（公共管理专业论文）问题与对策：济南市政府采购监督制度探析.pdf

山东大学硕士学位论文 内容摘要 我国政府采购制度经过十几年的发展，建立了相应的制度体系，但在执行 当中依然存在一些问题。文章指出如何对政府采购进行有效监督已成为了完善 政府采购制度的重中之重。纵观我国的政府采购监督制度，从立法到采购工作， 普遍存在着强调“形式管理一，忽视“效果管理 的问题。过多地强调过程的合 规性，忽视了支出的合理性。过多地注重事后检查、事后处罚，忽略了事前、 事中的监督管理。因此，本文强调政府采购监督制度是政府采购制度得以正常 运转的一个重要支撑点，研究政府采购的监督制度应从政府采购监督的薄弱环 节入手，重点布控，寻找政府采购管理与监督的最佳契合点。文章沿着济南市 政府采购改革发展脉络，结合济南市政府采购监督制度的现状和存在的问题， 由微观看全局提出对于基层政府采购事业行之有效的监督制度和对策建议。 文章按照提出问题、分析问题、解决问题的逻辑思路，采取实证调查研究 与理论研究相结合的方法。横向比较国外及国内部分城市的实践经验，展望今 后国际政府采购发展趋势。纵向回顾济南市政府采购制度发展脉络，提出当前 济南市政府采购发展面临的新问题和监督管理面临的困境，并深入分析问题成 因，提出了政府采购监督管理存在的立法缺失和认识误区，剖析政府采购涉及 的五大关系人的寻租心理，进而提出如何加强政府采购监督管理的对策建议。 在理论研究中注意吸收其他研究者的相关成果，通过对政府采购寻租问题、 和政府采购价值取向的分析，回顾政府采购的建立本义、发现存在问题的客观 必然性和解决问题的切入点。同时在研究中运用财政学、经济学、行政学和心 理学的相关理论分析问题成因，从不同角度提出解决问题的方法。整个研究以 济南市政府采购发展现状为基点，注重实践的可操作性的同时，通过对济南市 的微观分析展望全局，提出最适宜基层政府采购操作的监督管理模式和方法。 文章研究的重点问题是： 1 运用经济学、政治学、行政法学的理论对政府采购监督制度的理论渊源 进行探讨，并用这些理论来分析为什么要对政府采购实行全方位、全过程的监 督。 2 比较系统地梳理出目前济南市政府采购监督制度现状、面临的困难并深 山东大学硕士学位论文 入分析问题成因。 3 将实际应用中发生的案例与理论分析相结合，注重实效性和可行性分 析。 4 对政府采购监督运行机制进行比较深入的探讨，将政府采购管理与有效 监督相结合，防止管理与监督相脱节，对政府采购监督的薄弱环节进行重点监 控，特别是在政府采购监督法律制度的健全、监督机构的建立、政府采购计划 的编制、政府采购标准的建立、政府采购验收工作的完善，绩效评价制度的引 入等重要环节上进行论述。提出在保证政府采购行为顺利进行的同时，对其进 行同步监督和控制，构建一个适应我国政府采购实际操作的相对可行的政府采 购监督运行机制。 主要研究方法：1 运用时间序列法分析济南市政府采购发展趋势和面临困 境；2 运用比较分析法，横向分析国内外的实践经验，从而形成借鉴；3 调查 研究法，通过对济南市政府采购现状的调查及对政府采购五大关系人的抽样调 查分析当前监督管理面临的障碍和成因。 2 关键词：政府采购；监督制度；重点监控：绩效评价；探析 山东人学硕士学位论文 c o n t e n ta b s t r a c t t h eg o v e r n m e n tp u r c h a s es y s t e mh a v ed e v e l o p p e df o rs e v e r a ly e a r si no u rc o u n t r y , a n dw eh a v ee s t a b l i s h e dt h ec o r r e s p o n d i n gi n s t i t u t i o n a lf r a m e w o r k ，h o w e v e rt h e r e a r es t i l lm a n yp r o b l e m si nt h ec o r s e so fe x e c u t i o n t h ea r t i c l ep o i n t e do u th o wt o o v e r s i g h tt h eg o v e r n m e n tp u r c h a s es y s t e me f f e c t i v e l y h a sb e c o m et h em o s t i m p o r t a n tp r o b l e m l o o ko v e rt h eg o v e r n m e n tp u r c h a s es u r v e i l l a n c es y s t e m ，f r o m l e g i s l a t e st ot h ep u r c h a s ew o r k ，t h eq u e s t i o nt h a tw ee m p h a s i z e s ”t h ef o r m m a n a g e m e n