（公共管理专业论文）我国公务员绩效考核制度研究.pdf

j 上二己0 土 ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n 删i f f i f f i l f i f f f 肼川 y 18 4 3 0 17 r e s e a r c ho np e r f o r m a n c e a p p r a i s a ls y s t e m f o rc h i n e s ec i v i ls e r v a n t b yl i ux i a o - n a n s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rg u oz h e n z h o n g n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y j u n e2 0 0 8 一 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文 中取得的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经 发表或撰写过的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过 的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文 中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：朝椭 日期：加吕，9 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用 学位论文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论 文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口两年 学位论文作者签名：1 无聿争导师签名：i 却瓶叶 签字日期： 、f r 夕 签字日期2 v 椭- 兀吵 j ， 东北大学m f a 专业学位论文 摘要 我国公务员绩效考核制度的研究 摘要 国家公务员承担着社会管理、经济调节、公共服务等重要职责。公务员的考 核事关公务员队伍建设和行政效率，是各国政府普遍关心的问题。目前，我国国 家公务员考核已经奠定了基本框架，取得了许多成功的经验。通过对我国公务员 绩效考核制度的研究，可以发现我国公务员考核制度还存在不少亟待解决的问题。 本文在对公务员绩效考核制度的概念、当前研究状况的梳理分析基础上，并 结合我国绩效考核制度的构成，认真剖析我国公务员绩效考核制度存在的问题及 原因，进而对完善公务员绩效考核制度提出对策。 基于以上的认识，本论文主要分为三个部分来研究。首先，明确当前公务员 绩效考核理论的研究状况。其次，介绍我国当代公务员绩效考核制度的构成以及 存在的问题，并深入分析原因。最后，对完善我国公务员绩效考核制度提出对策。 关键词：公务员；绩效考核制度；研究 i i 东北大学m p a 专业学位论文 r e s e a r c ho np e r f o r m a n c e a p p r a i s a ls y s t e m f o rc h i n e s ec i v i ls e r v a n t a bs t r a c t s t a t ec i v i ls e r v a n t st a k em u c hk e yr e s p o n s i b i l i t i e s ，e gs o c i a lm a n a g e m e n t ， e c o n o m i cr e g u l a t i o na n dp u b f i cs 萌啊c 懿，e t c t h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a lf o rc i v i l s e r v a n t sc o u l da d v a n c eb o mt h ed e v e l o p m e n to ft h ec i v i ls e r v i c et e a ma n da l s os t a t e a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y , w h i c hi sac ：( ) n l m o nc o n c e r nb ya l lg o v e r n m e n t sw o r l d w i d e c u r r e n t l y , t h eb a s ef i a m e w o r ko f p e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e mf o rc h i n e s ec i v i l