（教育经济与管理专业论文）农民工适龄子女在城市就学现状及其对策研究.pdf

中文摘要 从2 0 世纪9 0 年代初开始到现在，伴随着我国改革开放和城市化的步伐， 数以亿计的农村剩余劳动力携带子女不断向城市转移。由于我国的义务教育是 以户籍制度为基础的“城市以区为主，农村以县为主”的分级管理体制。农民 工适龄子女来到城市，城市没有义务也没有相应的财力为他们的就学而负责。 因此农民工适龄子女在城市接受正规豹义务教育变得一直很难。国家尽管采取 不少措施，各城市的农民工随行适龄子女就学现状仍然不尽如人意，还有为数 不少的孩子接受的义务教育远远不能和城市同龄孩子接受的教育相比，有的甚 至辍学在家。造成农民工适龄子女教育困难的原因是复杂多样的，既有制度层 面的障碍又有实际执行过程的各种困难。 为农民工子女提供教育是我国城市化过程中因人口大量、快速流动而产生 的一种新的教育需求。人口的流动是社会进步的必然趋势，现行的教育体制必 须做出相应的调整，不断增强自身的接纳性。在目前旧体制无法适应新的社会 转型时期，国家、政府、社会公众力量必须主动负担起统筹起全民义务教育的 责任，为农民工子女创造平等的接受义务教育的机会。 本文主要通过调查研究的方法，找出各地在解决农民工子女就学中存在的 问题，进一步分析问题产生的真正原因。在国家政策背景下，创造性地提出了 农民工子女就学卡的解决的办法，农民工子女就学卡制度有利于调动各方面的 积极性，可以从源头上彻底解决农民工子女的就学难问题。同时，文中提到的 其它的一些就学办法也值得推广。 关键词：农民工适龄子女就学义务教育就学卡 a b s t r a c t s i n c e19 9 0 s m i l l i o n so fr u r a lw o r k e r sa c c o m p a n i e db yt h e i rc h i i d r e nh a v e b e e nm i g r a t i n gt oc i t i e sf r o mc o u n t r y s i d ew i t ht h ed e v e l o p m e n to f r e f o r ma n do p e n p o l i c ya s w e l la su r b a n i z a t i o ni no u rc o u n t r y b a s e do nt h eh o u s e h o l dr e g i s t e r s y s t e m ，c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni no u rc o u n t r yi so p e r a t e da n dm a n a g e di nd i f f e r e n t l e v e l sc h i l d r e nb o r ni nc i t i e sa r er e q u i r e dt oa t t e n ds c h o o l si nt h ed i s t r i c t st h e y r e s i d e ；w h i l et h o s ew h os t a yi nt h er n r a ia r e a sh a v et oa t t e n ds c h o o lw i t h i nt h e i r o w nc o u n t y t h e r e f o r e ，i np r i n c i p l e ，i ti sn o tt h ed u t yo ft h ec i t yt ob er e s p o n s i b l e f o rt h ee d u c a t i o no ft h ec h i l d r e no ft h e s em i g r a t e dr n r a lw o r k e r s h e n c ei th a sb e e n d i 舒c u l tf o rt h e mt or e c e i v ear e g u l a re d u c a t i o ni uc i t i e s a l t h o u g hm a n ym e a s u r e s h a v eb e e nt a k e n t h ec u r r e n te d u c a t i o ns i t u a t i o nf o rt h ec h i l d r e no fm i g r a t e dr n r a l w o r k e r si sn o to p t i m i s t i c c o m p a r e dt ot h es a m ea g ec h i l d r e nb o r ni nc i t i e s e d u c a t i o nf o rc h i l d r e no ft h e s em i g r a t e dr u r a lw o r k e r si sf a rf r o me n o u g ha n ds o l i l e o ft h e mh a v et oq u i ts c h 0 0 1 r e a