t ”，n e g l e c t ”e f f e c tm a n a g e m e n t g e n e r a l l ye x i s t s w ee x c e s s i v e l y e m p h a s i z e d t h e l e g a l i t y i nt h e p r o c e s s ，b u t h a s n e g l e c t e dt h ed i s b u r s e m e n t r a t i o n a l i t y a n dp a yt o o m u c ha t t e n t i o nt o p o s t m o r t e ma n dt h ep u n i s h m e n t a f t e r w a r d s ，h a sn e g l e c t e dt h es u p e r v i s i o ni na d v a n c ea n di nt h ep r o c e s s t h e r e f o r e ， t h i sa r t i c l ee m p h a s i z e dt h a tt h eg o v e r n m e n tp u r c h a s es u r v e i l l a n c es y s t e mi st h e s t o n gp o i n tw h i c hc a nm a k et h es y s t e mo p e r a t es m o o t h l y t h i sr e s e a r c hi ss u p p o s e d t ob e g i nf r o mt h ew e a kl i n ko ft h i s s y s t e m ，d i s t r i b u t e dc o n t r o l ，s e e kt h eb e s t c o n j u n c t i o ns p o tw h i c ht h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tm a n a g e sa n ds u p e r v i s e s t h e a r t i c l ev e i na l o n gt h ed e v e l o p m e n to fj i n a np u r c h a s es u r v e i l l a n c es y s t e m ，c o m b i n e d w i t ht h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt h ee x i s t e dp r o b l e m s ，f r o mt h em i c r o s o f ta n g l eo f v i e w , w el o o kt h eo v e r a l ls i t u a t i o n ，a n dt h e np r o p o s es o m ee f f e c t i v ec o u n t e r m e a s u r e s t h el o g i c a lm e n t a l i t yo ft h i sa r t i c l ei s p r o p o s i n gt h eq u e s t i o n ，a n a l y s i n g t h e q u e s t i o n ，a n ds o l v i n gt h eq u e s t i o n ，t h em e t h o dw h i c hd i a g n o s i si n v e s t i g a t i o na n d s t u d yi sa d o p t e d w ec o m p a r ep r a c t i c ei na n da b r o a dc r o s s w i s e l y , a n df o r e c a s tt h e d e v e l o p p i n gt e n d e n c yo ft h ei n t e r n a t i o n a lg o v e r n m e n tp u r c h a s e l o n g i t u d i n a l yw e r e v i e wt h ed e v e l o p m e n tv e i ni ng o v e r n m e n tp u r c h a s eo fj i n a n ，p r o p o s i n gt h e d i l e m m at h a tj i n a ng o v e r n m e n tf a c e s ，a n dt h e nw ea n a l y s et h ec a u s e so ft h i s p r o b l e m ，p o i n