s e r v a n th a sb e e ns e tu pa n da l s oh a sm a d es o m es u c c e s s f u la c h i e v e m e n t h o w e v e r , b a s e du p o nt h er 姻e r r c h , s o m ed e t a i l ss t i l ln e e dt ob ei m p r o v e dr e g a r d i n gt h ep a s y s t e m t h r o u g h o u tt h ea n a l y s i sf o rt h ec o n c e p t , s t r u c t u r ea n dt h ec u r r e n ts t a t u so fo u r p e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e m , t h ed i s s e r t a t i o ni st of i n do u tt h er e a s o n so ft h e d e f i c i e n c ya n df u r t h e rt op r o p o s er e a s o n a b l es o l u t i o n s b a s e do i lt h ea b o v e , t h ed i s s e r t a t i o ni sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t s f i r s t l y , t oc l a d f y t h ec u r r e n ts t a t u so ft h ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e mf o rc h i n e s ec i v i ls e r v a n t s s e c o n d l y , t oa n a l y s i st h er c a s o l 鹤o f t h ed e f i c i e n c y f i n a l l y , t op r o p o s es o l u t i o n st o p e r f e c tt h es y s t e m k e y w o r d s ：c i v i ls e r v a n t ；p e r f o r m a n c ea p p r a i s a ls y s t e m ；r e s e a r c h i i i - ，；j 。ll 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 目录 声明：i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第l 章绪论1 1 1 选题的目的和意义1 1 1 1 选题的目的。1 1 1 2 选题的理论意义。l 1 1 3 选题的实践意义3 1 2 文献综述 1 1 2 基本概念及相关解释3 1 1 2 当前研究状况5 1 3 研究方法7 i 3 1 比较分析方法7 1 3 2 归纳分析方法8 1 4 创新点8 第2 章我国公务员绩效考核制度存在的问题及原因。9 2 1 我国公务员绩效考核制度的构成9 2 1 1 考核内容9 2 1 2 考核类型：。9 2 1 3 考核程序1 0 2 1 4 考核结果1 0 2 2 我国公务员绩效考核制度存在的主要问题1 l 2 2 1 考核指标不明确，过于笼统，可操作性不强l l 2 2 2 考核主体单一1 2 2 2 4 考核方法不完善1 4 2 2 5 缺乏必要的沟通反馈。1 6 2 2 6 考核结果运用缺失1 6 2 3 我国公务员绩效考核制度存在问题的原因分析1 7 2 3 1 绩效考核理论缺乏1 7 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 2 3 2 考核内容不全面1 7 2 3 3 人治色彩较浓1 8 2 3 4 体制性障碍18 第3 章完善我国公务员绩效考核制度的对策2 0 3 1 建立具体化的考核指标体系2 0 3 1 1 做好考核制度实施的前提工作2 0 3 1 2 建立考核指标体系2 l 3 2 建立多样化的考核方法体系2 2 3 2 1 年终考核与平时考核相结合2 2 3 2 2 积极推进信息化建设和标准化管理2 3 3 2 3 实行定性、定量相结合并增加考核等次2 3 3 2 4 改进限额评优的方法2 3 3 2 5 引入被服务对象、外部专家等共同参与考核2 4 3 3 完善公务员绩效考核监控体系2 5 3 3 1 加强绩效考核的法制化建设2 5 3 3 2 实行绩效考核责任制2 5 3 4 健全绩效考核反馈体系2 6 3 4 1 反馈的形式2 7 3 4 2 反馈的内容2 8 3 4 3 反馈的效果2 8 3 5 建立基于绩效的公务员激励体系2 8 3 5 1 绩效考核的结果要与公务员的“进、退、升、迁”呈刚性因果关系 2 8 3 5 2 发挥绩效考核的激励功能2 9 3 5 3 加强对考核对象的后续培训工作。