（教育经济与管理专业论文）公立普通高中“三限”政策失真问题研究.pdf

摘要 。三限”政策作为国家规范当前普通高中招生工作。保障学生的受教育权的重要 举措。其能否有效的执行，对公立普通高中的健康发展至关重要。然而在当前“三限” 政策的执行过程中，存在着大量政策失真的现象，直接损害了国家的政策权威及教育 的社会形象。本文正是针对这一现象，归纳“三限”政策失真的具体表现，探讨其出 现的原因，提出了一些建设性的措施，以期“三限”政策在规范普通高中招生工作中 发挥更大作用。 本文共分为五个部分，第一部分包括问题的提出，相关概念的界定，研究的现状 及意义，研究的方法及思路。第二部分通过对“三限”政策产生的背景分析及“三限” 政策内容疏理，剖析了“三限”政策的理论基础。第三部分归纳了“三限”政策失真 的具体表现及失真所产生的危害。第四部分是文章的核心部分，分别从政策执行的教 育环境，政策本身，政策执行者的缺陷以及监督机制的不健全四个方面分析了“三限” 政策失真的原因。最后一部分，针对失真的原因，提出一些建议，以期“三限”政策 能够有效执行。 本文通过对“三限”政策失真的现象的研究，找出“三限”政策失真的原因并提 出建议，力图保障“三限”政策的有效执行，使“三限”政策能够更好的规范公立普 通高中的办学行为，同时本文所建构的理论框架，也期待着能够为其他教育政策分析 研究提供借鉴意义。 关键词：“三限”政策：择校费；政策失真 a b s t r a c t s a n x i a n p o l i c yi s ak e yp o l i c yt or e g u l a t et h er e c r u i t m e n to fp u b l i cs e n i o rm i d d l e s c h o o li nc h i n a ，w h i c hh a v eav e r yi m p o r t a n tr o l et op l a yi ne n s u r i n gt h es t u d e n t sr i g h tt ob e e d u c a t e d w h e t h e ri tc a nb ec a r r yi n t oe x e c u t i o ne f f e c t i v e l yo rn o tw i l li n f l u e n c et h e d e v e l o p m e n to fp u b l i cs e n i o rm i d d l es c h 0 0 1 h o w e v e r , s o m ed i s t o r t i o n sa p p e a r e di nt h e i m p l e m e n t i n go f “s a n x i a n p o l i c y , w h i c hd a m a g e dt h ea u t h o r i t i e s o fp u b l i cp o l i c ya n d e d u c a t i o ni m a g e f o c u s i n go nt h i sp h e n o m e n o n ，t h i sp a p e rs u m m a r i z e st h ed i s t o r t i o n so f “s a n x i a n ”p o l i c y , f i n do u tt h er e a s o n s ，a n dp u t sf o r w a r ds o m ec o n s t r u c t i v es u g g e s t i o n si n o r d e rt h a t s a n x i a n p o l i c yc a nd om u c hm o r et or e g u l a t et h er e c r u i t m e n to fs e n i o rm i d d l e s c h 0 0 1 t h i sa r t i c l ec o n s i s t so ff i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti n c l u d e st h e p r o p o s a l o ft h e q u e s t i o n ，t h ed e f i n i t i o n so fs o m ec o n c e p t s ，t h ep r e s e n ts i t u a t i o na n dt h es i g n i f i c a n c eo f r e s e a r c ha n dr e s e a r c hm e t h o d s t h ef o l l o w i n gp a r ta n a l y z e st h eb a s i ct h e o r yo f “s a n x i a n ” p o l i c yb yi l l u s t r a t i n gt h eb a c k g r o u