（教育经济与管理专业论文）公共治理视野下政府管理高等教育的责任研究.pdf

、 一。，j ，j j -， 。 ad i s s e r t a t i o ni np u b l i ca d i n i n i s t r a t i o n t h e r e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n tm a n a g i n g h i g h e re d u c a t i o ni nt h ev i e wo fp u b l i c g o v e r n a n c e b yh u a n g x i a o l i n s u p e r v i s o r ：a s s o c i a t ep r o f e s s o rs o n gg u a n d o n g n o r t h e a s t e r n j u l y u n i v e r s i t y 2 0 0 8 独创性：声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 学位论文作 日期： 学位论文版权使用授权书 j 和 ， 、 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口两年i 导师签名： 签字日期： 磊。7 ：o p 名 煳 妣 沙 者 厂6 牛一 二q 睹靠似 彳l 丫 升 i 屯 、 名。 名 炉 撇 y 者 作： 文期 沦日位字学签 东北大学硕士学位论文摘要 公共治理视野下政府管理高等教育的责任研究 摘要 随着社会主义市场经济体制的逐步完善、科技革命的日新月异，受教育优先发展等 影响，在高等教育领域中传统的全能型、管制型政府已经明显不能适应社会和高校自身 发展的实际需要，严重阻碍了高等教育的健康有序发展。兴起于2 0 世纪9 0 年代的公共 治理理论，对政府管理高等教育产生了重大而深远的影响。公共治理理论的提出，促使 传统的政府管理范式发生变革，必须重新定位政府在高等教育管理中的责任。 本论文围绕“公共治理视野下政府管理高等教育中责任的明晰与确认 这一思路展 开，主要分为五个部分：第一部分为绪论，介绍选题的背景、研究现状等方面明确了文 章写作意图；第二部分概述高等教育管理中的政府责任，从高等教育的产品属性入手， 分析政府在高等教育管理中承担相应的责任；第三部分解读公共治理理论，介绍西方公 共治理理论产生的社会背景及主要内容，并分析公共治理理论引入高等教育管理的适应 性；第四部分对我国政府管理高等教育的现状进行分析；第五部分则针对政府管理高等 教育过程中出现的问题，提出了完善政府管理高等教育责任体系的具体措施；最后一部 分为结论。 本文采用文献法、历史法、演绎法等研究方法，在将治理理论引入我国政府管理高 等教育方面具有创新性，文章对于充实和完善我国高等教育管理体制具有重要的理论和 现实意义。 关键词：高等教育；公共治理；政府责任 - t od e v e l o p m e n t ，t h et r a d i t i o n a lv e r s a t i l ea n dc o n t r o l l i n gg o v e r n m e n ta l r e a d yc a n n o ta d a p tt o t h en e e d so ft h ed e v e l o p m e n to fs o c i a la n d u n i v e r s i t i e s s e r i o u s l yh i n d e r i n gt h eh e a l t h y d e v e l o p m e n to ft h eh i g h e re d u c a t i o n t h eg o v e m a n c et h e o r ye m e r g e di nt h e19 9 0 s ，a n dt h e p r a c t i c eo ft h eg o v e r n a n c et h e o r yh a si n f l u e n c e dt h em a n a g e m e n to fh i g h e re d u c a t i o n s i g n i f i c a n t l ya n dp r o f o u n d l y t h ep r o p o s a lo fp u b l i cg o v e r n a n c et h e o r yr e s u l t s i n t h e c h a n g i n go ft h et r a d i t i o n a lp a r a d i g mi