2 9 第4 章结论3 0 参考文献3 2 致谢3 4 作者简介3 5 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 i 选题的目的和意义 1 1 1 选题的目的 公务员绩效管理是公务员管理的重要组成部分，而绩效考核则是绩效管理 的一个重要环节。考核的结果不仅是录用的前提，同时也为培训、奖惩、职务 升降、辞退等各项管理提供了依据。考核的方法是否科学，考核的结果是否真实， 直接关系到其它的各项管理，可以说没有科学的考核就没有科学的管理。 随着我国公务员制度的不断完善，公务员绩效考核制度作为公务员制度的 “中枢一也逐步走上规范化、科学化、法制化的轨道。但也应看到公务员绩效 考核制度仍存在着许多问题，如“考核指标不明确，过于笼统，可操作性不强 、 “只注重定性考核，而忽视定量考核 、搿考核结果的使用不当 、搿考核评优指 标分配不科学 、“缺乏必要的沟通反馈一等。 可见，传统公务员绩效考核制度的种种弊端，不仅阻碍了公务员绩效考核 激励作用的有效发挥，也影响绩效考核的公正性和合理性。与构建和谐社会、 提高执政为民能力的总体要求存在差距，因此有必要对现行公务员绩效考核制 度进行改善，通过完善的绩效考核制度，精确地测量政府组织成员的工作绩效， 以个人绩效的提升带动整个组织绩效的提升，从而推进政府行政效率的提高。 1 1 2 选题的理论意义 作为政府部门人力资源管理的一个重要组成部分，绩效考核尽管看来是对 公务员工作实绩的考核，但它却是政府进行管理、决策和控制必不可少的机制。 研究公务员绩效考核制度的意义在于： 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 第一、是推进我国政治体制改革的重要环节。构建和谐社会，对政府建设 提出了更高的要求，在公务员队伍建设方面，要求对公务员的工作效率、效果 进行准确评价，明确问题所在，并接受人民群众的监督，这也是民主政治的基 本要求。同时，随着体制改革，政府职能正在进行重大调整，许多社会经济事 务，政府将由直接管理变为间接管理，小政府、大社会的格局正在逐渐形成， 绩效考核以其考核结果为这种变革提供了理论上的支持和技术上的帮助。所以 说，研究公务员绩效考核制度对于促进民主制度的建设，加快政治体制改革的 步伐具有重大意义。 第二、是提高政府部门绩效的动力机制。以绩效考核结果作为依据，有助 于确定下一阶段的指标，并依此合理配置资源。有助于落实和实现政府的责任， 提高公共服务供给的质量和效率，并可以进一步改进政府公共部门与社会公众 之间的关系，总之，政府绩效考核有助于在组织内部形成浓厚的绩效意识，从 而把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的各个环节。 第三、有利于政府信誉和形象的提高。公务员的绩效考核不仅可以将政府 的工作情况向公众展示，也把政府所面临的困难和问题向公众公开，赢得公众 对政府的支持。同时也能推动公众对政府的监督，防止“暗箱操作一，建立和巩 固人民群众对政府的信任。 第四、对公务员产生激励作用。公务员考核的激励功能，其作用机制主要 通过将考核结果与公务员的奖惩、职务升降、级别和工资的调整等挂钩，奖优 罚劣，促使公务员积极工作，尽职尽责 第五、是帮助公务员改进工作以及谋求发展的重要途径。公务员通过绩效 考核一方面可以明确自己在工作中有哪些好的做法，并进一步完善；另一方面， 能够了解组织对自己的期望和未来的工作要求，发现自己工作中存在的问题， 找出同优秀者的差距，调整工作方法，以期更好地完成任务，不负社会公众对 政府部门的信任。 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 1 1 3 选题的实践意义 当前我国的公务员绩效考核实践与现实发展的要求相比有很大的差距因 此，借鉴西方发达国家的经验，探讨建立适合我国情况的公务员绩效考核制度， 从而使我国政府的绩效考核规范化、系统化、制度化和科学化，不仅是我国行 政管理现代化的迫切要求，而且具有非常重要的现实意义。 以往的研究很少将绩效考核纳入整个绩效管理的科学体系进行讨论，忽视 职位分析及考核结果的运用。因此，本论文希望能通过相关理论的探讨，同时 透过国内外相关理论的分析、整理结果，在分析现行考核制度所存在的缺点的 基础上，从公务员绩效考核制度的实施前提职位分析入手，构建合理科学 的多维度考核指标，实行分类考核，建立科学的考核方法体系，完善公务员绩效 考核的约束体系，建立绩效考核反馈体系、绩效考核激励体系，力求对我国公 务员绩效考核制度的完善有所启示，这正是本论文的目的所在。 1 2 文献综述 1 i 2 基本概念及相关解释 在西方，“公务员一又称文官、文职人员。广义的公务员是指由国家选任的 从事国家公务的人员，包括随政府更替而进退的政务官和不随政府更替而进退 的事务官。