to u tt h el a c ko fl e g i s l a t i o na n dt h em i s u n d e r s t a n d i n g ，a n a l y z ed e e p l y t h et h e p s y c h o l o g yo ft h ef i v es p o n s o r s ，t h e np r o p o s et h ec o u n t e r m e s u r et o s t r e n g t h e nt h em a n a g e m e n to ft h i ss y s t e m t h i sa r t i c l ep a y sa t t e n t i o nt ot h ef u n d a m e n t a lr e s e a r c hr e s u l t s ，a n da b s o r b so t h e r 3 山东大学硕士学位论文 r e s e a r c h e r s r e l a t e da c h i e v e m e n t s ，t h r o u g ht h i sq u e s t i o na n dr e v i e wt h ee x i s t e d q u e s t i o n ，w ef o u n dt h eo b j e c t i v en e c e s s i t ya n dt h eb r e a k t h r o u g hp o i n t m e a n w h i l e u t i l i z e st h ef i n a n c e ，t h ee c o n o m i c ，t h es c i e n c eo fa d m i n i s t r a t i o na n dt h ep s y c h o l o g y r e l a t e dt h e o r e t i c a la n a l y s i sq u e s t i o no r i g i ni nt h er e s e a r c h ，f r o mt h ed i f f e r e n ta n g l e p r o p o s e ds o l v e st h eq u e s t i o nm e t h o d t h ee n t i r er e s e a r c ht a k et h ej i n a nm u n i c i p a lg o v e r n m e n tp r e s e n ts i t u a t i o na st h e b a s i cp o i n t ，w ep a ya t t e n i o nt ot h eo p e r a t i o no ft h i ss o l v e m e n t ，a n dt h r o u g h f o r e c a s t i n gt h eo v e r a l ls i t u a t i o no ft h e j i n a nm i c r o s c o p i ca n a l y s i s ，w ep r o p o s e dt h em o s ts u i t a b l em a n a g e m e n tp a t t e r na n d t h em e t h o df o rt h eb a s i cg o v e r n m e n tt oo p e r a t e t h ek e yq u e s t i o no ft h i sa r t i c l ei s ： 1 u s i n gt h ee c o n o m i c ，t h ep o l i t i c s ，t h ea d m i n i s t r a t i v ej u r i s p r u d e n c et h e o r y t o d i s c u s st h eo r i g i no ft h i sp u r c h a s es u r v e i l l a n c es y s t e mt h e o r y , a n dt oa n a l y s et h e r e a s o nw h yt os u p e r v i s et h ep u r c h a s eo m n i d i r e c t i o n a l l ya n de n t i r e l y 2 c o m p a r e dw i t hs y s t e m a t i c a l l yc o m b st h ep r e s e n tj i n a nm u n i c i p a lg o v e r n m e n tt o p u r c h a s et h es u r v e i l l a n c es y s t e mp r e s e n ts i t u a t i