（公共管理专业论文）我国政府采购绩效评价分析.pdf

原创性声明 $ + 1 r l l ii1lllllllllll1ll+lfl111ii+iii i i i ih i l lj i ii舢ii y 17 9 3 9 3 1 。 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：雄镪 日 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：妇凰导师签名：了墅兰竺 日飘；型? l s ，b _ 。 山东大学硕士学位论文 目录 中文摘要1 a b s t r a c t ”“2 1 导言”1 1 1 研究背景与意义1 1 2 政府采购绩效评价研究现状3 1 3 研究内容o q i 5 1 4 主要观点6 2 政府采购绩效评价基本理论8 2 1 财政支出绩效评价基本理论8 2 2 政府采购绩效评价理论9 2 3 政府采购绩效评价体系1 3 3 我国政府采购绩效评价分析1 8 3 1 我国政府采购制度的建立和发展1 8 3 2 我国政府采购绩效评价探索与实践1 9 3 3 我国政府采购绩效评价存在问题2 0 3 4 我国政府采购绩效评价问题的原因分析2 3 4 外国政府采购绩效评价经验借鉴2 6 4 1 外国政府采购绩效评价的主要做法和经验2 6 4 2 外国政府采购绩效评价经验对我国的启示3 0 5 完善我国政府采购绩效评价的思路3 2 5 1 加强政府采购绩效评价的立法工作3 2 5 2 提高对政府采购绩效评价重要性的认识3 2 5 3 明确政府采购绩效评价的实施主体3 3 5 4 划清政府采购绩效评价的层次3 4 山东大学硕士学位论文 5 5 建立健全政府采购绩效评价指标体系和标准3 6 5 6 建立政府采购绩效评价的工作信息体系3 7 参考文献3 9 致谢4 1 t l b 山东大学硕士学位论文 c o n t e n t s a b s t r a c t 1 a b s t r a c t 2 c h a p t e r i i n t r o d u c t i o n 1 1 1t h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo ft h er e s e a r c h 1 1 2t h er e s e a r c ha n da n a l y s i sa th o m ea n da b r o a d 3 1 3t h eo b j e c t i v e sa n dc o n t e n t so f t h er e s e a r c h ，5 1 4t h em a i nv i e w p o i n t 6 c h a p t e ri i t h eb a s i ct h e o r yo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t 8 2 1t h eb a s i ct h e o r yo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ff i n a n c i a le x p e n d i t u r e 8 2 2t h et h e o r yo f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t 9 2 3t h es y s t e mo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 13 c h a p t e r t a n a l y s i so np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fc h i n a sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t l 8 4 1t h ee s t a b l i s h m e n ta n dd e v e l o p m e n to fc h i n a sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m 18 4 2t h er e s e a r c ha n dp r a c t i c eo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fc h i n a sg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t 1 9 4 3t h ep r o b l e m sa b o u tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fc h i n a sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t 2 0 4 4t h ea n a l y s i so np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nc h i n a sg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t 2 3 c h a p t e r i v t h ep r a c t i c e sa n de x p e r i e n c eo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ta ta b r o a d ，2 6 3 1t h ep r a c t i c eo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ti ns o m e d e v e l o p e dc o u n t r i e s 2 6 3 2t h ee n l i g h t e n m e n to f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f f o r e i g ng o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t 3 0 c h a p t e r v t h ei d e a sa b o u ti m p r o v i n gp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t 3 2 5 1t os t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no fr e l e v a n tl e g i s l a t i v ew o r k 3 2 5 2t oi n c r e a s ea w a r e n e s so ft h ei m p o r t a n c ea b o u l tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no f 山东大学硕士学位论文 g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ：；：1 5 3m a k ec l e a rt h es u b j e c to fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 3 3 5 4d r a wt h el e v e lo fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 3 4 5 5t h es t a n d a r d sa n di n d e xs y s t e ms h o u l db ee s t a b l i s h e da n di m p r o v e d 3 6 5 6t 0c o n s t r u c tt h es y s t e mo f w o r ki n f o r m a t i o n 3 7 r e f e r e n c e s 3 9 t h a n k s 。1 1 山东大学硕士学位论文 中文摘要 近年来，按照建立公共财政体制的要求，我国政府采购制度经历了一个从试点、 推广到逐步完善的过程。特别是2 0 0 3 年政府采购法的颁布，标志着政府采购工 作已经全面纳入了法治的轨道。伴随着近些年我国的政府采购规模不断扩大，越来越 多的人开始将目光从起初单纯的重规模、重节支率，转移到重监督、重绩效上来。总 的来说，目前我国对政府采购的绩效评价工作重视程度不够，政府采购绩效评价制度 尚未真正建立起来，存在着法制不健全、评价主体不明确、评价体系不完善和缺少对 评价结果应用等问题，不利于提高政府财政性资金的使用效益、合理有效配置公共资 源和促进政府廉政建设，因此，加强对我国政府采购支出绩效管理工作的研究显得尤 为紧迫。 本文通过研究如何制定规范的采购评价原则、构建评价指标体系、应用科学合理 的评价方法对政府采购绩效进行评价，及时纠正不当的政府采购行为进而达到提高政 府采购绩效的目标。 