（公共管理专业论文）劳动就业趋势分析和政策建议.pdf

3 中 文 摘 要 就业是民生之本，安国之策，关系到广大人民群众的切身利益，关系到社会 经济发展和国家的长治久安。 全面贯彻落实积极就业政策， 增加就业和控制失业 是宏观调控长期指标的当务之急。 本文试图就健全和完善劳动就业制度， 如何提 高劳动就业率方面作一些探讨。论文共分为四章： 第一章“总言，首先介绍了就业、失业的概念，并分析总结了近年我省劳动 就业的现状和形势。 第二章“城镇” ，主要分析了我省城镇就业再就业的形势，剖析面临的主要 问题和主要对策。 第三章“农村” ，主要分析了我省农村就业形势，针对农村劳动力转移的特 点提出几点看法。 第四章“主要政策措施” ，这是此篇论文问题研究的落脚点，也是本文的核 心部分。 针对我国劳动就业工作中存在的问题， 如何在制定及落实各项扶持政策 的基础上进一步完善就业服务体系， 是目前面临的最大问题。 但是由于自己的理 论基础不够扎实，实践积累不够深厚，论文难免有不足之处，希望能得到各位老 师批评、指正，也渴望各位老师提出宝贵意见，以助我能有进一步的提高。 关键词：就业；再就业；服务体系；分析 4 引引 言言 就业是民生之本，安国之策，关系到广大人民群众的切身利益，关系到社会 经济发展和国家的长治久安。全面贯彻落实积极就业政策，增加就业和控制失业 是宏观调控长期指标的当务之急。 “十一五”期间，我省解决就业问题的总体目 标是：按照全面建设小康社会的总体要求，树立和落实科学的发展观，适应经济 社会发展对人力资源开发利用的需求， 满足广大劳动者参与劳动和提高收入水平 的愿望，努力实现社会就业比较充分，将失业率控制在社会能够承受的范围。通 过发展经济、改善结构，带动大量就业岗位的开发，通过加强教育培训带动劳动 者就业能力的开发，使我省丰富的劳动者资源得到比较充分的开发和合理利用； 创造更加良好的劳动者自主择业、自由流动、自主创业的环境，形成稳定的促进 就业政策和制度， 健全城乡统一、 内外开放、 平等竞争、 规范有序的劳动力市场， 保持就业渠道通畅；将社会失业率和平均失业周期控制在社会可承受的范围内， 使有劳动能力和就业愿望的劳动者都能够得到平等就业机会或处于积极准备就 业的状态。 本论文的研究方法主要有文献研究法、工作实践法、社会调查法、系统分析 法等。从文章内容来看，遵循了从抽象到具体、从理论到实践、从一般到特殊的 研究过程。 5 第一章 总 言 第一章 总 言 近年来，劳动就业工作在国家积极就业政策的引导下，劳动者自主择业、 市场调节就业、 政府促进就业的就业格局基本形成。 全省市场就业体系逐步完善， 就业规模持续扩大， 就业结构逐步优化， 就业渠道逐步拓宽， 就业形式更加灵活， 农村劳动力转移趋于合理，从而促进了经济社会发展，保持了就业局势的基本稳 定。 1.1 就业、失业的概念就业、失业的概念 1、就业的概念。 1、就业的概念。对就业的概念可以分别从理论和实际操作的角度来把握。 从理论上讲，就业是指具有劳动能力的人，运用生产资料从事合法社会劳动，并 获得相应的劳动报酬或经营收入的经济活动。根据这一定义，一个人如果同时满 足在法定劳动年龄内并且具有劳动能力；所从事的是某种合法的经济活动，以提 供满足社会需要的商品或服务为目的； 从事这种社会劳动可以获得相应的收入这 三个基本条件，就可以被认为是就业者实现了就业。 在实际操作中把握就业的概念，还必须对法定劳动年龄的界限、从事社会 劳动的时间长度和劳动报酬或经营收入标准作出具体规定。 国际劳工统计协会规 定： 各国可根据国情确定劳动年龄的上下限、 劳动时间的长短和工资的最低限度。 凡在劳动年龄之内、具有在规定时间内从事有报酬的劳动；有职业而由于疾病、 事故、劳动争议、度假、旷工或气候不良、设备损坏临时停工等原因而暂时没有 工作；自己当雇工或营业，包括协助家庭经营企业或工厂，工作时间相当于正常 工作时间的 1/3 以上，没拿报酬都算是就业。童工；不以获得收入或盈利为目的 的公益劳动、家务劳动等情况不属于就业范畴。 在农村劳动力就业中，出现的就地安置、开发就业、流动就业、劳务协作 等形式，其概念：就地安置就地安置指政府采取相应的政策措施，在剩余劳动力多的地区 6 或邻近地区开发适宜的就业岗位， 安置更多的农村劳动力就业。 开发就业开发就业指把农 村就业岗位的开发和劳动力资源的开发利用结合起来，提高农村劳动者素质，在 发展农村经济的同时， 促进农村就业量的增加和质的提高。 流动就业流动就业指农村劳动 力到户口所在地以外就业。按流动就业的范围，可以分为乡外县内、县外省内及 省外就业，即跨乡、跨县、跨省流动就业。劳务协作劳务协作指农村劳动力跨地区流动过 程中输出地和输入地的配合与协作关系。 2、就业的形式。2、就业的形式。劳动力与其他生产要素的不同结合形式决定了就业的具 体形式。另外，依据不同标准，可以对就业的形式进行不同的划分。 (1)按城乡划分的就业形式可分为城镇就业和乡村就业。 (2)按三次产业划分的就业形式可分为第一产业、第二产业、第三产业就 业。 (3)按国民经济行业划分的就业形式可分农、林、牧、渔业，采掘业，制 造业，电力、煤气及水的生产和供应业，建筑业，地质普查业，水利管理业，交 通运输、仓储业及邮电通信业，批发和零售贸易、餐饮业，金融、保险业，房地 产业，社会服务业，卫生、体育和社会福利业，教育、文化艺术和广播电影电视 业，科学研究和综合技术服务业，国家机关、政党机关和社会团体，其他行业的 就业。 (4)按经济类型划分的就业形式包括在国有经济单位就业，在城镇集体经 济单位就业， 在其他经济单位就业， 在乡镇企业就业， 从事私营经济和个体劳动， 在农村就业等形式。其他经济单位包括联营经济、股份制经济、外商投资经济、 港澳台投资经济单位。 (5)正规就业与非正规就业。正规就业一般是指在正式单位就业，并签订 劳动合同，其权利和义务有法律保障的就业形式。而非正规就业主要是指无固定 场所、无固定雇主和服务对象、无固定劳动关系、无稳定收入、无社会保障的小 7 规模经营的就业形式。 (6)充分就业和不充分就业。国际劳工组织指出，充分就业是指愿意并有 能力工作的劳动年龄段男子和妇女能够得到有报酬的、自由选择的、生产性就业 的就业水平。包括就业数量和就业质量两个方面的含义。不充分就业是指有就业 愿望和能力的劳动年龄段男子和妇女不能充分得到有报酬的、自由选择的、生产 性就业的就业水平。不充分就业也包括数量和质量两个方面。不充分就业不同于 失业，是指劳动力利用不饱满，而不是完全失去工作岗位。不充分就业是劳动力 资源利用不充分的表现， 可以看做是隐性失业。 在宏观调控方面， 在不同情况下， 可以选择不同的不充分就业与失业之间的相互替代策略。 3、失业的概念。3、失业的概念。从理论上讲，失业是劳动者与生产资料相分离的一种状 态，劳动者失去了运用生产资料进行生产活动的机会，从而也失去了获得劳动报 酬的机会。虽然失业对社会和经济生活以及劳动者个人和家庭都会产生影响，但 失业主要是评估一个国家、 一个地区经济状况好坏而不是衡量个人经济困难程度 的概念。 在我国，失业是指在劳动年龄内，在劳动有力、有就业要求但无职业的劳 动者。失业主要包括城镇青年失业者和社会闲散劳动力这两部分人。由于劳动年 龄规定有上限，而且农村劳动力不包括在失业的统计范围内，因此，我国的失业 人数统计的范畴与现代市场经济国家有所不同。20 世纪 90 年代以来，我国下岗 职工人数日益增加。下岗职工不能等同于失业人员。如果离开企业再就业服务中 心与企业解除劳动关系后，仍未实现再就业，将转为失业人员。因此，失业和下 岗是两个不同的概念。 4、失业的分类。4、失业的分类。20 世纪以来，经济学家对失业的类型及其成因进行了长 时期的、广泛深入的讨论和分析，迄今为止，被大多数经济学家所普遍接受的失 业类型有以下六种：即摩擦性失业；结构性失业；季节性失业；周期性失业；隐 8 性失业；自愿失业。 5、失业的度量。5、失业的度量。对失业的度量要用失业率的概念。失业率是失业人数与 就业人数和失业人数之和的百分比， 它反映在全部经济活动人口中失业人员所占 的比重有多大，从而反映失业问题的严重程度。用公式表示为： 失业人数 失业率（%）=-100% 就业人数+失业人数 对失业率的更为准确的度量要用年失业率指标。年失业率取决于该年中有 失业经历的人数，以及他们失业时间的平均长度。 失业的平均周数 年失业率=该年度有失业经历的人数占劳动力总数的比例- 52 周 当失业率特别高时，不论失业是由少数人承担，还是由所有劳动者承担， 都将会产生严重的社会经济后果。而当失业率不是特别高时，即使失业率相同， 但由于内部构成不同，也会产生不同的社会经济后果。如同是 5%的失业率，如 果 5%的 52 个星期未就业，这是有限的一部分人承受失业的巨大痛苦；而当所有 劳动者 5%的时间未就业，则失业的负担是由每个人平均分摊。两者相比较，前 者的问题严重得多。 目前我国的失业率是指城镇登记失业率，它等于城镇失业人数除以城镇从 业人数加城镇登记失业人数之和。 分母中的城镇从业人数包括城镇的各种所有制 单位的全部劳动力； 登记失业人数则包括就业转失业的劳动者和没有就业经历的 失业青年。 1.2 “十五”期间劳动就业工作成效 1.2 “十五”期间劳动就业工作成效 “十五”期间，全省认真实施积极的就业政策，劳动就业工作取得了明显 9 成效。就业总量进一步扩大，就业结构发生了重大变化，劳动力市场管理体制逐 步完善，市场导向的就业机制初步形成，农村劳动力开发就业工作向健康的方向 发展，国有企业下岗职工出中心再就业向失业保险并轨工作稳步推进。 1、总量进一步扩大，就业局势基本稳定。1、总量进一步扩大，就业局势基本稳定。据预测， “十五”期末全社会从 业人员将达到 1500 万人，比“九五”增加 107.6 万人，其中，城镇就业 500.5 万人，比“九五”末增加就业 70 万人。城镇登记失业率控制在 4.5 %以内。 2、结构发生了重大变化。2、结构发生了重大变化。 “九五”期末的三产就业比为 48:25:27， “十五” 期末将达到 42:25:33。第一产业就业人数继续下降，第三产业就业人数继续增 加，随着市场经济体制的继续深入和产业结构的调整，国有企业的职工人数将继 续减少， “九五”期间国有企业减少职工 97.6 万人， “十五”预计减少职工 44.7 万人，职工人数由 1995 的 264.3 万人减少到 2005 年的 122 万人，净减 142.3 万人，国有企业富余人员得到缓解。 3、劳动力市场管理体制逐步完善，市场导向的就业机制初步形成。