nt h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t ，a n dt h eg o v e r n n l e n t r e s p o n s i b i l i t yi nt h em a n a g e m e n to fh i g h e re d u c a t i o nm u s tb er e - p o s i t i o n e d t i f f sa r t i c l ef o c u so nc o n f i r m e da n dc l a r i f i e dt h em a n a g e m e n tr e s p o n s i b i l i t yi nh i g h e r e d u c a t i o nf r o mt h ev i e wo ft h ep u b l i cg o v e r n a n c et h e o r y i tc a nb ed i v i d e di n t of i v ep a r t s ： t h ef i r s tp a r ti si n t r o d u c t i o n ，i n t r o d u c i n gt h eb a c k g r o u n da n dr e s e a r c hs t a t u so ft h i st o p i ci n o r d e rt oc l e a rt h ei n t e n t i o no fw r i t i n gt h i sa r t i c l e t h es e c o n dp a r to u t l i n e sg o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t yi nt h em a n a g e m e n to fh i g h e re d u c a t i o n ，s t a r t i n gw i t ht h ep r o d u c ta t t r i b u t e so f h i g h e re d u c a t i o n ，a n da n a l y z i n gt h ec o r r e s p o n d i n gr e s p o n s i b i l i t yf i l eg o v e r n m e n ts h o u l db e a s s u m e di nt h em a n a g e m e n to fh i g h e re d u c a t i o n t h et h i r dp a r ti st h ei n t e r p r e t a t i o no f p u b l i c g o v e r n a n c et h e o r y ，i n t r o d u c i n gt h e s o c i a lb a c k g r o u n da n dt h em a i nc o n t e n to ft h ew e s t e r n p u b l i cg o v e r n a n c et h e o r y ，a n da n a l y z i n gt h ea d a p t a b i l i t yo ft h ep u b l i cg o v e r n a n c ei nh i g h e r e d u c a t i o nm a n a g e m e n t t h ef o r t h p a r t d i s c u s s e st h es t a t u so fc h i n e s e g o v e r n m e n t r e s p o n s i b i l i t yi nt h eh i g h e re d u c a t i o nm a n a g e m e n t t h ef i f t hp a r tg i v e ss p e c i f i cm e a s u r e st o i m p r o v et h em a n a g e m e n ts y s t e mo fg o v e m m e n tr e s p o n s i b i l i t ya g a i n s tt h ep r o b l e mi nt h e p r o c e s so ft h eh i g h e re d u c a t i o nm a n a g e m e n t t h el a s tp a r ti st h ec o n c l u s i o n