（公共管理专业论文）农村环境保护问题及对策研究.pdf

山东大学硕士学位论文 中文摘要 我国农村环境污染问题正变得越来越突出，落后的传统农业生产方式和农村生活 方式造成了农药、化肥、地膜以及人畜粪便、生活垃圾、供暖小煤炉等对环境的持续 的面源污染；一哄而上、重复建设的乡镇企业构成了区域性污染企业群，造成了严重 的局部农村环境污染；城市及其工业的污染源不断向农村地区的转移，则是农村环境 质量下降的外部原因，而在环境保护方面的政策差异体现了城乡之间的不公平。 为了解决农村环境污染的困境，根据莱州市农村环境保护现状中存在的问题，本 文从农村环境保护法律体系建设、政府农村环境保护行政职能分配、农村环保管理机 构设置和国家社会资源配置等方面分析了目前的农村环境保护制度与农村环境现状 之间的不适应之处，较系统总结了农村环境问题的制度成因。 结合莱州市的实际情况，本文进一步提出了改进农村环境保护的对策性建议：发 挥政府主导作用，各级领导充分重视，依托镇村两级政府，各界充分参与，把建设“人 与自然和谐相处的农村生态文明作为建设社会主义新农村战略的重要组成部分；以 明晰环境产权、建立生态补偿机制为目标，完善排污收费制度，尝试建立绿色财税制 度，在涉及农村环境的决策中完善并推广公众参与制度，以实现环境权益的城乡公平； 集成传统农村生态保护技术和生态农业、农村循环经济的建设经验，通过制度创新和 涉及农村、农业的行业的技术创新，建立适合农村特点的引导型的源头污染控制模式， 从根源上形成环境友好型的农村生产生活方式；建设适合农村特点的农村环境保护法 律体系，成立专门的农村环境保护机构，明确政府在农村环境保护中的责任并纳入政 绩考核，为农村发展生态农业和循环经济提供法律保障；在已有生态农产品市场的基 础上，通过创新，加强政府认证和监管职能，建立以诚信为基础的生态农产品购销渠 道，靠市场引导农民走生态农业道路，彻底解决农业环境保护和农产品安全问题。 关键词 ：农村环境保护、面源污染、城乡公平、生态文明、生态农业 山东大学硕士学位论文 a b s t r a c t t h ep o l l u t i o no fr u r a le n v i r o n m e n ti nc h i n ai sg e t t i n gm o r ea n dm o r es e v e r e t h e t r a d i t i o n a la g r i c u l t u r ep r o d u c t i o nm e t h o d sa n do u t o f - d a t er u r a ll i f e s t y l eh a v el e dt o c o n t i n u i n gw i d e s p r e a da r e ap o l l u t i o nc a u s e db yp e s t i c i d e ，c h e m i c a lf e r t i l i z e r , m u l c hf i l m ， h u m a na n da n i m a le x c r e m e n t ，h o u s er e f u s ea n dh e a t i n gc o a ls t o v e s ；t h ef l o c k i n ga n d d u p l i c a t i n gs m a l lr u r a le n t e r p r i s e sh a v eb r o u g h ta b o u ts e v e r er e g i o n a le n v i r o n m e n t p o l l u t i o n ；t h ep o l l u t i n gs o u r c e st h a tm i g r a t i n gc o n s t a n t l yf r o mc i t i e sa n di n d u s t r i e st or u r a l a r e aw e r eo u t s i d ec a u s e so fd e t e r i o r a t i n go fr u r a le n v i r o n m e n tq u a l i t y t h ep o l i c y d i f f e r e n c e si nt h ef i e l do fe n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a sh a v e s h o w nu n f a i r n e s sb e t w e e nc i t i e sa n dc o u n t r y s i d e f o rr e s o l v i n gt h ep r o b l e mo fr u r a le n v i r o n m e n tp o l l u t i o n , b a s e do np r e s e n tc o n d i t i o n o fr u r a le n v i r o n m e n tp r o t e c t i o ni nl a i z h o u , t h i st h e s i s a n a l y z e st h ei n a d