3、劳动力市场管理体制逐步完善，市场导向的就业机制初步形成。企业 自主用人、劳动者自主择业的公平就业原则，为求职者和用人单位提供了平等的 就业和用的机会，充分发挥了市场对劳动力资源配置的导向作用，促进了劳动力 在城乡之间、地区之间的有序流动。 4、劳动力开发就业工作向健康的方向发展，农村劳动力在城镇就业的体 制性障碍基本消除 4、劳动力开发就业工作向健康的方向发展，农村劳动力在城镇就业的体 制性障碍基本消除。 全省已经有 300 万个农村劳动力向非农产业转移就业， 占到 农村劳动力总数的 30%，农村剩余劳动力向城镇转移已成为建设小康社会和推动 城乡经济协调发展的重要途径。 5、企业下岗职工出中心再就业向失业保险并轨工作稳步推进。5、企业下岗职工出中心再就业向失业保险并轨工作稳步推进。1998 年以 来，国有企业下岗职工签协议进中心的人数达 98 万人，有 75 万余人通过各种途 径实现了再就业。到 2005 年底，将有 21 万下岗职工协议到期面临出中心工作， 2002 年 9 月召开的全国再就业工作会议基本确定了中国特色的积极就业政策的 10 基本框架，归纳为“五大支柱，六个领域，十项政策” ，五大支柱即经济拉动； 政策扶持；市场服务；政府调控；社会保障。六个领域即发展中小企业；发展第 三产业、社区服务业；发展多种经济和个体经济；发展劳动密集型企业；灵活就 业；劳务输出。十项政策即减免税费；小额贷款；社保补贴；就业援助；主辅分 离；就业服务；财政投入；社会保障；控制企业裁员；社区平台建设。这些积极 的就业政策， 体现了宏观政策与微观政策的有机结合。 在积极就业政策的推动下， 下岗失业人员再就业工作取得新的进展。 1.3 “十一五”期间面临的就业形势 1.3 “十一五”期间面临的就业形势 盘点“十五”期间我省的劳动就业发现，劳动力供求紧张的状况并没有改 变，下岗失业人员再就业相当困难，大学生就业问题引起了社会的广泛关注，农 村劳动力转移任务还十分艰巨。 “十一五”面临的就业形势依然不容乐观，政府 在面临集中精力解决下岗职工这“一代人”就业和社会保障问题的同时，并轨后 失业人员增加， 大学生等青年就业问题的凸显， 尤其是拓宽农村劳动力就业渠道， 为他们提供优质就业服务，解决工资拖欠等权益保护问题，将引起政府和社会的 进一步关注。 1、劳动力极度过剩，就业岗位严重短缺。1、劳动力极度过剩，就业岗位严重短缺。据统计 2003 年我省劳动力总量 2300 多万人，而从业人员只有 1469.5 万人，占全部劳动力的 64%，剔除家务劳 动者 330 万人后，仍有 550 万人剩余，加上就业不充分的和企事业单位冗员等， 劳动力剩余将有 770 万人。其中，大致有 1/3 约 220 万人发生在城镇。 2、由于制度性改革和经济结构调整， “十一五”时期城镇消化下岗失业人 员的任务也十分艰巨 2、由于制度性改革和经济结构调整， “十一五”时期城镇消化下岗失业人 员的任务也十分艰巨。目前下岗失业人员约有 30 万。随着国有企业改组、改制 步伐加快，仍有大批富余人员需要分流。新的改革措施有可能对城镇就业问题的 解决产生很大压力。按照 1998 年以来的经验推测， “十一五”时期需要安排再就 业的下岗失业人员总数，不会低于 100 万人的水平。除国有中小企业和集体企业 11 外，改革在其他方面对就业的负面影响也值得注意。一方面，一些重要行业或关 键领域，如银行、电信、石化等领域的大型国有企业甚至垄断企业也开始大量裁 员。 另一方面， 基层政府机构改革和各类事业单位的用人制度改革已经提上日程， “十一五”时期将全面推开，涉及人员也有 10 多万人，因此，从目前到 2010 年，城镇地区需要重新安排的各类企事业单位下岗失业人员的总数可能会高达 110 多万人。 3、农村剩余劳动力转移加速。3、农村剩余劳动力转移加速。据统计，当前我省外出务工经商的农村劳 动力人数已近 300 万人，农村仍有 550 万剩余劳动力需要寻找出路，随着城乡统 筹就业政策的进一步落实， “十一五”时期农村剩余劳动力向城镇转移的速度将 不断加快。为解决“三农”问题，国家出台了一系列鼓励措施，随着粮食直补、 良种补贴、农机补贴和减免农业税的“三补一减”政策的落实，将有一部分剩余 劳动力转化为务农劳动力，但是，2010 年之前至少还有 150 万人要离开农村进 入城镇寻找工作。与上述城镇新增劳动力和各类下岗失业人员相加， “十一五” 时期城镇劳动力供给总数可能会高达 480 多万人。 1.4 对 2007 年几个就业现象分析 1、如何看待 2007 年 4.5%的失业调控目标。 1.4 对 2007 年几个就业现象分析 1、如何看待 2007 年 4.5%的失业调控目标。 按照国家明确提出： “95147” 。即：新增就业岗位 800 万个，下岗失业人员 再就业 500 万人，其中安置“4050”人员 100 万人的目标责任制考核指标。2004 年，我省也提出“2814445”的就业再就业目标责任制考核指标。即：新增就业 岗位 28 万个；下岗失业人员再就业 14 万人，其中安置“4050”人员 4 万人；城 镇登记失业率控制在 4.5%以内。这标志着政府工作的一大转变，从以往追求经 济增长率为主转向经济增长和就业两者并重。 近年来，城镇登记失业率逐年攀升。