s o n sf o rt h i sa d v e r s es i t u a t i o na r ed i v e r s ea n d c o m p l i c a t e d ，i n c l u d i n gp r o b l e m sf r o mt h ee d u c a t i o ns y s t e ma n dv a r i o u sd i f f i c u l t i e s d e r i v e df r o mt h ep r o c e s so fe x e c u t i o no f p o l i c i e s p r o v i d i n ge d u c a t i o nf o rt h ec h i l d r e no ft h e s em i g r a t e dr u r a lw o r k e r si san e w r e s p o n s i b i l i t yc a u s e db yt h em a s s i v ea n dr a p i dm o b i l i t yo fp o p u l a t i o nd u r i n gt h e u r b a n i z a t i o no fo u rc o u n t r y a sm o b i l i t yo fp o p u l a t i o ni sa ni n e v i t a b l et r e n do f d e v e l o p m e n t c u r r e n te d u c a t i o ns y s t e mi n u s tm a k ec m x e s p o n d i n gm o d i f i c a t i o n s 幻 i m p r o v ei t sf u n c t i o n a l i t y s i n c et h eo l ds y s t e mi su n a b l et oa d a p tn e wc h a n g e sf o r t h et i m eb e i n g ，o u rg o v e r n m e n ta n dp u b l i co r g a n i z a t i o n sh a v et ou n d e r t a k et h e r e s p o n s i b i l i t yo fc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf o rt h e s em i g r a t e dr u r a lc h i l d r e ni no r d e rt o c r e a t ee q u a lo p p o r t u n i t yf o re v e r y o n e t h r o u g ht h es y s t e m a t i ci n v e s t i g a t i o n ，t h i st h e s i si d e n t i f i e dp r o b l e m sp r e s e n ti n c u r r e n te d u c a t i o na n df u r t h e ra n a l y z e dt h e mf o r t h e i ro r i g i n s b yr e f e r r i n gt ot h e n a t i o n a lp o l i c y , as y s t e mi n v o l v i n ga t t e n d i n gs c h o o lc a r df o rt h ec h i l d r e no f m i g r a t e dr u r a lw o r k e r sw a sc r e a t i v e l yp r o p o s e da sas o l u t i o n s u c has y s t e mc a n s o l v et h ep r o b l e mo fe d u c a t i o nf o rt h ec h i l d r e no ft h e s em i g r a t e dr u r a lw o r k e r s m e a n w h i l e o t h e rs o l u t i o n sw h i c hh a v eb e e ns u g g e s t e di nt h i st h e s i sa r ea l s ow o r t h c o n s i d e r i n g k e y w o r d s ：c h i l d r e no f m i g r a t e dr u r a lw o r k e r sa t t e n d i n gs c h o o l c o m p u l s o r ye d u c a t i o n a t t e n d i n gs c h o o lc a r d 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得 的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得盘盗盘茔或其他教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：峙书才签字吼州年，y 月p 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解叁洼盘堂有关保留、使用学位论文的规 定。