本文一共分为五个部分：第一部分是导言，介绍了本文选题的背景和意义，对国 内外相关领域研究现状进行简要评述，对论文的研究内容、研究方法做简要叙述；第 二部分是研究政府采购制度的基本理论、发展现状以及我国推行政府采购制度的情 况；第三部分介绍了政府采购绩效管理的基本理论，从财政支出绩效评价基本理论延 伸至政府采购绩效评价基本理论，对我国政府采购绩效评价实践进行了归纳总结，并 分析了存在的问题及其原因；第四部分通过对部分发达市场经济国家绩效评价制度的 评述，指出其成功经验可为完善我国政府采购绩效评价制度所用；第五部分针对我国 政府采购绩效评价中存在的问题，提出了应从加强宣传、加快立法进程、明确实施主 体和评价层次、健全评价体系和建立政府采购支出绩效评价的工作信息体系六个方面 来完善政府采购绩效评价的设想。 关键词：政府采购；绩效；评价；分析 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n th a sb e e na p p l i e di nc h i n a ，b u tt h ep e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ts y s t e mo fi th a sn o tb e e ns e tu p f o re s t a b l i s h i n ga n di m p r o v i n gt h e p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n to ft h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ， w es h o u l dm a k ed e e p 。i n r e s e a r c ho nt h et h e o r ya n dp r a c t i c ea b o u ti t t h i sp a p e ri st ol o o kf o ra n s w e r st o t h ef o l l o w i n gq u e s t i o n s w h ys h o u l dt h e p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tb ea p p l i e di nt h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ? w h oc a nm e a s u r e t h ep e r f o r m a n c eo ft h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ? h o wt o e s t a b l i s ha na p p r o p r i a t e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mo ft h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ? h o wt o t a k ep r o p e r t e c h n i q u e sa n dm o d d so fp e r f o r m a n c ee v a l u a t ei nc h i n e s eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ? o n t h eb a s i so ft h ea n a l y s i so ft h e o r ya n dt h ei m p l e m e n t a t i o ns t a t u so fc h i n e s eg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t ，t h i st h e s i s t r i e st oa n s w e rt h e s eq u e s t i o n sa n dt r i e st of i n do u tw a y st o p r o m o t et h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t t h i sp a p e ri sc o m p o s e do ff i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o no ft h i st o p i c ， a n di n t r o d u c e st h eb a c k g r o u n da n ds i g n i f i c a n c eo f t h ed o m e s t i ca n df o r e i g nr e l e v a n tf i e l d s ， r e s e a r c hs t a t u s ，t h ep