我国目前公布的失业率实际上是城镇登 记失业率，2005 年年底为 4%， 2007 年年底为 4.3%，较 2003 年年底上升 0.3 12 个百分点。我省从 1998 年的 2.2%增长到 2004 年底的 3.14%，上升 0.94 个百分 点。城镇登记失业人员从 1998 年底的 10 万人增加到 2004 年底的 13.68 万人， 增加 3.68 万人。导致失业率呈上升趋势的主要因素有三个：一是当前正面临着 自然新生劳动力的高峰期。在经历 20 世纪 60 年代、80 年代的两次人口新增高 峰后， “十一五”期间成为一个自然新生劳动力增长高峰期，供给量增大。而劳 动年龄人口的增加量主要在城镇，伴随着农村劳动力转移，城镇劳动力供给的年 增加量。在新生劳动力中，大学生初次就业率下降，也是一个值得重视的因素。 二是下岗职工出中心后转化为失业。 2006 年底仍然有 21万滞留中心的下岗职工， 他们将逐步出中心，部分没有实现再就业的下岗职工将成为失业人员。三是结构 调整的因素。 一些未进中心以及集体企业下岗职工也可能在结构调整中成为失业 人员；一些亏损企业在退出市场过程中，部分职工暂时无法安置进入失业；随着 入世后的一些承诺期限的临近，很多企业将面临国际市场的竞争压力，进一步调 整产业和产品结构，并造成结构性失业的增加。 对失业率这一问题要辩证来看。虽然 2007 年失业率有所上升，但从经济结 构日趋合理、企业改革深化、劳动关系理顺、城乡统筹就业看，对经济的发展发 挥着良性作用。因为就业岗位的增加，根本上是要靠经济持续稳定健康的发展。 2、为什么经济增长没有带来高就业。 2、为什么经济增长没有带来高就业。 近年来，我国经济增长速度始终保持在 79.1%左右，但城镇登记失业率由 2004 年年底的 3.1%上升到 2007 年的 4.3%。 我省经济增长速度也始终保持在 13 % 左右，但 2003 年增加就业岗位 53.6 万人，2007 年增加就业岗位 41.7 万人，同 比下降 11.9 万人。国有企业下岗职工再就业率逐年走低，1998 年全省为 55%， 1999 年为 42.2%， 2000 年为 36%， 2001 年为 32.7%， 2002 年为 27% （中发200212 号文件下发后，就不再统计再就业率） 。为什么经济高增长没有带不高就业？据 测算，在 20 世纪 80 年代，经济每增长 1 个百分点，可增加 4 万个就业岗位。而 13 90 年代以来，只能增加 2-3 万个岗位。经济增长对就业的拉动作用下降了。其 原因主要是： (1)失业率持续上升是国有企业改革释放富余人员的必然结果。1998 年到 2007 年年底，我省国有企业下岗失业人员累计达到 110 多万人，大部分已经再 就业，也有一部分成为失业人员。国有企业在计划经济时代吸纳的就业量最大， 但随着社会主义市场经济体制的逐步确立，一些企业被淘汰，一些企业根据生产 需要调整劳动力，必然导致就业岗位的减少和失业人员的增加。 (2)目前经济发展进入了结构升级的关键阶段，第一产业劳动力向第二产业 转移，第二产业技术水平和资本密集程度提高，吸纳就业相对减少，出现了由于 技术进步和产业升级引起的结构性失业。 (3)经济增长创造的就业机会在很大程度上被人口增长抵消。虽然计划生育 减缓了人口增长，但由于人口基数大，20 世纪 60-70 年代生育高峰出生的人， 目前正好到了就业年龄和生育年龄。就业缺口大，失业率上升是必然的。我国人 口增长高峰大约还要一代人的时间才能放缓，就业压力在未来 20-30 年不会缓 解。 (4)2007 年，我省第三产业在经济中的比重仅占 32.2%左右，第三产业的发 展能创造大量就业岗位。产业结构不合理，就业弹性系数（即经济每增长 1%， 就业增长的百分比）低，造成尽管经济增长速度快，但吸纳就业人员仍然有限的 状况。 3、2007 年就业和失业率调控目标实现的原因。 3、2007 年就业和失业率调控目标实现的原因。 首先， 省委、 省政府高度重视就业问题， 积极就业政策的作用得到有效发挥。 2002 年 9 月，中共中央、国务院下发了关于进一步做好下岗失业人员再就业 工作的通知 （中发200212 号）以及国务院各有关部门又下发了一系列配套文 件后，我省及时出台关于贯彻中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再 14 就业工作的通知的实施意见 （晋发20031 号）以及各项配套政策，11 个市地 都以市（地）委、市政府（地区行署）出台了贯彻意见，大部分市地还结合本地 情况，创造性地出台了促进了下岗失业人员再就业的政策措施。相继召开的“再 就业工作会” 、 “再就业工作座谈会”和 “再就业工作表彰会” ，进一步完善了积 极的就业政策，加大了政策的力度，推动了就业再就业工作，构筑起有了积极就 业政策体系框架。 随着积极的就业政策的全面贯彻执行， 达到了厚积薄发的效果， 促进了就业岗位的增加。 其次，国民经济快速增长，为增加就业岗位提供了有利条件。一是经济增长 自身能够带动就业岗位的增加。因为就业是一种派生需求，经济增长必然产生就 业的要求。二是经济增长为调整经济结构，进一步增加就业机会提供了可能。结 构调整过程中将产生新的商业机会，为中小企业发展创造了条件，而中小企业恰 恰是吸纳就业的主要领域。