特授权盘连盘堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同 意学校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名：守菇导师签名 恐叫 签字日期：弘哗年明”日签字日期：御年f 月2 r 第一章绪论 第一章绪论 1 1 农民工适龄子女在城市就学难的历史背景 1 1 1 城市化进程的加快导致大量农民工举家迁入城市 1 大力推进城市化进程是加快我国发展步伐的必然选择 从1 8 世纪中叶开始，到2 0 世纪中叶，多数西方发达国家用了近2 0 0 年 的时间基本上实现了城市化。例如在2 0 世纪中叶时，一些西方国家的城市化 水平为：美国7 2 ，英国8 7 ，联邦德国7 9 ，澳大利亚8 3 。“1 然而，中国 城市化的进程是一条十分曲折而反复的道路。从十九世纪下半叶到二十世纪 中叶，由于世界列强的侵略以及军阀割据的困扰，导致我国城市化的发展进 程很不均衡。有些地区，比如上海，城市迅速扩张，而另一些地区则完全处 在工业化的进程之外。中华人民共和国成立以后，城市布局有了比较明确的 规划，但白2 0 世纪5 0 年代中期以后建立了城乡二元分割的社会结构，使得 城市化长期停滞，更有甚者，在较长的一段时间里，实行的是“反城市化” 战略，比较典型的如知识青年上山下乡、市民返乡等等。此种逆历史潮流的 做法，不但解决不了城市人口的聚集，反而使我国的城市化问题积蓄。由于 我国的城市化长期处于停滞状态，因此我国实行改革开放政策后，人口从农 村向城市的流动就呈现出一种突然爆发的局面。总之，我国的城市化没有经 历一个循序渐进的过程。 从8 0 年代中期开始，我国城市化步伐逐渐加快，农村富余劳动力迅速向非 农产业和城镇转移。b3 农民进城务工就业，促进了农民收入的增加，促进了城镇 化发展，促进了城市经济和社会的繁荣。加快城市化进程和突破我国城乡封闭 的就业体制是缩小城乡差别的一条现实途径。大批农村剩余劳动力来到大城 市，为大城市的发展做出了很大贡献，如提供了大量廉价劳动力、方便了居民 生活。农村剩余劳动力进城首开了以市场机制为导向大规模、跨地域配置劳动 力资源的先河。这不仅推动了劳动力配置的市场化进程，还对城市本身的经济 社会形态、就业观念带来巨大地冲击。同时，高度信息化的社会及时把城市的 生活方式、信息传递给依然十分贫困的乡村，巨大的贫富与生活方式反差激发 了数以亿计农村人口对城市生活的向往。人口流动的规模和频繁程度从一个侧 面表达了中国城市经济的繁荣程度，越是经济快速发展的时期，人口流动的规 第一章绪论 模和频率也就越大。 中国农村人口的外流，主要表现为农村剩余劳动力向城市劳动力的转移过 程。这种流动人口类型的出现并不是农民单纯追求生活的改善，而是伴随国家 现代化和城市化过程的必然现象。从人口学的角度讲，城市化的进程是城市人 口比例不断增长的过程，也是农业人口不断向非农业人口转化的过程。 城市化不仅仅是为了把城市建设得更现代、更漂亮，更重要的是消除城乡 差别，让更多的农村人成为城市居民。农村要实现城市化需要几代人的努力， 从欧美国家2 0 0 多年的城市化历程看，也必须以人口城市化和工业化作为前提 和条件。与现代工业文明国家相比，我国人口城市化以及工业化的任务还相当 艰巨。因此，为了缩小与现代工业文明国家之间的差距，我国必须加快人口城 市化以及工业化的进程，那么如何妥善安排数以亿计的农村剩余劳动力，就成 了2 1 世纪中国城市化进程中的重大课题。 2 未来数十年城市农民工适龄子女的数量将呈逐年增加的趋势 随着农村剩余劳动力转移，大量农民工适龄子女随父母流入城市。据2 0 0 0 年第五次全国人口普查表明，我国1 8 周岁以下农民工适龄子女近2 0 0 0 万。截 止到2 0 0 3 年底，我国农村外出务工的劳动力已达1 1 4 亿人，他们大多流入到 沿海发达城市和中西部地区的大中城市，外出务工劳动力占农村劳动力的 2 3 ，其中举家在外的农民工为2 4 3 0 万人。国家统计局有关资料显示，2 0 0 3 年随同父母进入城市的6 至1 4 岁义务教育阶段适龄儿童约有6 4 3 万人。n 据 世界城市发展的一般规律看，目前中国正处于城市化的加速发展期。截至2 0 0 3 年底，我国的城市化水平只有百分之四十点五，而世界城市化平均水平为百分 之四十，发达国家为百分之八十。按照我国分三步走的战略，到2 0 5 0 年达到 中等发达国家水平时，我国的城市化水平将为百分之六十左右时，至少还会有 三亿人口转移到城市，因此，未来很长一段时期，中国城市中举家进入城市的 农民工将大量增加，这就必将使城市中农民工适龄子女数量不断增长。 