（教育经济与管理专业论文）关于教育政策的决策研究——一种制度生成的理论视角.pdf

编号： 三先街坤范女爹 硕士学位论文 题 目：关于教育政策的决策研究 一种制度生成的理论视角 所在院 专业名 指导教 研究 完成时 系：教育科学学院 称：教育经济与管理 师：祁型雨教授 生：武绘锦 间：2 0 0 7 年6 月 沈阳师范大学研究生处制 关于教育政策的决策研究 一种制度生成的理论视角 内容摘要 教育政策的有效实施是以高质量的教育决策为基本前提的，教育政策实施的 好坏首先就受制于教育决策本身的质量高低。本研究以新制度经济学的制度生成 理论为基本范式，从主体构成、价值取向、政策议程、议案裁定、政策评价、质 量保障等方面分析了教育政策的决策过程，重点探讨了我国教育决策的内生性品 格及其提升路径。本研究共分三部分。 第一部分：教育决策的内生性品格探析。教育决策是教育政策的一种实践活 动形式，因而对教育决策的本质认识是建立在对教育政策的本质认识的基础之上 的。本研究首先对教育政策的本质进行了重新阐释，认为教育政策是一种有关教 育利益表达与整合的政治行为和政治措施；然后探讨了教育决策的本质，认为教 育决策是一种有关教育利益表达与整合的过程。这是一种主体性教育政策及其决 策的本质观。最后，本研究用新制度经济学关于制度生成的理论探讨了主体性教 育决策的实践品格内生性，认为主体性教育决策是一种内生性教育决策，即 教育决策的基础( 出发点) 、内容和形式要内生于教育活动的质的规定性以及与 此相契合的决策规律。 第二部分：我国教育决策的总体状况及其基本缺陷。本研究认为，我国教育 政策的决策体现出强制性制度变迁的特征，具体表现在：从决策主体构成来看， 我国教育决策的主体构成比较单一；从价值取向来看，我国教育决策的价值取向 基本上是从属国家利益的教育政策观占主导地位；从政策议程来看，我国教育政 策的决策普遍运用的是政治模式，总的来说缺乏决策者、咨询者和执行者之间的 良好互动：从议案裁定来看，我国教育决策的权力化特征、经验特征、信息封闭 特征以及裁定技术的非专业化特征明显：从政策评价来看，我国教育决策的质量 判别往往是以教育决策是否合法为标准，而忽视了对教育决策是否合理的价值判 断；从质量保障来看，我国教育决策还没有建立起必要的听政制度和辩论制度， 利益相应人基本上处于缺席状态，也缺乏教育决策的预期分析和政策实验。 第三部分：教育决策内生性品格的提升路径。本研究认为，提升教育决策的 内生性品格可以保证教育决策的科学性和民主性，具体包括完善我国教育决策体 制、确立合理的教育决策的价值取向、建立教育政策问题的预警系统、“政治” 与“学术”两种文化的良性互动、改进政策议案裁定的规则与方法、确立“合理 性基础上合法性”的政策评价标准、质量保障策略从“外检”转向“内生”。 三个部分之间的关系是：第一部分是“本质”研究，第二部分是“现象”研 究，第三部分是“本质”与“现象”的互动研究，整体来说体现的是学理意识、 问题意识与对策意识的逻辑关联。 关键词：教育政策，教育决策，内生性品格 o nt h ed e c i s i o nm a k i n gi ne d u c a t i o n a lp o l i c y ap e r s p e c t i v eo fi n s t i t u t i o nf o r m a t i o n k e yw o r d s ：e d u c a t i o n a lp o l i c y , e d u c a t i o n a lp o l i c y - m a k i n g ， 2 关于教育政策的决策研究 导言 在现代民主社会，国家或政府教育管理的基本职能就是制定和实旌教育政策。政府 教育管理能力的提高，也集中体现在提高教育政策的决策能力和实施能力。其中，教育 政策的有效实施是以高质量的教育决策为基本前提的，教育政策实施的好坏首先受制于 教育决策本身的质量高低。然而，由于我国政党政治和行政组织在教育领域占主导地位， 因而我国教育决策总体来说是一种“政府推进型”，体现出强制性制度变迁的特征，具 体表现在：从主体构成来看，我国教育决策是在计划经济体制以及与此相联系的中央集 权制条件下形成的精英模式，决策主体比较单一；从价值取向来看，我国教育决策的价 值取向基本上是从属国家利益的教育政策观占主导地位；从政策议程来看，我国教育政 策的决策普遍运用的是政治模式，即政府已经作出决策，然后再授意研究者进行研究， 总体来说缺乏决策者、咨询者和执行者之间的良好互动，体现出一种单向服务的特点和 政治功利主义倾向；从议案裁定来看，我国教育决策的权力化特征、经验特征、信息封 闭特征以及裁定技术的非专业化特征非常明显；从政策评价来看，我国教育决策的质量 判别往往是以教育决策是否合法为标准，而忽视了对教育决策是否合理的价值判断；从 质量保障来看，我国教育决策还没有建立起必要的听政制度和辩论制度，利益相应人基 本上处于缺席状态，也缺乏教育决策的预期分析和政策实验。这种主要由国家或政府来 制定的教育政策，由于缺乏对社会不同主体利益的普遍关照，因而不容易甚至根本不可 能为人们所接受，不能成为人们普遍的行为规范，相反人们往往会规避政策，结果导致 教育政策的无效和无力。 