a p e rb r i e f l yr e v i e w sr e s e a r c hc o n t e n t s t h es e c o n dp a r ti st h es t u d y o f t h e b a s i ct h e o r yo fg o v e r n m e n tp u r c h a s i n gs y s t e m ，t h ed e v e l o p m e n ts t a t u sa n d t h e i m p l e m e n t a t i o no fo u rc o u n t r yg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts y s t e m t h et h i r dp a r ti n t r o d u c e s t h eb a s i ct h e o r yo fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ，a n da n a l y z e st h e e x i s t i n gp r o b l e m sa n dt h e i rc a u s e s t h ef o u r t hp a r ti n t r o d u c et h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n s y s t e mi nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，a n dd e s c r i b e di t ss u c c e s s f u le x p e r i e n c e sc a nb eu s e dt o p e r f e c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t c r no fo u rc o u n t r yg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t a tl a s t ， t h ef i f t h p a r tp u t f o r w a r dt o i m p r o v et h ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o no fg o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tf r o ms i xa s p e c t s 2 k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t ；p e r f o r m a n c e ； e v a l u a t i o n ；a n a l y s i s 山东大学硕士学位论文 1 1 研究背景与意义 1 导言 1 1 1 研究背景 政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制 定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府 采购具有采购规模大、政策性强、采购方式公开透明的特点，因而，各国在推行政府 采购制度获得规模效益的同时，还常常将它作为调节经济的重要政策手段，通过调整 采购规模和结构，进而影响社会总需求与总供给来实现预期政策目标；同时政府采购 的公开、公平、公正、诚实守信的采购原则又可以最大限度的杜绝“暗箱操作 行为 的发生，实现建立廉洁政府的目标。 我国政府采购制度白1 9 9 8 年开展以来，已历经1 0 多个年头，特别是自2 0 0 3 年 1 月1 日起政府采购法正式实施以来，我国政府采购工作己全面纳入了法制轨道。 根据财政部统计数字，1 9 9 8 年至2 0 0 8 年全国政府采购规模年均增长3 1 9 ，其中2 0 0 8 年全国实际政府采购规模达到5 9 9 0 9 亿元，节约资金6 0 0 多亿元，节约率为11 2 ， 采购金额占当年财政支出比重达到9 5 7 ，政府采购的节支效应和政策功能效应显著 增强。 伴随着政府采购工作影响力的不断扩大，如何对政府采购工作进行客观和科学评 价，引起越来越多国内专家学者的关注。目前我国的政府采购法制框架虽已初步建立， 但是从实际实施效果和社会反响来看，政府采购制度的推行并没有完全达到降低采购 成本，提高采购绩效的目的。特别是2 0 0 9 年末格力状告广州市财政局一案，更是将 大家的目光聚焦在政府采购领域。虽然已经有一些学者开始关注政府采购绩效评价问 题，但对我国政府采购绩效管理和绩效评价方法进行系统的理论研究仍有不足。