1 ，1 2 农民工适龄子女在城市就学的发展过程 农民工适龄子女在城市的就学，经历了近2 0 年的艰难过程，大体上可分 为三个阶段：1 9 8 6 年到1 9 9 7 年，为第一阶段，农民工自救解决，社会和政府 关心较少；1 9 9 7 年到2 0 0 0 年，属于规范自救阶段，政府加以关注；2 0 0 0 年到 现在，国家出台一系列政策规定解决农民工子女就学问题阶段。目前，国家政 策要求对农民工子女一视同仁，就读于公办学校时不能收取其他费用：对于打 第一章绪论 工子弟学校政府应给予扶持，并适当放宽办学标准。但由于各种因素的影响， 落实起来仍困难重重。从八十年代中期到九十年代中期，农民工随行适龄子女 属于学校的编外小孩，这一时期，由于这一群体人数少，他们的就学以交纳一 定的借读费就读于公立学校为主。1 9 9 7 年社会力量办学条例出台之前，”3 农民工适龄子女的数量在全国各地迅猛增加，城市的教育资源很难满足大量农 民工适龄子女的就学需求，国家的政策又没有及时调整跟上来。这期间，很多 城市涌现出了大量的农民工子弟学校，如北京有3 5 0 所、上海有5 1 9 所、深圳 有2 1 9 所。”3 当时，这些农民工子弟学校极不规范，主要传授语文、数学、英 语等主课知识。但是，在这期间，这些学校的存在的确缓解了农民工适龄子女 在城市上学难的问题，使许多处于失学和即将失学的农民工适龄子女重新回到 课堂。后来随着这类学校数量的增加，有些学校的办学初衷发生了变化，不兼 顾办学质量，赢利的目的性明显的暴露出来。学生和老师，学生家长和学校， 学校和学校等诸多矛盾日益突出。有的地方尽管出台了一些地方性的法规，但 没有从根本上解决大量农民工适龄子女上学难的问题，有的学校尽管被强行取 缔，其他同类的学校又在另外的地点成立了，所以这一期间农民工子弟学校虽 然数量在增加，但办学的质量却没有明显的改善。 1 9 9 7 年7 月l 目，国务院颁布了社会力量办学条例，这对于包括打工 子弟学校在内的民办学校的举办者来说，是莫大的福音。从那时起，迎来了农 民工适龄子女就学的第二个阶段。1 9 9 7 年到2 0 0 0 年，少部分农民工适龄子女 要进入公立学校必须交纳一定的借读费，有的地方的学校，借读费高得惊人。 高额的借读费成了农民工适龄子女就学的一道门槛，大部分在打工子弟学校上 学。而此期间农民工子弟学校也在各地教育行政部门的规范办证、治理整顿、 市场竞争、优胜劣汰中艰难发展，教育教学质量有所提高，收费却较低，受到 一部分农民工的欢迎，而且有的学校步入正规化。 2 0 0 0 年到现在为第三阶段，国务院以及教育部门以“两个为主”为原则， 采取多种措施解决农民工适龄子女就学问题。如2 0 0 3 年，国家对“三农”问 题空前重视，农民工适龄子女就学问题也是其中之一，各地按照2 0 0 3 年9 月 3 0 日国家六部委联合颁布的关于进一步加强农民工适龄子女就学若干问题 的意见，大力呼吁当地公立学校尽最大努力接纳农民工适龄子女就学；2 0 0 4 年 秋季开学，在全国各地的公立学校实行的“取消借读费、推行一费制”的措施， 对农民工适龄子女同样适用。可以说，这一强制性措施极大地减轻了公立学校 农民工适龄子女的负担，并在一定程度上推动了农民工适龄子女就学问题的解 决。这期间，我们已经看到了解决这一问题的希望，但这还没有从根本上解决 第一章绪论 农民工适龄子女就学难的问题。值得欣慰的事是，关注这一问题的人比以往多 了；但是，令人遗憾的事是，理论研究的人和理论成果却非常少。 1 1 3 几个相关概念的界定 本文所指农民工适龄子女：指随父母流入城市的、年龄在6 1 7 岁之问并 在城市相对稳定居住的农村儿童少年。年龄段又不同于人们常用的6 一1 4 岁或 7 1 5 岁标准，是考虑农民工子女在随父母流动中耽搁学业或留级等因素，所以 将年龄延长两岁。本文所说的农民工适龄子女均指的是在城市居住的农民工随 行适龄子女，不包括留守在老家的农民工适龄子女，留守在老家的称留守适龄 子女。 农民适龄子女在城市教育：即指的是农民工适龄子女在城市的义务教育， 因随父母的流动流入城市的农民工适龄子女，他们的年龄处于义务教育年龄 段，流入地应创造条件去迎合他们的教育需求，完成他们的义务教育。 农民工：主要指从农村流动到城市做工的农村剩余劳动力。与进城务工的 农村剩余劳动力属于一样的概念。 打工子弟学校：主要指的是专门阻招收农民工适龄子女为对象的民办中、小学 校。这类学校大多位于城郊结合处，靠收取学生的学费艰难底维持着学校的运 转，规模有大有小，师资和办学条件相对简陋，有的被教育部门审批，有的学 校没有审批。 1 2 关于农民工适龄子女就学问题研究的现状、研究成果 对农民工适龄子女教育问题的研究主要集中在省市教育研究机构和教育 行政部门及其政策研究机构，全国设有教育研究和教学机构的高等院校，尚未 全面介入这个问题的研究。目前，深入这个领域研究的主要有北京社科院社会 学所副研究员暨流动人口教育与培训研究中心主任韩嘉玲，她在北京流动儿 童义务教育状况的调查一文指出，流动儿童义务教育问题非常紧迫，并主张 建立以公立学校为主的解决渠道；北京师范大学教育学院张斌贤教授在其流 动人口子女教育研究的现状与趋势文章中指出，农民工适龄子女教育的研究 要从局部现象描述向全局系统探讨过渡、从感性研究向理论纵深延伸、从纯粹 的教育探讨转向多学科研究、从对农民工适龄子女教育的单一研究同关注弱势 群体的教育结合起来。