面对强制性制度变迁所带来的一系列教育决策问题，我国教育政策理论正面临着新 的挑战。如何应对挑战，推进教育决策研究的新进展已经成为教育政策研究的时代课题。 从国外文献来看，研究公共政策决策的学者较多，其研究成果体现出这样一些特点：一 是提供一种公共政策的决策模式，如戴伊的理解公共政策、安德森的公共决策、 易奇的教育研究与决策中的政策研究等；二是描述一种公共政策的决策原则，如格 斯顿的公共政策的制定程序与原理、格林斯坦和波尔斯的政策与政策制定、 凯尔曼的制定公共政策等；三是勾勒出公共政策的一般决策程序，如林德布洛姆的 决策过程、戴伊的自上而下的政策制定、德罗尔的逆境中的政策制定等；四 是提供一种教育政策的决策策略，如胡森和科根的教育研究与教育政策，对决策者 与研究者之间的相互关系进行了研究。西方教育政策的决策研究是公共政策研究的一个 重要分支，大多都吸收了公共决策理论与方法的给养，因而同样体现出上述特点。这些 研究成果对于我国教育政策的决策研究，无疑都是极其丰富而有价值的资源。但是，如 果没有对各种理论模式、决策原则、一般程序以及相关策略的具体运作进行系统描述， 关于教育政策的决策研究 尤其是没有考虑到中西方政治经济文化等体制差异，没有结合教育活动的质的规定性， 就不可能真正建立起我国教育政策的决策理论与方法。 从国内研究来看，目前我国有关教育政策的决策研究出现了一些代表性成果。如孙 绵涛博士在其主编的教育政策学和教育政策论中提出了教育政策制定的原则， 勾勒了教育政策制定一般程序，介绍了教育政策制定的基本方法和技术；袁振国博士在 其主编的教育政策学中分析了影响教育政策制定的主要因素，介绍和评述了国外几 种教育政策的制定模式，在其主编的教育政策评论中汇集了近几年来国内学者发表 的与教育政策制定相关的论文1 0 余篇；孟繁华博士在教育管理决策新论中，对于 教育决策过程中的决策行为在技术层面进行了创新研究；杨颖秀博士在教育决策的科 学化和民主化研究中，从观念更新的角度探讨了教育决策的问题；谢少华博士在权 力下放与课程政策变革澳大利亚经验与启示中，探讨了教育决策中的权力下放问 题，等等。概括而言，当前我国教育政策的决策研究体现出这样一些特点：第一，教育 政策的决策研究过于简约和“技术化”，还不能真正为我国教育政策的决策提供一种现 实的理论依照；第二，教育政策的决策研究范式带有浓厚的结构功能主义特征，而这种 范式特征与关于利益分配的教育政策领域却相去甚远；第三，教育政策的决策研究方向 的偏失，一是普遍习惯于运用政治科学的静态研究方法来探讨教育政策问题，忽视了运 用政策科学本身的理论与方法，尤其缺乏在决策过程的论域内对教育政策问题进行分 析，二是我国教育政策的决策研究基本上局限于事实分析和规范分析，而普遍缺乏关键 性范畴的价值分析。祁型雨博士认为，以中国的体制转型和制度变迁为背景，围绕利 益表达与整合的现实主题，探究我国教育政策的决策模式，是我国教育政策及其决策研 究所面临的严峻课题。他在利益表达与整合教育政策的决策模式研究中，从利 益表达与整合的角度对教育政策的决策过程进行了宏观研究，为人们提供一种理解教育 政策决策过程的思维框架以及现实决策的基本思路。本研究是对教育政策决策研究的深 化和拓展，研究特色主要体现在两个方面： 第一，理论范式的转换或更新。教育政策是教育改革与发展的一种宏观制度，而这 种制度是一种外在制度，其合法性和合理性来源于对作为内在制度的教育规律和决策规 律的尊重。新制度经济学把这种制度生成的实践品格称为“内生性品格”。理论范式的 转换意味着一种研究视角的转换，它会为更多的实践反思提供可能，并为理论洞见注入 实际行动开辟一条道路。本研究以制度生成的理论为基本范式，从制度内生性品格这个 基本理论假设出发，探讨如何增强教育决策的科学性和民主性问题。 第二，在教育决策模式的具体操作层面上做更多努力。科学研究的理想状态应该是 形成一种既有逻辑分析和实证分析，又有操作模式和案例支持的理论与实践相结合的研 。祁型雨利益表达与整合一教育政策的决策模式研究【 q 北京：人民出版社，2 0 0 6 2 3 - 3 9 2 关于教育政策的决策研究 究成果，因而本研究在前人研究的基础上对教育决策过程进行了具体、务实、可操作性 的分析与研究，以便更好地发挥理论研究对实践活动的指导作用。 本研究采用了收集资料和分析资料的方法。 收集资料主要采用文献检索、调查访谈和案例分析三种活动形式：( 1 ) 从学科结构 来看，教育政策的决策研究涉及到社会科学的诸多学科，因而本研究通过计算机检索、 图书馆查阅、学术报告收集等途径，对教育决策理论的母体学科和交叉学科，如哲学、 政治学、法学、社会学、管理学、制度经济学、公共政策学、教育哲学、教育政治学、 教育社会学、教育行政学、教育政策学等学科领域的相关文献进行了充分检索。文献检 索的目的在于，通过揭示教育决策的理论研究与实践活动的局限性，印证本研究所要探 讨的主要问题；把握中外教育决策理论与实践的发展趋势，说明本研究的重要性和必要 性；明晰中外学者为本研究作了哪些基础性工作。( 2 ) 本研究选择了政府官员、政策研 究专家和地方教育行政人员进行了调查访谈( 访谈提纲见附录2 ) 。调查访谈的目的在 于，考察我国教育决策研究的现状；了解我国一些重大教育政策是如何决策的；找出我 国在教育政策的决策过程中存在的问题及其原因。