狭义的公务员即事务官，与“选举官员一相对应，指通过非选举程 序而被任命担任行政职务的政府工作人员【1 1 。而在我国，根据2 0 0 5 年4 月2 7 日正式公布的l ：中华人民共和国公务员法第一章第二条规定“本法所称公务 员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作 人员。一我国公务员的范围在实际操作中分为三类：一类是各级政府机关中的编 制内职员；第二类是使用事业编制的国家行政机关编制内职员；第三类是完全 行使行政职能、进行行政管理或行政监督、使用事业编制和事业经费的单位编 制内职员。考虑到后两类机关和单位专业性强的原因，这两类范围内的公务员 3 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 考核有其特殊性，所以在本文中的公务员仅指第一类，即各级政府机关中的编 制内职员。 所谓绩效是指“人们在一定时间和条件下完成某一任务所取得的业绩、效 果和效益。 【2 】绩效主要体现在工作效率、工作成果的质量和数量、工作效益等 三个方面。一个人的工作绩效可以在很大程度上反映自身的各项素质，它是个 人素质和工作环境相互作用的产物 公务员的绩效就是公务员在特定的政府机构中，为实现既定的目标，所采 取的行为而实现的工作成效，即公务员的工作态度、工作能力等行为表现、工 作成绩及其贡献。依据 ：中华人民共和国公务员法的规定：公务员的工作绩效 包括德、能、勤、绩、廉五个方面，重点是工作实绩。 公务员绩效考核就是国家机关依据管理权限，按照一定的原则和工作绩效 标准，应用科学的方法，对公务员履行岗位职责，完成工作任务的情况进行定 性和定量的事实判断和价值判断的过程，并以此作为公职人员奖惩，升迁，培 训和辞退等的客观依据的管理活动的过程。【3 1 公务员绩效考核过程是一种人力 资源管理活动，贯穿于公务员管理工作的全过程。 现代人力资源管理中的绩效考核与传统人事考核有着较大差异。绩效考核 和传统人事考核在考核目的、目标设定、绩效督导、参与主体、考核方法、结 果表示、反馈和个人感受等诸多方面存在不同。绩效考核与传统的考核的区别 具体如表l l 所示： “所谓公务员的绩效考核制度，就是国家行政机关根据有关法律法规，按 照管理权限，对公务员的思想道德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考 察，作出评价，并以此作为对公务员进行奖惩、任用、培训、晋级增资的依据 的制度。 【4 】虽然各国称谓不同，但大都注重考核工作实绩和适应工作的能力， 并把考核结果作为职务升降、奖惩等依据。 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 表1 1 绩效考核与传统的考核的区别 t a b l e l 1p e r f o r m a n c ea p p r a i s a la n de v a l u a t i o no ft h et r a d i t i o n a ld i s t i n c t i o n 绩效考核传统考核 目的组织整体目标、绩效管理人事管理 目标或指标设定被考核者参与被考核者不参与 绩效督导有无 参与主体3 6 0 度反馈人事部门或上级 方法 按客观标准全方位考核主观概括、孤立考核 反馈优点或缺点 缺点和指责 绩效状况指导性改进绩效个人感受惩罚性威慑 从以上的定义中可以看出，作为一种人力资源管理活动，绩效考核的核心 在于精确地测量个人的工作表现，将不同个体区分开来，并把测量结果相应地 转化为代表组织看法的对其成员工作的评价。在组织中，绩效考核发挥着度量 工具的作用，其度量活动的结果是许多其他人力资源管理活动得以进行的前提 和依据。 1 1 2 当前研究状况 绩效考核最初是作为一种人事考核的方法在企业组织和盈利性组织中应用 的。西方公共部门绩效考核的理论和实践研究始于第二次世界大战前后，盛行 于2 0 世纪七八十年代的西方行政改革国家，尤其是英美等国，在9 0 年代得到 ： 较全面的发展。学术界研究公共部门绩效考核始于第二次世界大战期间，学者 克莱伦斯雷德和赫伯特西蒙出版的 市政工作衡量：行政管理考核标准的调 查一书，标志着公共部门绩效考核研究的开始。2 0 世纪7 0 年代，政府绩效 考核形成并展开。 东北大学m p a 专业学位论文第l 章绪论 从西方学者的角度看，对绩效考核活动进行专门研究的历史不过七八十年。 从宏观的管理学角度论及绩效考核的主要有道格拉斯麦格雷戈( d o u g l a s m m c g r e g o r ) 、彼得德鲁克( p e t e rf d r u c k e r ) 等。 ( 1 ) 麦格雷戈强调绩效考核应由被考核人自我评价的观点。麦格雷戈在其 l ：企业中人的方面一书中，在论及用y 理论指导管理实践的设想时，提出了 绩效考核方面的一些主张。他不赞同传统的管理阶层的绩效考核方案( 即以x 理论为指导的方案) 将个人看作是装配线上等待检验的一件产品。