另外，孙红玲在浅谈转型时期流动人口子女的教育公 第一章绪论 平问题、史伯年在城市流动儿童少年就学问题政策分析、段成荣在要重 视流动儿童少年的教育问题、赵学勤在城市流动人口子女基础教育问题研 究、沈百福在关于流动人口子女教育问题的思考等研究论文中，都对目 前存在的农民工适龄子女教育问题提出了很好的政策建议。国务院发展研究中 心农村工作部研究员崔传义、教育部教育发展研究中心研究员叶之红等专家提 出了把农民工适龄子女就学状况纳入城市义务教育的督导评价体系并采取刷 卡制的方式来解决农民工适龄子女教育问题的建议。在调查农民工适龄子女就 学现状方面，从2 0 0 3 年1 0 月到2 0 0 4 年4 月，国务院妇女儿童工作委员会和 全国妇联中国儿童中心做了大量的行之有效的工作，他们的研究成果也引起了 教育界有关人士的极大关注。可见，我国研究农民工适龄子女就学问题的专家 学者并不多，有价值的研究成果也不多见，并且大都集中在某一地区的现状调 查和政策呼吁等方面。毫无疑问，他们对研究的贡献是巨大的，对今后这一问 题研究的进一步深入积累了相当重要而有价值的资料。作为对这一问题感兴趣 的一名中职教师，我希望自己的研究能对农民工适龄子女教育问题的解决起到 一定的促进作用。 1 3 本文研究的意义 本文通过对城市中农民工适龄子女就学现状的分析与研究，找出在目前就 学方式下农民工适龄子女就学难问题存在的真正原因：探讨目前就学方式的不 足之处，并创造性地提出农民工适龄子女就学卡制度，对现有以”两个为主” 方针在解决农民工适龄子女就学中存在问题提出一些创新性的补充措施。这些 就学办法的提出必将极大地丰富目前在解决农民工适龄子女在城市就学的方 式和制度；并在中华人民共和国义务教育法和民办教育促进法的指引 下探索不同的民办教育模式，以丰富民办教育理论；同时也是对中共十六大报 告、2 0 0 3 - 2 0 0 7 教育振兴行动计划、2 0 0 4 年中央l 号文件中关于三农问题所 提到的“要消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有 序流动，切实解决打工子女就学，保障进城务工农民子女入学接受同等水平的 义务教育”问题的解决办法进行有益的探索。本课题的理论研究成果可以为政 府和教育部门关于教育制度的建设、宏观微观管理和相关决策的制定提供理论 依据。本课题通过对农民工适龄子女在城市就学的现状与对策的研究，可为有 农民工流入的大中小城市的教育及相关部门在解决农民工适龄子女在城市就 第一章绪论 学问题方面提供现实的参考意见。 1 4 本文的主要内容、课题的研究方法以及几个有关的概念 本文紧密结合现实，详细地阐述了近2 0 年来农民工适龄子女在城市不断 增加的历史背景、未来的发展趋势以及解决这一特殊群体就学的紧迫性、重要 性与可行性。通过调查、分析数据、个案分析等方法研究中国城市化进程中， 农民工适龄子女就学难的发展过程：分析目前农民工适龄子女在城市就学中存 在的问题及产生的原因。在国家现有法律法规及政策范围内，针对现有的就学 办法的不足之处，提出农民工适龄子女就学卡等一些新的就学办法和一些政策 建议。 笔者通过问卷、口述史、访谈、实地调查、文献资料查阅等方法在实证究 的基础上运用多学科的视角，运用分析研究的方法，致力于使研究工作系统 化。 第二章加强农民工适龄子女在城市教育的必要性与可行性 第二章加强农民工适龄子女在城市教育的必要性与可行性 2 1 加强农民工适龄子女在城市教育的必要性 2 1 1 农民工适龄子女接受义务教育是城市“普九”的新难点 2 0 世纪9 0 年代初，中国政府提出，到2 0 世纪末基本普及九年义务教育。 截至2 0 0 0 年底，普及九年义务教育的人口占全国人口的比例，从2 0 世纪9 0 年代初的4 0 左右提高到8 5 ，全国小学学龄儿童入学率从1 9 9 0 年的9 7 8 提高到9 9 1 ，初中毛入学率从1 9 9 0 年的6 6 7 提高到8 5 以上，2 0 0 2 年更是达到9 2 。”1 但是，由于经济和社会的原因，我国的义务教育也面临一 些新的突出的困难和问题。我国义务教育总体水平低、基础薄弱、发展不平衡 的矛盾十分突出，巩固提高的任务十分繁重。从1 9 8 6 年开始到现在，近2 0 年 来，随着城市中农民工适龄子女的增加，使城市本来有限的教育资源变得更加 紧张，农民工适龄子女的就学问题一年比一年凸显得严重，并且这一问题一直 没有得到很好的解决，并成为普及九年义务教育中的新难点。阳1 城市中的义务 教育普及程度直接影响整个国家义务教育的普及水平和程度。城市中的农民工 适龄子女，属于义务教育阶段的学龄儿童，根据义务教育法的规定，他们接受 义务教育是他们的权利。普及九年义务教育是，是提高农民工适龄子女文化素 质的根本有效的途径。他们的义务教育普及不了或者普及不好，我国的义务教 育就不会真正普及或者说没有很好的普及。”1 应该说包括农民工适龄子女在内 的各种类型的人口的文化素质都提高了，中国整体文化素质才能真正提高。 全面普及九年义务教育的举措是提高我国现在和将后整体人口文化水平 的重要措施。由于中小学义务教育是基础教育的主体部分，也是现代社会任何 人必经的受教育历程，学生人数众多，其学习内容又是现代生产和生活的基本 知识，所以世界各国都将它视为至关重要的教育阶段，并采取普及义务教育的 办法加以实施。