另外，在调查访谈时，还请他们就一 些典型案例，如高校扩招政策、基础教育课程发展政策等的制定出台发表他们的看法。 ( 3 ) 本研究对一些典型案例进行了分析。例如高校扩招政策是我国教育政策的决策历 史上一个特殊案例，从问题的提出到方案的选择都带有特殊性，而这种特殊性又都根植 于中国目前的社会、经济、文化现实，因而本研究通过这个案例分析来了解社会主体的 利益分化、价值取向、政策实验、政策研究的科际整合，以及大众传媒影响教育决策等 问题。 分析资料的方法主要采用两个步骤：( 1 ) 从收集到的资料中抽象出研究范畴。第一， 本研究借用教育政策的决策模式研究的相关概念，对教育决策理论与实践两大范畴的资 料进行整理和归纳。教育政策的决策一般是指由政策问题察觉、政策问题界定、政策 问题纳入、政策议案裁定以及政策议案合法化等一系列环节所构成的完整过程。这几 个环节既可以构成本研究资料分析的范畴，也可以构成对教育决策过程进行研究的基 本范畴。强调的是，在公共政策领域，“政策制定”与“决策”几乎是同一程度的概念， 因而除非特别说明，本研究中关于决策、教育决策、教育政策的制定等表达都是指教 育政策的决策；并且出于语言简约的考虑，教育政策的决策在文本中一般表达为教育 决策。另外，“教育决策”可以从动态上理解为一种决策过程，也可以从静态上理解为 一种决策结果，本研究主要是从动态上把它看成一种决策活动过程。第二，通过资料 的初步分析，本研究发现传统教育政策学一般都是把政策问题的觉察作为教育决策的 起始环节，把政策议案的合法化作为教育决策终止环节。其实，从系统论的方法来分 析，教育决策的主体构成、教育决策的价值取向、教育决策的质量评价和质量保障也 都是教育决策过程中极其重要的环节。因此，本研究创造出“教育决策的主体构成”、 关于教育政策的决策研究 “教育决策的价值取向”、“教育决策的质量评价”、“教育决策的质量保障”等概念， 用以更加全面而准确地描述和分析教育政策的决策过程。第三，本研究对教育政策及 其决策的概念进行重新阐释，用以更加准确地阐释教育政策及其决策的质的规定性。第 四，为了更加准确的突出教育决策的动态特征，本研究借用了新制度经济学的“内生性” 概念，对主体性教育决策的实践品格进行分析。( 2 ) 用新制度经济学的制度生成的相关 理论来分析教育政策的决策过程。本研究以新制度经济学关于制度生成的理论为基本范 式，从主体构成、价值取向、政策议程、议案裁定、政策评价、质量保障等方面，对影 响教育决策科学性和民主性的诸多因素及其相互关系进行分析，然后通过调查访谈对基 本假设进行验证和修正，最后在新的理论假设基础上，结合我国教育决策中存在的问题 及其成因，提出提高教育决策质量的相关建议。 本研究共分三部分：第一部分是“教育决策的内生性品格探析”；第二部分是“我 国教育决策的总体状况及其基本缺陷”；第三部分是“教育决策内生性品格的提升路径”。 第一部分是“本质”研究，第二部分是“现象”研究，第三部分是“本质”与“现象” 的互动研究，整体来说体现的是学理意识、问题意识与对策意识的逻辑关联。 4 关于教育政策的决策研究 第一章教育决策的内生性品格探析 教育决策研究的首要的核心问题就是要搞清楚教育决策的本质，即教育决策是什 么，这是深入研究教育决策的逻辑基础。只有弄清楚教育决策的本质，才能确定教育 决策的研究对象和研究方法，提出以“教育决策”为核心的概念、范畴和命题，构建 教育决策自身的理论体系，并最终指导教育决策的实践活动。教育决策是教育政策的 一种活动形态，因而要认识教育决策的本质及其实践品格就得从认识教育政策的本质 入手。 一、教育政策概念的发展与新诠释 教育政策的本质是对教育政策概念的内涵的反映。要明确教育政策的本质，从逻 辑上看就必须弄清楚教育政策概念的内涵和外延。而概念的内涵和外延总是处在不断 发展变化的过程之中，教育政策概念在新的历史条件下常常会获得崭新的规定性。对 教育政策概念重新进行澄清和阐释，不仅有助于正确地把握教育政策的本质，而且有 助于更加科学合理地范导教育政策的实践活动。 我国学者曾把教育政策的本质归结为两点：教育政策是有关教育的政治措施；教 育政策是有关教育权利和利益的具体体现。然而，这种认识由于在研究方法、研究范 畴和价值判断上存在着诸多缺陷，因而它既对教育政策的现象和问题缺乏强劲的解释 力，也不能够对教育政策的实践活动进行科学合理地规范。从研究方法来说，它仍然 是用传统政治科学的静态研究方法来探讨教育政策的本质；从研究范畴来说，它只是 从政治和社会范畴来考察教育政策的本质，而缺乏从教育和人的发展范畴对教育政策 本质的思考；从价值判断来说，它只是片面地考察了教育政策的客体属性，而缺乏在 整体把握客体属性的基础上对其本质属性的价值判断。因此，要想获得对教育政策本 质的正确认识，需要对研究方法重新进行定位，对研究范畴重新进行厘定，对客体属 性重新进行价值判断。 ( 一) 教育政策的本质需要用现代政治科学的动态研究方法来认识 现代政治科学普遍认为，利益和利益关系是政治关系和政治行为的基础，对政治 关系和政治行为具有根本性和决定性意义，政治权力关系和政治权利关系都是建立在 利益关系的基础之上的，“一切政治组织及其制度都是围绕着特定的利益而建立起来 的，同时也是为其所由以建立的社会成员的利益服务的”。