t h i sa r t i c l eu s e sl i t e r a t u r em e t h o d ，h i s t o r ym e t h o d ，i n t e r p r e t a t i o nm e t h o da n do t h e r r e s e a r c hm e t h o d s t h e r ei sa ni n n o v a t i o ni ni n t r o d u c i n gt h ep u b l i cg o v e r n a n c et h e o r yi n t o h i g h e re d u c a t i o nm a n a g e m e n ta n di ni n s t r u c t i n gt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y t h ea r t i c l eh a sa ni m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c ei ne n r i c h i n ga n di m p r o v i n g t h em a n a g e m e n ts y s t e mo f h i g h e re d u c a t i o ni nc h i n a k e y w o r d s ：h i g h e re d u c a t i o n ；p u b l i cg o v e r n a n c e ；g o v e r m n e n tr e s p o n s i b i l i t y 1 1 1 、， _ 东北大学硕士学位论文 目 录 目录 声明i 中文摘要i i a b s t r a c t i i i 第l 章绪论l 1 1 选题的背景和意义l 1 1 i 选题的背景l 1 1 2 选题的意义1 1 2 国内外文献综述2 1 2 1 政府管理高等教育的相关研究2 1 2 2 以公共治理理论应用于政府管理高等教育的相关研究2 1 2 3 简要评述3 1 3 研究方法及创新点。4 1 3 1 研究方法4 1 3 2 仓u 静i 处4 第2 章政府管理高等教育的责任研究概述。5 2 i 政府责任5 2 2 政府管理高等教育的责任6 2 2 1 基于公共物品理论的高等教育属性6 2 2 2 高等教育管理中的政府责任7 第3 章政府管理高等教育的理论基础公共治理理论9 3 1 公共治理理论的产生背景二9 3 1 1 全球问题的出现9 3 1 2 公共管理的困境9 3 1 3 公民社会的兴起1o 3 1 4 网络技术的发展1 0 3 2 公共治理理论的基本内涵10 3 2 1 公共治理的含义。l0 3 2 2 公共治理的主要内容1 2 3 2 3 公共治理的日的善治1 3 3 3 公共治理理论引入政府管理高等教育的适应性1 4 第4 章我国政府管理高等教育的现状分析1 6 4 1 我国高等教育管理改革取得的成就1 6 4 1 1 中央政府在高等教育管理中角色的变化1 6 4 1 2 中央业务部门逐步退山高等教育管理1 6 4 1 3 地方政府高等教育管理功能的强化1 6 4 1 4 高等学校的白主权有所扩大1 7 i v 东北大学硕士学位论文 目录 4 2 我国政府管理高等教育的突出问题1 7 4 2 1 政府本位根深蒂固。17 4 2 2 高校办学自主权仍有缺失1 8 4 2 3 中介组织发展薄弱18 4 2 4 法治理念淡薄。19 。4 2 5 政府财政支持度有限2 0 第5 章重构我国政府管理高等教育的责任体系2 3 5 1 理念重构2 3 5 1 1 政府服务理念2 3 5 1 2 分权理念2 3 5 1 3 参与治理理念2 4 5 1 4 法治理念2 4 5 1 5 教育公平理念2 5 5 2 具体举措2 5 5 2 1 建立服务型政府2 5 5 2 2 进行教育分权2 6 5 2 3 扶持教育中介组织2 8 5 2 4 加强法治化建设3 0 5 2 5 完善教育公共财政体系3 1 第6 章结论3 3 参考文献。3 4 致谢3 7 作者简介。3 8 攻读学位期间发表论著及获奖情况。3 9 v 擘 ( p - r ， q 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题的背景和意义 1 1 1 选题的背景 政府在高等教育管理中所扮演的角色和承担的责任随时代的发展而发生变化。在计 划经济时代，政府习惯于将高等学校看作是自身的下属机构来进行管理，而高等学校自 身对政府也有着各种习惯性的依赖。