a p t a t i o nb e t w e e n c u r r e n tr u r a le n v i r o n m e n tc o n d i t i o na n dr u r a le n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o ns y s t e mo nt h e a s p e c t so fl e g a ls y s t e m sc o n s t r u c t i o n ，g o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n s a s s i g n m e n t ， g r a s s r o o t s e x e c u t i v eo r g a n i z a t i o n s s e t t i n ga n ds o c i a lr e s o u r c e s d i s t r i b u t i o n , a n d s y s t e m a t i c a l l ys u m m a r i z e st h ei n s t i t u t i o n a lc a u s e so fr u r a le n v i r o n m e n t a lp r o b l e m w i t hr e f e r e n c et ot h ea c t u a lc o n d i t i o no fr u r a le n v i r o n m e n tp r o t e c t i o ni nl a i z h o u ，t h i s t h e s i sg o e sf u r t h e ri n t ob r i n g i n gf o r w a r dm e a s u r e so fi m p r o v i n gr u r a le n v i r o n m e n t a l p r o t e c t i o n ：g i v i n gf u l lp l a yt ot h eg o v e r n m e n t sl e a d i n gf u n c t i o n ，g e t t i n gl e a d e r so fa l l l e v e l st a k es e r i o u s l y , r e l y i n go nt o w na n dv i l l a g ea d m i n i s t r a t i o n ，g u i d i n ga l lw a l k so fl i f e t op a r t i c i p a t es u f f i c i e n t l y , t a k et h ec o n s t r u c t i o no ft h er u r a le c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o no f ”b e i n g h a r m o n i o u sw i t ht h en a t u r e ”a sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n to fs t r a t e g i e so nb u i l d i n gn e w s o c i a l i s tc o u n t d ，s i d e ；t a k ee n v i r o n m e n t a lp r o p e r t y r i g h t sc l a r i f y i n g a n de c o l o g i c a l c o m p e n s a t i o nm e c h a n i s mb u i l d i n ga st a r g e t ，i m p r o v ec h a r g i n gs y s t e mf o rp o l l u t a n t d i s c h a r g e ，a t t e m p tt ob u i l dg r e e nf i s c a la n dt a x a t i o ns y s t e m ，i m p r o v ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n s y s t e m i n d e c i s i o n s m a k i n gc o n c e r n i n g r u r a le n v i r o n m e n t ，t or e a l i z ef a i r n e s so f e n v i r o n m e n t a lr i g h t sb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a ；i n t e g r a t et r a d i t i o n a lr u r a le n v i r o n m e n t 2 山东大学硕士学位论文 p r o t e c t i o nt e c h n o l o g i e sa