“利益”作为政治评价中 。张新平简论教育政策的本质、特点及功能【j 】南昌：江西教育科研，1 9 9 9 1 。王浦劬政治学基础【 q 北京：北京大学出版社，1 9 9 5 6 8 7 2 关于教育政策的决策研究 的关键性因素，它使公共选择具有了可能性与可行性，因而现代政治科学通常是以利 益分析为研究方法，以公共政策对利益要求的实现顺序为基本逻辑，来构建公共政策 研究的框架。许多著名政治学家和政策学家，包括阿尔蒙德、伊斯顿、林德布洛姆、 福切斯等，都是用这种分析框架来构建他们的公共政策理论。如果说现代政治科学是 从动态的视角来探究政治过程的实质的话，那么这种分析框架因为明确区分了政策过 程中的一系列关键性的权力主体，他们存在和发挥作用的环境，他们的主要功能以及 他们在政策过程中的主要行动结果，因而成为了当今公共政策研究中的一个被普遍接 受的模式。同样，通过这种分析框架，我们可以了解一个民主国家的教育政策是如何 在各种权力主体的共同作用下制定出来的，可以从一个动态的视角来了解各种制度安 排在国家管理教育中的功能以及对于教育政策的影响，从而可以更为准确地把握教育 政策的本质。 利益问题是一个关涉到人的生存与发展的根本性问题，个人、群体或组织的思想、 动机和行为都可以从其对自身利益的追求中找到合理的解释和深层的底蕴。利益是社 会关系的本质，利益原则是支配人类社会活动的基本原则。从社会分工来看，现实生 活中的利益关系并不是永远和谐一致的，利益分化是社会生活中客观存在的矛盾现象。 尤其是在社会转型时期，利益分化是社会转型最主要的特征，是社会结构性变迁过程 中表现出来的一种重要的社会现实；利益分化表明一种既定利益关系被打破，一种新 的利益关系迅速形成，表明利益的差别化或利益差别的扩大化。在教育领域，利益分 化主要体现在特殊利益与共同利益( 政治利益与教育利益) 、长远利益与眼前利益( 整 体利益与局部利益、将来利益与现在利益、根本利益与暂时利益、现实利益与理想利 益) 、强势利益与弱势利益( 多数人与少数人、强势群体与弱势群体) ，以及既得利益 与未得利益之间的利益关系和矛盾。如果我们把教育政策作为一个系统，那么它会时 常承受来自外部环境的压力。这种压力常常表现为人们基于利益关系和矛盾而产生的 政策诉求，伊斯顿把这种政策诉求称之为影响政治系统的“核心变量”，并且认为，如 果政策系统没有积极地回应政策诉求，那么维持社会秩序的可能性就会降低，这样政 策系统的崩溃就可能带来政治系统的危机。留从一定意义上讲，教育政策实际上可以被 视为政府与社会相关利益主体之间的一种契约，利益相应人可以根据教育政策中的约 定，在教育政策许可的范围内选择自己的行为方式，并通过理性的计算来寻求效用最 大化的期待利益。他们之所以有这种行为取向，是因为教育政策具有明确的“可度量 的互惠性”，以及他们有理由相信，在未来的一段时期内政府会像他们一样遵守教育政 。加布里埃尔a 阿尔蒙德、小g 宾厄姆鲍威尔比较政治学体系、过程和政策【m 】曹沛霖等译上海：上海译 文出版社，1 9 8 7 戴维伊斯顿政治生活的系统分析f m 】王蒲劬译北京：华夏出版社，1 9 9 9 查尔斯林德布洛姆 决策过程【m 】竺乾威等译上海：上海译文出版社，1 9 8 8 d e i t e rf u c h s ( 1 9 9 3 ) am e t a t h e o r ) , o ft h ed e m o c r a t i c p r o c e s s ，m a n u s e r i 醇s c i e n c ec e n t e r - b e r l i n i nh a n s - d e i t e rk l i n g e n a n n , r i c h a r d , i h o f f e r b c r ta n dl a nb u d g e ( 1 9 9 4 ) p a r t i e s ，p o l i c i e s ，a n d d e m o c r a c y , w e s t v i e wp r e s s ，l n c o 戴维伊斯顿政治生活的系统分析【m 】王浦劬译北京：华夏出版社，1 9 9 9 5 5 6 关于教育政策的决策研究 策的约定，否则他们将会得到合适的利益补偿。政府只有重视和尊重社会主体的不同 利益需求，通过教育政策来表达与整合不同社会利益主体的相关教育利益，并且对体 制内外缺陷所造成的利益缺失进行补偿，才能使社会利益主体逐步形成对政府权威持 久坚强的信任、忠诚和认同，良性的社会契约才能得以延续和发展而不至于失范。如 果我们把教育政策的本质仅仅理解为占统治占支配地位阶级或集团教育意志的表达， 那么这样逻辑推导下去，教育政策及其决策就是要体现国家或政府利益。这就遮蔽了 社会不同利益主体的利益分化的现实，阻塞了社会不同利益主体政策诉求的通道。教 育政策本身是社会利益的“均衡器”或“显示器”，如何把社会不同利益主体的教育需 求投入到政策系统，由政府对复杂的利益关系进行调整，对公共教育利益进行权威性 分配，对教育领域的利益矛盾与冲突进行及时有效地调节，这不仅是一个技术性问题， 而且也是一个深刻的道德问题；不仅只是关乎教育生存与发展的问题，更是关乎政治 稳定、社会进步和民族团结的大问题。