三是为积极的就业政策的实施奠定了经济基础。2003 年实施的一系列再就业政策侧重于鼓励下岗职工和失业人员创业， 鼓励服务业的 发展以增加就业岗位 ，鼓励企业通过主辅分离解决下岗职工的再就业等，这些 政策与经济增长结构将得到淋漓尽致的发挥。 第三，从劳动力市场的供求看，劳动力市场已经表现出了供求活跃、恢复和不断 走高的趋势，大量大学生，中专、技校和初高中未就业（升学）毕业生，复转军 人，以及返乡农村劳动力进入劳动力市场，出现了劳动力市场供求大幅增加的局 面。据对 2007 年全国第四季度 117 个城市劳动力市场供求状况分析看，用人单 位通过劳动力市场招聘各类人员约 347.4 万人，进入劳动力市场的求职者约 369.1 万人，求人倍率约为 0.94（求人倍率=需求人数/求职人数 即每个人所拥 有的岗位数） 近几年劳动力市场职业供求状况呈现主要的特征： 一是需求和求职人数逐年 仍有较大幅度增长；二是以第三产业为主体的产业需求结构相对稳定、比重有所 15 回升，而第二产业的需求比重略有下降；三是企业用人占主体地位，其中，私营 及个体企业和股份制企业的用人需求占多数。四是商业和服务业人员、生产运输 设备操作工既是用人需求的主体，又是求职人员集中求聘的职业。五是在所有求 职人员中，失业人员所占比重较高。六是女性的求人倍率略高于男性。而各技术 等级的求人倍率均大于 1， 劳动力需求大于供给， 其中求人倍率较大的是高级师、 技师和高级工，其求人倍率分别为 1.83、1.78 和 1.7。我省太原、大同、阳泉 市 2007 年第四季度求人倍率分别是 0.95、0.77 和 1.02，平均 0.91。此外，随 着城市社区平台的建立，将有利于公益性岗位的开发，对增加就业岗位产生积极 的作用。 1.5 就业趋势与政府定位 1、 “十一五”期间就业形势仍然严峻，但也有四大有利因素。 1.5 就业趋势与政府定位 1、 “十一五”期间就业形势仍然严峻，但也有四大有利因素。我省城镇新 增劳动力每年仍将保持在 40 万左右的水平，除进入企业再就业服务中心的国有 企业下岗职工外，还有大量未进中心以及集体企业下岗职工的就业问题有待解 决；长期失业人员的增加，无疑增加了再就业的难度；随着大学生数量增加，而 社会对高校毕业生的需求增加幅度不会有大的变化， 城市大学生等青年的就业问 题将更为突出；农村 500 万富余劳动力的流动就业趋势不可抗拒；一些突发因素 对就业的影响也应该予以考虑。因此，失业率将会小幅上升，但能够控制在 5% 左右。如果按照目前我省的情况看，失业率每提高 0.1 个百分点，就意味着增加 近 0.4 万名失业人员。 虽然“十一五”期间的就业形势比较严峻，但也有四大有利因素。一是省 委、省政府高度重视就业再就业工作，以社会经济协调发展的思路，把扩大就业 放在经济社会发展更加突出的位置，实施积极的就业政策，努力改善创业和就业 环境。二是经济仍然保持稳步增长势头，为增加就业机会、调整就业结构提供了 基础；三是积极的就业政策配套实施办法的出台和进一步完善，为解决就业困难 16 群体的就业提供了保证；四是大学生就业政策进一步明确，体制性障碍逐步被打 破，为促进高校毕业生就业创造了条件。 2、明确政府在就业工作中的职能定位，把扩大就业放在经济社会发展更 加突出的位置。 2、明确政府在就业工作中的职能定位，把扩大就业放在经济社会发展更 加突出的位置。就业是民生之本，也是实践“三个代表”重要思想的体现。扩大 就业，实现社会就业比较充分是全面建设小康社会的基础目标，是全面提高人民 收入和生活水平的根本；扩大就业是化解劳动者流动日益增加带来的压力，保证 社会经济稳定的基础。应该认识到，经济增长并不能保证就业自动增长，不同的 经济增长模式对就业有不同的影响。因此，必须确立扩大就业优先的目标，不仅 保证经济总量持续增长，更要通过产业结构调整，选择适宜的经济发展模式以最 大限度地促进就业。 (1)继续保证扩大就业优先目标的实施，2003 年，我省比照国务院再就业 工作部际联席会议，成立了由劳动保障、发改委、财政、国资等 20 个部门组成 再就业工作领导机构，并确定和落实了就业工作的社区机构编制。按年度确定新 增就业岗位和失业率的目标责任制，作为各级政府年度经济、社会发展计划的重 要内容，作为政府考核的重要内容以接受各级人大的审查监督。落实就业优先目 标， 一方面还需要进一步建立失业预警制度和预案。 将失业率、 长期失业者比例、 不充分就业率等作为主要监测指标，并做好失业紧急情况下的预案，当失业状况 接近或超过警戒线时，政府立即发布实施预案，各部门协调配合实行必要的经济 政策和行政干预，调控企业裁员规模，减轻因失业引起的社会震荡。另一方面建 立以财政拨付的就业经费、 失业保险基金中的再就业费以及社会各方面筹集的资 金为来源的就业基金。进一步调整财政的预算支出结构，并根据当地下岗失业的 情况适当增加，以促进就业。 (2) 坚持发展经济，调整经济结构，充分开发利用劳动力资源。在制定经 济增长和产业调整政策时，把创造更多的就业机会作为重要发展目标，并积极体 17 现到制定国民经济社会发展计划和产业政策、财税政策、投资政策、金融货币政 策等宏观经济政策上来，实现国民经济快速健康发展和促进充分就业的双重目 标。 