o n ，t of a c ed i f f i c u l ta n dt h et h o r o u g h a n a l y s i sq u e s t i o no r i g i n 3 t h ec a s ea n dt h et h e o r e t i c a la n a l y s i sw h i c hh a st h ep r a c t i c a la p p l i c a t i o ni nu n i f y , a t t e n i o na c t u a le f f e c ta n df e a s i b i l i t ya n a l y s i s 4 c a r r i e so nt h e q u i t et h o r o u g h d i s c u s s i o nt ot h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t s u r v e i l l a n c em o v e m e n t m e c h a n i s m ， u n i f i e st h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n t m a n a g e m e n t a n dt h ea c t i v e o v e r s i g h t ，p r e v e n t e d t h e m a n a g e m e n t a n dt h e s u r v e i l l a n c ec o m ea p a r t ，c a r r i e so nt h ek e ym o n i t o r i n gt ot h e g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n t s u r v e i l l a n c ew e a kl i n k ，i s s p e c i a l l yp e r f e c t i nt h e g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n ts u r v e i l l a n c el a ws y s t e m ，t h ec o g n i z a n ta g e n c ye s t a b l i s h m e n t ，t h e g o v e r n m e n tp r o c u r e m e n tp l a ne s t a b l i s h m e n t ，t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts t a n d a r d e s t a b l i s h m e n t ，t h eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta p p r o v a lw o r kc o n s u m m a t i o n ，t h e a c h i e v e m e n t sa p p r a i s a ls y s t e mi n t r o d u c t i o na n ds oi nt h ei m p o r t a n tl i n kc a r r i e so n t h ee l a b o r a t i o n p r o p o s e ds m o o t h l yc a r r i e so nd u r i n gt h eg u a r a n t e eg o v e r n m e n t 4 山东大学硕士学位论文 p r o c u r e m e n tb e h a v i o r , c a r r i e so nt h es y n c h r o n i z e ds u r v e i l l a n c ea n dt h ec o n t r o lt oi t , c o n s t r u c t st oa d a p to u rc o u n t r yg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ta c t u a lo p e r a t i o nr e l a t i v e l y f e a s i b l eg o v e r n m e n tp r o c u r e m e n ts u r v e i l l a n c em o v e m e n tm e c h a n i s m m a i nr e s e a r c ht e c h n i q u e ：1 t h et i m et a k e nt od e l i v e rs e q u e n c el a wa n a l y z e st h e