改革开放以来，我国高等教育取得了极其迅猛的发 展，到2 0 0 5 年高等教育在学总人数超过2 3 0 0 万人，毛入学率达到2 l 以上，完成了高 等教育从精英化向大众化的转变。随着高等学校数目的增多，规模的扩大，自身功能的 扩充，我国政府在高等教育管理中的权能面临重新调整。长期以来，政府在管理高等教 育过程中出现的如权力模糊、权责不分、管理秩序不规范、监督不到位等现象，进一步 明确政府在高等教育管理中的权力和责任十分有必要。同时受高等教育国际化和全球化 等因素影响，我国高等教育管理中的政府责任及职能转变也成为大势所趋。 西方公共治理理论的蓬勃兴起及公共治理理论在我国的引入，对重新构建我国政府 管理高等教育的责任体系具有借鉴意义。公共治理理论于上世纪9 0 年代兴起于西方发 达国家，作为一门新兴的理论，引起了学术界的广泛关注，并被许多国家用来指导本国 的行政改革实践。公共治理理论是当今社会科学的前沿理论，是西方国家为应对普遍出 现的“市场失灵”、“政府失灵”，强调公共事务治理中政府与市场、公民、民间组织的共 同参与。公共治理理论的提出，促使传统的行政治理范式发生变革，重新定位政府责任， 重构起政府与社会、市场的关系。以公共治理理论为指导，政府在处理与高等教育的关 系时，为因应传统的高等教育管理中所出现的“政府失灵”、“学校失灵”，将改变政府管 理高等教育的传统管理模式，而强调政府、大学、社会之问双向及多向的交流、互动与 合作，重新定位政府在高等教育管理中的政府责任。因此，公共治理理论的引入，为重 塑高等教育管理中的政府责任提供了崭新的路径选择。 1 1 2 选题的意义 从实践层面上看，在建设服务型政府的社会大背景下，在国家行政改革的有序框架 内研究高等教育管理中的政府责任问题，具有一定的现实意义。它不仅对提高政府管理 高等教育的效能有重要参考价值，而且对转变传统管制型、集权型的教育行政观念和思 想，对改进传统经验型、官僚型的教育行政和管理手段和方法，对促进我国教育行政的 民主化和开放化建设，对高等学校自治的探索等也具有十分重要的现实意义。此外，还 可以通过治理模式的改变为教育中介组织、民削组织、社会组织参与高等教育服务拓展 广阔的空间，从而有利于我国高等教育健康、有序地发展。 从理论层面上看，本研究以高等教育管理中的政府责任为主要研究方向，结合中国 具体国情借鉴和移植国外方兴未艾的公共治理理论，将我国高等教育管理的应刚研究作 东北大学硕士学位论文第1 章绪论 为课题，充实了公共管理的研究领域，有助于促进公共管理学的理论建设。同时，通过 对高等教育的公共治理的理论探索也必然会丰富我国高等教育理论的研究内容。 1 2 国内外文献综述 1 2 1 政府管理高等教育的相关研究 目前针对高等教育管理中的政府责任这一领域的研究，国内外相关研究和论述并不 少。 以布坎南为代表的公共选择学派，以现代经济学的假设为前提，依据自由的市场交 换能使得双方都获利的经济学原理，来分析政府的决策行为、民众的公共选择行为及两 者关系。该理论学派认为，在政府管制之下，势必形成公立学校在教育领域中的行政垄 断，从而导致效率损失，产生“政府失灵 ，主张政府不应该过度干预学校。英国的杰 夫惠迪等主张，增强政府的主导能力是最重要的，大多数研究主张政府引入市场机制来 改造学校，梳理教育行政有限职能观；主张将打破政府独家提供公共教育服务的垄断地 位；实现校本管理【1 1 。法国学者尼夫和荷兰学者范富格特提出了两种高等教育政府管理 模式：政府控制模式和政府监督模式，他们认为，这两种模式代表了高等教育中政府作 用的两种极端形式。政府控制模式具有四个特征：自上而下、同质化、全方位控制、直 接干预；政府监督模式也具有四个特征：自下而上、异质性、微弱的有限度的控制、间 接调节f 2 1 。 国内学者在高等教育管理领域也达成了一些研究共识：认为高等教育属于公共产品 或准公共产品，具有其公共属性：任何大学无论拥有多大的权力，都不能不受到一定的 政府控制，政府必须承担主要责任：政府在许多方面处于主导地位，有意识地营造良好 的教育政策环境，实现教育公平，是政府义不容辞的责任：我国政府对大学的管理职能， 不应在学校内部运作过程和环节上，更不应该放在学校内部的日常事务上。而针对政府 在高等教育管理中所承担的具体责任，各学者有不同理解。喻岳青认为，政府对高等教 育管理的职责就是调控和服务，包括：制定教育标准：保证教育质量；促进教育发展： 规范教育活动的行为，做好教育服务工作1 3 】。申素平则认为，政府对高等教育管理的权 责在于规划、制定标准、审批新建大学、评估和监督、依法治教和为教育服务【4 1 。刘克 利的观点是，在高等教育向大众化转型的背景下，政府要在高等教育发展中承担重要责 任：完善高等教育法律体系均衡高等教育区域发展，引导高等教育价值观念【5 】。 