因此，教育政策的本质应该在利益表达与整合 中寻求崭新的规定性。 ( 二) 教育政策的本质需要从政治、社会、教育和人的发展范畴 来思考 我们可以运用马克思主义历史与逻辑相统一的方法论，来把握认识教育政策本质 的基本范畴。首先，从逻辑层面来分析，教育政策作为阶级社会中超然存在的政治措 施和政治行为，在一定历史范畴，它是一定占统治占支配地位的阶级或集团教育意志 的表达；在一定社会范畴，它是有关教育权利和利益的具体能动的反映；在一定科学 范畴，它既是教育理论的具体化，又是教育实践的高度概括，因而是教育理论转化为 现实的桥梁；而教育的质的规定性是一种培养人的社会活动，回因而在一定人学范畴， 促进人类个体发展又成为了教育政策的本质更深层地体现。可见，政治、社会、教育 和人的发展范畴都是教育政策本质内在的逻辑存在。其次，从历史层面来分析，自从 产生了国家或阶级以后，无论古今中外，教育政策都是围绕政治、社会、教育和人的 发展范畴演绎着各种基本命题，只不过关注的焦点或者范围有所不同。教育政策学家 莫里斯科根曾经对英国1 9 6 0 至1 9 7 4 年有关教育的主要政策、法令；各政府负责人 的有关报告、声明以及白皮书、重要的教育会议纪录等第一手资料进行了分析，并对 主要教育政策制定人进行了访谈，由此归纳出这段时期英国3 5 条教育政策，并将其归 为教育、社会、经济、学校四类，相应得出蕴含于四类政策中的教育价值观、社会价 值观、经济价值观和学校价值观。 教育政策的价值是教育政策本质外在的表现形式。 尽管莫里斯科根关于教育政策的价值分类不甚严密，但我们可以发现，他是通过政 。王递俊，王汉澜教育学【北京：人民教育出版社，1 9 9 92 8 4m a u r i c ek o g a n t 1 9 7 5 ) e d u c a t i o n a l p o l i c y - m a k i n g ：as t u c r yo f l m e m s tg r o u p sa n d p a r l i a m e n t l o n d o n ：g e o r g ea l l e n a n du n w i nl t d ，p p 5 7 6 7 关于教育政策的决策研究 治、社会、教育和人的发展范畴来把握教育政策本质的。 任何事物既具有该类事物的普遍性，又有自己的特殊性；既具有该类事物共同的 本质( 初级本质) ，又具有自己特殊的本质( 二级本质) 。教育政策也是如此。“教育政 策是有关教育的政治措施”和“教育政策是有关教育权利和利益的具体体现”，所反映 的只是教育政策的初级本质，即政治本质和社会本质。或许相对教育政策的这种初级 本质来说，促进教育和人的发展只是教育政策的二级本质，但缺乏对这种二级本质的 认识，又如何把握教育现象自身的规定性，又如何把握教育政策自身的内涵? 列宁同 志就非常重视对事物的二级本质的认识，他说：“人的思想由现象到本质，由所谓的初 级本质到二级本质，这样不断深入下去，以至无穷”。回可以说，关注教育和人的发展 范畴是教育政策研究的学科性质和知识属性使然。那种脱离了“教育本位”的教育政 策概念、“目中无人”的教育政策概念，在理论上讲不通，在实践上更行不通。 ( 三) 教育政策的本质是对教育政策本质属性的反映 准确说来，只是从政治、社会、教育和人的发展范畴对教育政策概念的全面把握， 仍然不足以揭示教育政策的本质。作为一种教育管理活动，教育政策在层次上有客体 属性和本质属性的区别。 教育政策的本质不是对教育政策客体属性的片面反映，而是 对教育政策本质属性的整体反映。如果我们把教育政策放到历史的进程中从总体上加 以考察，也把教育政策放在一个特定的历史条件下加以考察，就不难发现，教育政策 也是共性与个性的统一。如果单从教育政策的共性一面去分析教育政策的本质，那么 教育政策就是为更好地促进人类自身再生产而服务的一种管理活动。教育政策的这种 客体属性反映了教育政策现象的共性方面，因为教育政策的这种客体属性适应任何社 会形态的教育政策现象，它是任何社会形态下的教育政策现象所共同具有的客体属性。 如果单从教育政策的个性方面去分析教育政策的本质，那么教育政策就是为实现一定 社会占统治占支配地位阶级或集团的特定的教育目的而服务的一种管理活动。教育政 策的这种客体属性只适应特定社会形态( 阶级社会形态) 下的教育政策现象。以上两 种对教育政策客体属性的理解因为是建立在对教育政策现象片面把握基础之上，使得 对教育政策客体属性的认识明显带有从属的性质，即教育政策要么从属于政治利益， 要么从属于教育利益，因此这两种理解都没有揭示教育政策的本质属性。要揭示教育 政策的本质属性，这就需要从共性和个性统一的角度对以上两种理解予以整体把握。 从教育政策的共性与个性统一的角度来分析教育政策的本质，教育政策就是按照一定 社会的要求和教育管理自身的规律，为促进人类自身再生产而使教育更好地为一定社 。列宁全集( 第5 5 卷) m ，北京：人民出版社，1 9 9 0 2 1 3 。孙绵涛等教育管理哲学现代教育管理观引论【m 】武汉：武汉工业大学出版社，1 9 9 7 2 7 - 3 6 8 关于教育政策的决策研究 会服务的一种管理活动。