j i n a nm u n i c i p a lg o v e r n m e n tt op u r c h a s et h ed e v e l o p m e n tt e n d e n c ya n df a c e dw i t h t h ed i f f i c u l tp o s i t i o n ；2 u s i n gt h ec o m p a r i s o na n a l y t i cm e t h o d ，c r o s s w i s ea n a l y z e s t h ed o m e s t i ca n df o r e i g ne x p e r i e n c e ，t h u sf o r m st h em o d e l ；3 t h ei n v e s t i g a t i o n m e t h o d o l o g y , t h r o u g ht ot h ej i n a nm u n i c i p a lg o v e r n m e n tp u r c h a s ep r e s e n ts i t u a t i o n i n v e s t i g a t i o n a n dt h eb a r r i e ra n dt h e o r i g i nw h i c hf a c e s t ot h e g o v e r n m e n t p r o c u r e m e n tf i v eb i gs p o n s o r s s a m p l ei n v e s t i g a t i o na n a l y s i sc u r r e n ts u r v e i l l a n c e k e y w o r d ：g o v e r n m e n t p u r c h a s e ； s u r v e i l l a n c e s y s t e m ； k e ym o n i t o r i n g ； a c h i e v e m e n t sa p p r a i s a l ；s e a r c h e sa n a l y z e s 山东大学硕士学位论文 目录 内容摘要1 c o n t e n ta b s t r a c t 0 00 0 00 3 第一章导言o o ooog l 1 1 选题意义l 1 2 研究现状及文献综述2 1 3 政府采购监督制度的理论分析9 1 4 本文研究思路及方法o m oo qm 1 3 第二章济南市政府采购制度发展历程1 5 2 1 政府采购机构成立o o ooo oo oo 1 5 2 2 改革试点阶段1 7 2 3 发展阶段1 9 第三章济南市政府采购监督制度存在的问题及成因分析2 2 3 1 济南市政府采购监督制度存在的问题2 2 3 2 济南市政府采购监督制度问题成因分析3 3 第四章加强政府采购监督制度的对策建议3 9 4 1 建立统一的政府采购监督法律体系3 9 4 2 建立独立的集中采购机构和监督评价机构4 0 4 3 建立健全政府采购监督管理体系4 1 4 4 建立绩效评价制度4 7 参考文献4 9 致谢5 l 图表目录 图1 - 1政府采购流程图1 0 图1 - 2研究思路1 3 图2 - 1，济南市政府采购相关机构关系图1 5 山东大学硕士学位论文 t a b l eo fd i a g r a m sa n dc h a r t s c h a r t l - ig o v e r n m e n tp r o c h a s e m e n tf l o wc h a r t 1 0 c h a r t l 一2r e s e a r c ht r a i no ft h o u g h t 1 3 c h a r t 2 1j i n a nm u n i c i p a lg o v e r n m e n tt op u r c h a s et h ec o r r e l a t i o no r g a n i z a t i o nr e l a t i o n s c h a r t 11 ； 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：望：堑自 日期：2 翌壁：! ：三孑 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的e p , g u 件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名：望2 物导师签名： 山东大学硕士学位论文 1 1 选题意义 第一章导言 自 商场现代化，2 0 0 7 年第l o 期( 下旬刊) 。 5 山东大学硕士学位论文 损失的投标商可以向法院要求强制的和最终的补偿。