与此同时，协调推进经济结构调整与就业结构改善，扩大就业容量。一方 面积极发展资本密集型企业和高新技术产业，提高产业科技含量，提高经济竞争 力；另一方面注重发展劳动密集型产业，更充分地发挥其在吸纳劳动力就业方面 的重要作用。利用服务业社会需求大、发展前景广阔的优势，进一步发挥其扩大 就业的作用。继续鼓励、支持和引导非公有制经济发展，贯彻落实鼓励中小企业 和多种所有制经济发展的各项政策措施，在继续深化国有企业改革中，实行主辅 分离、辅业改制。 (3)充分地发挥市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用，建立起以劳 动者自主择业为主导、以市场调节就业为基础、以政府促进就业为动力的就业机 制。顺应用工需求多样化的趋势，因势利导地推行灵活多样的就业形式。全面加 强政府公共就业服务机构建设， 提供优质的就业服务。 明确政府促进就业的责任， 保持政府就业资金的经常性投入，加快培育和发展劳动力市场。加强劳动力市场 服务网络的建设，市、区县街道、重点乡镇全部建立就业服务机构，将服务范围 覆盖全部城镇地区和大部分农村地区，初步建成包括市级网、区域网和全省网三 个层次的劳动力市场信息网。 (4)完善创业和就业环境，规范企业用人行为和劳动力市场秩序，保障劳 动者平等就业权利的实现。改善创业环境，鼓励个人创业，以创业带动就业。对 在市场竞争就业中处于弱势地位的年龄较大、 技能较低、 残疾人等就业困难群体， 政府应采取特殊政策和措施，进行必要的行政法律干预。一方面严格制止企业在 裁员、辞退或招工时对在职或下岗女工歧视性规定和行为；另一方面继续大力实 施就业援助，通过开发适合困难群体特点的就业岗位特别是公益性就业岗位，通 18 过优惠政策鼓励企业招用，通过免费就业服务提供帮助等政策措施，促进困难群 体实现再就业。 (5)加强统计调研，不断完善和研究解决就业的新政策。在社会经济急剧 变化的时期，掌握及时有效的就业和失业信息是就业决策的需要。目前对失业统 计和调查包括：劳动保障部门城镇失业登记、统计部门城镇失业调查，以及大量 的零星调查。 城镇失业登记是一种以就业服务机构登记为基础的登记失业统计系统。对 失业者的统计目前只限于“城镇劳动者” ，没有包括农村劳动者和进城务工的农 村劳动者，也不包括没有进行登记的失业人员。城镇劳动力抽样调查制度由国家 统计局于 1996 年正式建立，通过入户的方式完成，其抽样调查的“失业人员” 定义比较符合国际规则，但该调查每年只进行三次，时间也不规律。大量的零星 调查只能进行时点的结构分析，不能进行连续的比较分析研究。因此，通过就业 统计或者调查获得劳动力市场信息，并进行政策分析，不断研究解决新出现的问 题，完善就业政策，就成为政府就业工作的紧迫内容。 19 第二章 城 镇 第二章 城 镇 “十五”期间，在党中央、国务院的领导下，我省各级党委和政府继续把就 业再就业工作放在经济社会发展的突出位置，狠抓组织落实，积极完成主要任务 指标，各项就业再就业政策得到落实。 2.1 就业再就业的形势 1、就业再就业的现状 2.1 就业再就业的形势 1、就业再就业的现状 2007 年末，全省从业人员 1469.4 万人，比 2002 年的 1402.2 万人增加了 67.2 万人，平均每年增加 16.8 万人；其中城镇从业人员 456.6 万人，比 2003 年的 455.7 万人增加 1 万人。 2007 年全省国有经济单位职工 248.8 万人， 比 2003 年的 283.7 万人减少 34.9 万人，占城镇从业人员的比重由 62.3%,下降到 2007 年的 54.5%。全省外商投资，港、澳、台商投资等其他经济单位职工 61.7 万人， 占城镇从业人员的比重由 2003 年的 9.9%上升到 2007 年的 13.5%。 自进入二十一世纪以后，其他经济单位职工迅速增加，2007 年比上年增加 51.8 万人；全省城镇私营个体从业人员为 99.8 万人，比 2003 年的 63.5 万人增 加了 36.3 万人， 平均每年增加 9 万人， 占城镇从业人员的比重由 2003 年的 13.9% 猛增到 21.9，2007 年比上年增加了 44.7 万人。其他经济单位和私营个体经济 已经成为吸纳就业的主渠道。就业结构方面，从 2003 年到 2007 年，从事第一产 业的人员比重由 47%下降为 44%，第二产业由 24增长到 25%，第三产业由 39% 上升为 44。第一产业和第三产业就业人员的变动率明显高于第二产业。第三 产业就业比重增长较快，表明产业间的就业结构逐步趋向合理。 2007 年底，全省城乡共有就业人员 1466.2 万人，与上年同比减少 3.2 万 人。城镇就业人员为 453.2 万人，与上年同比减少 3.4 万人。全省城镇登记失业 率为 3.2%。 20 国有企业下岗职工基本生活保障和再就业继续得到巩固。 截止 2007 年底， 累计签协议、进中心保生活的国有企业下岗职工 98 万人，出中心再就业的 75 万人，在中心的国有企业下岗职工还有 21.5 万人。2007 年，全省城镇新增就业 岗位 41.7 万个，下岗失业人员再就业 15.6 万人， “4050”人员再就业 5.1 万人， 分别完成全年目标任务的 148.9%、112.8%和 127.3%。