这种教育政策的本质属性是建立在对教育政策属性的全面把 握的基础上，强调教育政策在促进人类自身再生产的基础上为国家和社会的发展服务。 教育政策本质属性既适用于一般社会的教育政策现象，也适用于特定社会的教育政策 现象，反映了教育政策现象共性与个性的统一，因而关于教育政策本质属性的价值判 断，在层次上是高于教育政策客体属性的价值判断。 按照马克思主义哲学的理解，价值是主体需要与客体属性在实践基础上统一起来 的一种特定的效应关系。既然教育政策的主体需要和客体属性客观上存在着层级差别， 那么两者在实践基础上统一起来所生成的教育政策的政治价值、社会价值、教育价值 和人的价值就体现出由低到高的层级序列。其中，教育价值是基本的，人的价值是非 派生的。在促进人类社会生存与发展的诸多因素中，惟有通过教育对人的培养，才能 为社会政治经济文化的可持续发展提供原动力。整个人类社会的共同利益是一个逐渐 形成和发展的过程，而今随着科学技术的进步和文明程度的提高，人们逐渐对整个人 类社会的共同利益有了更加清醒的认识。现代社会科学家和自然科学家所关心的许多 问题，如能源问题、人口问题、生态环境问题、战争问题等等，都是涉及到整个人类 社会的共同利益问题。尽管这些问题的解决还为时过早，并且解决这些问题的方式方 法多种多样，但人们已经认识到，发展教育、提高人的素质是解决这些问题的根本途 径。教育利益将无可争辩地成为整个人类社会普遍追求的共同利益。在这种宏大的语 境中，社会的政治利益和经济利益将会在教育政策中相形见绌，或许只有在认同教育 这种共同利益的基础上，它们才能寻找和彰显自己存在与发展的意义。 基于现代政治科学的动态研究方法，通过对教育政策范畴的全面把握和对教育政 策本质属性的价值判断，我们可以获得对教育政策本质的一种崭新的理解：教育政策 是有关教育利益表达与整合的政治措施和政治行为，是通过保证和促进教育的生存与 发展而培养全面自由和谐发展的人，从而促进社会政治经济文化可持续发展的战略性 和准则性的规定和行为。这是一种主体性教育政策本质观。 二、教育决策的本质及其实践品格 教育决策是教育政策的一个相对独立的活动形态，它与政策实施、政策评价一道 共同构成了教育政策行为。比较而言，教育决策在整个教育政策的实践活动中处于核 心地位。首先，从政策决策与政策实施的关系来看，教育决策是教育政策实施的前提， 就像我们通常所说的“有法可依”是“依法治教”的前提一样。其次，从利益协调目 标的达成来看，教育政策的决策较之教育政策的实施更有实质性的意义。在重新审视 教育决策本质的基础上来探讨教育决策的实践品格，将有助于解释和范导整个教育政 策及其决策的实践活动。 9 关于教育政策的决策研究 ( 一) 教育决策的本质及其特征 基于对教育政策本质的理解，我们认为，教育决策的本质就是有关教育利益的表 达与整合过程，即把社会不同利益主体的教育需求投入到政策系统，由政府对复杂的 利益关系进行调整，对公共教育利益进行权威性分配，对教育领域的利益矛盾与冲突 进行及时有效地调节的过程。这种教育决策的本质观是一种主体性教育决策观。具体 而言，主体性教育决策具有以下几个方面的特征： 第一，利益赎买性。在决策过程中，政府将放弃对教育决策责任的大包大揽，而 是充分调动所有社会利益主体来分散决策风险，让他们学会自己对自己负责。政府通 过教育决策来表达与整合社会不同主体的利益，缓解利益矛盾与冲突，一方面使自己 的公共权力获得了正当性，另一方面避免了由此引发的政治、社会和民主危机，维护 了社会稳定，从而获得了政治利益。尤其是通过对教育利益的维护，保障和促进教育 的生存与发展，培养出优秀人才，为社会政治经济的可持续发展提供了原动力。 第二，过程选择性。“在哲学意义上，公共政策所主张的，实际上是一个主观与客 观相统一，主体与客体相适应的过程。基于这一过程中公共政策问题所涉及的动 态因素之多，所以公共政策特别强调选择性的意义”。o 从教育政策的决策过程来 看，从政策问题认定、政策问题从公众议程到政府议程、政策议案的裁定到决策质量 的评价及其保障，整个决策过程实际上就是决策主体不断地主动地选择的活动，是一 种个人选择与集体选择相互作用的各种决策主体合作博奕的过程，因而从决策内容来 看，教育政策是决策主体主动参与的集体选择的结果。 第三，议程疏导性。在决策过程中，社会不同利益主体特别是弱势群体能够通过 制度化渠道表达自己的利益诉求，并且通过代表自己利益的组织机构参与教育决策过 程。这种民主化和开放性的公共选择程序充分尊重社会不同利益主体的要求，并寻求 各方可以接受的解决方案，协调了他们之间的利益矛盾与冲突，启动了利益激励和利 益协调机制，保证了教育政策的受益者多于受损者；国家或政府得到了社会最广泛的 支持，社会也因此找寻找到了推进全方位改革的社会动力，从而促进了政治文明和社 会稳定。 第四，权力有限性。在决策过程中，包括政府在内的所有决策主体在教育决策过 程中的权力都是明确而有限的。这样就能够使整个教育决策过程建立在充分民主讨论 的基础之上，既增强了决策的合法性，也增强了决策的合理性。同时，政府从全局利 益和长远利益出发，不屈从于某些既得利益集团的压力，果断地采取强制性手段，可 以打破决策僵持，不失时机地推进至关重要而又无法拖延的教育决策，保证了教育决 策的时效。 。张国庆现代公共政策导论【e 京：北京大学出版社，1 9 9 7 6 1 0 关于教育政策的决策研究 第五，策略外围性。