当有必要执行欧共体指令并 向那些因违犯欧共体章程而蒙受损失或险遭损失的欧共体物资供应商提供规定的 补偿时，采用决议如下：供应商有遵守英国法规、服从指令的责任；这一职责须 在高等法院中得到加强；一些程序要求立即得到执行，除非法院同意，否则，三 个月必须强制执行；赋予法院执行裁决过程、驳回决议或者赔偿损失的特殊权力； 一旦签约，规定损失赔偿金为唯一赔偿。 4 韩国政府采购制度现状 政府市场在韩国经济中占有较大比重。它主要包括：中央、地方机关团体和 其他政府组织( 包括韩国一些大的国有企业) 的经济活动以及政府投资项目。与 很多国家一样，韩国一直实行公共市场集中采购制度。该制度具体体现为，由专 门的政府部门负责公共部门所需物资的计划审批、合同的制定、价格的确定、合 同的签订以及货物的供应。 韩国采购供应厅的工作业务范围很广，该厅不仅负责招标采购的组织过程， 同时承担签订合同前后的各项工作，包括品质的检验、运输、仓储、供货的监督 和追查等。此外，供应厅还负责采购物资的价格以及规格、标准的确定。韩国的 政府采购制度规定，合同金额在2 0 0 0 万韩元以上时，要使用竞争的程序授予合同。 政府采购合同的签约方式被规定为四种：( 1 ) 公开竞争合同；( 2 ) 有限竞争合同； ( 3 ) 指名竞争合同；( 4 ) 随意合同。韩国的政府采购法有基本法规也有实施细则， 各项规章十分详尽。法规对于招标采购前后的每一个环节都有专门的条文或文件， 集合起来有几十种。 5 德国政府采购监管制度 德国政府采购法律体系也是在发展中逐步完善的。德国政府采购原来由预 算法调整，但缺陷是投标人的投诉权得不到保障，同时遭到欧盟和美国的反对。 基于这两方面的压力，德国内阁于1 9 9 9 年1 月1 日通过了政府采购更新法。 更新法规定，在反对限制竞争法中增加政府采购法，共3 3 条。将政 府采购法归入反对限制竞争法，基础在于两法维护正当竞争的目的和作用相 同，同时，改变了预算法对政府采购法律关系调整不当的局面。政府采购法 制订了详细的采购法规，作为政府采购活动的具体依据和规则，充分保障市场竞 。李丽：韩国政府采购制度及对我国的借鉴 ，中国物流与采购，2 0 0 5 年第0 4 期。 。隽文： ，中国地质矿产经济，2 0 0 2 年第0 9 期。 7 山东大学硕士学位论文 有效防止产生新的腐败，更是至关重要。胡伟在加强政府采购监管势在必行 一文中阐明了“加强政府采购监管是我国政府采购市场发展的必然需要、符合依 法治国理论、有利于促进政府采购秩序的好转、有利于根除腐败、有利于节约政 府开支、有利于增强财政政策以及财政政策与货币政策协调效力、有利于及时发 现和制止国有资产的流失、闲置和浪费”七大理由，认为如果放弃对政府采购的 专门监管而指望政府采购主体自律管理，无异等同于“先污染后治理”，必然付出 昂贵的代价。 2 关于政府采购监督存在的问题研究方面。 不少学者都十分犀利地指出了政府采购监督中存在的问题，特别是在集中采 购制度和“管采分离”制度的合理把握上问题比较突出。吴学军在规范和完善 政府采购制度问题初探一文中认为“目前，我国不少地方将政府采购的管理机 构和操作机构职责全部放在采购中心，财政部门参与了政府采购的商业性决策， 导致财政部门整天忙于政府采购的事务性操作，而放松了采购预算的编制、采购 性支出资金的管理和监督 。张雷宝在论政府采购监督机制的构建一文中认 为：“政府采购有其自身的局限性，集中采购本身并不能解决目前采购管理中存在 的各种问题。目前各地在推行政府采购制度中，仍缺乏严格的操作规程以及必要 的监督约束机制，影响了政府采购制度的健康运行。”马国贤等学者将当前政府 采购存在的问题归结为两大时弊：“环节过多，交易成本过高和集中采购，集中腐 败”。他们认为政府采购规则存在机制性缺陷，即代理制原则缺陷造成了实施中 的混乱，造成了采购环节过多，交易成本过高的问题。他们主张采用“授权责任 制”原则替代“代理制”原则。 3 关于政府采购监督体系研究方面。 主要是对政府采购监督体系的框架、监督的主体、对象和范围进行了探讨。 肖捷在中华人民共和国政府采购法辅导读本中指出，必须建立一整套自上而 下、内外共管、全社会监督的政府采购监督管理体系，加强对政府采购的监督管 理。 赵肖筠在建立政府采购监督制度之构想一文探讨了政府采购监督制度的 肖捷：中华人民共和国政府采购法辅导读本，经济科学出版社，2 0 0 2 年，第3 3 3 页。 胡伟：加强政府采购监管势在必行，行政与法，1 9 9 9 年第0 5 期。 国吴学军：规范和完善政府采购制度问题初探，中国地质矿产经济，2 0 0 2 年第0 9 期。 张雷宝：论政府采购监督机制的构建，财经论丛，2 0 0 1 年第0 2 期。 西马国贤。李君，张一宁：我国政府采购的绩效化改革研究，中国财经信息资料，2 0 0 6 年第2 6 期。 母肖捷：中华人民共和国政府采购法辅导读本，经济科学出版社，2 0 0 2 年，第3 2 1 页。 8 山东大学硕士学位论文 范围，认为要对政府采购进行全方位全过程监督。殷家明在我国政府采购制度 研究的课题报告中也提出了政府采购监督的框架：一方面是监督的手段和方法， 主要应用制度监督与法律监督并行，再辅之行政监督；另一方面监督机制的构建， 分为四层监督，第一层为各级财政部门监督，第二层为各级监察、审计和社会中 介机构监督，第三层是各级人大常委会监督，第四层是社会媒体监督。 