n da n dt h e c o n t e n t so ft h e p o l i c y n l e t h i r d p a r t s u m m a r i z e st h ed i s t o r t i o n so ft h ep o l i c ya n dt h eh a r mb r o u g h tb yt h ed i s t o r t i o n s t h ef o u r t h p a r ti st h ec o r eo ft h i sp a r p e r , i nw h i c hr e a s o n sf o rt h ed i s t o r t i o n sa r ea n a l y z e di nf o u ra s p e c t s i n v o l v i n ge d u c a t i o ne n v i r o n m e n t so fi m p l e m e n t i n g ，t h ep o l i c yi t s e l f , t h el i m i t a t i o n so ft h e p o l i c ye x e c u t o r , a n dd i s t e m p e r e d n e s so ft h em o n i t o r i n gm e c h a n i s m i nt h ef i n a lp a r t ，s o m e c o n s t r u t i v es u g g e s t i o n sa r ep r o p o s e di no r d e rt h a t s a n x i a n p o l i c yc a nb ei m p l e m e n t e d e f f e c t i v e l y w i t ht h er e s e a r c ho nt h ed i s t o r t i o n so f “s a n x i a n ”p o l i c y , t h i sp a p e rt r i e dt of i n do u tt h e r e a s o n sa n dp u tf o r w a r ds o m ec o n s t r u c t i v es u g g e s t i o n st oe n s u r et h a t s a n x i a n p o l i c yc a n b ei m p l e m e n t e dm o r ee f f e c t i v e l ya n dr e g u l a t et h er e c r u i m e n to fp u b l i cs e n i o rm i d d l e s c h o o l ，s i m u l a t n e o u s l y , t h et h e o r yf r a m et h i sp a p e rc o n s t r u c t sc a nb eu s e di no t h e rp o l i c y r e s e a r c h k e yw o r d ：“s a n x i a n ”p o l i c y ；s c h o o ls e l e c t i o nc h a r g e ；d i s t o r t i o n so fp o l i c y 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名： 莒幺痧 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：盏丞症 指导教师签名：垄皇勉鱼 日 期：进2 ：哆 日 期：乏竺军! ：三 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 引言 ( 一) 问题的提出 教育乱收费是当前老百姓最关心，教育管理部门最重视的一个热点问题。而在诸 多教育乱收费的条目中，高中择校费以其数额大，影响范围广令人更受关注。每年初 中升高中考试时期，在各大报纸、网络上关于高中择校的文章铺天盖地，以“高中择 校”为关键词在百度中进行搜索，相关文章竞达5 3 0 0 0 篇。这些文章中大部分是关于 “择校收费过商”，“择校生比例大”等违规现象的报道及评论。2 0 0 6 年2 月国家发改 委曝光的八所乱收费学校中就有太原五中，沈阳二中二家属于高中择校费违规问题， 涉及款项共达6 9 9 万元，这只是高中择校乱收费这座大冰山的一角。 对于高中择校现象，早在2 0 0 1 年国家便出台了公立普通高中“三限”政策，规定 高中招生择校生要限人数，限分数，限钱数。但是“三限”政策没有有效的执行，仍 然有部分公立普通高中违规招收择校生，有的学校择校费动辄五万、十万，有的择校 生比例超过七成，有的学费择校不问分数，有钱即可。三限”政策执行失真，一方面 侵犯了一些学生的受教育权，破坏教育公平，危及国家教育事业的健康发展和社会的 稳定；另一方面政策不能有效执行也使国家的政策权威受到了挑战，损及国家教育政 策的公信力及教育形象。