城镇登记失业率为 3.2%， 低于 4.5%的年度控制指标。全省 9.8 万名从事个体经营的下岗失业人员，享受 减免行政事业性收费 1001.8 万元；4.3 万人享受减免税费 10711.4 万元；5.6 万人享受社会保险补贴 3601 万元。 小额贷款共办理贷款 485 笔、 3445 万元； 10.3 万人享受了免费职业介绍，9.7 万人享受了免费再就业培训。 近年来，在优化支柱产业的基础上，大力发展就业容量大的中小企业、劳 动密集型企业和以社区服务业为主的第三产业，逐步提高第三产业、非公有制经 济就业的比重。从产业结构看，2005 年，我省三次产业就业人数之比为 47：25： 28，2007 年为 44：25：31，第三产业就业人数增加 3 个百分点。从所有制结构 看， 2005 年， 我省城镇公有制经济与非公有制经济从业人数之比为 88： 12， 2007 年为 78：22，非公有制经济增加了 10 个百分点。从就业总量看，2005 年全省从 业人数为 1399.5 万人，2007 年为 1469.5 万人，比 2005 年增长 5%。按行业分， 旅游、餐饮服务业占 29%，社区服务业占 15%；按经济类型分，非公有制经济占 30%。 2、劳动力市场建设 2、劳动力市场建设 从 1986 年 5 月太原、晋城两市率先创办劳动力市场服务机构开始，我省在 大同、阳泉、长治、忻州、吕梁、晋中等地（市）相继成立了劳动力市场。为总 结这方面的工作经验，1989 年 6 月在阳泉召开了全省劳动力市场服务机构现场 会，推广了阳泉劳动力市场综合管理的经验和做法，我省的劳动力市场建设得到 了较快的发展。1999 年，太原、大同、阳泉、长治被全国首批列入劳动力市场 21 “三化”建设试点城市；2003 年，忻州、晋中、运城也被列入全国劳动力市场 “三化” 建设试点城市。 到 2006 年底， 全省各类职业介绍服务机构已发展到 941 所。其中县级以上劳动保障部门开办的职业介绍服务机构 138 个（省 1 个、地市 11 个，县 126 个） ，乡镇（街道）劳动服务站 610 个，非劳动保障部门开办的职 业介绍机构 193 个，境外就业机构 2 个，公益性职业介绍机构占 80%，职业介绍 机构工作人员达到 2741 人。同时，我省还在北京、上海、天津、河北、广州、 深圳等地设立了劳务管理处，初步形成了覆盖全省、上下贯通、城乡一体，联结 省外、国外的就业服务体系。 近几年，省职业介绍服务中心建立了劳动力市场信息网络省级监测中心，加 入了 18 省(市)组成的中国华北劳动力市场信息网。 全省 11 个市的职业介绍服务 机构初步实现了信息联网，可以及时快捷地向社会发布职业供求、工资指导价位 等信息，与省实现了供求信息互动。信息分析利用工作也在逐步展开，太原、大 同、阳泉已列入全国 117 个定期向社会发布劳动力市场职业供求信息分析报告、 87 个发布工资指导价位信息的城市。全省各级各部门都在积极通过各种渠道收 集和使用信息，加强自身信息系统软、硬件设施的配备和设置，努力实现市、县 （区）联网、与省对接。全省各级就业服务机构进一步落实了为下岗失业人员免 费就业服务和促进困难群体就业援助制度；实行了求职登记、职业指导、职业介 绍、职业培训、鉴定申报、劳动保障事务代理、社会保险关系接续等“一站式” 服务制度；规范了服务工作流程和服务标准，公开办事程序，健全了首问负责制 度、承诺服务制度、零距离服务制度和服务监督制度， 基本形成了统一的业务 流程规范，统一的公共职业介绍标识和统一的信息分类标准，在社会上树立起公 共就业服务的良好形象。各级劳动保障部门的行政职能逐步延伸到市场，本着政 策公开、操作简便、接受监督、完善服务的原则，在开展“一条龙”服务上积累 了不少的成功经验。 22 3、街道社区劳动保障工作平台建设 3、街道社区劳动保障工作平台建设 2002 年以来，我省加快了街道（乡镇） 、社区劳动保障工作平台的建设步 伐，在街道和就业工作任务重的乡镇，成立了“劳动保障事务所” ，在社区成立 了“劳动保障工作站” ，使就业服务和社会保障工作延伸到了基层。全省 11 个市 按照街道社区劳动保障工作平台“六到位”要求，即：机构、人员、经费、场地、 制度和工作到位，积极开展工作。共建立街道劳动保障事务所 252 个，招用工作 人员 614 人；建立乡镇劳动保障事务所 602 个，招用工作人员 1153 人；聘用工 作人员的社区个数 1045 个，共聘用工作人员 1518 人。在推进街道社区劳动保障 工作平台建设过程中，坚持以社区居民需求为先，建立人性化的管理服务模式。 坚持以提供就近就业为主，结合社区经济社会发展开发岗位。坚持以“平台”为 载体，为下岗失业人员自谋职业、自主创业创造条件。坚持帮扶困难群体，积极 开展再就业援助。同时，为困难群体送政策、送岗位、送技能、送服务，有效地 促进了下岗失业人员再就业。 此外，在高校毕业生就业的指导和服务工作上。省成立了由主管副省长任主 任，教育厅、发改委、公安厅、人事厅、财政厅、劳动保障厅等部门负责人参加 的大中专毕业生就业工作协调委员会。 劳动保障部门主要负责为半年后仍未找到 工作的高校毕业生进行失业登记，并纳入城镇就业统筹管理；对家庭困难的农村 高校毕业生提供就业援助， 各级公共就业服务机构开设了高校毕业生就业服务窗 口，为高校毕业生就业提供免费服务。