1 2 2 以公共治理理论应用于政府管理高等教育的相关研究 公共治理理论兴起于2 0 世纪9 0 年代，产生于全球化和信息化社会的形成中，具备 几个显著特征：作为一个过程而非一整套规则和一种活动；其基础在于协调而非控制； 既涉及公共部门也涉及私人部分：作为持续的互动而非一种正式的制度1 6 l 。因此，促使 我们对传统的政府管理理论进行反思，并对政府的责任进行重新定位。治理理论认为， 政府不能成为全能政府，政府必须进行改革，成为“有限政府”：同时，政府要在社会 - 2 v 1 p p 东北大学硕士学位论丈第l 章绪论 中保持“低姿态”，这并不足忽视政府所承担的责任，而足“政府要在公共管理中扮演 催化剂和促进者的角色”，是“掌舵 ，而不是“划桨 【7 1 。 现在，公共治理理论已推及到我国高等教育管理领域，这意味着政府对高等教育的 管理在角色和功能上将发生重大转变，政府不再是高等教育的唯一提供者，政府对高校 的管理由“政府控制模式”向“政府监督模式 转变。治理理论引入我国后，我国学者 开始了对“高等教育公共治理 的探索和相关理论的构建，并对政府在高等教育管理中 承担什么样的责任进行思考。如彭江认为，在“政府一市场一学校”的三元体系中，在 实践上出现政府失灵、市场失灵、学校失灵，由此提出“高等学校公共治理 的概念， 主要侧重于研究高等学校自治【8 l 。夏焰、贾琳琳认为，治理意味着一系列来自政府，但 又不限于政府的社会公共机构和行为者，对传统的政府权威提出挑战，认为政府并不是 唯一权力中心，同时认为政府需扮演“元治理”的角色【9 j 。而龙献忠从治理视角分析了 高等教育管理中政府角色转变趋势：由管制型向服务型、从政策治校到依法治校、从政 府的单边治理到多方共同参与的多边治理、从“善政到“善治 。而在高等教育管理 中政府所承担的责任主要体现在推进大学单位制度改革、加强法治建设、培育市场力量、 拓展财政来源和扶持教育中介组织等方面【io l 。谢仁业则提出基于公共治理理论的高等教 育改革的主要目标：学校从政府的隶属体和附属体转变为面向社会独立办学法人主体、 治理主体；政府从直接管理、直接办学职能中解脱出来，转成问接管理和服务功能。 1 2 3 简要评述 不管社会结构如何变化，可以肯定的是，政府以其唯一的政治权威将始终处于社会 治理的中心地位，因此研究政府管理高等教育中的责任问题十分有必要。 在高等教育国际化、全球化的影响下，有关政府管理高等教育的研究很多，涌现了 大批研究成果。但目前相关的政府管理高等教育领域的研究，而从社会参与的角度分析 高等教育管理不多。从总体情况看，将公共治理理论应用于我国高等教育管理的研究， 虽然对治理理论应用到高等教育管理改革领域有了一定探讨，但研究还比较薄弱，成果 还是比较少，缺少系统、全面的研究。因此，用公共治理理论来指导高等教育管理改革 的实践还有很大的研究空间，有很多高等教育管理创新的问题值得去深入探讨；另一方 面，由于公共治理理论运用到高等教育管理领域的研究还是一个新的课题，在西方的公 共治理理论具体应用于政府管理高等教育的实践中，必然要依据我国的具体国情而有所 扬弃。 1 3 研究方法及创新点 1 3 1 研究方法 ( 1 ) 文献研究法 文献研究法是指根据研究目的和课题需要，通过阅读大量的政府管理高等教育领域 的相关文献论述，全面地、正确地了解所要研究的问题，分析前人的理论思想和研究成 3 - 东北大学硕士学位论文 第1 章绪论 果，从中得到启示和借鉴。 ( 2 ) 历史研究方法 历史研究法是通过对已存在的资料的深人研究，总结出规律性来描述、分析和解释 过去的过程，同时揭示当前关注的一些问题，或对未来进行预测。本文通过对上世纪9 0 年代兴起于西方的公共治理理论进行阐述和分析，并在此基础上提炼出值得借鉴的经验 用以指导我国政府的高等教育管理。 ( 3 ) 演绎法 演绎法是以一般的原理为前提去论证个别事物，从而推导出一个新的结论。本研究 中，通过运用公共治理理论这个一般性的理论去推断出调整政府责任后的高等教育管理 新模式。 1 3 2 创新处 本文将公共治理理论作为一种新的分析视角引入到政府管理高等教育中，明确新形 势下高等教育管理中的政府责任，将提出具体的实现路径和建议措施，重构我国高等教 育管理的政府责任体系，试图建立一种主体多元、权力互动、协商合作的高等教育管理 体制。 4 东北大学硕士学位论文第2 章政府管理高等教育的责任研究概述 第2 章政府管理高等教育的责任研究概述 2 1 政府责任 关于“责任”的含义，现代汉语词典对责任的解释为：l 、使人担当起某种职务 和职责；2 、做分内之事；3 、做不好分内之事，应当承担的过失。古汉语中责任可以从 “责”与“任”的基本含义去理解。责在古代汉语中的基本含义有：l 、索取；2 、责罚， 责备；3 、责任，负责；4 、询问；5 、债。“任 的基本含义有：1 、负担，担任；2 、负 荷，担子；3 、抱；4 、任用；5 、信任。