我国教育长期落后，主要也是义务教育没有普遍实施，因此制 约了整体人口文化水平的提高。1 0 余年来，中国政府始终坚持将普及九年义务 教育作为教育工作的“重中之重”，并制定一系列重大方针和政策大力推进 “普九”目标的实现。 第二章加强农民工适龄子女在城市教育的必要性与可行性 因此说，解决农民工适龄子女就学问题，已经成为义务教育深入发展需要 解决的新问题。农民工适龄子女作为普及义务教育中的一个迫切需要解决的现 实问题，关系到我国整体适龄儿童义务教育的普及与巩固。 2 1 2 解决好农民工适龄子女就学可增进社会稳定 从社会系统的角度看，解决好农民工适龄子女就学有利于城市社会的治 安。如果长期居住在城市的农民工适龄子女上不起学或中途辍学，他们中的相 当一部分会因为无法受到正规的教育而导致教育过程的缺失或缺陷，这部分入 很可能不务正业，难以建立对城市的认同感，难以体味城市的温暖，会直接危 害这个城市的社会治安。“” 农民工适龄子女在城市受教育难是社会主义市场经济条件下，贫困农村地 区教育在城市的反应，是城市化过程中必然出现的教育问题。城市教育系统能 否积极接纳农民工适龄子女，满足他们的基本教育需求，关系到城乡协调发展、 社会公平和保障社会的稳定。农民工适龄子女是未成年人中一个不容忽视的群 体，是生在城市的第二代移民，没有经历父辈们经历过的从农村到城市的过程。 他们对生活的满意程度主要是参照迁入地的标准。“与父辈的期望不同，他们 强烈地要求自己的权利和地位垂直地上升。由于城乡差距的现实存在，特别是 农村孩子来到大城市后，强烈的反差让他们在心理上已经产生“社会对他们不 公平”的看法。如果因为他们因为不能就学而流入社会，他们一下子既融入不 了城市，又不愿意重新回到农村。在这种环境下，他们的身心发展必然会产生 更加强烈的反差感，他们可能对城市环境有一种天然的隔阂，自身的环境更倾 向于农村所属环境所形成的价值观念，对社会地位的认知很难形成。而在一定 程度上，这也是由于城市本身对这些孩子的社会排斥所造成的。从这个角度说， 特别应该给这些孩子提供帮助，为他们提供学习的机会。种种对农民工适龄子 女的就学歧视，既损害了他们接受义务教育的权利，也不利城镇的发展。因为 农民工适龄子女，将来就是城市的市民，因就学歧视制造新的文盲，决不是城 市发展所希望的。农民工适龄子女从小在城市长大，如果得不到良好的教育， 长大后融入社会过程中，因为没有知识和技能，只能到处游荡，必将影响社会 经济的协调发展与稳定。再说，农民工适龄子女也是祖国的花朵和未来，耽误 农民工适龄子女上学，是对国家的损失。如丰台区是北京市典型的城乡结合部， 2 0 0 3 年，该区检察系统在进行例行工作统计时发现，外地来京的未成年人犯 罪有着明显的上升势头，并且占到了已受理的未成年人犯罪总数一半以上，这 第二章加强农民工适龄子女在城市教育的必要性与可行性 个数字应该是富有代表性的，它说明在我们的社会里，已经出现了一个令人担 忧的社会群落，他们当中大多数多是失学、失管的处于花季的农民工适龄子女。 但是，由于种种因素的影响，他们已经沦为罪犯，或者正向着犯罪的方向滑落。 如果不加强对他们管教，提高他们的素质，必将影响他们个人的前途、家庭的 幸福，并将极大的影响社会的稳定。”另外，社会如果给予农民工适龄子女极 大的关注，也会有助于安慰和稳定农民工的心。值得注意的是农民工虽然在城 市社会里处于底层，但就个人素质而言，与流出地的农村社会里的绝大多数人 相比，他们却是相对精英的群体。如果他们的各种权利，尤其是孩子的就学权 利，长期得不到保障，不能融入城市主流文化，将会使农民工形成与城市主流 文化对立的亚文化，形成与城市市民相对立的意识，容易导致犯罪等极端的反 社会行为。这将成为城市管理不稳定的矛盾源，给城市社会管理带来新的困难 和巨大的压力。如果我们的政府能够很好地给予农民工适龄子女提供应有的教 育，将会使农民工感到社会的温暖，更安心于自己的工作，有利于社会的稳定。”“ 2 1 3 农民工适龄子女接受义务教育是实现教育公平和保障人权的 重要体现 作为教育现代化的基本价值观，教育公平己成为各国教育制度和教育政策 的基本出发点之一。教育公平原则在教育领域的贯彻和落实，已成为现代社会 民主和文明的重要标志。 教育公平原则主要通过教育权利平等以及建立在教育权利平等基础上教 育机会平等两个基本层次得以体现的。关于教育权利平等，我国宪法和义 务教育法，均有明确的条文规定，公民不分性别、种族，均享有平等的受教 育权利，这为农民工适龄子女获得教育权利平等奠定了法律基础。而教育机会 均等是通过人为的途径来改变教育领域存在的不平等现象，实现教育公平并进 而实现社会公平的行动方式。1 9 6 0 年1 2 月，联合国教科文组织对一些概念进 行了明确的概括，认为教育机会均等应包含两层意思：消除歧视和消除不均等。 消除歧视，主要指任何人不管在性别、种族、语言、宗教、政治、社会出生、 家庭背景等方面有任何区别，在教育上都应该平等对待。消除不均等，指要消 除存在于现实之中的不是因为有意的歧视和偏见而造成的差别对待。 教育权利平等和教育机会均等也是中国政府在教育领域贯彻落实的重要 原则。