同时，充分发挥职业培训、技能鉴定和就 业服务等项职能，组织实施了“高职毕业生职业资格培训工程” 。全省共建立高 职毕业生职业资格培训点 30 个，在部分大专院校设立了计算机考核点。 2.2 就业再就业工作存在的主要问题 2.2 就业再就业工作存在的主要问题 近年间，城镇新成长劳动力、失业人员、下岗职工、农村劳动力“四流”合 一，劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾十分突 23 出，特别是加入世贸组织初期，不同地区、不同供求的不平衡性加剧，在一定时 间和范围内导致结构性失业增加，弱势群体就业难的问题更加突出，将成为制约 我省经济和社会发展的主要问题。 1、供求矛盾尖锐 1、供求矛盾尖锐 劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存， 城镇就业压力加大和农村 富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现， 新成长劳动力就业和失业人员再 就业问题相互交织。全省城乡每年劳动力的供给总量约 130 万人左右，其中，下 岗失业人员总量仍将保持在 30 万人左右， 城镇新成长劳动力将保持在 40 万人的 规模（其中高校毕业生比去年增加 5.3 万人） ，需要转移的农村剩余劳动力 60 万人。按照我省的经济增长速度测算，我省每年城乡新增岗位在 40 万个左右。 这种供求格局在近几年内不会有大的改变。 2、结构性矛盾突出 2、结构性矛盾突出 (1)产业、行业吸纳劳动力能力减弱，甚至还产生了新的富余人员。我省过 去吸纳劳动力的传统行业，如煤炭采掘业、制造业、建筑业、批发零售业、纺织 业下岗、裁员最多。主要是传统产业的生存环境恶化，企业冗员较多，人员更新 速度慢，历史负担较重。2000 年的职工人数为 374.16 万人，2003 年为 347.93 万人，净减 26.23 万人。 (2)电信、金融保险、计算机等新兴行业、产业有了较快的发展，但这些行 业有机构成高，对劳动力需求总量相对较少，加之，需求人员主要是高知识、高 技能人才，本省普通劳动力不适应岗位要求。 (3)第三产业特别是社区服务业就业容量大，从业人数少。发展中国家第三 产业从业人员占全部就业人员的 40-50%，我省仅占 29%。发展中国家社区服务业 就业人员在 20%左右，而我省只有 2%。由于受传统就业观念的影响，在一些社区 内，仍然同时存在着“有岗无人”和“有人无岗”的问题。 24 3、难点问题集中 3、难点问题集中 一是矿区就业矛盾集中。我省煤炭、化工、军工企业职工总数 80 万人，占 全省企业从业人数的三分之一，有的已面临着资源枯竭和污染治理、转产调产问 题， 较大规模的下岗失业在所难免。 这些企业大多远离中心城市， 缺乏城市依托， 下岗失业人员和子女就业更加困难。 二是随着国企改革力度的加大和经济结构调整的进一步深化， 国有企业结构 调整、兼并破产力度加大，就业再就业和职工队伍稳定的工作压力较大。 三是在中心的下岗职工人数偏多。到 2004 年底，全省国有企业有下岗职工 21.5 万人，其中进中心签协议的 12.3 万人，协议期满滞留在中心的 9.2 万人， 在全国属于下岗职工比较多的省份，出中心、再就业的工作难度很大。 4、主要指标不理想4、主要指标不理想 一是全省从业人员总数增长乏力， 2002 年从业人员总量为 1402.2万人， 2007 年底总量为 1469.4 万人，每年增长总量仅为 16.8 万人。但 2007 年从业人员总 量为 1466.2 万人，与 2006 年同比减少 3.4 万人。 二是国有企业下岗职工再就业率逐年走低， 2004年为36%， 2005年为32.7%， 2006 年为 27%。 三是城镇登记失业率逐年攀升， 从 2001 年的 2.2%增长到 2007 年底的 3.2%， 城镇登记失业人员从 2001 年底的 10 万人增加到了 13.6 万人。 5、市场导向的就业机制尚未完善，劳动力资源配置中的基础性作用还不 够明显。 5、市场导向的就业机制尚未完善，劳动力资源配置中的基础性作用还不 够明显。尽管针对计划经济时期实行的就业制度进行了一系列改革， 但与市场经 济体制的要求相比还不够到位，市场就业机制还不完善，劳动力社会化管理和就 业服务的水平还不高，劳动力市场还不够规范。 2.3 几点思考 2.3 几点思考 1、靠经济增长创造就业岗位。1、靠经济增长创造就业岗位。扩大就业，关键要靠经济增长，在就业增 25 长弹性一定的情况下，提高就业的关键就是提高经济增长率。经济增长率越高， 能吸纳的从业人员就会越多。改革开放 26 年来，随着经济的发展和人口的增长， 我省就业岗位也不断增加。从 1978 年以来，城乡统算大约增加了 551 万个就业 岗位。近年来，采取积极的财政政策，不仅保持了经济快速发展的势头，对于促 进就业也发挥了作用。近年来，我省国民经济继续保持良好的发展势头，gdp 同 比增长 13%左右，解决了一大部分新增劳动力的就业问题，在今后相当长的一段 时间内，我国将全面建设小康社会，经济必然会保持较高的增长速