因此分析“三限”政策失真的原因，提出相应的解决对策， 对保障学生的受教育权，实现公立普通高中入学机会平等，维护教育的社会形象和国 家的政策权威，提高教育行政部门的公信力，最终对社会主义和谐社会的构建都具有 重要的意义。 ( 二) 相关概念的界定 i 公立普通高中择校 公立普通高中择校是指部分初中毕业生在高中入学考试中没有达到某一一公立普 通高中正常录取分数。但是在达到某一特定分数的前提下，可以通过交纳一定数额的 择校费进入这所高中进行学习的行为。 2 。三限”政策 “三限”政策是指在公办高中招收择校生时要限分数，限人数、限钱数。教育部 要求各省级教育行政部门要从严掌握、具体制定公办高中择校生的招生比例、最低录 取分数线，并会同有关部门确定最高收费标准。各公办高中要严格控制择校生比例， 招收择校生的人数占本校当年录取新生的比例不得超过省级教育行政部门规定的上 限；在省级教育行政部门制定的择校收费限定金额之外，不得再以任何借口和方式收 取其他择校费用；不得擅自招收省级教育行政部门规定的择校生最低录取分数线以下 l 的学生。严禁学校擅自扩大择校生比例、提高收费标准或超标准乱收费、降低录取分 数线。 3 。三限”政策失真 “失真”原是通讯技术中的术语，指无线电信息传递过程中由于噪音、外在干扰等 原因导致信息失去原来的面目。“政策失真”指的是在公共政策制定结束后，通过一定 的方式，如大众传播、组织传播、人际传播等，政策制定者将有关信息传递给政策执 行入员以及目标人群，在这一过程中，由于信息源( 公共政策本身) 的不确定性、信息 流通渠道的损耗、相关人员的个人利益、文化背景等因素使公共政策失去了原有的、 客观的、准确的描述，表现为或局部扩大、或局部缩小、或实质性内容被篡改，以至 不能正确反映政策本来特征的现象。政蓑执行失真是指政策实施过程中的政蓑执行及 其结果与政策目标、政策内容不相符合的客观现象。“j 本文所指“三限”政策失真指的 是“三限”政策执行失真，即指由于受诸多因素的影响，“三限”政策在实际执行过程 中，出现的执行活动及结果偏离政策目标的不良现象。1 ( 三) 研究的现状及意义 1 研究的现状 关于政策执行失真的研究属于政策执行研究的范畴。在各个读本的政策科学中， 对政策执行都有专门论述，如陈振明的政策科学第五章，谢明的政策透视 政策分析的理论与实践第七章，在这些著作中虽然未能直接论述政策执行失真，但 都涉及这方面的内容，如陈振明老师在第五章中提到“影喻政策执行的因素”是从侧 面来回答政策执行失真的原因。同时关于政策执行失真的问题研究有学者发表文章进 行专门论述，如西安行政学院的裴蓓老师2 0 0 3 年在西安联合大学学报上发表的试论 政策失真的原因及对策，其中论述了政策失真的表现形式，政策失真的原因，矫正政 策失真的对策，相关研究还有李江源的教育政策失真原因的综合探祈，张才新的政 策失真的执行者因素探析，周向红的浅论公共政策失真及其预防等，这些研究提 供了一个政策执行失真| 口】题研究的理论框架。 关于“三限”政策的专门性学术性论文几乎没有。涉及到“三限”政策的文章主 要有两类：一类是关于择校的研究，如田一聚老师的也谈择校问题，夏仕武的中 小学择校管理的伦理分析，王丽的义务教育中择校寻租主体的行为分析等，这些 文章多数并没有将高中择皎与义务教育阶段择校现象分开讨论，但是提出的一些理论 可以为治理高中择校现象提供借鉴意义：另一类是关于治理乱收费的研究，r 三限” 政策出台的重要目标便是冶理高中择校乱收费) ，如方勋臣的“乱收费”与“择校生” 的成因及治理对策，张湘洛的教育乱收费现象的成因及治理策略等，这些研究将 乱收费进行整体性的研究，没有对高中择校乱收费作专门的论述。 2 研究的意义 本文通过对“三限”政策的解读及对“三限”政策在执行过程中的失真现象进行 归纳和疏理，运用政策失真分析的理论模型， 有指导性和实践可行性的政策性意见和建议， 现教育公平，保障学生的受教育权。 找到“三限”政策失真的原因，提出具 以规范普通高中招收择校生的行为，实 ( 四) 研究的思路及方法 i 研究思路 本研究分为四大部分 第一部分分析了“三限”政策出台的背景，“三限”政策的内容及理论基础。 第二部分对“三限”政策全面实施以来存在的失真现象进行归纳，疏理，对政策 失真所造成的影响进行深入的割析。 第三部分分析了“三限”政策失真的原因，从政策环境，政策本身，政策执行者 和政策的监督机制四个方面进行了的探讨。 第四部分针对“三限”政策失真的原因，提出了一些解决措施，主要包括完善政 策本身，提高政策执行素质，健全监督机制和捎减择校现象。 2 。研究方法 本研究主要采用文献研究法、案例研究法。通过案例研究法，分析“三限”政策 失真的现象及原因；通过文献研究设计政策失真的理论模型及借鉴其他关于乱收费政 策失真的对策建议；通过访谈法了解普通公立高中招收择校生的具体情况同时了解学 生家长，教师对当前择校现象及政策失真现象的看法和意见。 一、“三限”政策的出台背景及内容分析 ( 一) “三限”政策的出台背景 1 公立普通高中“择校”现象的产生 公立普通高中择校是指部分初中毕业生在高中入学考试中没有达到某一一公立普 通高中正常录取分数。