事实 上，如何降低采购成本、加强政府采购绩效评价管理、提高政府采购绩效已成为摆在 中华人民共和国政府采购法，2 0 0 3 年1 月1 日。 o 财政部门户网站：2 0 0 9 年8 月1 1 日。 山东大学硕士学位论文 我们面前迫切需要解决的一个课题。 1 1 2 研究意义 本文的研究意义在于：通过加强政府采购领域绩效评价研究分析，客观评述我国 政府采购绩效评价工作的现状，分析其中存在的问题和不足，探索公共绩效管理理论 在政府采购领域的实践规律，揭示出我国政府采购制度存在的深层次问题，理清我国 政府采购改革的思路，有助于进一步发挥政府采购制度应有的重要作用。 一是有助于推进社会主义市场经济制度的完善和发展。市场经济的核心是竞争、 高效。在政府采购实践中，政府作为买方与其他市场主体一样，要遵循市场经济的游 戏规则，政府采购因其采购规模大，会吸引众多市场主体前来参加竞标。政府可以充 分利用了买方市场的优势获取物美价廉的产品或服务。反之，如果政府在政府采购实 践中不遵循市场经济规律和要求，或者政府采购各部门在政府采购实施过程中运作效 率太低以至于供应商无法忍受，那么不但供应商会对政府采购失去兴趣，而且也会降 低政府在公众中的威信，进而影响政府在采购活动中的买方市场优势。因此，对政府 采购进行绩效评价工作，不断提高政府采购绩效是建立和完善社会主义市场经济的必 然要求。 二是有助于提高财政资金使用效益。我国作为发展中的大国，社会生产力水平总 体还比较低下，方方面面需要花钱的地方很多，客观上要求我们要不断优化资源配置、 提高资源的使用效率。然而，我国财政管理一直存在着重分配、轻管理现象，对财政 支出绩效、资金使用效率缺乏必要的监督和考核。我国政府采购支出占财政支出比重 的逐年增加，2 0 0 8 年我国政府采购支出已经占当年财政支出9 5 7 。因此，建立和完 善政府采购绩效评价制度，客观公正的衡量政府采购资金的支出绩效，对于优化社会 资源的配置、提高财政资金的使用效率有着十分重要的意义。 三是有助于提高政府在公众中的满意度。政府采购使用的是财政性资金，是纳税 人的钱，具有典型的公共性。因此，政府采购活动必须对纳税人负责，用最少的花费 采购到更多公共产品，最大限度的满足公众对公共产品的需求，只有不断提高政府采 购绩效，才能提升政府在公众心目中的形象，提高政府在公众中的满意度。 四是有助于强化对政府采购活动的监督。监督需要有力的手段，否则监督就是一 句空话。通过对政府采购活动进行绩效评价这一手段，能够及时发现政府采购管理工 作中存在的问题和不足，为改进政府采购工作、调整相关政策提供了有力依据。政府 采购绩效评价的结果是公众了解政府采购活动成效、对政府采购活动实施监督的重要 2 山东大学硕士学位论文 依据，公众通过对政府采购绩效评价结果的了解，有助于克服对政府的偏见，有助于 建立和巩固对政府的信任。 因此，研究如何规范的政府采购绩效评价原则、系统构建政府采购绩效评价指标 体系、应用科学合理的评价方法对政府采购活动进行评价，对建立和完善社会主义市 场经济体制，提高财政性资金的使用效益、强化采购监督、提升政府公众形象，推进 政府采购改革健康有序发展都有着重要意义。 1 2 政府采购绩效评价研究现状 政府采购支出是财政公共支出的一种表现形式，目前在政府采购绩效评价研究领 域尚没有一套独立的、完整的理论体系，有关政府采购绩效评价的理论多支离破碎的 体现在财政支出绩效评价理论之中。理论界一般认为，西方国家全面、深入地研究财 政支出绩效理论的时间是从2 0 世纪8 0 年代伴随着新公共管理理念开始的。经济学家 列维特和乔伊斯的g t h eg r o w t ha n de f f i c i e n c yo fp u b l i cs p e n d i n g ) ) ( 19 8 9 ) 一书中， 在分析了以美国为首的西方主要市场经济国家财政支出规律的基础上，对财政支出绩 效理论作了全面阐述，对政府购买性支出绩效进行了初步研究。上世纪9 0 年代，为 解决官僚制的低效问题，美国克林顿总统推行了国家绩效评估( n p r ) 运动。其基本 思路是放松严格的行政规制，通过对经济、效率、有效性的全面评价，推动以绩效为 基础的责任制来代替传统行政管理中以规则为基础的责任制。在此轮政府再造改革 中，人们对政府采购的效率观也逐渐被政府采购的绩效观所代替，以绩效为目标的政 府采购改革成为政府再造的一项重要内容。西方的政府采购改革试图通过简化程序、 放松严格的行政规制、增加政府采购人员的自主决断权并促使其对工作结果负责等改 革措施的推行，来解决传统政府采购中存在的低效问题，从而达到提高政府采购绩效 的目的。1 9 9 4 年和1 9 9 5 年，美国先后出台了联邦采购简化法案、联邦采购改革 法案，旨在简化政府采购程序，通过以结果为导向的绩效管理，在很大程度上使政 府采购变得简洁高效。 