刘本燕在 建立和完善我国政府采购监管机制中认为：政府采购的监管体系包括，人大 监督、行政监督、司法监督、社会监督、工作的制约监督这五个方面。 1 3 政府采购监督制度的理论分析 1 3 1 政府采购中的寻租问题分析 布坎南的寻租理论是政府采购制度存在的重要经济支点。寻租是指那些借助 于权力的力量，来追求自身经济利益的非生产性活动。寻租活动不仅会造成寻租 行为本身的资源非生产性消耗，而且通过引起经济扭曲而导致效率损失。我国实 行政府采购的历史较短，作为一项较新的事物，政府采购制度在理论上还缺乏系 统的研究，实践中的一些做法还很不规范，且以防止政府官员寻租为初衷的政府 采购在实行过程中也难免再次出现寻租问题。政府采购中的寻租包括设租和寻租， 实际上是一个过程的两个方面，都是一种“权一钱 交易过程，设租是从“权 到“钱 ，寻租则是从“钱到“权 。 我们以济南市某单位政府采购货物流程为例( 见图1 - 1 ) ，可以清楚地看到政 府集中采购的具体流程。政府采购行为的流程一般是由物品使用单位提出采购计 划，在经过政府采购主管部f - j ( 财政局) 批准得到资金支持后，由政府集中采购 机构负责具体采购，货物由使用单位验收。使用单位检验货物符合合同规定，予 以接受后，结算中心才支付货款。这样就形成了一种相互制约机制。但在实际工 作中，由于现行的政府采购管理水平、监管力度与市场经济发展的实际情况不适 应，使政府采购在执行过程中常常与原始意图发生偏差，存在着一些不容忽视和 亟待解决的问题。我们通过图1 - 1 来分析在假设条件下可能产生寻租的各个环节。 赵肖筠：建立政府采购监督制度之构想，山西大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 1 年第0 3 期。 圆殷家明： 我国政府采购制度研究，财政研究，1 9 9 9 年第0 2 期。 刘本燕：建立和完善我国政府采购监管机制，地方政府管理，2 0 0 0 年第1 2 期。 国毛昭辉：公共行政的法律基础，中国人民大学 j 版社，2 0 0 5 年，第3 5 7 页。 姚立，吴霞；政府采购的寻租现象分析及政策建议，北京工商大学学报( 社会科学版) ，2 0 0 7 年第5 期。 9 山东大学硕士学位论文 图1 - 1政府采购流程图 1 购货单位和采购主管部门之间的寻租 政府采购法的一个重要特征是将以前的分散采购变为集中采购。没有实 行政府采购制度前，购货单位掌握着采购本部门使用物品的绝对权力，拥有对供 应商设租的条件；实行政府采购法后，购货的大部分权力要转移到政府集中采购 机构，这对购货单位的部门利益是削弱。购货单位希望通过向政府采购主管部门 寻租提高采购限额标准，缩小采购范围，或者变集中采购为分散采购。其目的都 在于尽可能维护自己对物品的采购权，增加自己对供应商和其他部门设租的机会。 在实际运行中，政府集中采购目录和限额标准的颁布很不规范，随意性很大，这 为购货单位向采购主管部门进行寻租提供了便利。 2 采购主管部门和集中采购机构之间的寻租 由于采购主管部门有着采购审批权，能影响到购货单位的选择。集中采购机 构为了获得采购权向采购主管部门寻租。并且济南市的集中采购机构本身就是财 政部门的下属单位，存在监管漏洞，共同利益的驱使，使它们之间可能存在寻租 行为。 3 供应商和集中采购机构之间的寻租 政府采购一般都是大项目、大规模采购，这使得采购活动中具体执行部门一 一集中采购机构有了较大的权力，也使它们拥有更多设租的条件。尽管政府采 1 0 山东大学硕士学位论文 购法中规定采购机构在执行采购计划时可以选择采用多种采购方式( 公开招标、 邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价采购等) 防止寻租行为的发生。但 政府采购法没有明确规定公开招标程序和适用情形，并且竞争性谈判方式也 存在着漏洞，“陪标 事件时有发生，法律的不完善为采购机构的寻租行为提供了 便利。 4 供应商和购货单位之间的寻租 政府采购法中规定购货单位采购活动大多由集中采购机构代理采购，但 这并不意味着物品使用单位就没有机会寻租。政府采购法第4 1 条规定，采购 人或者其委托的代理机构应当组织对供应商的履约情况验收。供应商也清楚自己 中标后期的大部分工作必须和购货单位打交道，。为了顺利通过验收，或为了以后 的合作，供应商会选择对购货单位寻租。尽管购货单位的采购权大部分归到集中 采购机构，但采购权的“利空 可能会促使其利用验收权进行设租。 5 供应商和结算中心的寻租 政府采购大多是由购货单位验货合格后，由结算中心负责结算货款，并非是 一手交钱，一手交货的现金交易。由于对结算中心何时应向供应商结算货款以及 认为拖欠货款如何处罚没有明确的界定和相关的监管机制，使得结算中心有机会 向供应商设租。供应商为了防止结算中心人为拖欠货款，加快资金周转，提高资 金使用效益，有时也会向结算中心寻租。 