但是在达到某一特定分数的前提下，可以通过交纳一定数额的 择校费进入这所高中进行学习的行为。公立普通高中择校现象出现在上世纪九十年代 初，产生的起因在于普通高中教育资源的缺乏与普通高中教育质量的不均衡。当前公 立普通高中择校有二种模式，第一种是在公立普通高中、公立职业高中进行择校。其 原因主要是我国普通高中教育资源发展不足。当前全国普通高中毛入学率不足5 0 ，也 就是说，在每年的中考中，有许多初中毕业生按照当前评价体系无法进入任何一所普 通高中。他们或是选择就业，或是选择职业高中，或是交纳一定择校费进入普通高中 学习。这是高中择校的第一种模式。第二种模式是在公立普通高中内部进行择校，产 生的原因是区域内公立普通高中发展的不平衡，公立普通高中教学质量( 其主要指标 是高考升学率) 存在巨大差异。区域内普通高中敦育发展的不平衡是制度的结果，其 早在上世纪六七十年代就出现了，当时国家为了“多出、快出人才”重点培养了一批 中小学，对这些学校给予政策倾斜，之后国家又发布了许多政策发展重点高中。制度 上的扶持，再加上对生源进行择优选拔的办法，聚积了优秀的生源，使这些学校在教 学硬件和软件方面都远远的优于其他学校，形成了“重点校”，“示范校”。埘这些学校 教学质量高，高考升学率高，对初中毕业生来说，进入一所好高中，意味着一支脚已 经迈入了重点大学。每年的初中升高中入学考试中，一些学生按照正常的分数要求， 无法进入到重点高中或示范高中学习，但是他们达到了另外一些普通高中的录取分数 线，这些学生通过各种途径进入到重点高中或示范高中学习，这是择校的第二种模式。 笔者在这里需要强调点，公立普通高中择校与义务教育阶段择校在性质上完全 不同。义务教育阶段择校问题讨论焦点应该是择校是否收费问题，解决的方法应该是 区域内义务教育阶段的初中学小学的均衡发展问题。而公立普通高中择校问题比较复 杂，择校行为是对部分学生来说会导致其教育选择权受到侵犯。可以说，公立普通高 中择校是中国教育发展到特殊阶段的一个异化产物，其存在是一个历史的范畴，将会 随着国家经济，社会的不断发展和政策的不断完善逐渐消失。 2 公立普通高中“择校”现象的危害 高中择校在某种程度上缓解了困扰中国教育多年经费不足问题。一些重点普通高 中每年收取的择校费大大超过了学费收入及国家投入的总额。这些钱部分用于改善办 学条件，提高了教师待遇，扩大了优质普通高中教育的规模；部分上缴主管教育部门， 用来扶持薄弱学校的建设，促进了区域内教育的发展。与此同时，高中择校也满足了 4 学生和家长对优质高中教育的需求，提高了高中的办学效率。甚至有人说：“择校是改 革的阶段性成果，它不仅打破了教育经费长期窘迫的困境，而且开启了多渠道筹资办 教育的先河，使全社会都能为发展教育贡献自己的力量”。“1 但是我们必须清醒地看到， 择校在扩大教育经费来源的同时，带来更多的是负面的影响。 ( 1 ) 侵犯部分学生的高中受教育权，损害教育公平 在中国接收高等教育，成为兼具理论知识与技术专长的知识分子是实现社会流动改 变身份与处境的重要途径。而高中教育，是社会分层的一个前奏，高中教育的不公平 将为社会分层的不公平埋下隐患，这种起始教育的不公平演成社会地位的不公平不符 合教育自身的价值追求。收费择校有悖于教育公平理论，学校的教育资源是。社会多 年的公共积累，是全体公民都有平等机会可享有受的公共教育资源”。如果是通过收取 择校费选择学样来决定谁享用教育资源，肯定是违反教育公平的。择校势必造成由经 济收入的不均衡而导致受教育的不平等，严重地影响了教育的公平性，动摇社会公平 的基础。如果听任“择校生”现象继续发展下去，就只能是有钱、有权人的孩子受优 质教育，而无钱、无权人的孩子则无力进入优质公立普通高中学习，他们的受教育权 受到了极大的侵害，这违背了教育公平的原则和社会主义教育的办学方针和性质，不 利于教育民主的真正实现。 ( 2 ) 不利于高中生的健康成长 择校给学生带来的不良影响是有目共睹的首先从生理方面来说，择校产生的班 级严重超载( 有的重点高中，一个小小的教室里摆放着八九十张桌椅) ，妨碍了学生的 正常发育，如增加了学生近视、斜视的可能性，影响了骨骼肌肉的发育，立不正，坐 不直容易造成学生骨骼肌肉的弯曲变形等。择校对学生发展的负面影响更多是心理方 面的，择校影响了学生智力和情绪情感等的正常发展，使得纯洁的心灵被污浊的社会 风气所腐蚀。据调查，大部择校生的心理处于亚健康状态，缺乏自信。“1 这种自信的缺 乏具有多方面的原因。在中考中，择校生出师不利，没有考上自己想上的高中，这本 身对他们的自信心就是当头一棒。而某些择校生的家长因子女中考没考上理想学校， 总是叨唠与埋怨，使他们的自信心迸一步丧失，加之许多中学老师和录取生经常公然 歧视择校生，认为它们是花钱进来的二等公民，使他们的自信心更受到了毁灭性的打 击。同时择校也使学生正确世界观，人生观，道德观受到影响。择校让学生看到了现 实社会中金钱、权力、关系的重要性。对未录取生来说，自己9 年的寒窗苦读抵不过 人家爸爸鼓鼓的钱袋，而对择校生来说，他们心理上产生一种优越感。只要家里有钱， 只要钱到位，什么事情都能如愿以偿，无形中在孩子的心灵上刻下了。