责任一词在古汉语中主要具有担当，负责等基 本含义。责任一词在英语中相对应的词是r e s p o n s i b i l i t y ，在牛津高阶英汉双解词典 中的解释为：责任，义务。总和上述对责任的不同释义，在我们进行研究时可以从以下 两方面理解责任的含义：l 、责任是义务，是当事人无条件应该完成和履行的相关事宜； 2 、如果责任的主体没有能履行相关的义务，应当受到应有的责罚。 政府具有狭义政府和广义政府之分，狭义的政府指国家公共行政权力的掌控者，负 责管理国家法律的贯彻和实施，是组织管理国家事务的行政机关；广义政府是指依法行 使国家公共权力的一切机关，主要包括立法机关，行政机关和司法机关。本文中所谈及 的政府是指狭义的政府，即是我国的行政机关。国家为了维护社会秩序、管理经济生活， 行使公共权力，组建了政府机构系统，政府一般具有公共性、普遍性、强制性和非营利 性等特征。 那么什么是“政府责任 ? 国内外学者对政府责任有着各自不同的理解。公共管理 学者斯塔林认为，政府责任或行政责任就是指政府能够积极地对社会民众的需求作出回 应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益，其所涵盖的基本价值 包括：回应、弹性、能力、政党程序、负责、廉洁【眩j 。国内学者张国庆认为，行政责任 是政府及其构成主体行政官员因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法 规所承担的责任。行政主体不仅要对消极的后果承担责任，也要对积极的义务承担责任 【i 引。张成福教授认为，政府责任有多方面层次的涵义。从最广意义上来看，政府责任是 指政府能够积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实 现民众的需求和利益。从广义的层面来看，政府责任意味着政府组织及其公职人员履行 其在整个社会中的职能和义务，即不做法律禁止做的事情，而且意味着政府做正确的事， 即做促使社会变得更美好的事情，而不做有损社会的纠1 4 】。吴威威认为政府责任足指政 府同其权力相对应的义务。这种义务体现的是一种广义的社会回应力，它必须符合正义 原则，并以人民的利益为其行为的最终评判标准。当政府行为违背职责对，它要承担相 应的法律、政治和道义责任【l 引。 如上所述，政府责任有多方面多层次的含义。从广义的角度来看，政府责任是指政 府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正有效率地实现公众 的需求和利益。从狭义的角度看，政府责任意味着政府机关及其工作人员因违反法律舰 一5 - 东北大学硕士学位论文 第2 章政府管理高等教育的责任研究概述 定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性法律后果，即法律责任。笔者在本文中是 以广义的角度来界定政府责任或行政责任的，即将其视为政府社会回应力、政府的义务 等整体概念。政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义 务，即法律和社会所要求的义务。 政府责任是人民赋予政府权力的伴随物，政府必须向人民负责，其中维护和保障公 民的受教育权是政府责任的重要方面。本文中政府责任的基本含义是指在特定领域一 高等教育管理中的政府职责，主要侧重于探讨政府在高等教育管理中的管理职能和作 用，即强调政府在高等教育管理中的积极责任。 2 2 政府管理高等教育的责任 2 2 1 基于公共物品理论的高等教育属性 关于高等教育的属性问题，是研究高等教育其他问题的基础和出发点，只有厘清其 根本性质问题，才能准确的把握高等教育研究方向。 按照公共物品理论，整个社会产品分为公共物品和私人物品两大类。经济学家萨缪 尔森( s a m u e l s o n ) 认为公共物品是指“每个人对这种物品的消费都不会导致其他人对 该物品消费的减少 ，相对的私人物品指“如果能够加以分割，因而每一部分能够分别 按照竞争价格卖给不同的人，而且对其他人没有产生外部效应 1 6 1 。因此，公共物品天 生具有非竞争性和非排他性两个基本特征。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并 不减少它对其它使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费或争 取对该物品消费的权利之外u t i 。 表1 1 物品分类 t a b l e1 1c l a s s i f i c a t i o no fg o o d s 排他性非排他性 竞争性私人物品竞争性准公共物品 非竞争性 非竞争性准公共物品纯公共物品 从上表中可以看出，私人物品的典型特征是消费上的独占性或排他性，即某种物品 如果由某消费者消费，其他消费者就不能再消费，如市场上的各种商品属于典型的私人 物品。