6 供应商和采购主管部门的寻租 根据政府采购法第6 0 条的规定：“政府采购监督管理部门不得设置集中 采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动。采购代理机构与行政机关不得存 在隶属关系或者其他利益关系。”但目前实际情况是政府采购主管部门是政府集中 采购机构、购货单位和结算中心共同的主管部门。这样的话，供应商与其对政府 采购的各个环节进行寻租，不如直接向主管部门寻租。供应商为了成为政府采购 中的物品供应者，采取高额佣金或其他手段使主管部门与之合作，而政府采购主 管部门则利用自己的权力优势进行设租。 1 3 2 政府采购的价值取向分析 公共财政本身就是以绩效为价值取向的制度安排。在“公众一政府 的委托 代理链中，公众追求的是费用最省和预算约束下的公共商品的最大供给，政府追 山东大学硕士学位论文 求的是公众约束下可控资源的极大化。产权的公共性往往导致两者目标的不一致 性，形成资源配置的低效性和不公平性。公共财政就是为了克服这种不一致性、 实现公共领域生产与消费均衡而产生的一种效率装置和制度安排。它存在的必要 条件就是以公共选择的方式尽可能地将个人偏好转化为集体偏好，强化公共资源 配置的预算约束，实现公共商品的有效供给和公众对效率、公平、稳定的需求。 公共财政支出解决的是如何在各社会成员之间合理分配公共物品的问题。如 何将这一分配合理化和最大化，我们就涉及到财政支出的绩效问题。不言而喻， 只有当资源集中在政府手中能够发挥更大的效益时，政府占有资源才是对社会有 益的。要完善支出制度并加强管理，其根本目标就是提高财政支出绩效。从这个 意义上说，提高财政支出的使用效益是财政支出管理的核心问题。政府采购制度 作为我国财政支出管理改革的三项( 部门预算、政府采购、国库支付) 主要内容 之一，其价值取向就是追求“物有所值”。 对于政府采购追求什么样的物有所值目标，对此国内外理论界主要有两种观 点：一种是作狭义理解，仅指资金的使用效率，追求经济效益的最大化；另一种 是作广义的理解，它不仅包括经济效益，而且还包括为了满足实现政府职能和社 会公共利益需要的社会效益，追求经济效益和社会效益的统一。笔者认为，政府 采购应是追求经济效益和社会效益的统一的物有所值。从西方政府采购制度的发 展过程看，政府采购经历了自由竞争资本主义阶段到政府有力干预市场的国家垄 断资本主义阶段，政府采购的作用从单一的通过市场这只“看不见的手 进行资 源配置追求经济效益，发展到了对国民经济总量调节、拉动消费需求、促进社会 公平等多种作用。这就决定了政府采购物有所值的目标中包含了经济效益和社会 效益的统一。 由于我国实施政府采购制度较晚，政府采购改革还是项新生事物，目前实际 采购工作中，不仅存在对政府采购物有所值目标的认识误区而且还缺乏保证物有 所值目标的监督机制等问题。这不利于政府采购工作的顺利进行，也不利于物有 所值效果的发挥。因此，正确认识政府采购的物有所值目标，加强实现物有所值 目标的政策和措施的研究就变得重要和迫切。 1 经济效益的物有所值是采购行为作为消费行为的本质要求 康辉，伊丛丛： ，财政研究，2 0 0 3 年第0 4 期。 1 2 山东大学硕士学位论文 政府采购是政府为了满足公共利益和执行自身职务的需要而获得货物、工程 和服务的方式。因此，政府也是消费者，在政府采购活动中政府作为采购的一方 也需要购买到质优价廉的货物、工程和服务、谋求以尽可能少的投入( 成本) 换 取尽可能多的产出( 收益) ，提高财政资金的使用效益。这就决定了政府采购追求 的物有所值必须体现经济效益。 2 社会效益的物有所值是采购行为作为政策导向的必然要求 政府采购不同于一般的自然人、法人及社会团体的采购，政府采购的目的在 满足政府自身消费需求基础上，还要为实现社会公共利益的管理需要而进行。这 就决定了政府采购要通过具体的采购行为体现政府的经济社会政策导向。诸如政 府利用采购支出的这种结构效应选择不同的产品和行业作为采购重点，现阶段主 要是扶持高科技产业，政府可直接支持和刺激该行业的快速发展；通过政府采购 政策的调整，把保护民族工业、扶持困难企业、加强环境保护以及加快不发达地 区的企业发展等纳入采购范围内，从而平衡地区间经济的发展，实现社会和谐、 均衡发展。因此，政府采购通过采购行为追求物有所值的目标中已不仅是经济效 率的范畴，而且包含了更多社会效益的内容，要贯彻国家的各种宏观政策，发挥 政府采购的政策功能。 7 1 4 本文研究思路及方法 图1 - 2研究思路 提出问题： 如何完善政 府采购监督 国外经验及发展趋势 解决问题的理论框架： 政府采购的寻租问题分 析政府采购的价值取向 回顾济南市政府采购发 展历程 本论文按照提出问题、分析问题、解决问题的逻辑思路，采取实证调查研究 与理论研究相结合的方法。纵向回顾济南市政府采购制度发展脉络，提出当前济 1 3 山东大学硕士学位论文 南市政府采购发展面临的新问题，对政府采购监督管理面临的困境，分析问题成 因。并且通过国内外横向比较，借鉴国外及国内部分城市的实践经验，展望今后 国际政府采购发展趋势。进而提出如何加强政府采购监