过去我国政府比较重视贫困地区、少数民族地区以及农村地区的教育机 第二章加强农民工适龄子女在城市教育的必要性与可行性 会不均等问题，并积极采取了一些政策和措施，来努力消除因为经济、文化等 原因所造成的教育过程中存在的事实一l 的不平等问题。但是对于城市中教育机 会不均等现象关注较少。随着城市农民工适龄子女的不断增多，农民工适龄子 女作为教育机会不均等问题中的特殊群体已经进入了人们的视野。 农民工适龄子女作为国家的公民，作为中国受教育主体中的一个组成部 分，在中国社会教育公平原则同样适用。无论是从权利平等的角度，还是从教 育机会均等原则出发，都意味着我们的社会不能因为农民工适龄子女户籍身份 和其居住在城市边缘的社会地位，而忽略他们教育机会的获得。农民工适龄子 女和城市儿童少年一样，应该拥有平等的入学机会、获得平等的教育权利。农 民工适龄子女教育平等权益的获得，是教育公平的集中体现，也是社会公平的 集中体现。 农民工是城市财富的创造者，城市绝对没有任何理由设置障碍或者找其他 借口拒绝或延缓农民工适龄子女的就学。从法律角度看，国家规定义务教育， 这种“义务”不仅是对于孩子和家长的，也是对于政府的。n 们农民工适龄子女 虽然出身在农民工家庭，但希望通过教育畅想他们的未来、改变他们命运的心 情非常急切。冰心老人的小女儿、北京市人大代表吴青从另一个角度阐释了自 己的看法：“农民工进城并不是给城市制造压力，他们在工作、缴税、创造价 值，凭什么不让他们的孩子在这儿读书呢? 天赋人权，农民工缴的教育附加费 应该落实到他们的孩子身上。农民工也是有血有肉的人，城市人应该和他们建 立起感情，去了解真实的情况，包括他们的收入和心态，包括城市人和城市的 孩子怎么对待这个群体。我们应该到每一个角落，把没钱接受义务教育的孩子 寻找出来，让他接受平等的教育，以提高整个国民的素质，这是政府的职责! 农民工适龄子女首先应该享受公民的权利，应该有权利去选择，因为选择才是 进步。能否享受受教育的权利，是一个人出生以后对社会公正与否的第一次切 身体会。薄薄一纸户籍，就让很多在城市居住多年甚至在城市出生、成长的农 民工适龄子女陷入身份的惶惑：我是谁? 我生活在这个城市里，为什么却不能 像城里孩子一样上学”。随着城市化的进程，农民工适龄子女也将成为一个越 来越庞大的群体，这个群体能否公平享受义务教育的权利，不仅仅是这个群体 将来能否成为高素质劳动者的经济问题，更是这个群体因此对社会公正产生怀 疑和不信任、甚至导致心态失衡的社会问题。城市今天的傲慢与冷漠，有可能 第一章加强农民工适龄子女在城市教育的必要性与可行性 在明天付出惨重的代价。 2 1 4 农民工适龄子女接受义务教育是城市管理与城市现代化的必 要条件 目前在全国各地的大中小城市中流入的农民工约1 2 亿。农民工已经成为 当地人口的重要组成部分。农民工的流入，改善了城市的人口结构。例如，2 0 世纪9 0 年代以来，由于低生育率等原因，上海市出现了人口自然变动的负增 长，同时，平均人口年龄更趋老龄化。然而，以青年人为主的大量农民工和其 他人口的流入为当地人口结构建立了某种程度的平衡。第五次人口普查显示， 北京、上海、广东、海南、浙江、福建、天津等地人口自然增长速度虽然不高， 但是农民工的到来使这些地区的人口增长幅度大大超过了全国人口增长的平 均水平。与1 9 9 0 年第四次全国人口普查相比，北京、上海、广东三市的人口 增长率分别达到了3 7 5 、2 7 7 和2 5 5 5 。非常有助于这些城市改善人口老 龄化的现象。 同时，农民工在流入地的生活方式已经呈现出规模化、家庭化、稳定化等 特点。不少农民工表示，如果条件允许，他们希望在城市永久居留下来。中国 社科院流动人口变化的趋势及自我评价课题组对北京、无锡、珠海三地进 行的大规模问卷调查统计结果显示，大约有5 0 的农民工表示想定居在目前的 居住地，而只有不到1 0 的人愿意返回农村的家乡。对北京、上海、广东三地 农民工的调查也发现，大部分受调查者表示，如果情况允许，他们会继续留在 大城市中寻求新的生活。 来自农村的这些劳动力以寻求更好的发展资源和生存资源为目的而自发 来到城市。他们给城市带来了资源和财富，也带来了生机和活力，他们对于城 市的贡献要远远大于城市对他们的回报。他们从事危险、肮脏、重体力的工作， 满足了城市发展的需要。他们在城市工作、消费、纳税，但是，得到的只是低 廉的工资，几乎没有社会保障和福利。如果说在改革开放前，国家出于工业化 的需要，农民被束缚在土地上，以农村对城市提供廉价的原料来满足工业的原 始积累，那么改革开放后，农民又以廉价劳动力的形式推动了城市的现代化进 程。 城市的不断发展对劳动力的需求以及农民工在城市建设中所做出的贡献， 第二章加强农民二 适龄子女在城市教育的必要性与可行性 也无不表明，农民工已成为城市发展不可或缺的重要力量，随着城乡劳动力一 体化、城乡融合现代化进程的不断推进，已经在城市里生活工作的这部分农民 工，尤其是他们的下一代，通过1 0 年或更短的时间，必将是将来最先融入城 市的人群。他们目前的受教育情况不仅直接影响他们的行为，而且直接影响城 市未来人口的整体素质，影响城市未来的可持续发展后劲。 目前我国的城市化水平为4 0 3 5 ，2 0 0 1 年城市化水平为3 8 ，滞后于我国 的工业化发展进程，明显低于世界上同等收入和工业化水平的其他国家的城市 水平。