公共物品基本可以分为三类：第一类是纯公共物品，用于满足社会公共需要的产 品或服务，即同时具有非竞争性和非排他性，如国防、环境保护、基础科学等。当这类 物品提供出来之后，人人都有资格享用，而且在享用的同时及之后并不排斥他人享用或 减少其他人享用。第二类公共物品的特点是消费上具有非竞争性，但是却可以较轻易地 做到排他，如有限电视、自来水等，这就是非竞争性准公共物品。第三类公共物品，即 在消费上具有竞争性，但是却无法有效的排他，如公共渔场、牧场、城市绿地等，这就 是竞争性准公共物品。后两类公共物品统称为准公共物品( q u a s i p u b l i cg o o d s ) ，即不同 6 第2 章政府管理高等教育的责任研究概迷 时具备非排他性和非竞争性的特性。 作为非义务教育的高等教育，一方面，受教育者对高等教育的消费必定减少对其他 使用者的供应，并且要缴纳一定的学费，因此具有竞争性；另一方面，人人都享有高等 教育受教育的权利，不能把其他人排除在高等教育或争取高等教育的权利之外，因此具 有非排他性。因此，可以看出高等教育具有竞争性和非排他性，属于竞争性准公共物品， 具有无可争辩的公共属性。 公共物品理论中还有一个概念外部效应，又称为外部性、外溢效应，萨缪尔森 和诺德豪斯定义为：外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给 予了无需补偿的收益的情形1 1 8 j 。因此，外部性分为正负外部性。正外部性是行为体的活 动使他人或社会受益，而受益者无须花费代价，负外部性是行为体的活动使他人或社会 受损，而行为体本身却没有为此承担成本。 高等教育具有巨大的正外部性，它在提高受教育者个人素质和能力、为其带来经济 和社会收益的同时，也带来如促进社会经济的增长、增进社会民主、加强社会凝聚力、 减少犯罪等社会效益。教育不仅使个人受益，而且具有明显的社会效益。接受高等教育 国民数量的增加，使整个国民素质和劳动力素质大大提高，从而提高社会资源的配置效 率；同时社会的文明程度也会因为国民素质提高而提高，社会稳定程度、道德思想水平、 法治化程度、政治经济制度进步水平都会因此得到很大进步，有利于社会的和谐稳定， 有利于整个社会的可持续发展。劳凯声在阐述教育属性时认为，教育事业的目的不是为 了谋求利益，获得利润，而是为了造福于他人、社会乃至全人类，是从文化、精神、体 制、社会、环境诸方面开发的人的潜能，为人类社会的生存和发展创造各种基本条件1 1 9 l 。 王善迈认为，“因为教育具有巨大的外部效益，一个人接受了教育，不仅受教育者可以 获得经济的、非经济的效益 ，“同时社会也可以获得巨大的经济与非经济效益 ，“从整 体上说，教育是一种具有正外部性的准公共产品” 2 0 1 。 综合看来，我国高等教育属于准公共物品，它既具有非排他性，也有较强的正外部 性，高等教育具有典型的公共物品属性。 2 2 2 高等教育管理中的政府责任 计划经济体制下政府管理高等教育的基本特点是大学的一切依附于政府，一切活动 服从于政府，而大学没有任何自主权可言。但大学也无任何风险，相对应地，政府对大 学则承担无所不包的责任，这种全面的强制性管理模式使政府成为了沉重的负荷者，其 最大的弊端就是高等学校缺乏自主权，从而导致高等教育与发展的停滞不前。政府主管 部门过度干预大学事务，使大学日益行政化，最终会造成高等教育“学校失灵 现象的 产生【2 i l 。 那么，是否政府就应该完全退出高等教育管理领域呢? 答案是否定的。笔者认为， 高等教育因为其固有的公共物品属性，决不能将高等教育推向完全的市场化或产业化， 在政府管理高等教育过程中，扩大高等教育办学自主权，发展高等教育中介组织，实现 - 7 - 东北大学硕士学位论文 第2 章政府管理高等教育的责任研究概述 高等教育管理主体多元化，政府不再成为高等教育管理中的唯一主体，但政府在高等教 育管理中的掌舵作用仍是非常关键的。 由于我国市场经济还处于发展与完善过程中，人们在政府管理高等教育问题上长期 形成的思维定式以及制度惯性仍在发挥作用，因此在由国家控制模式向国家监督模式转 变的过程中，政府如何发挥作用还未得到很好的解决。实际上，由于大学的地位在现代 社会发展中已日趋重要，公众对高等教育的需求也日趋增长，再加上市场机制的不完善， 高等教育“学校失灵”现象随时都可能发生，使得政府必须在高等教育管理中承担主要 责任。 政府对高等教育的管理应该从过去的政府控制转变为政府监督模式，必须处理好政 府、大学、社会三者之间的关系，使之处于和谐共处、良性互动的状态。而政府在高等 教育管理中所承担的责任更多的是“掌舵 而不是“划桨”，是“办教育”而不是“办 学校”，是高等教育服务的“提供者而不是“直接生产者”。