办事钱为先， 一切向钱看”的烙印。同时，家长为子女上学到处找关系、请客送礼的做法，过旱地 把社会上的不良风气和现象渗透到孩子的心灵，极不利于孩子正确的人生观，世界观， 道德观的形成。 ( 3 ) 滋生教育腐败，助长社会不正之风 “钱”是一个很敏感的字眼，何况择校费岂止小钱。近年来，随着择校费的不断 攀升，一些学校对“钱源”的关注己逐渐取代了对生源的关注。以翦，学校目的比较 5 单纯，仅仅是追求好的生源而已。现在的学校则发展了异常丰富的欲求，并学会了充 分利用所拥有的教育资源来换取学校的各类所需。于是权力和金钱便随着择校生一起 走迸校园，使一向被称之为净土的学校，变成了最复杂的社会领域，曾经的清立衙门 也变成了暴利行业。公立高中的领导者出于利益的需要，置国家教育政策法规和学生 的教育权利不顾，或明或暗地出让部分优质教育资源换取高额择校费，用来中饱私囊 或是搞教师福利。除了金钱，权利也空前活跃起来，用学校的招生名额做交易。“教育 贿赂”已成为一种变相经济贿赂。一些教育主管部门明知某校在招收择校生中有违规 行为，但并不急于采取措施去解决。因为择校费的收取形成了所谓的“择校经济”，成 为当前许多高中特别是重点高中教育经费的重要来源，教育主管部门因此减轻了财政 压力；与此同时，教育主管部门将自己的利益和“择校费”捆绑在一起，“上山打猎见 者有份”，各级教育主管部门向学校收取的择校费按比例提成已成为公开的秘密，这些 提成一部分用于对薄弱校的建设，另一部分用于教育行政部门的福利等，学校收费择 校费越多，教育主管部门的福利越好，二者的利益是一致的。再有重点高中的招生名 额也成为了教育主管部门领导的权力寻租的资源，作为重点高中的直接上级领导，他 们可以利用手中的权利为子女，或为别人争取到上重点高中的权利，向学校批条子， 适时在适当的时候给予学校以一定的政策倾斜，这样，上级教育主管部门和重点高中 之间就因为共同的经济利益形成了默契。这种现象助长了教育领域的不正之风，败坏 了学校的声誉和教育工作的社会形象。更为严重的是，它阻碍教育改革与发展的顺利 进行，使人们丧失对教育公正的信心。 ( 4 ) 加大了学校的负担，教育教学管理困难 择校现象的出现，给学校带来了雄厚的资金，带来了发展的契机，但同时带给学 校的沉重负担也是不言而喻的。现在几乎所有的公立普通高中普遍存在严重“超载运 行”的现象。有的学校招收择校生过多，已超过学校承受能力，造成师资不够，校舍 紧张，给教育教学和学校管理造成困难。在校舍面积相对不变的情况下，学校的招生 数量却与年俱增。在择校生多的学校，大班额现象十分突出，比如有些地方原本只能 坐四十人的教室，现在却挤进了六、七十名。教学班定额严重超员，使学校教室、操 场太过拥挤，人均活动面积过小。由于择校生增加的班额没有编制，教师必须长期超 负荷工作，长此以往对身心造成损害，教学质量当然也就难以保证。这样只考虑经济 效益而却严重违背了教育教学发生发展规律的做法，不但直接影响正常的教育教学秩 序，更是加大了教师教育教学管理的困难。 ( 5 ) 公立高中教育的发展出现马太效应 高额择校费的收取使教育资源的流向表现出强烈的马太效应。，好的高中越来越 好，与其他高中之间的差距越拉越大。这些在牺牲普通学校的基础上发展起来的高中 重点校和示范校，获得了国家特殊政策的保护，获得了更为优越的办学条件，从而得 到更好的发展。他们可以收取巨额的择校费，招大量的择校生，可以获得更多的社会 。新约全书中的马太福音第十二章中有一句话：“凡有的，还耍加给他，叫他有余：凡没有的，连他所有的 也要夺去。让好的更好，差的更差。就是所谓的“马太效应”。 6 资源。而普通高中，由于长期的。水土流失”，得不到政府的保护和扶持，沦为了薄弱 学校。虽然在现有普通高中资源短缺的情况下，般普通高中也可以招收适当比例的 择校生，但择校费的数额根本无法与一些名校同日而语。区域内公立高中发展态势呈 现这样一种景象：重点高中和示范高中的日子越过越红火，建高楼广厦，造橡胶跑道， 引进“金牌教练”，打造普通高中学校中的航空母舰；同时那些薄弱高中，缺少硬件和 软件设设施，生源质量低下，优秀教师流失，教学质量不断滑坡。公立高中发展出现 的马太效应使高中择校问题越演越烈。 公立普通高中择校现象失控，不仅侵犯了部分学生受教育权，损害了学生的身心 健康，而且滋生了教育腐败现象，破坏了教育的公益性形象，使普通高中教育的发展 处于无序，混乱状态。公立普通高择校必须加以规范，于是“三限”政策应运而生。 ( 二) 。三限”政策的内容 l 。三限”政策回顾 ( 1 ) 。三限。政策的出台过程 普通高中择校的愈演愈烈，侵害了学生的受教育权，带来了一系列的教育问题和 社会问题。普通公立高中择校问题已经到了非治理不可的地步，于是“三限”政策应 运而生。三限”政策最早在2 0 0 0 年由北京市教育局提出的，“三限”政策即公办普通 高中招收择校生“三限”政策，招收择校生严格执行“限分数、限人物、限钱数”的 原则。而将。三限”提到中央教育政策层面是在2 0 0 1 年，在国务院纠风办、教育部 关于进一步做好治理教育乱收费工作的意见提出在。