与西方主要发达国家相比，我国对政府采购支出绩效的研究起步比较晚。在政府 郭学然：我国政府采购绩效评价的研究，首都经济贸易大学硕士论文，2 0 0 8 。 o 梁玉萍、宇宪法、张爱权：在借鉴国际经验中完善政府采购制度，期刊论文理论探讨，2 0 0 6 年第1 1 期。 3 山东大学硕士学位论文 采购制度正式建立之前，有关政府采购支出绩效评价的研究多体现在财政支出绩效研 究之中。1 9 8 7 年何振一提出，财政支出效益可通过财政配置效益和财政支出的耗用 效益来体现。2 0 0 0 年冯秀华在公共支出( 2 0 0 0 8 ) 一书中，对财政支出的绩效 进行了详细表述，指出财政支出绩效应当包括经济、社会和环境三个方面的内容，并 给出了评价这“三个绩效”的指标体系。由此我们有理由认为，在政府采购制度正式 推行以前，尽管这些国内学者没有专门就购买性支出绩效进行论述，但却为购买支出 绩效指明了研究方向。在政府采购支出研究领域，杨之刚、丛树海分别在其专著中都 就财政购买支出问题进行了一定论述，或多或少都谈到了政府采购支出的绩效问题。 推行政府采购制度之后，我国理论界对政府采购支出绩效问题的研究如雨后春笋 班的涌现出来。1 9 9 9 年，钟明在其主编的中国政府采购实务操作全书中，首次 从绩效的角度分析了政府采购活动，该书从从“所得”与“所费角度入手，对政府 采购的微观经济绩效与宏观经济绩效进行了深入分析，得出了政府采购的微观经济绩 效主要表现为采购效率方面，而宏观经济绩效则表现为对宏观经济的调控方面。孟青 在其2 0 0 1 年出版的政府采购理论与实践一书中也表达了同样的观点。张得让在 财政研究( 2 0 0 2 1 2 ) 上发表的“多因素模糊优选理论在政府采购评标中的模型 及应用 一文中，提出用综合绩效的概念来评价政府采购项目的绩效评价工作。与 其观点相类似，刘汉屏、李安泽在政府采购理论与政策研究( 2 0 0 4 1 0 ) 中提出， 作为现代市场经济发展的产物，政府采购对政府行为的规划化、廉政化、效率化提出 了更高要求，政府采购不仅要关注经济效益，更应该从经济、社会和政治等多层面来 评价其绩效。马国贤教授充分肯定了政府采购的政策功能在公共财政体制框架中的 重要地位，指出其在创建廉洁政府、推进经济可持续发展、保护民族产业方面发挥着 重要作用。在探索如何提升政府采购绩效实现路径的研究中，理论界一般认为要从强 化预算编制和执行，提高采购管理机构人员素质，规范采购中介机构执业行为，加快 信息平台建设、建立统一的供应商不良记录查询系统，建立严谨科学的采购程序，完 善采购过程的监督体系等方面入手。刘小川教授在中国政府采购政策研讨会上指出我 国政府采购可分为近期、中期、远期的任务，近期是打下政府采购的基础，中期是实 施政府采购的目标，远期是政府采购的评价。文, j l j , jj l 认为地方政府采购评价的建立与 开展将是我国未来财政领域发展的重要研究方向 。马海涛、姜爱华我国政府采购 王治、王宗军：我国政府采购支出绩效评价体系的构建，财会通讯学术版，2 0 0 6 年第2 期。 刘汉屏、李安泽：政府采购理论与政策研究，中国财政经济 h 版社，2 0 0 4 年版，第8 页。 王治：我国地方政府采购绩效综合评价研究，华中科技大学博二e 论文，2 0 0 6 年6 月。 4 山东大学硕士学位论文 制度研究一书中提出，政府采购绩效评价是一个全面的概念，评价政府采购绩效的 高低，必须对整个采购过程所付出的代价与产生的效益进行对比，并提出了如下的指 标体系设计思路：从政府采购绩效分为微观绩效和宏观绩效角度出发，相应的政府采 购绩效评价指标也要从微观层次和宏观层次两个大的层次来构建。其中，微观绩效评 价指标由资金效率和行政效率构成；宏观绩效评价指标分为规模效率、人员效率、政 策效率和管理效率四个方面。 总的来说，我国政府采购实施绩效研究无论从理论上还是实践上都还很不成熟。 主要表现在： ( 1 ) 有关政府采购绩效评价的理论和实践研究不足。我国学术界以及政府采购 管理部门对有关政府采购绩效评价领域的理论和实践还处于探索阶段，目前对政府采 购的绩效评价从基本概念、作用机理、操作原则、实施步骤等还没有形成共识，政府 采购绩效的不同层次划分不明确，对国外公共组织绩效评估的理念与实践也缺少系统 的学习和研究。 ( 2 ) 政府采购绩效评价工作缺乏科学统一的评价标准、评价规范。目前，在政 府采购绩效评价实践中，从中央到地方都还没有建立起一套统一规范的绩效评价体 系，实践中基本还是各取所需、各自为战，无论是评价标准、评价指标，还是工作程 序、工作规范都各有侧重、各有特点，直接导致绩效评价结果缺乏科学性和可比性， 更谈不上实践中的有效性和应用性。 ( 3 ) 采购支出绩效评价的形式单一，评价结果缺少公信力。当前，我国政府采 购绩效评价工作基本还是在政府采购管理系统内部运作，缺少社会中介机构和其他部 门的参与和监督，直接导致评价结果的公信力不足。