他认为 绩效考核应该由被考核者自己确定考核“指标力或目标，每隔一段时间( 半年 或一年) 对绩效进行自我评价。在此过程中，上级发挥着较传统方式更为重要 的作用。在这种情况下，个人被鼓励在规划和评价自己对组织目标作出的贡献 方面承担更大的责任；这对自我需要和自我实现需要产生意义更为重大的影响。 ( 2 ) 德鲁克强调绩效考核应同目标管理联系在一起的观点。 德鲁克对绩效考核的研究融合在其著名的目标管理思想之中。德鲁克主张 绩效评价活动应处于目标管理过程中的最后阶段，即在制定目标和实现目标之 后。目标应由管理者和被管理者共同制定。尽管从根本上看，目标管理是一种 以绩效为导向的管理思想与方法，但从某个角度看，目标管理本身实际上构成 了一种新的绩效考核思路与方式，对绩效考核实践产生了深远的影响。 除麦格雷戈和德鲁克之外，伦纳德d 怀特( l e o n a r dd w h i t e ) 在其人 事行政思想中，也部分涉及到了绩效考核的相关问题。 从相对宏观的管理学角度对绩效考核活动进行研究的学者不多，大部分研 究者都集中在工业心理学等领域。2 0 世纪8 0 年代以来，比较有影响的研究者 有，f j 兰迪，j e 亨特，f l 施密特，w c 波曼，h j 伯纳丁，j p 坎贝尔， d 卡兹，d w 奥根，a 尼尔和m a 格里芬等，他们分别从影响绩效的因素、绩 效的内涵及结构、建立新的绩效因果模型、寻找新的研究方法等角度使人们对 于绩效考核的认识更为深入。 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 我国对公务员的绩效考核同样经历了一个历史的演变过程，与西方国家的 行政改革相比，我国的行政改革具有自身的特殊性。随着我国改革开放程度的 进一步扩大，西方国家一些先进的政府管理理念和管理方法正逐步为我们所接 受我国在1 9 9 4 年颁布了 国家公务员考核暂行规定，使得政府机关的考核 制度正规起来。在这之后，人事部还陆续出台了 关于实施国家公务员考核制 度有关问题的通知、 关于实施国家公务员考核制度有关问题的补充通知和 l ：关于进一步加强国家公务员考核工作的意见3 个指导性政策文件，各地区 各部门也先后根据国家的有关规定制定了不同层次和类型的规章政策，直至 2 0 0 5 年4 月全国人大常委会通过中华人民共和国公务员法从法律层面对公 务员考核工作进行了规范。可以说我国政府公务员考核工作基本形成了比较系 统完备的法制体系这些政策增强了考核工作的可操作性，保证考核工作步入 健康的良性发展轨道，这对调动公务员的积极性和创造性，增强公务员队伍活 力，提高公务员管理水平，起到了积极的促进作用。虽然目前在一些地方政府 中，广泛开展了机关效能建设和“工作目标责任制 考核，但仍然缺乏统一的 理论指导和规划。可以说，我国公务员绩效考核体系的自身建设还相当不完善， 无论在理论上还是在实践上都存在不少问题。 1 3 研究方法 1 3 i 比较分析方法 从多学科多角度开展对相关文献资料的比较研究，把握国内外研究动态， 借鉴己有的研究成果，找到新的生长点，防止重复研究，避免和少走弯路，为 本论文研究提供理论框架和方法论，使本论文研究的内涵和外延更加丰富，更 明确，更科学。 东北大学m p a 专业学位论文笫1 章绪论 1 3 2 归纳分析方法 通过总结现有公务员绩效考核、绩效管理的理论，结合实践经验，找出我 国公务员绩效考核制度的不足，并在分析原因的基础上提出改进方式和对策。 1 4 创新点 本文并非孤立地研究公务员绩效考核制度，而是将其融入公务员绩效管 理的整体中去。一方面突出绩效考核制度实施的前提工作，即职位分析的作 用，通过完善职位分类，制定科学的职位说明书，为绩效考核工作提供标准。 把公务员绩效考核指标进行细分，将其分为德才指标考核体系和工作实绩考 核体系。另一方面，在完善考核方法的基础上，突出对绩效考核过程的监督 及考核结果的运用。建立考核的监控体系、反馈体系和激励体系。提出要重 视绩效考核结果的有效运用，使考核结果真正成为选拔培养、职务调整、奖 优汰劣的依据。 东北大学m p a 专业学位论文第2 章我国公务员绩效考核制度存在的问题及原因 第2 章我国公务员绩效考核制度 存在的问题及原因 2 1 我国公务员绩效考核制度的构成 我国现在的公务员考核制度，是在借鉴我国古代和国外的经验基础上， 根据现代政府机关工作的特点而建立起来的，主要包括公务员的考核内容、 类型、等次、考核方法和原则、考核工作机构及考核程序等。在建立过程中， 力求体系科学、完备，操作简便、易行。嘲 2 1 1 考核内容 公务员法第3 3 条规定对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公 务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。 德：指工作人员的政治、思想和道德品质的表现。 能：指工作人员从事本职工作所应具备的业务知识和工作能力。 勤：指工作人员的工作态度和工作效率。 绩：指工作人员的工作质量、数量、效益和贡献。 