n de x p e r i e n c e si nb u i l d i n ge c o l o g i c a la g r i c u l t u r ea n dr e c y c l i n g e c o n o m y , p r o m o t ei n s t i t u t i o n a la n dt e c h n o l o g i c a li n n o v a t i o nr e l a t i n gt or u r a la r e aa n d a g r i c u l t u r e ，b u i l du p as o u r c e p o l l u t i o n - c o n t r o l m o d e la c c o r d i n gt o c o u n t r y s i d e c h a r a c t e r i s t i c si nr u r a le n v i r o n m e n ta d m i n i s t r a t i o n , t of o r ma ne n v i r o n m e n t f r i e n d l ym o d e o fa g r i c u l t u r ep r o d u c t i o na n dr u r a ll i f e ；b u i l dr u r a le n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o nl e g a ls y s t e m w h i c hi ss u i t a b l et oc o u n t r y s i d ec h a r a c t e r i s t i c s ，s e tu ps p e c i a lr u r a le n v i r o n m e n tp r o t e c t i o n o r g a n i z a t i o n ，c l a r i f yt h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t i e si nr u r a le n v i r o n m e n tp r o t e c t i o na n d 晰n gt h er e s p o n s i b i l i t i e si n t oa d m i n i s t r a t i v ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n , t op r o v i d el e g a l p r o t e c t i o nf o rf a r m e r sd e v e l o p i n ge c o l o g i c a la g r i c u l t u r ea n dr e c y c l i n ge c o n o m y ；o nb a s i s o fc u r r e n te c o l o g i c a la g r i c u l t u r a lp r o d u c t sm a r k e t ，r e i n f o r c eg o v e r n m e n tc e r t i f i c a t i o na n d s u p e r v i s i o n ，b u i l de c o l o g i c a la g r i c u l t u r ep r o d u c t se x c h a n g ec h a n n e l sb a s e do i lh o n e s t y t h r o u g hc r e a t i o n , g u i d ef a r m e r st oe c o l o g i c a la g r i c u l t u r eb ym a r k e t ，t or e s o l v er u r a l e n v i r o n m e n tp r o t e c t i o na n da g r i c u l t u r a lp r o d u c ts e c u r i t yp r o b l e m st h o r o u g h l y 【k e y w o r d s ： r u r a le n v i r o n m e n t a lp r o t e c t i o n ，a r e ap o l l u t i o n , f a i r n e s s b e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a s ， e c o l o g i c a lc i v i l i z a t i o n , e c o l o g i c a la g r i c u l t u r e 3 原刨性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进 行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何 其他个人或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人 承担。 