并且，即使在政府采购管理系统 内部运作过程中，其运作形式基本上采取的是按照行政权利隶属关系自上而下进行 的，因而评价结果更多地反映了上级机关的意志，而基层和社会公众的利益诉求难以 得到充分体现。 1 3 研究内容 本论文共分五章，以下就各章内容简要说明如下： 第一章为导言。主要说明本文的研究背景、研究目的和意义、国内外政府采购绩 。马海涛、姜爱华：我国政府采购制度研究，北京大学出版社，2 0 0 7 年4 月，第6 1 页。 5 山东大学硕士学位论文 效评价研究现状，以及主要观点。指出现行政府采购绩效评价工作存在主要问题，明 确本文研究分析的方向。 第二章为我国政府采购绩效评价的基本理论。本章从财政支出绩效评价理论入 手，明确指出政府采购绩效评价理论是财政支出绩效评价理论的一个重要组成部分， 并从政府采购绩效评价的内涵、本质、理论基础、重要意义和指标体系等几个方面， 对政府采购绩效评价理论进行了阐释，为后面几章的分析研究工作提供理论铺垫。 第三章为国外政府采购绩效评价的实践比较及给我们的启示。通过对发达国家的 绩效评价制度的评述，指出其成功经验可为完善我国政府采购绩效评价制度所用。 第四章对我国政府采购绩效评价实践和理论现状进行分析研究。通过分析我国政 府采购绩效评价工作现状，在肯定所取得成绩的同时，对存在的问题及其原因进行了 初步判断，提出完善我国政府采购绩效评价制度势在必行。 第五章针对我国政府采购绩效评价中存在的问题，提出了应从加强宣传、加快立 法进程、明确实施主体、划清评价层次、健全评价体系和建立政府采购支出绩效评价 的工作信息体系等六个方面来完善政府采购绩效评价的设想。 1 4 主要观点 从目前国内的研究成果来看，针对政府采购绩效评价管理的系统性的论述还是比 较少的，完整科学的理论体系尚未形成。目前国内研究方向还主要集中在政府采购管 理制度本身存在的问题，对政府采购制度实施的制度环境涉足较少。本文主要表达了 以下 主要 批判 方面 前提 作走 6 山东大学硕士学位论文 ( 3 ) 必须用评估主体多元化的模式替代现行的单一监督主体的模式，努力组建 多重政府采购绩效评价主体。 ( 4 ) 必须分清政府采购绩效评价的层次，正确处理合规性和效益性的辩证关系。 ( 5 ) 必须建立健全具有中国特色的政府采购绩效评价指标体系和标准。 ( 6 ) 必须建立政府采购绩效评价的工作信息体系，应用现代信息管理技术，努 力建设和完善我国政府采购绩效评价数据库。 本文的不足之处在于，笔者目前缺乏我国政府采购绩效评价工作的相关数据，对 各地方、各部门所使用的绩效评价指标的了解也十分有限，全文缺少对我国政府采购 绩效评价指标的数据统计和分析，因此本文只着重于理论方面，缺乏相关的实证分析。 这些都是笔者在以后的学习和工作中需要进一步努力的，希望在不久的将来能在大量 相关数据的基础上对我国政府采购绩效进行更加深入探讨。 7 山东大学硕士学位论文 2 政府采购绩效评价基本理论 政府采购支出作为财政支出的一种特殊方式，二者在绩效评价理论方面必然有很 多共同之处。虽然财政公共支出和政府采购支出的目的各有侧重，所要达成的经济目 标和社会目标也不尽相同，但其基本目标、最终内容是一致的，即都要实现经济性、 效率性和有效性的统一。因此，本文在论述政府采购绩效评价理论前，先就财政支出 绩效评价理论作简要论述。 2 1 财政支出绩效评价基本理论 2 1 1 财政支出绩效评价 财政支出绩效也称公共支出绩效，就是财政支出活动所取得的实际效果。它反映 了政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动和所取得的实际效果之间的比例 关系，重点研究政府配置资源的合理性和资源使用的有效性。而财政支出绩效评价， 就是依据一些指标体系，借助于一定的分析工具，对财政支出效果进行分析和评价的 制度，其核心是评价财政支出管理工作中目标与结果，以及结果与效果之间的关系， 其目的是加强对政府行为的控制，促进政府部门不断提升工作和服务效能。 2 1 2 财政支出绩效评价的产生与发展 财政支出绩效评价作为加强财政支出管理的重要手段，在西方经济发达国家国外 由来已久，并日臻成熟。早在上世纪四、五十年代，西方发达国家就开始通过建立健 全会计制度、推行综合预算制度等方法来控制和约束财政支出，确保财政资金合理使 用。但是，在上世纪六、七十年代，受“石油危机 和凯恩斯政府干预经济政策的影 响，西方主要市场经济国家经济发展出现“滞胀”现象，表现为经济增长缓慢、财政 赤字巨大、政府行政效率低下，公众对政府满意度降低，出现了严重的信任危机，客 观上要求对原有行政管理评价体制进行变革，在此背景下，西方各主要市场经济国家 纷纷对原有财政支出绩效评价方式进行了大刀阔斧的改革，即所谓的新公共管理运 。