“掌舵 就是将政府的高 等教育决策与执行分开，即政府的主要责任是通过政策来确定高等教育发展目标，至于 具体提供高等教育服务则由公共部门、私营部门和非营利部门共同承担。政府应该像足 球比赛一样担任裁判的角色，负责运用比赛规则保证足球比赛的正常进行，而不能既当 裁判又直接下场踢球。 政府对高等教育管理中的责任应主要体现在以下几个方面：制定和实施高等教育发 展的总体战略规划和高等教育政策，着眼于对高等教育的宏观服务和指导；进行教育分 权；完善高等教育法律法规，加强政府对高等教育的合理监督和评估；有效利用公共财 政政策，保护教育消费者的合法权益。简单来说，就是政府管理高等教育要通过适度的 计划、行政、经济、法律、监督等多种手段对高等教育进行宏观上的指导和服务，保证 高等教育的有序运行和稳定发展。只有这样，才能更大程度上优化高等教育资源的配置， 提高高等教育服务的质量，使公众能够获得满意的公共物品。 - 8 - 东北大学硕士学位论文第3 章政府管理高等教育的理论基础公共治理理论 第3 章政府管理高等教育的理论基础 公共治理理论 3 1 公共治理理论的产生背景 公共治理理论是当今国际学术界最热门的前沿理论问题之一，并已经发展成为一个 内涵丰富、适用范围宽广的理论，“更少的统治，更多的治理( l e s sg o v e r n m e n t ，m o r e g o v e r n a n c e ) ”已成为当前一些国家政府管理改革和发展的口号，而公共治理理论的兴 起具有深刻的社会历史背景。 3 1 1 全球问题的出现 伴随着全球化进程的不断发展，出现了大量的全球性问题，如环境污染问题、恐怖 主义威胁问题、疾病传播问题等，这些问题超出了单一民族国家治理能力范围，没有一 个国家可以置身于这些问题之外，必须要求以“全球治理”( g l o b a lg o v e r n a n c e ) 的方式 来解决这些难题。全球治理并不以创建新的世界秩序为目的，而是要借助于各种国际力 量，确认全球治理责任，建立一种与世界秩序的霸权观念相反的模式，它意味着国家与 非国家行为主体之间的合作，以及从地区到全球层次解决共同问题的新方式。全球治理 的倡导者认为，要解决这些问题，除了要依靠各国政府以外，还要依靠各种国际组织、 非政府组织、市民社会等其他非国家行为主体。在全球相互依存已成为当代人类的生存 方式和基本规律的情况下，我们必须用全球治理来代替单纯的国家合作，通过国际政府 间组织、各国政府、各种非政府组织以及多边合作等各种形式的治理机制，实现对全球 问题“没有政府的治理”。 3 1 2 公共管理的困境 在自由资本主义时期，西方国家信奉亚当斯密的自由主义经济理论，相信“管得最 少的政府就是最好的政府 ，政府充当“守夜人 的角色。2 0 世纪2 0 年代未爆发的世 界性经济危机，宣告了“自由放任 经济的破产，出现了“市场失灵”。所谓“市场失 灵 ，就是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率，市场失灵使人们认识了市场机制 的缺陷，为政府全面干预经济和社会公共事务提供了空间。随之政府追求规模最大化， 对各种社会事务大包大揽，政府职能无限扩张。政府规模的扩大造成了一系列负面效应： 政府服务低劣，效率低下，腐败蔓延，财政危机遍布全国。政府越来越失去公民的信任， 出现了管理危机，许多问题出现了不可治理性，导致了“政府失灵 。所谓“政府失灵 ， 就是指政府机制也存在缺陷，引起资源配置无效率。2 0 世纪7 0 年代以来，各国政府针 对政府失灵现象，掀起了一场政府管理改革运动，主要目的是削减政府职能，进行政府 再造，构建企业型政府，并将企业家精神和市场机制引入公共事务管理中，使政府山“全 能政府 和“无限政府 转变为“有限政府”和“小政府”。这次改革运动虽然在很大 9 - 东北大学硕士学位论文第3 章政府管理高等教育的理论基础公共治理理论 程度上丰富了公共事务管理的手段和方法，但它过分强调市场机制和私人企业的作用， 忽视了公共事务管理与私人部门管理的差别，在实践中已日益暴露出较大局限性，再次 产生诸多失灵现象。因此，从2 0 世纪9 0 年代开始，面对市场失灵和政府失灵，“愈来 愈多的人热衷于以治理机制对付市场或国家政府协调的失败” 2 2 1 。 3 1 3 公民社会的兴起 公民社会又称市民社会或民间社会，是指“国家或政府之外的所有民间组织或民间 关系的总和”f 2 3 1 。在西方国家，这一领域被视为由自愿追求公共利益的个体、群体和组 织组成的公共空间，涉及非政府组织、志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民 自发组织等第三部门。他们认为，自治、自愿、私