在决策过程中，社会不同利益主体的相关教育利益是由教育 中介机构来表达，这样一方面可以保证教育决策的科学性和合理性，另一方面他们整 个集体代表广泛的社会共同利益，限制了政府比较隐蔽的意向和行为，如集团利益的 膨胀、政治精英私欲的肆虐、决策的短视或随心所欲等等。同时，教育中介机构参与 教育决策所具有的管制功能，能够促进教育的规范发展，分担教育改革的风险，减低 国家教育管理的成本，因而可以构成在政治体制外减缓改革阻力的社会力量和推进教 育改革与发展的支撑点。 第六，制度保障性。主体性教育决策是通过一系列合法而合理的制度安排对决策 主体的利益关系进行重新定位、对决策主体的决策行为进行有效规范来表达与整合社 会不同利益主体的相关教育利益。这样一系列制度安排可以直接调整决策主体之间的 利益关系，减少决策过程中的摩擦成本，从而使决策主体在相互协调的关系内调整各 自的决策观念和决策行为，保证了教育决策的质量。 ( 二) 教育决策的实践品格一内生性及其体现 新制度经济学关于制度生成的理论日益成为一门显学，它为教育政策的决策研究 提供了一种崭新的范式。按照新制度经济学的理解，任何社会制度都是由内在制度和 外在制度两部分组成的：内在制度是一种原生制度，是社会内在运转中逐步演化出来 的知识系统，教育规律和决策规律就是教育决策的内在制度；外在制度是外在设计出 来并靠政治权力自上而下地强加于社会并由外在权威强制推行的规则，按照诺思的观 点，最常见的是政策和法律。对于教育政策的决策而言，外在制度就是由政府制定的 有关教育活动的相关教育政策。尽管内在制度与外在制度关系密切，并且外在制度有 助于内在制度的演化，但是内在制度往往是创制外在制度的基础和源泉。依靠内在制 度形成的自发秩序更有利于有效利用分散化的决策知识，而政府具有强制力往往容易 导致外在制度的越界，并且受到生存问题、代理问题以及度量成本问题等的约束而降 低决策效率。正如哈耶克所言，“与外在秩序相对应的外在规则尽管是人类社会所不能 或缺的治理工具，但是它却不能因此而侵扰或替代内部秩序得以生存并得以保护的内 在规则，否则自生自发的内部秩序和植根于其间的个人行动自由就会蒙受侵犯并遭到 扼杀”。在一个自由的社会里，制度的形成和确立必定是后继性的，即制度本身并不 能创造秩序，而是秩序创造制度。制度往往来自个人之间的合作互利而逐渐演化生成， 更可能是一种帕累托改进，而不是纯粹的再分配性质。因此，尽管为改变内在制度而 理性地制定外在制度的事例并非罕见，但常见的情况还是，外在制度的有效性来源于 内在制度的支持。教育规律和决策规律是教育生存与发展的重要的内在制度，它们并 非一种从外部强加给教育的压力，而是从内部建立起来的平衡；尽管它们是非正式制 。道格拉斯诺思制度、制度变迁与经济绩效咖刘守英等译上海：上海三联书店，1 9 9 6 6 4 。邓正来哈耶克法律哲学的研究【h q j t 京：法律出版社，2 0 0 2 4 3 4 4 1 1 关于教育政策的决策研究 度维持的秩序，却能够大致满足教育生存与发展的需要，受到人们的尊重和遵循。如 果漠视这种内在制度，就会排除那些教育自生的规律和规则，这将不利于教育秩序的 内部生成和自发调整。教育决策中强制性制度变迁的弊端及其根源就在于，它过分迷 信政府的决策权威，忽视了作为内在制度的教育规律和决策规律，从而导致教育政策 既丧失了合理性，也损害了合法性。 教育政策是教育改革与发展的一种制度安排，而这种制度是一种外在制度，其合 法性和合理性来源于对作为内在制度的教育规律和决策规律的尊重。新制度经济学把 这种制度生成的实践品格称为“内生性品格”。可以说，主体性教育决策就是一种内生 性教育决策。内生性教育决策就是要求教育决策的基础( 出发点) 、内容和形式都要基 于教育这种培养人的社会活动，以及与这种规定性相契合的决策规律。 第一，基础的内生性。教育的本质或质的规定性是培养人的社会活动，而教育决 策的根本目的是把根据教育规律确定的教育工作准则由一般要求上升为强制规则，要 求相应人或组织必须以此调节教育行为，避免教育工作中的随意性以及其他人为因素 对教育的干扰，从而为教育事业的发展创造一个相对稳定的环境。因此说来，教育决 策的唯一源泉和真正基础只能是教育活动本身。从根本上说，教育决策所要回应的是 教育的需要，而不是国家或政府的需要。 第二，内容的内生性。强调内容的内生性就是要求教育决策要更多地去观注教育 规律、规则和秩序，而不是集团利益和决策者专业角色的专业逻辑。因为教育政策一 直是同国家的合法暴力相联系，容易被感染强烈的国家功利主义色彩，更重要的是一 种对政府理性的过分迷信。政府决策者通过深思熟虑制定的强加给教育的规则，往往 是用来实现某个目标，创造某种可欲的秩序，尽管经过了合法程序，然而这一过程总 是依赖一般的理性原则，而把那些从来就是教育秩序不可缺少的构成性部分一一教育 规律或规则排除在外。这样的教育政策常常与教育规律相对立，而缺乏内在的亲和性， 不利于教育秩序的内部生成和自发调整，更为严重的是它最终将成为教育发展的桎梏。 第三，形式的内生性。“制定”和“认可”是教育决策的两种不同的形式。“制定” 是自上而下的，强调教育决策的权威性和合法性；“认可”是自下而上的，强调教育决 策的适用性和合理性。