大中城市”，高中招收择校生， 不准违背“三限”政策，即：限分数( 不准违反规定录取低于最低录取分数线的新生) 、限 人数( 不准超过国家规定的班额，不得挤压招生计划指标，变相扩大择校生人数，即择 校生数量不得超过省级政府规定的比例) 、限钱数( 择校生交费标准，由教育部门提出， 经省级人民政府批准后向社会公布) 。学校不准超过规定标准收费，不得向择校生收取 赞助费或建校费等：这是“三限”政策的最初文本。2 0 0 2 年，教育部、国务院纠风办 发出通知要求进一步做好治理中小学乱收费工作，要求对非义务教育阶段的公办高中 招收择校生，必须遵守“三限”政策，即：限分数、限人数、限钱数。 全国性的“三限”政策最早是在2 0 0 1 年国务院纠风办、教育部关于进一步做好 治理教育工作的意见出现的，当时“三限”政策的约束范围仅限于全国大中城市。 到2 0 0 2 年，教育部、国务院纠风办再次发出通知，要求进一步做好治理中小学乱收费 工作。在这个政策文本中，“三限”政策的适用范围已经扩大到全国所有的公立普通高 中。这两份文件提出了“三限”政策的框架，但没有对“三限”政策的实施做出一些 具体、可操作性的规定，“三限”政策也无法得到有效的落实，政策仅停留在形式化的 阶段。 ( 2 ) 。三限”政策的全面实拖 2 0 0 3 年国务院办公厅转发教育部等部门关于2 0 0 3 年治理教育乱收费工作实旌 7 意见的通知，要求严格执行“择校生”“三限”政策。公办高中招收“择校生”要严搭执行 “三限”( 即限人数、 限钱数、限分数) 政策。各地区要结合实际，制定严格具体的实施办 法。“择校生”招生比例和最低录取分数线由省级教育行政部门确定，最高收费标准由 省级人民政府制定。要将“择校生”纳入普通高中招生计划，统一向社会公示招生比例、 招生人数和收费标准，统一按分数择优录取，统一办理入学手续。严禁学校擅自扩大“择 校生”招生比例，降低录取分数线、提高收费标准或在限定金额外收取其他任何费用。 同年，教育部发布关于公办高中严格执行招收“择校生”、“三限”政策的通知，通 知要求各级教育行政部门和公办高中要从认真贯彻党的十六大精神和实践“三个代表” 重要思想的高度，充分认识治理教育乱收费的重要性和紧迫性，坚决贯彻落实教育 部等七部委关于2 0 0 3 年治理教育乱收费工作的实施意见。公办高中招收“择校生” 严格执行“三限”( 即限人数、限钱数、限分数) 政策是2 0 0 3 年治理教育乱收费的重点 工作之一。并提出“三限”政策执行的具体要求：“择校生”招生比例和最低录取分数 线由省级教育行政部门确定，最高收费标准由省级人民政府制定。要将“择校生”纳 入普通奇中招生计划，统向社会公示招生比例、招生人数和收费标准，统一按分数 择优录取，统一办理入学手续。严禁学校擅自扩大“择校生”招生比例、降低录取分 数线、提高收费标准或在限定金额外收取其他有关择校的费用。同时还规定各地要结 合实际，制定严格具体的“三限”政策，要求各地教育行政部门与有关部门密切合作， 保障“三限”政策的有效实旖。通知最后一条要求各省级教育行政部门将本地区的“三 限”政策的实施办法和此项工作进展情况于2 0 0 3 年8 月3 1 日前报送教育部。 关于公办高中严格执行招收“择校生”、“三限”政策的通知标志着“三限” 政策的正式形成。它明确了教育都，省级教育行政部门、各地教育行政部门及其他相 关部门在落实公立普通高中“三限”政策中的责任和义务。 ( 3 ) “三限”政策的不断完善 2 0 0 3 年教育部关于公办高中严格执行招收“择校生”、“三限”政策的通知 颁布之后，各省地区都相继制定“三限”政策的实施办法并于当年贯彻实施，取得了 一定的成效。但是许多地方仍然出现人数偏多，钱数偏高，分数偏低这样的问题，针 对这些问题，国家在此后每年的治理教育乱收费工作会议上对“三限”政策都有所补 充和完善。2 0 0 4 年关于2 0 0 4 年治理教育乱收费工作的实施意见指出进一步完善 公办普通高中招收择校生“三限”政策，坚决纠正部分地区在执行“三限”政策中出 现的比例偏高、降分过多等问题，进一步完善“三限”政策。2 0 0 5 年关于2 0 0 5 年治 理教育乱收费工作的实施意见提出，迸一步完善和落实公办高中招收择校生的“三 限”政策，各地对公办高中招收择校生，要做到事前公示，防止出现择校生人数偏多、 分数偏低、钱数偏高的现象。要将择校生统一纳入公办高中招生计划，择校生比例不 能突破省级人民政府确定的比例上限，不得以任何名义挤占计划生指标。要按照报名 学生的学业考试成绩加上综合素质评价结果，分档次依次录取，一次招满，并及时将 招生结果向社会公示，接受社会监督。2 0 0 6 年教育部等七部门发布关于2 0 0 6 年治理 教育乱收费工作的实施意见，其中规定要力争逐步降低择校生的比例和收费标准， 8 择校比例以学校为单位计算，最高不能超过当年招收高中学生计划总数年的3 0 ，除择 校生外不允以其他任何名义招收学生，择校生要按照学生的考试成绩，一次招满。这 些规定以具体的作法代替了以往比较原则性的条文，在实践中更具有操作性。 “三限”政策是在实施的过程中，针对新出现的现象不断完善的。“三限”政策实 施的过程也是“三限”政策逐步完善的过程。 2 ，。三限”政策内容疏理 “三限”政策最早由2 0 0 0 年由北京市教育局提出，当时对“三限”的解释便是。