论文作者签名：羔! 兰垒 日 期： 2 研六“ 关于学位论文使用授权的声明 本人同意学校保留或向国家有关部门或机构送交论文的印刷件和电子 版，允许论文被查阅和借阅；本人授权山东大学可以将本学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其他复制手 段保存论文和汇编本学位论文。 ( 保密论文在解密后应遵守此规定) 论文储繇型蛰t f , 师签名：他日期：蝉争 山东大学硕士学位论文 1 绪论 我国是一个以农业为主的国家，大部分人口是农民，可是，农村的生活环境正处 在不断地恶化中。到2 0 0 7 年，全国因固体废弃物堆存而被占用和毁损的农田面积已 超过2 0 0 万亩，3 亿多农村人口面临饮水不安全问题。农村环境污染问题已成为新 农村建设中的重要障碍，妨碍着城乡差距的缩小，影响着农村社会的稳定，削弱着后 代人缩小城乡间不平等的能力。2 0 0 5 年1 0 月，“三农 问题专家温铁军在长期的农 村调查中发现，为7 0 的农村人口服务的环境建设长期以来一直没有得到重视，农 村的生态破坏已经非常严重。他认为，农村生态破坏影响到的不仅仅是农村，更有可 能是全中国乜1 。可见，正确认识农村环境污染的原因并提出相应的污染防治政策措施， 是我国新农村建设取得实质性进展的关键。只有将农民生活从“脏乱差 的状态中解 脱出来，才能从根本上改善农村面貌，提高农业发展水平和农民生活质量，实现农业 的可持续发展。从这个意义上说，农村环保工作的重要性是不言而喻的 3 。但在现 实中，我国的环境保护体系以及制定的环境保护法律法规基本上是针对工业污染的， 基层环保部门也将主要力量放在防治工业污染上，尚不能有效地控制农村环境污染， 尤其是面源污染。 国内政府部门和学者们已经认识到农村环境保护工作的重要性。农业部门以及 “三农 问题专家如温铁军、巴志鹏等人，环境部门以及环境问题专家如潘岳、高振 宁、苏杨等人经过对农村的长期调查，已经认识到我国农村面临的环境问题，分析了 这些问题的直接成因并总结了法律制度以及资源配置等方面的成因，提出了各自的解 决建议。经济、法律、财税、公共卫生等学科的学者们也从各自学科领域的角度提出 了针对农村环境保护问题某一方面的对策。而环境政治学学者们虽没有直接研究农村 环境的具体问题，但是他们提出的环境伦理、生态文明等理念却对解决我国的农村环 境问题具有指导性意义。 在专家学者们的理论指导下，结合从基层环保部门获得的基础资料，本文将以山 东省莱州市为例对我国农村环境保护中的问题进行综合分析，并初步探讨解决农村环 境问题的对策。 山东大学硕士学位论文 2 我国农村环境问题的现状及其特点以莱州市为例 2 1 农村环境问题日益严重 苏杨在中国农村环境污染调查一文中概括了农村的三类环境污染问题h 1 。其 中包括：现代化农业生产造成的各类污染；由于小城镇和农村聚居点的基础设施建设 与环境管理滞后产生的生活污染；乡镇企业布局不当、治理不充分产生的工业污染。 可以说，由上述原因造成的污染在莱州市都有明显的体现。土壤受到化肥、农药、 除草剂以及地膜的污染，水土流失严重，年土壤侵蚀量为2 2 9 1 8 万吨，侵蚀模数1 5 9 3 吨年平方公里，年平均土壤侵蚀深1 1 8 毫米，造成土壤肥力下降；海水入侵面积 达2 5 1 7 平方公里，占全市总面积的1 3 4 ，面全市的河流基本断流，水库总氮超 标，有富营养化趋势，已经造成饮用水紧张；多数村庄垃圾围村，畜禽养殖户引起的 废水、恶臭污染纠纷不断，地下水水位下降的同时水质也不断下降，没有接集中饮用 自来水的村庄饮用水井过几年就要更换；规模小、技术土、污染分散难治理的废塑料 加工、菱苦土和滑石粉生产、石矿开采、石材加工、铸造等行业造成的区域性水污染、 粉尘污染、大气污染等难以治理。 由于我国农村污染治理体系尚未建立，环境污染不仅将迅速“小污变“大 污 ，而且已经“小污成“大害 ，给作为弱势产业的农业和作为弱势群体的农民 带来了显著的负面影响：中国农村有3 亿多人喝不上洁净的水，其中超过6 0 是由于 非自然因素导致的饮用水源水质不达标；中国农村人口中与环境污染密切相关的恶性 肿瘤死亡率不断上升，从1 9 8 8 年的0 0 9 5 2 上升到2 0 0 0 年的0 1 1 2 6 o 。对于被基 本排除在医疗保障制度之外的农民，这是极大的威胁h 1 。 2 2 落后的农村生产生活方式是生态环境日趋恶化的普遍原因 从农村目前的污染状况来看，生态环境恶化的普遍性原因是目前农村生产生活方 式落后。 我国农业生产大部分依靠化肥、农药、地膜，采用传统的耕作方式，而化肥农药 。数据来自莱州市生态市建设规划，2 0 0 7 年1 月 2 山东大学硕士学位论文 的流失量惊人。一些地方氮肥的利用率在2 0 0 5 - 5 0 0 5 ，磷肥的利用率在1 0 一3 0 ，氮、 磷的利用率太低，化肥流失加剧了湖泊和海洋等水体的富营养化，造成了地下水和蔬 菜中硝态氮含量超标，影响了土壤自净能力；农药利用率平均只有施用量的3 0 ， 比发达国家要低2 0 ，农药大部分进入了水体和土壤中，使自然环境遭到不同程度 的污染，破坏了生态平衡，威胁着生物多样性。据浙江省环保局的调查，浙江省被调 查区地膜平均残留量为3 7 s t k i n 2 ，造成减产损失高达产值的1 5 左右。