廉：指工作人员廉洁自律、勤政。 对于德、能、勤、绩、廉的具体含义，目前还没有一个具体的准确的解 释和规定，现有对其的理解也过于笼统，没有进行量化，因此这在一定程度 上影响了考核的效果。 2 1 2 考核类型 我国公务员的考核有二类：一是平时考核，这是公务员日常表现而进行 的考核。二是定期考核( 一般为年度考核) ，定期考核是指有关行政领导人员 东北大学m p a 专业学位论文第2 章我国公务员绩效考核制度存在的问题及原因 以及专门的考核机构在一段时期结束后，按照规定的内容、标准、程序和时 限，在平时考核的基础上对所属公务员这一段时期以来各方面的实际表现进 行集中统一的考察和评价活动。平时考核与定期( 年度) 考核之间的关系表 现为：平时考核为定期考核提供充分可靠的根据，是定期考核的基础，但平 时考核并不产生具体而有效力的考核结果；定期( 年度) 考核则将平时考核 所积累的材料加以综合、提炼，最后形成具体、明确的考核结果，它是对平 时考核的一种阶段性概括和总结。 2 1 3 考核程序 公务员考核程序是指年度考核程序，平时考核没有程序的要求。 年度考核的基本程序是： ( 一) 被考核者个人总结，填写国家公务员年度考核登记表； ( 二) 主考人在听取群众意见的基础上，根据被考核者的平时考核和个人 总结写出评语，提出考核等次意见： ( 三) 考核委员会或考核小组对主考人提出的考核意见和等次进行审核； ( 四) 部门负责人确定考核等次； ( 五) 将考核结果以书面形式由主考人通知被考核人。 2 1 4 考核结果 依据 公务员法第三十六条规定，定期考核的结果分为优秀、称职、基 本称职和不称职四个等次。考核结果要以书面形式通知公务员本人。连续3 年被评为优秀或连续5 年被确定为称职以上等次的，在本职务对应级别内晋 升一级；考核连续2 年被确定为称职以上等次者，在其现任职务工资的标准 内晋升一个工资档次；连续2 年被确定为优秀或连续3 年被确定为称职，取 得晋升职务的年度考核的资格条件；考核被确定为称职以上等次的，以其本 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章我国公务员绩效考核制度存在的问题及原因 年度1 2 月份基本工资额为标准，加发一个月奖金。公务员定期考核1 年被确 定为不称职者，应予以降职；连续2 年被确定为不称职者，应予以辞退。 2 2 我国公务员绩效考核制度存在的主要问题 公务员绩效考核是公务员人力资源管理系统中一项综合性较强的活动， 涉及多方主体参与、历时长、影响大，要真正达到考核的目的，实现预期效 果，并非容易之事。因为考核的效果如何，既取决于考核的前一个环节 职位分类和职位评价，也取决于考核的后一个环节对考核结果的应用。 就考核本身来看，它不但取决于考核内容和考核标准的设计是否科学合理， 而且在很大程度上取决于考核方法是否科学因而难免在具体运作中受到某 些方面影响，造成考核难题、甚至考核失真、失效。针对考核工作可能面临 的问题做前期研究和分析，有助于公共组织绩效考核工作的顺利开展。 当前我国公务员绩效考核制度存在的主要问题具体表现在： 2 2 1 考核指标不明确，过于笼统，可操作性不强 考核指标包括“考核要素一和“考核标准 两项。搿考核要素 是指公务 员的任务和职责，即“要你做什么 。考核标准一指要达到“要素一的质量 要求，即“怎样才算做得好 一般来说，考核应以职位分类为基础，不同部 门的不同类别、不同层次的公务员应制定不同的考核指标体系，以便全面、 ： 具体地反映公务员在工作中的各方面表现。但是，“由于工作性质、工作特点 差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，考核者无所适从。一【7 】标准的 过于笼统，使公务员考核时的优劣难以区分，考核结果出现失真。 东北大学m p a 专业学位论文第2 章我国公务员绩效考核制度存在的问题及原因 但目前在我国作为考核基础的职位分类仍然存在着职位分类不发达、职 位职责太笼统、职责不清的情况，甚至个别单位至今也没制定岗位责任制。 在这种情况下，职位说明书大多是有其名而无其实，流于形式。这使得进行 公务员考核的时候没有一个客观的标准进行衡量，无法判断公务员是否已经 完成了本职工作，完成到什么程度，土作质量如何。【8 】久而久之，职位说明书 既丧失了考核中的尺度的价值，又失去了对公务员的吸引力，成为一纸空文。 我国现行的考核指标的主要缺点就是指标设计的粗糙化，即缺乏细化的 指标设计，定性有余，定量不足。而且并未针对不同目的使用不同的考核体 系，而是用一种考核体系满足所有的目的。我国的公务员队伍庞大，人数众 多，职位种类繁多，职务层级复杂，所以公务员考核的标准要达到公正、合 理、科学，如果不能对各个维度进行充分细化与具体化，以此适应各个层级 的各类公务员，就会导致考核结果的粗糙、模糊。目前的公务员考核制度中 规定的“德、能、勤、绩、廉”尚没有量化，加之考核标准千篇一律，没有 针对不同部门、岗位做差异化设定，使得对所有工作人员的个性特征及工作 表现、业绩状况只能做统一的概括性描述。