限 人数，限分数，限钱数”。2 0 0 1 年国务院纠风办、教育部关于进一步做好治理教育乱 收费工作的意见将“三限”搞高到国家政策层面，延用了北京市教育局“三限”的 提法，并进行了具体的解释：限分数( 不准违反规定录取低于最低录取分数线的新生) 、 限人数( 不准超过国家规定的班额，不得挤压招生计划指标，变褶扩大择校生人数。 即择校生数量不得超过省级政府规定的比例) 、限钱数( 择校生交费标准，由教育部门 提出，经省级人民政府批准后向社会公布) 。2 0 0 3 年教育部发布公办高中招收“择校 生”严格执行“三限”( 即限人数、限钱数、限分数) 政策的通知，在全国范围内 全面贯彻执行“三限”政策，通知要求各地要结合实际，制定严格具体的。三限”政 策，各地教育行政部门与有关部门密切合作，保障。三限”政策的有效实旌。通知最 后还要求各省级教育行政部门将本地区的。三限”政策的实施办法及进展工作情况报 送教育部。这一通知标志着“三限”政策的正式形成与实施，国家。三限”政策的原 则性规定与省级教育行政部门的具体实施规定构成了“三限”政策的完整内容体系， 对普通高中招收择校生的行为进行规范。之后，每年国家在治理教育乱收费工作的实 施意见针对三限政策在实施中出现的问题提出一些。三限”政策实施的补充规定，其 中最为典型的教育部等七部门关于2 0 0 6 年治理教育乱收费的工作的实施意见。它对每 个学校招收择校生的一些细节进行了比较明确的规定，如比例不许超过当年招收高中 学生计划数的3 0 。这些相关的补充规定使“三限”政策的内容逐步完善。 ( 1 ) 限人数 “三限”中最为重要的是“限人数”，人数严格限制了，问题就简单化了。“三限” 政策在2 0 0 3 年全面贯彻实施，国家对“三限”的具体内容没有做出明确的规定，而是 将这项权利交给各地省级教育行政部门，责成各省级行政部门制定具体政策，然后报 送教育部备案。政策出台后，全国各地省级教育部门根据各省实际情况对“限人数” 做出了具体规定。由于一开始教育部对“三限”没有一个上限的规定，各地制定的比 例也高低不同。如甘肃省2 0 0 3 规定，高中择校生人数比例不得超过招生计划的2 0 回； 安徽省规定。择校生”招收比例控制在该校招生总额的4 0 以内o ；而在云南省根据 学校办学资金的结构及债务问题确定不同学校的择校生的比例，最高的可以高达4 8 o ；江苏省规定公办高中择校生的比例最高不得超过高中实际招生总人数( 以学校为计 。数据来源：h t t p ：t m p e o p l e c o lc n c - b 1 4 7 6 6 2 0 7 1 4 4 9 h t l l 。数据来源：高中招收择校生严格实行三限，安徽教育，2 0 0 3 ( 2 1 ) 第1 4 页 母数据来源：云南省教育厅关于公办普通高中招收择校生比倒有关问题的补充通知云教蓦 2 0 0 5 j 1 5 号) 9 算单位，下同) 的2 0 。少数通过银行贷款异地扩建校舍、招生规模超过2 0 0 0 年实际 招生总人数一倍的重点中学，择校生的比例最高不得超过3 5 。省级教育行政部门在 规定择校最高比例的同时，都规定各校招收择校生的具体比例由市级教育行政部门审 核。【9 】可以看出，由于各省实际情况的不同和政策利益双方的互相博弈，“择校生”比 例在全国范围内有所差别很大，有的省份高达4 0 以上。为了纠正这一不正常现象， 2 0 0 6 国家教育部规定每个学校招收的择校生比例不许超过当年高中招生计划的3 0 ， 未达到的不准提高。 ( 2 ) 限钱数 根据2 0 0 3 年教育部发布公办高中招收“择校生”严格执行“三限”( 即限人数、 限钱数、限分数) 政策的通知，“限钱数”的具体规定的制定由省级教育行政部门制 定。各省根据当地经济发展状况及学校的层次做出了明确的规定。甘肃省2 0 0 3 年规定， 兰州市属省级示范性高中每生最高3 学年不超过1 4 万元；兰州市市级示范性高中每 生最高3 学年不超过0 9 万元；兰州地区其他各类高中按现行借读费标准执行。其他 地区的省级示范性高中每生最高3 学年不超过o 6 万元；市州地级所属示范性高中每 生最高3 学年不超过o 4 万元；其他各类高中按现行借读费标准执行。o 江西省2 0 0 4 年择校费收费标准按公立普通高中的办学质量分为六类，最高为每生每学年不超过 1 0 0 0 0 元，最低为1 5 0 0 元。江苏省2 0 0 3 年规定，苏南、苏中八市每生不超过3 万元， 苏北五市每生不超过2 5 万元。各市人民政府可在上述最高标准范围内，根据当地群 众的实际承受能力和生均教育培养成本的一定比例，确定不同层次学校的择校费标准。 。苏州市依据江苏省文件，规定辖区内国家、省重点中学每生3 万元，市重点高中每生 2 5 万元，一般高中每生2 万元。2 0 0 6 年2 月国家发改委曝光八所乱收费学校，同年， 教育部等七部门发布2 0 0 6 年治理乱收费工作的实施意见中又再次强调“三限”政策， 各省对择校的钱数又有所微调，但是幅度不大。 ( 3 ) 限分数 限分数，指普通高中招收择校生不准违反规定录取低于最低录取分数线的新生， 最低录取分数由省级教育行政部门确定。