农药、化肥 和地膜中的相当一部分流失在环境中成为污染物，造成严重的面源污染，农药甚至残 留在农产品中，直接危害着人民的身体健康，因农药残留引起的急性食物中毒时有发 生，而慢性中毒可触发多种慢性疾病，包括癌症、生殖和神经疾病，以及干扰内分泌 系统等。我国在借鉴国外的土地管理研究成果的同时，于1 9 9 9 年颁布实施了中华 人民共和国土地管理法，提出了以保护耕地为主要特征的国土整治措施。然而，有 关环境和生态保护方面的理念未能很好地融入土地整治中，主要表现在：1 ) 对生态、 自然环境方面可能产生的不利影响考虑较少，有关环境、生态保护的资金投入不足。 2 ) 现有规划中，对环境保护的理解局限于减少水土流失、防风固沙等自然环境因子 方面，忽略了对自然景观、人文环境可能产生的影响拍1 。莱州市有农村人口6 0 余万， 耕地有1 4 0 余万亩，农村人均耕地2 亩多一点，农户土地较少，并且由于长期以来农 业生产效益低下，用农民的话说是“种地赔钱，大多数青壮劳力都选择外出或者就 近务工，除了能够提高劳动生产率的农业机械和化肥农药外，并不关心其他农业技术 尤其是农业生态与环境保护技术的改良与推广，基本采用传统的种植模式，超量使用 化肥农药，多采用传统的自流灌溉方式。据莱州市2 0 0 4 年的调查固，全市农田平均施 用化肥强度6 4 5 千克公顷，而全国平均3 7 5 千克，国际上一般不超过1 9 9 5 千克： 施用总量2 2 7 6 吨( 非折纯量) ，平均每公顷耕地施用农药约2 4 公斤，而全国平均使 用量约为每公顷1 4 公斤，仍比发达国家高出1 倍。 农村的生活垃圾也已成为影响农村环境的重要问题，全国农村每年产生量为1 2 亿吨，几乎全部露天堆放，除了滋生蚊蝇细菌，造成卫生问题，还通过种种途径污染 环境。据估算，莱州市每年产生的农村生活垃圾约有1 0 万吨，这些生活垃圾现已成 为困扰农民以及政府的大问题：有的村基层组织能力不强，垃圾随意倾倒在街头村口 等地，造成了垃圾围村的情况，基层组织能力强的村子也仅能做到寻找方便的沟渠倾 倒填埋，既没有垃圾分类，也没有防渗、防流失、排气、渗滤液处理等措施，基本没 雪数据来自莱州市“十一五”生态城市建设规划，2 0 0 5 年9 月 3 山东大学硕士学位论文 有经过合乎环保规范的处置，这些垃圾填埋点已经成为固定的地下水污染源，使附近 水井水质下降，不能饮用。 农村生产生活方式的落后还体现在生活以及养殖废水处理方面。据钟格梅等人于 2 0 0 7 年的调查，在广西农村，尚有5 0 9 5 的农村居民使用非卫生厕所，而其粪便进 行无害化处理( 主要是高温堆肥) 的仅为1 3 7 4 ，未进行无害化处理的无论是直接 用于施肥还是用水冲或其他清理方式，都会对环境造成污染哺1 。而在作为北方城市的 莱州市，由于河流基本断流，水库又多承载着供应饮用水的重担，生活废水( 包含粪 便等) 和养殖废水无处排放，基本采用旱厕( 其实就是渗坑或渗井) 处理，严重污染 地下水；2 0 0 2 年末，莱州市畜禽存栏数为 ：牛6 1 万头，猪1 2 3 万头，鸡4 1 4 万 只，其中规模化养牛场1 个，规模化养猪场1 2 个，规模化养鸡场3 个，其它大部分 养殖场的规模较小，或者根本就是庭院散养，大多数畜禽养殖场没有建成与之配套的 污染防治设施，粪便污水未经无害化处理，没有粪便堆放专用场地。 落后的生产生活方式同样影响着大气环境。莱州市的大气污染属于燃煤型污染， 在时间分布上取暖期最重。与城市现在基本普及集中供暖不同，广大农村采暖采用家 家户户烧小煤炉的方式，热效率低且对大气环境污染更为严重。同时，由于莱州气候 相对干旱，降雨量小，落后的农业生产方式造成的裸露农田对全市可吸入颗粒物浓度 影响较大。据济南市环保局调查，土壤风沙尘占城市扬尘来源的3 0 至4 0 ，而根 据农业部农机化司的数据口1 ，免耕地和翻耕地年风蚀量分别为0 4 1 8 t h m 2 和 o 7 6 1 t h m 2 ，莱州市农田总风蚀量每年就能达到4 至7 万吨，作为土壤风沙尘的起源 地，广大农村的大气环境可吸入颗粒物浓度还要高于城市，成为农村大气环境中主要 超标因子。 上述诸多问题的存在，使农村生态环境整体质量呈恶化趋势。 原因 2 3 乡镇企业产业结构的不合理布局是造成局部严重污染的主要 随着社会主义市场经济的发展，各地方政府纷纷采取鼓励投资的经济政策，以促 进地方经济的发展，增加财政收入，扩大就业，而地方群众中也涌现一批能人，兴建 企业，靠工业致富，但是，由于对这些乡镇企业缺乏规划和引导，尤其某些地方政府 数据来自莱州市“十五”生态城市建设规划，2 0 0 5 年9 月 4 山东大学硕士学位论文 较早时候实行了“先上车，后买票 的管理方式，一哄而上现象严重，很多环境问题 逐渐显现甚至爆发出来。受乡村自然经济的深刻影响，农村工业化实际上是一种以低 技术含量的粗放经营为特征、以牺牲环境为代价的反积聚效应的工业化，村村点火、 户户冒烟，不仅造成了污染治理困难，还导致污染危害直接h 3 ，常见诸报端的事例不 胜枚举。 目前，莱州市境内已经形成了乡镇企业区域的结构性污染。这些企业规模小，分 布散，多属于农户型企业，由单个家庭进行经营，多属于一哄而上型，形成了区域性 的经营相同或类似的小企业群，这些小污染点也融合成为污染带或污染片，管理成本 高，并且由于这些企业基本上是投资农户的全部资产甚至还有负债，对管理的抵抗心 理极强，管理难度大： 一是沙河镇废旧塑料加工行业形成了严重的水环境污染。