合法和合理的统一从来就是教育决策的一个最基本的要求。尽 管教育政策的优势在于理性，是以明确的、可事先预见的、普遍的、强制性规范为教 育活动的秩序提供保证，但从根本上说它是教育活动的产物，并作为整体来说是为教 育发展服务。无论政府决策者有何等的智慧和有何等渊博的知识，他们都不可能对复 杂的教育现象或教育问题有完全透彻的、预先的了解，而常常是以政治逻辑和政治偏 爱替代了对教育政策问题的具体分析，因而所制定出来的教育政策也常常变成了一个 仅仅是靠合法性而塑造的东西。如此创制的教育政策，即使合法，而不合理，又有什 么用呢? 我们强调教育决策的内生性，并不是一般性地否认政府教育决策的合法性， 而是更推崇合理基础上再合法的决策理路。 关于教育政策的决策研究 第二章我国教育决策的总体状况及其基本缺陷 由于我国政党政治和行政组织在教育领域占主导地位，教育决策往往不是用来确 认教育秩序，而是用来强化国家权力，从而也强化了对教育发展的干预和对矛盾的压 制，这样的教育决策就仅仅成为了政治支持的一种手段。总体说来，我国的教育决策 是一种“政府推进型”，体现出强制性制度变迁的特征。在这种教育政策的范导下，尽 管教育活动可能里现有序，但是这种秩序仅仅是由国家强制力来保证和维护的，因而 无法有效地调动个体运用自己的知识来采取有效的行动，也无法促成人们之间的相互 合作，形成、发展和选择更为人们偏好的有效的教育秩序。这种秩序因为缺乏自我再 生产、自我扩展和自我调整的强大动力，也无法对不断变化的社会环境做出灵活有效 的反应；同时，教育这种社会活动内部也很难自发地形成秩序。这种主要由国家或政 府来制定的教育政策由于缺乏对社会不同主体利益的普遍关照，不容易甚至根本不可 能为人们所接受，不能成为人们普遍的行为规范，相反人们往往会规避教育政策，结 果导致教育政策的普遍无效和无力。 一、主体构成：决策主体单一 从决策主体构成来看，我国教育决策仍然是在计划经济体制以及与此相联系的权 力过于集中的中央集权制条件下形成的精英模式，决策主体非常单一；教育决策权仍 过多集中在中央政府和最高教育行政部门，下级政府及其教育行政部门的决策权微乎 其微。教育决策与教育政策研究之间的对话仍然缺乏制度上的保障，沟通机制尚待建 立和健全。一方面，教育研究机构和人员的正当性没有合法化，在教育决策体制中没 有明确而具体的权责范围，因而还不能实质上代表教育利益的表达。尤其是在知情权、 议政权以及言论自由等一些带有根本性质的问题上，还没有形成研究环境日益宽松、 言论自由度不断增大、学术争鸣气氛日益浓厚、研究领域的禁区日渐减少、有关决策 过程的信息获取难度下降、渠道增多、研究成果认可接纳度不断提高等等这样一个健 康局面。另一方面，教育决策和教育研究在很大程度上依然是两条平行线，研究者与 决策者之间缺少沟通与协作的意识和机制，教育决策依靠教育政策研究成果、教育政 策研究成果服务教育决策的局面亟待开创。目前中央政府作为决策者既是“运动员” 又是“裁判员”，几乎包揽了教育决策过程的一切环节，使得教育决策在制定教育发展 目标、处理与教育组织外部环境的关系，以及保证教育的可持续发展等方面存在诸多 问题。 二、价值取向：从属的教育政策观 我国教育决策的价值取向基本上是从属国家利益的教育政策观占主导地位，表现 关于教育政策的决策研究 在本质观上，政治性重于社会性；在价值观上，为国家发展重于为教育发展：在实践 观上，管理监督重于服务指导；在质量观上，教育效率重于教育公平。例如重点学校 政策。教育平等是一种基本的价值取向，是世界教育发展的主流，也是教育现代化的 重要内容，而盲目追求重点学校的高投入和上规模，不仅挤占了非重点学校本来已经 可怜的教育经费，而且也无助于重点学校经济效益的提高，造成了有限教育资源的闲 置和浪费。尤其对于基础教育来说，层层设置的重点学校加剧了基础教育领域内部资 源配置的失衡，导致在区域内学校之间差距的拉大，甚至是人为地制造差距，造成了 一大批基础薄弱的学校。重点学校绝大多数设在城市或城镇，从而有利于城镇学生的 升学，这种把学校或学生分为不同等级，为了选拔少数所谓“尖子”而使多数学生利 益受损的强烈竞争性的学校教育，是违背义务教育的性质和宗旨的。可以说，我国重 点学校政策是“应试教育”泛滥的政策基础。 三、政策议程：政治模式占主导地位 我国教育决策往往运用的是政治模式，即政府已经作出决策，然后再授意研究者 进行研究，总的来说缺乏决策者、咨询者和执行者之间的良好互动，体现出一种单向 服务的特点和政治功利主义倾向。高校扩招政策出台就是政治模式一个非常典型的案 例。从政策问题的认定来看，高校扩招政策问题的提出并非直接来自教育领域内部， 而主要是经济学家从扩大内需、拉动经济增长的角度提出来的，之后才有教育理论界 的参与。教育决策的一般过程是，根据教育系统内部出现的政策问题，教育部收集信 息、提出方案，再报请国务院等决策机构审批。教育部有关官员认为，高校扩招政策 是国务院有关部门直接制定的，而国务院的教育决策主要是从经济和社会发展的需求 来考虑，作为高等教育的最高行政主管部门教育部在整个高校扩招政策的决策中处于 较为被动的地位，它更多是高校扩招政策的执行者。长期以来我国教育政策的决策本 来就存在决策主体构成单一的问题，主要是由具有官方背景的人员参与决策，而高