考核标准的低操作性，导致我国 公务员的绩效考核难以达到规范绩效管理所要求的信度与效度。 2 2 2 考核主体单一 在公务员的年度考核中，考核主体往往局限在上级和主管部门，虽然主管 领导在提出考核意见时要听取群众的意见，并且考核委员会或考核小组也由 包括公务员代表在内的各种人员组成，但发挥实质作用的是还是主管领导人 和部门负责人。并且在对于群众等在绩效考核中如何发挥作用并没有明确具 体的说明，缺乏相应的外部监督机制。因此在这样的考核制度中难免会出现 败。 考核依赖于考核者的主观判断，主观化倾向与考核的理性价值构成一对 基本的冲突。【9 】这主要表现在： ( 1 ) 考核者的价值观往往支配了考核的方向行为主义至上的上级往往 注重考核平时的行为表现：而结果主义至上的上级则侧重于实质性的产出结 果。不同的主观倾向使公务员个体在平时工作中根据上级的偏好产生不同的 行为模式，使绩效考核失去原有的客观性 ( 2 ) 考核易受人际关系尤其是等级关系的影响。例如：上级为避免挫伤 下级积极性或回避矛盾，往往无原则地实行“好人主义一或“成人之美一；上 级对下级的责备则可能是上级欲显示自己的“权威；下级为了讨好上级可能 会对上级的工作大加赞扬，而下级否定上级的绩效则可能是因为下级不满上 级的领导；同级间为了竞争晋升机会，会对彼此的工作横加指责，而同级间 的相互吹棒则可能是为了保持彼此间的“和气一【1 0 】 ( 3 ) 考核者可能难以克服心理因素的影响，往往导致各种心理效应。如考 核者可能基于第一印象，先入为主，形成首因效应；考核者可能只看近期的 表现和成绩，以近期的记忆或印象来代替被考评者在整个考核期的工作表现 情况( 近因效应) ；考核者可能从考核对象的某一特征的考核推导出对其它特 征的考核结论( 晕轮效应) ；考核者可能根据过去的经验和习惯的思维方式来 看待现在的人和事( 定势效应) ；考核者可能将考核对象与前一位被考核者或 自己进行对照，从而根据考核者的印象和偏爱而做出有偏差的考核结论( 对照 效应) 【l l l 东北大学m p a 专业学位论文第2 章我国公务员绩效考核制度存在的问题及原因 2 2 3 考核评优指标分配不科学 我国现行的考核制度中所使用的考核方法可以近似地视为叙述法与硬性 分布法的结合体。考核评优指标中优秀人员一般掌握在本部门公务员总数的 1 0 9 6 以内，最多不超过1 5 ，国家和省级人事主管部门对考核评优指标是进行 宏观管理的，即按单位人数的百分比计算出优秀指标。这本身没有错，但很 多单位没有根据单位的实际情况将指标迸行合理分解，而是依葫芦画瓢，简 单地按部门人数比例去分配指标，造成人多指标多，人少指标少，有些部门 某些年份没有指标。因此，多的轮流坐庄，而少的、没有指标的单位，它们 的公务员做得再好也评不上优秀。结果是好的不好，差的不差，不但起不到 激励作用，反而挫伤了许多干部的工作积极性，因此使考核的作用大打折扣， 也使其难以在思想和意识中对考核有深刻的认识。 2 2 4 考核方法不完善 按照规定，公务员考核应采取领导考核与群众考核相结合，定期考核与 平时考核相结合的方法。但在具体执行过程中，却出现了考核方法单一化的 现象： 一是领导考核与群众考核相分离。有的部门领导怕得罪人，就采取极端 民主化的做法，把考核的决定权全部交给群众，这样做的结果使得人际关系 在考核中的作用远远大于绩效的作用；有的部门却是领导一个人说了算，群 众的评议流于形式，这些都违背了客观、公正的考核原则，使得整个公务员 队伍缺乏生机与活力。 二是平时考核弱化，无法为定期考核提供参考。考核是一种连续的管理 过程，因而必须定期化、制度化。它既是对公务员能力、工作绩效、工作态 度的评价，也是对他们未来行为表现的一种预测，因此只有程序化、制度化 地进行考核，才能真正了解公务员的潜能，发现组织中的问题，从而有利于 东北大学m p a 专业学位论文第2 章我国公务员绩效考核制度存在的问题及原因 组织的有效管理，提高组织的效能。目前我国在日常管理工作中，虽然有一 些绩效考核的制度，但对制度的执行力度比较弱，绝大部分的考核工作集中 于年终的考核，并且完全按照上级的统一部署进行，没有很好地结合自身的 工作特点和工作性质进行。由于绩效考核缺乏针对性，没有对员工在日常工 作中所显示出来的工作能力、工作态度和工作成绩进行详细的考察，形成以 翔实的事实为依据的评价，最终的考核结果往往趋于平庸，从而导致年度考 核缺乏准确的客观依据。 三是定量考核办法缺乏，仍以定性考核为主。考核内容中的“绩 ，是完 成工作的数量、质量、工作效率、效益和贡献。其中工作数量可以统计出来， 而对较为重要的“质量、效率、效益和贡献一直缺乏定量的考核方法。尽 管定性考核在确定被考核者品行方面有重要意义，但是这种考核往往受考核 人个人的感觉、印象和经验所左右，缺乏客观的标准，主观随意性大，尤其 是在与其他员工的工作进行比较时，很难区分出等次，考核结果容易失真。 因此，缺乏定量考核，仅凭个人印象，容易产生“晕轮效应 、“近因效应一、 “趋中效应一，这样一来，很难做出公正的评定。 四是绩效考核方法本身需要不断提高。