从国外进口废塑料以及 在国内收购废塑料进行清洗、破碎造粒的企业，在现属沙河镇的原路旺镇境内经2 0 年左右发展已到1 8 0 0 多家，形成了年处理几十万吨甚至上百万吨废塑料的规模，日 均排放废水超过1 万m 3 ，且长期没有有效的处理设施，当地的地下水受到严重污染， 已经不能饮用。沙河镇于2 0 0 7 年新建处理塑料加工业废水的镇污水处理厂目前处理 能力仅为7 0 0 0m 3 ，不仅没有能力治理以前造成的污染，目前的废水也难以完全处理。 2 0 0 7 年以前，整个塑料n i 业集中的区域塑料垃圾乱堆滥放，时有不能再生的塑料 垃圾被当街点燃，烟雾弥漫，气味难闻，空气质量极差。 二是城南三镇石材加工行业废渣乱堆乱倒，扬尘污染十分严重。莱州市石材加工 行业历史也有2 0 多年，主要集中在市区以南的文峰街道、柞村镇和夏邱镇，向南与 平度市大泽山镇连成一片，全市石材企业共有2 0 0 0 多家，每年产生锯石泥以及乱石 等工业废渣约计几十以至上百万吨。长期以来，这些企业大都利用自然沟渠直接倾倒 废渣，这些废渣以及在企业院内暂存的废渣干燥后随风而起，进入大气，形成白色的 “沙尘暴，而运输这些废渣的拖拉机经常将锯石泥泄漏在道路上，即使没风，有车 经过时也是扬起一条白色的尘龙。当地政府多方努力，规范废渣堆放场地，但多数堆 放场地管理仍不规范，缺乏防扬尘、防流失措施，覆土植被也不及时。 三是轻烧镁、滑石粉、石子加工行业粉尘污染还没有得到有效控制。这几个行业 主要集中在市区以西的永安街道西部几个村庄和虎头崖镇，约有3 0 0 余家。轻烧镁和 滑石粉生产过程中，多数制粉用的雷蒙机只配备简易的除尘装置，除尘效果较差。石 子加工过程中，破碎设备大都露天放置，除尘设施不完善，粉尘无组织排放量较大。 山东大学硕士学位论文 四是大理石、花岗岩、石英等矿山露天开采生态破坏严重。莱州市的经济崛起主 要依靠矿产资源优势，然而，由于各种历史原因，在向资源索取的同时也付出了相当 的环境代价，造成了矿采区的植被破坏、景观破坏、水土流失和环境污染。在理石、 滑石和菱镁石等露天矿业开采中，普遍存在只开发不保护，只建设不审批的情况。全 市3 0 0 多家矿山开采企业，2 0 0 6 年前多数未经环保部门审批，矿山开采年产出废石 2 7 4 万吨，破坏土地、地貌面积8 5 1 5 公顷，露天采场占地3 4 9 公顷，废石占地2 3 7 公顷。 上述这几个问题使得莱州市局部区域的环境质量急剧下降，同时由于污染物的扩 散，也逐渐影响到整体的环境质量。 2 4 农村环境污染呈现点面结合的特点，面源污染尤为严重 综上所述，农村环境污染既有乡镇企业产业结构与布局不合理造成的局部污染， 也有农业生产与农村居民生活造成的普遍的面源污染，二者共同造成了环境质量的持 续下降。根据2 0 0 5 年的统计，我们可以获得莱州市该年度的污染物产生和排放情况， 见表1 4 1 ： 表1 4 1 莱州市2 0 0 5 年工农业与生活污染物产生与排放情况( 单位：吨) 农业生产面源全市工业农村生活 产生排放产生排放产生排放 c o d1 4 8 6 81 4 8 6 82 5 9 76 2 83 7 1 13 7 1 1 废水 氨氮 2 3 3 72 3 3 72 679 0 59 0 5 二氧化硫 3 6 0 61 9 6 03 9 6 8 3 9 6 8 废气烟尘3 9 4 33 4 83 3 4 83 3 4 8 粉尘4 7 万 4 7 万3 5 2 88 4 5 固废2 4 1 万 1 0 万1 0 万 从表中可以看出，农村的环境污染从污染物的排放量来说，以农业生产面源污染 数据来自莱州市“十一五”生态城市建设规划，2 0 0 5 年9 月 数据来自莱州市环境保护十一五规划，2 0 0 7 年4 月，其中农村生活源数据根据山东省饮用水水源地环境 保护规划技术培训教材( 2 0 0 6 年8 月) 规定的源强系数计算得出 6 山东大学硕士学位论文 为最大，农村生活污染次之，工业污染物排放量虽然相对面源较小，但由于属于点源 或局部集中排放，对局部环境影响最为严重。所以，要治理农村环境污染，就必须同 时解决点源和面源的问题。 2 5 农村环境污染问题也是目前我国城乡关系的又一种表现 国家环境保护部副部长潘岳曾撰文指出：中国农民为经济现代化付出了巨大的代 价，但他们却愈来愈被排挤在现代化的成果之外。城乡居民收入差距由2 0 世纪8 0 年代1 8 ：1 ，扩大到9 0 年代的2 5 ：l ，2 0 0 3 年更达到3 2 ：1 。拿环境来说，中国 污染防治投资几乎全部投到工业和城市，农村环保设施几乎为零。城市环境的改善以 牺牲农村环境为代价，通过截污，城区水质改善了，农村水质却恶化了；通过转二产 促三产，城区空气质量改善了，近郊污染却加重了；通过简单填埋生活垃圾，城区面 貌改善了，城乡结合部的垃圾二次污染却加重了。农村在为城市装满“米袋子、菜 篮子 的同时，出现了地力衰竭、生态退化和农业面源污染1 。 农村污染问题涉及家家户户，且主要为面源污染，量大面广，同时，负责管理的 责任主体不明确，在治理方法和运作模式上也较之城区和工业污染难度更大，投入资 金治理效果较城市和工业污染治理效果相比很不明显，投资回报率很低，所以农村的 面源环境污染问题被“边缘化 。