陈工、袁星侯：财政支出管理与绩效评价，中国财政经济出版社2 0 0 7 年6 月，第1 6 1 页。 8 山东大学硕士学位论文 动。在此轮变革中，各国政府通过在公共服务领域引入市场化机制、放松管制、推行 以绩效为最终目标的绩效评估和绩效管理、树立顾客至上的服务意识等措施，积极探 索一种全新的公共责任体制，促使公共服务部门提升服务质量和服务效率。1 9 9 3 年美 国国会通过了政府绩效与成果法，标志着新公共管理运动进入了一个新的高度。 受此轮公共管理改革运动的影响，一些新兴经济体，如韩国、新加坡等国家也纷纷投 入到本轮改革的大潮中来。 2 - 1 3 财政支出绩效评价的内容 西方主要发达国家实施财政支出绩效评价，其评价内容不仅包括对支出的计划或 项目进行评价，而且还要对其管理效率、资金使用效益和资源配置等指标进行考评， 并将部门预算与绩效评价紧密挂钩，从而促进提高部门预算编制水平的和资金使用 效益。总的来说，评价的内容主要包括四个方面：一是支出项目的目标考评，即对绩 效目标制定的合理性、明确性等进行评价；二是财务考评，即对计划、项目资金的来 源、支出和管理的规范性等内容进行考评；三是结果与影响考评，即对计划或项目完 成后的结果及其影响力进行考评；四是资源配置考评，即对公共资源分配的合理性、 有效性进行考评。以上评价内容又因每个国家的条件及环境的不同而又有所不同。 2 2 政府采购绩效评价理论 2 2 1 政府采购绩效评价的涵义 政府采购绩效是指政府财政支出中，采购性支出与相应采购性投入之间的对比关 系，它不单纯是对采购效率的评价，而是对政府采购效率的全面的、整体性的评价， 二者既有区别又存在联系。总的来说，政府采购绩效在高度重视对政府采购自身行为 效率评价的同时，更注重对政府采购效果和影响的评价。狭义的政府采购绩效仅指一 般意义上的经济效率，即所得与所费的对比关系。广义的政府采购绩效包括内在绩效 和外在绩效两个方面，前者指市场部门内部绩效，产生这种绩效的主要是私人产品， 主要指经济绩效，主要以利润和货币的形式体现出来；后者指市场部门之外的绩效， 产生这种绩效的主要是公共产品，所产生的绩效除了经济绩效外，还包括社会绩效和 政治绩效，一般不能用货币来衡量，主要采用定性的办法来衡量。政府采购的公共性 回沈莉：公共管理视域下西方财政支出绩效评价改革研究，湖南财经高等专科学校学报，2 0 0 7 年第4 期。 9 山东大学硕士学位论文 决定了政府采购绩效只能界定在广义的范畴。 评价，是指为达到某一特定的目标而采用一定的指标、规定的办法和事先确定的 标准，对事物发展结果所处的状态和水平进行分析判断的过程。因而在以上我们已经 明确了采购绩效和评价两个概念的基础上，就不难得出政府采购绩效评价的定义：即 特定的主体使用科学规范的绩效评价办法、对照统一的评价标准、按照绩效的原则， 对政府采购活动及其结果进行科学、客观、公正的衡量和评判。 政府采购绩效评价是政府采购绩效管理的一个重要组成部分，同时也是加强政府 采购监督的一个重要方面。布雷德拉普认为，绩效管理由计划、改进和考察三个环节 组成，绩效考察就是指绩效的衡量与评价。奎因( q u l n n ，1 9 8 7 ) 也针对绩效评价设想 了一个计划、管理、评价的过程，这一设想非常明确地支持了绩效评价是绩效管理过 程中的一个重要组成部分。进入上世纪9 0 年代，麦克菲和钱帕尼( 1 9 9 3 ) 、斯托里西森 ( 1 9 9 3 ) 提出的绩效管理循环理论，更加重视和凸显组织绩效，从系统的高度将绩效 管理理论推向了一个新的高度。美 国质量管理专家戴明( w il lj a m e d w a r d sd e m i n g ，1 9 0 0 1 9 9 3 ) ，提 出，绩效管理由计划( p l a n ) ，实 施( d o ) ，检查( c h e c k ) ，行动 ( a c t i o n ) 四部分组成，即p d c a 循 环，其中的检查环节就是指绩效的 评价环节。p d c a 循环的应用如图 2 1 所示： 通过建立科学规范的政府采 购评价体系，加强对政府采购活动 的评价与监督，在我国推行积极的 图2 1 戴明环 财政政策、政府采购规模不断扩大的今天，显得尤为重要和紧迫。 2 2 2 政府采购绩效评价的本质 从上述政府采购绩效评价的涵义不难看出，政府采购绩效评价有以下三个本质属 性： 【美l 理查德威廉姆斯组织绩效管理，清华大学出版社，2 0 0 2 年。 。 美l 理查德威廉姆斯组织绩效管理，清华大学出版社，2 0 0 2 年。 1 0 山东大学硕士学位论文 第一，政府采购绩效评价是重要的政府支出管理手段。1 9 9 3 年9 月，克林顿总统 签署了设立顾客服务标准的第1 2 8 6 2 号行政命令，责令联邦政府部门制定顾客服 务标准，要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。在英 国，撒切尔夫人