每一种考核方法，不论是等级尺 度评价法还是关键事件法，都分别有其优点和不足。尤其是在确定评价等级 时，许多考核人员都很容易造成一种居中趋势，例如，如果评价等级是从第l 等到第7 等级，那么他们很可能把考核对象定在第3 、第4 和第5 这三个等级 上。如果考核人员使用的是等差图表法，那么，居中趋势就意味着所有的员 工都被简单地评定为“中帮。这种过于集中的考核结果会使工作绩效考核变得 扭曲，它对人力资源管理中做出晋升、工资调整方法的决定所起到的积极作 用就很少。【1 2 】 东北大学m p a 专业学位论文第2 章我国公务员绩效考核制度存在的问题及原因 2 2 5 缺乏必要的沟通反馈 合理、完善的绩效考核是一个开放的系统，考核的全过程应该是上下级 之间双向交流、增进彼此信任、明确工作目标、实现共同发展的过程。而在 我国公务员绩效考核中，反馈方式简单，并没有起到提高绩效的作用。许多 单位只是将考核结果简单的通知被考核者，而并没有进行必要的面谈，也没 有将被考核者存在的问题提出来，所以被考核者也就不知道自己有什么不足 之处，也就不可能谈改进。【1 3 1 即便被考核者知道自己有些什么不足之处，但 是由于缺乏这种面谈，就不能得到上级的指导与帮助。因而被考核者的绩效 永远也得不到提高，从而也就使考核失去了现实意义 2 2 6 考核结果运用缺失 公务员绩效考核最重要的作用在于为其他人力资源管理活动提供客观依 据。然而我国公务员考核被普遍视作一项独立的管理行为，没有将其与其它 人力资源管理环节联系起来。在考核结果运用中，虽然与奖惩、辞退、调整 职务、级别和工资有直接或间接的关系，但考核结果在奖惩中的作用未能很 好地发挥，有功不赏、有过不罚、是非不分、赏罚不明的现象较为普遍。【1 4 】 此外与公务员的培训、辅导及个人职业生涯规划缺乏联系，重行政性功能， 轻发展性功能，这就使考核流于形式，失去了它原有的功能，不能帮助公务员 了解自己工作中的缺陷和不足，并及时改进和补救，更起不到激励、提高的 作用。致使考评结果或者没有被有效利用，或者被束之高阁，造成极大的资 源浪费，考核为其他人力资源管理活动提供客观依据的作用没能充分发挥。 东北大学m p a 专业学位论文第2 幸我国公务员绩效考核制度存在的问题及原因 2 3 我国公务员绩效考核制度存在问题的原因分析 2 3 1 绩效考核理论缺乏 绩效考核是绩效管理中的一个关键环节。绩效考核首先产生于工商企业 中，最早可以追溯到2 0 世纪初泰勒进行的时间研究和动作研究，随后法约尔 将其从工商管理领域推广到人类一般管理领域。1 0 0 多年来，绩效考核得到了 一定程度的发展，但仍然不够成熟和完善。与企业绩效考核相比，公共部门 绩效考核则只有3 0 余年的历史，相关理论更为缺乏。学术界对于公共部门绩 效考核的基本概念、考核程序、方法和技术等问题都存在比较大分歧，对公 务员绩效考核指标体系的设计比较零散，而且缺少科学性和系统性。因此公 务员绩效考核的理论还十分欠缺，这必将在很大限度上制约着公共部门绩效 考核实践的发展。 2 3 2 考核内容不全面 我国公务员队伍庞大，人数众多，职位种类繁多，职务层级复杂，所以 公务员考核的标准要达到公正、合理、科学，就必须充分细化与具体化，以 此适应各个层级的各类公务员。我国对于公务员的绩效考核一般都是从“德、 能、勤、绩、廉一五方面来进行，对于这五方的具体考核指标虽然也有规定， 但对于不同的工作职位缺乏一个客观、明晰和可量化的考核指标和标准。 公务员的工作与企业员工工作的最大差异在于工作的性质：企业以追求 利润最大化为目标，对于员工的绩效考核都有明确的量化指标，绩效考核有 据可依；而公务员的工作以提供公共服务为主，公务人员的工作目标和结果 往往难以量化，其个人行为也难以区分。例如“英国负责社会安全部门的指 标，就包括速度、准确性、单位成本、信息质量、消费者满意程度、监督效 - oi，n证 东北大学m p a 专业学位论文第2 章我国公务员绩效考核制度存在的问题及原因 率等内容。但事实上，其中的许多内容几乎不具备可测量性和可计算性，这 是考核的基本技术困难 【1 5 1 。因此，。公共部门更倾向于在多重相互冲突的 目标中达成妥协的折中一0 6 ) 。故这种考核目标的模糊性往往导致了考核指标 和标准的模糊性。 2 3 3 人治色彩较浓 较之西方国家的法制社会、市民社会、民主理念，由于两千多年来的传 统的封建主义政治文化的影响，传统的专制思想、集权思想、人治思想等， 以一种超常的历史惯性渗透到社会的每个角落。以至我国的政治文化环境有 着明显的人治管理、人情社会感性等特征。我国行政管理中大多数实行行政 首长负责制，首长权力集中，领导的评价作为公务员考核的一个组成部分往 往起着重要的作用。一方面上级的评价很少受到挑战，另一方面群众容易受 到上级的影响。所以，这使得考核结果带有浓厚的主观色彩。上级负责人出 于维护本部门的荣誉或照顾部下情绪和利益，而置考核的公正、客观于不顾， 放弃或偏离考核的标准。 2 3 4 体制性障碍 在我国，公务员的岗位设置不科学，因人设岗，因人设事的现象普遍， 造成人浮于事。职能交叉、机构重叠现象严重，造成工作推