与弱势产业的农业和弱势群体的农民一样，农村环 境问题也处于某种弱势。莱州市环境污染防治资金同样大部分投入到城区和工业，农 村环境保护受到有意无意的忽视。 同时，工业污染与城市污染向农村转移造成了局部农村环境日趋恶化。随着全民 环境意识的提高，外地较大城市以及本地市区内的污染企业越来越难以生存。一方面 是政府部门的管制越来越严格，另一方面又要面对周围市民的不断投诉抗议，再加上 市区内企业所占有土地的超高价格，企业向农村搬迁成为理所当然的选择。而随着城 市的发展，城市居民所产生的人均超过农村数倍的废物最终的流向也是农村，造成了 从城市边缘向农村纵深发展的污染带。郇庆治指出，许多欧美国家实行“己所不欲， 转嫁与人的双重环境标准旧1 ，莱州市就深受其害，前面所提到的进口废塑料加工行 业就是例证，据该行业从业人员透露，最早进口废塑料时，对方要付出处理费用，但 由于国内废塑料加工行业以及我国外贸进口公司之间的无序竞争，现在已经需要花大 价钱购买废塑料以及其携带的污染物，进口和加工企业赚取越来越薄的利润，而莱州 7 山东大学硕士学位论文 市的水环境以及莱州湾海域水环境却受到了严重的污染；类似情况也体现在以莱州市 作为代表的农村与较大的城市之间，典型的如2 0 0 4 年2 月份，大连市某农药厂支付 相对处理费用极少的报酬，让莱州市某司机将6 1 1 桶在国家危险废物名录内的农药废 物倾倒于莱州市朱桥镇境内河旁荒滩，虽然被群众举报，由莱州市环保局协调大连市 环保局责成该农药厂于4 月份将这些废物以及被这些废物污染的部分土壤分装7 4 0 桶用1 0 辆货车运回大连处置，但其中可流失、可挥发以及可被吸附的成分已经对附 近人畜造成了一定的危害，仍旧有受到污染的上千吨沙土只能在莱州市境内处置，造 成了重大的经济损失；莱州境内市区以及莱州市农村之间也发生过同样的事情，2 0 世纪8 0 年代，在市区内的莱州市化工厂、电镀厂等污染严重的企业被一起迁到市区 外海边农村一带，将原来滩涂海产品丰富、沙滩平缓、适宜开展旅游项目的海庙港一 带严重污染，沙滩变成了臭泥滩，滩涂海产品种类数量也大大减少。据莱州市环境监 测站检测，当地的沙滩中沉积有砷等有毒元素，一些海产品中也可检测出砷，已经不 可食用，近几年仅由于化工厂废气污染危害周围村民以及作物造成的冲突纠纷以及到 环保部门上访就达到了十几起。污染的转移现在仍在继续，近几年莱州市招商引资的 项目中就有一些属于从外地引进的化工类有污染的项目，直接建设在农村，莱州市区 内的污染企业也正在逐步地向农村转移，每年都有限期治理项目属于污染企业搬迁项 目。 8 山东人学硕士学位论文 3 我国的农村环境保护体制及其存在的问题 3 1从法律法规体系角度看农村环境保护体制 我国的环境保护法律法规已经构成一个完整体系。从环境保护基本法到各个单项 法及其实施细则等，已经成为一个针对工业和城市污染的比较完备的整体。概括地说， 我国的环境保护法律法规主要设计$ j k 项基本制度：环境保护目标责任制、城市环境 综合整治定量考核制度、污染物总量控制制度、限期治理制度、排污收费制度、环境 影响评价制度、“三同时”制度、排污申报登记与排污许可证制度。 我国在工业化和城市环境已经受到严重危害的情形下才提出了“预防为主，防治 结合”的环境政策原则，并制定了以这八项制度为主干的环境政策。自从环保法实施 以来，实践证明，这八项制度在针对工业与城市污染的治理方面具有可操作性，已经 取得了一些成果，使得大部分城市环境有所改善。比如，莱州市以及周边县市的城市 环境质量都保持的不错，城市基本的环境基础设施比如规范的城市生活污水处理厂以 及污水管网、垃圾处理场以及垃圾收集系统、城市集中供热系统等相对比较齐全，莱 州市还被评为了全国环保模范城市；包括大部分乡镇企业在内的工业污染现在已经得 到了严格的控制，2 0 0 8 年莱州市已经根据产业政策关掉了污染严重、工艺落后的水 泥厂以及发电厂，其他一些污染物排放量较大的企业得到了严格监控，被要求限期治 理；即使是那些数量多、规模小、分布散的结构性、区域性污染企业，也已经引起了 大家的重视，只要政府有决心，虽然需要各级环保部门以及政府各部门协调行动、容 易造成局部社会不和谐的问题、并且监督和管理成本很高，但根据现有的环境法律法 规，也可以促进它们进行污染治理、控制它们的污染排放。 环境政策制定者的初衷并不想偏离农村，希望制定的环境政策是系统而完整的， 具有普适性。然而，由于农村和城市环境的特点及造成环境问题的原因不同，现行的 环境政策在农村的成效是十分有限的。从这八项基本制度看，环境保护目标责任制和 城市环境综合整治定量考核制度目前主要涉及城市环境质量以及节能减排、辖区企业 限期治理、城镇环境基础设施建设等阶段性环境任务，目前设计的指标与设定的任务 与农村环境污染问题相关度太低，仅能涉及在农村排放污染物的有一定规模的企业； 而污染物总量控制制度目前只涉及工业点源污染物，没有将面污染源尤其是农村生产 9 山东大学硕 ：学位论文 生活污染源进行控制；限期治理制度、排污收费制度、环境影响评价制度、“三同时” 制度、排污申报登记与排污许可证制度这几项制度完全针对工业企业，虽然考虑到了 这些企业对所在环境包括农村环境的影响，但不涉及农村的面源污染问题。所以，农 村环境保护缺乏法律支持，针对农村的面源污染，基层环保局感到力不从心，无从操 作。 