随着我国在2 0 2 0 年全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设 战略目标的提出，要实现这一目标，到2 0 2 0 年，至少要有2 2 亿到2 3 亿的 农村剩余劳动力需要转化为城镇人口，这将是历史上最大规模的人口转移过 程。”副目前已经或即将进城的农民工，将是完成这一人口转移的先行者。他们 的子女，将是未来2 0 年内中国人口城市化水平提升的主题对象。如果中国在 未来2 0 年里能够顺利解决这部分转移人口教育发展和人力资源开发问题，帮 助他们达到城市人口的受教育水平，具备城市人口的学习就业能力，则意味着 在可有效利用的人力资源的拥有上增长一倍，相当于在人力资源上再造一个中 国。积极为农民工适龄子女提供平等的受教育机会，是当前城市发展的主要工 作内容，是国家全面建设小康社会、提升城市化水平的必由之路。作为城市化 和现代化发展过程出现的必然现象，城市没有理由歧视和排斥农民工，更没有 理由忽略他们正当的合法权益。 2 1 5 城市农民工适龄子女数量的变化要求城市教育作出相应调整 古今中外，许多伟大的革命家、思想家都非常重视研究教育与人口的关系， 并提出了许多宝贵的教育思想。李大钊主张真正的平民教育，扩大平民人口的 教育机会，使教育人口不再是特权人口。马克思主张对全体人口实施全面发展 的教育。陶行知主张所有的人都应受到教育，重在提高素质。”毛泽东同志运 用马克思主义人口理论，教育要为全民族中9 0 以上的工农劳苦大众服务。邓 小平同志作为我国改革开放的总设计师，同样也十分重视教育和人口问题。他 多次指出要教育广大人民尤其是青少年一代成为有理想、有道德、有文化、有 纪律的社会主义新人。可见，历代教育家都非常重视全民人1 3 的教育。 教育必须顺应人1 3 发展的规律。教育作为一种培养人的社会活动必须考 第二章加强农民工适龄子女在城市教育的必要性与可行陛 虑人口发展的现状与未来。如人口的数量、结构、分布等，都直接影响着教育 的规模、结构和分布。随着农民工的大量进城，人口流动的加剧，必将对教育 产生深刻的影响。从人口学的角度看，人口流动作为人口机械变动的一种形式， 它与人口迁移一样对教育的地区分布产生直接的影响。在一般情况下，学龄人 口的数量是设立学校的基本依据。由于中小学在很大程度上属于地区性服务部 门，因此中小学的布局必须与人口的地区分布相适应，并且应该随着人口流动 规模及由此形成的人口结构的变化做适应性的改变。 农民工适龄子女数量在城市的大量增加，对教育提出了特殊的要求，要求 教育为他们很好的服务，从而推动着教育的改革和发展。人口的流动是一个国 家和地区社会经济发展进步的“指示器”，也是它的“推进器”，是社会进步的 标志。农民工的进城增强了农村居民对教育需求的认识，使他们逐步认识到脱 贫先治愚，这无疑会对我国教育事业的发展带来巨大的影响。同时，也在不断 推进教育制度的改革，加速了素质教育实施的进程。教育在人口发展上的作用 日益扩大。“胡现代教育不但是控制人口数量，提高人口素质的重要手段，而且 对促进一些贫困人1 3 群体迅速摆脱贫困和不幸的状况也有着积极的作用。 人口数量的增长与变化，对教育的发展具有重要的影响。人是教育的主体， 人口数量( 包括教育者和受教育者) 对教育规模、教育结构、教育发展速度都 有直接的影响。 人口数量对教育规模的影响，适龄子女数量越大，普通教育规模也就越大。 随着城市化进程的加快，未来城市适龄人口的变化将直接决定教育工作者的教 育决策。以下三组数据图，”对指导未来城市调整中小学教育规模的大小具有 非常重要的参考价值。 第二章加强农民工适龄子女在城市教育的必要性与可行性 人数( 万) 4 0 0 0 0 3 5 0 0 0 3 0 0 0 0 2 5 0 0 0 2 0 0 0 0 1 5 0 0 0 1 0 0 0 0 5 0 0 0 k i - 一一 一 一一 ，。 r 一一一、 2 0 0 0 + 城市 年份 2 01 02 0 2 02 0 3 02 0 4 02 0 5 0 + 农村+ 全国 图2 12 l 世纪上半叶我国在校义务教育阶段学生总数规模变化趋势 1 4 0 0 0 1 2 0 0 0 1 0 0 0 0 8 0 0 0 6 0 0 0 4 0 0 0 2 0 0 0 人口( 万) 睦_ 、 弋l 一 ? 、 t 、一i 司 7 1一 i r 一一一 年份 2 0 0 02 0 1 02 0 2 02 0 3 02 0 4 02 0 5 0 - 一城市一农村+ 全国 图2 22 1 世纪上、 叶我国小学适龄人口数变化趋势 1 4 第二章加强农民工适龄子女在城市教育的必要性与可行性 人口数( 万) 8 0 0 0 7 0 0 0 6 0 0 0 5 0 0 0 4 0 0 0 3 0 0 0 2 0 0 0 i 0 0 0 r 一一 1 - 一弋一一。 7 一 。7 弋 一1 1 4 r l 一一一 年份 2 0 0 0 2 0 1 0 2 0 2 02 0 3 02 0 4 02 0 5 0 _ 城市+ 农村- 全国 图2 32 l 世纪上半叶我国初中适龄人口数变化趋势 上图数据来源：段成荣杨书章高书国，2 i 世纪上半叶我国各级学校适龄人口数 量变动趋势分析，人口与经济，2 0