依据笔者的实际工作经验，八项基本制度主要针对城市以及点源污染物排放单 位，对于农村的家家户户面源污染，根本无法操作，同时在我国农村市场经济条件下， 农村家庭联产承包责任制的体制下，在广大的农村进行针对面源的污染集中治理，也 不现实。 由于环境政策的执行者在执行政策的过程中从主观上主要针对城市和工业污染， 从客观上针对城市和工业污染进行治理的可操作性强、效果明显，所以，资金、人力 等环境保护的资源主要集中到了城市，城市的环境基础设施完善、企业污染物排放也 受到严格控制，使得城市环境质量有所保障，而有意无意的忽视了农村的环境保护问 题，这从另一个方面再次体现了城乡之间的不公平。 目前，我国还没有专项的农村环境污染治理的法律或者法规，关于农村环境保护 的法律规定分散在其他多部法律文件之中，内容多属于原则性规定，概括性强，具体 性差，弹性太大，实践中难以操作。例如，2 0 0 8 年新修订的中华人民共和国水污染 防治法在第二章水污染防治措施的第四节中增加了农业和农村水污染防治的相关规 定： 第四十七条使用农药，应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、 存贮农药和处置过期失效农药，应当加强管理，防止造成水污染。 第四十八条县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门，应当采取措 施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防 止造成水污染。 第四十九条国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或 者无害化处理设施。畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或 者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。 第五十条从事水产养殖应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵 和使用药物，防止污染水环境。 第五十一条向农田灌溉渠道排放工业废水和城镇污水，应当保证其下游最近的 l o 山东大学硕士学位论文 灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城镇污水进行灌溉，应当 防止污染土壤、地下水和农产品。 以上这五条规定中，只有第四十九条第二款是目前体制下环保部门可以直接操作 的，其他的要么没有在第七章法律责任中规定对违反条款的处罚措施，要么由农业或 水产部门进行指导，或者强调“国家支持”，属于引导性政策，而暂时没有可操作的 具体措施，或者虽有措施而由于我国的环境政策以行政管制为主要手段，因农村生产、 生活方式与工业不同的特点而没有可操作性。苏杨曾提出h 1 ：“农业技术的选择缺乏 环境政策制约机制，农业技术推广体系几乎失效：2 0 世纪8 0 年代中期开始的农业技 术服务体系改革，是以减少农技推广经费和鼓励自我创收为特点的。由于得不到足够 的财政拨款，农技推广系统不得不从事与业务无关的经营活动以获取收入，包括卖化 肥和农药等。由于激励不相容，导致一些推广人员对指导农民提高农药和化肥使用效 率缺乏积极性，以致化肥、农药不合理施用情况一直在加剧”。水产部门也同样存在 这一问题，2 0 0 6 年1 1 月发生的“多宝鱼药物残留事件 就是一个例子。由于超量使 用渔药，造成了食品安全危机，使当时包括莱州市在内的山东省多宝鱼养殖行业几乎 全面崩溃，时至今日仍不能恢复元气，造成重大的经济损失。 乐小芳等提出，在农村，引导性环境政策不仅应当使农民参与到环境保护活动中， 监督企业和其它个体的行为，更主要的是应当能够通过经济利益激励调整农民的行 为，这样的政策既可以节约环境政策实施成本，又可以有利于农村环境的保护和改善。 “要使政策在现实中顺利实施，必须保障其动力机制的顺畅。引导性环境政策的实施 动机来自权利和受益的结合，即权益 。但是，“我国环境法中尚未明确规定公 民的环境权，加上农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村的环境资源具有一定的 公共属性，这不仅导致污染由城市向农村的转移，而且鼓励了农村居民掠夺式生 产方式和崇尚奢侈消费的生活方式n 们。 3 2 从行政职能分配角度看农村环境保护体制 我国的环境保护职能主要由各级环保局承担，其他的解放军设有环境保护机构， 国家海洋局承担海洋环境保护职能，农业部门设有环保站，负责农业环境保护工作， 组织生态农业建设以及绿色食品的申报管理工作，其他的林业部门、水产部门、交通 部门及水务部门也有部分环保职能。环保系统中最基层的是县级环保机构，少数乡镇 山东大学硕士学位论文 一级设置有环保办公室、环保助理、环保员等环保机构，辅助环保部门的工作。因而， 环保工作分散在各个相关部门，部门利益不协调，导致谁都不管或不能进行有效的综 合管理；环保机构的隶属关系复杂，不能很好的贯彻实施环保法规、政策，许多工作 很难落实。 目前，县级政府的环境保护职能基本上全部归于基层环保局，而农业部门的环保 科室主要承担生态农业建设以及绿色食品的申报管理工作。以莱州市环境保护机构为 例，市环保局基本分设三大块：监察大队、监测站以及法规宣传和承担审批、规划、 统计