但由于我国高中入学考试是以市、县为单位， 各市、县的录取分数高低不同，所以省级部门不可能，也没有必要硬性规定择校生录 取的最低的分数，而是采取一种比较灵活的方式对分数进行限制，或直接授权各市级 教育行政部门对各校的择校生录取分数进行限定。如2 0 0 3 年，北京市规定各校择校生 不得低于该校正常录取分数线2 0 分以下 ；上海市2 0 0 3 年文件规定各校不准违反规定 录取低于学校最低录取分数线以及全市公办高中最低控制分数线以下的学生。，江苏 。数据来源：h t t p ：i l u n np e o p l e c o nc n g b 1 4 7 6 6 2 0 7 1 4 4 9 h t m l o 数据来源：h t t p ：胛仉j x x t n h u a n e t c o m r t k j 2 0 0 4 - 0 3 0 6 c o n t e n t 一1 7 3 3 5 5 6 h t m o 数据来源：关于2 0 0 3 年公办高中招收择校生若干同题的通知( 苏教财 2 0 0 3 3 9 号，苏价费 2 0 0 3 1 5 3 号、苏财 综 2 0 0 3 15 6 号j o 数据来源：关于认真贯彻关于2 0 0 3 年公办高中招收择校生若干问题的通知的通知( 苏教财 2 0 0 3 1 3 5 号，苏价 费字2 0 0 3 1 5 4 号苏财综字2 0 0 3 ：5 5 号) o 数据来源：北京市教育委员会、北京市纠正行业不正之风办公室、北京市财政局、北京市物价局关于印发2 0 0 3 年 北京市治理教育乱收费工作意见的通知( 京教监：2 0 0 3 l 号) o 数据来源：h t t p ：h s z x i j d o n n e w sy i e w a s p ? n e w s i d = l1 1 1 0 省，辽宁省，吉林省等省将“限分数”的权限直接下放到市级教育行政部门，由市级 教育行政部门对各校招收择校生的分数进行限制。如沈阳市规定，教育局将择校生计 翅l 面向全市公示，统一由市教育局录取，从报考志愿中按高分到低分，录完为止，录 取分数不得低于该校最低录取分数线下5 0 分。 3 “三限”政策目标分析保障教育公平 ( i ) 公平与教育公平 公平( j u s t i c e ) 词义为正义、公正、合理、公道。根据古罗马法学家乌尔庇安的定 义：“公平乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。”嘲当代伦理学家麦金太 尔也认为：“公平是给每个人包括给予者本人一应得的本分。”印而在汉语中，。公平” 一词的含义是公正而不偏租的意思。说文八部：“公，平分也”；玉篇八部“公， 平也，正也。”管子形势解：。天公平而无私，故美恶莫不覆：地公平而无私，故 大小莫不载。”公平是行为对象应受的行为，是给予人应得而不给人不应得的行为。而 罗尔斯认为：“正义的主要问题是社会的基本结构，或更准确地说，是社会制度分配基 本权利和义务。”潮公平归根结底是关于权利和利益合理分配的概念，是人类对社会成 员相互关系的合理设计和理想安排。 教育公平自古以来就是人们向往的美好理想，从中国古代教育家孔子的“富而后 教”、“有教无类”，到古幕腊哲学家柏拉图的理想国所主张的所有儿童都应该接受 机会均等的公共教育；从空想社会主义者莫尔、宗教改革家马丁。路德、教育家夸美 纽斯等人大声疾呼“人人部可受教育”，到法国思想家卢梭和美国近代教育家贺拉斯曼 明确提出教育机会应该人人均等。 在我国目前经济及教育发展水平下，教育公平应该是指政府公共教育经费举办的 学校应当依法为公民提供平等的受教育的权利与机会。这种公平作为原则适用于各级 各类教育，但是，在当前应当是有区别的。作为义务教育，政府的责任是面向全体适 龄的少年儿童提供受教育的机会，因此，要突出公平；义务教育阶段的教育公平的目 标可以有两个层次，一种是所有适龄儿童少年都能接受相同水平的教育，一种是所有 适龄儿童少年都能接受达到国家规定的基本标准的教育。前者提供接受相同教育的权 利与机会；后者提供接受依法达到规定标准的教育的权利与机会。我国目前的情况， 阶段性目标应当是首先在省域内的学校依法达到规定标准的基础上，逐步缩小地区之 间、学校之间的办学差距。作为非义务教育，政府的责任是面向自愿就读，或者经过 选拔的青少年和儿童提供受教育的机会，因此，要突出公正，即入学机会均等，通过 一种统一标准的评价体系，使每个符合这一标准的学生部有接受非义务教育的机会。 ( 2 ) 高中择校生与教育公平 在中国，高中教育是非义务教育阶段，一种准公共产品，普通高中受教育权具有 竞争性和排他性，所以公立普通高中教育对学生教育权的保障应该依据机会均等原则， 即机会对每个人来说都是平等的，不受性别、出身、经济条件、信仰等条件的限制。 这符合联合国1 9 8 9 年( j l 童权利公约第2 8 条规定所有缔约国对儿童实行全面 的小学教育，并以适应方式根据能力使每个人均有享受高等教育的机会。它强调的是 l l 机会的均等，也就是说虽然人人都有这种机会，但是不是保障每个人都能获得所想要 的教育或学校，因为能否实现自己的选择还须经过一定的程序和单一的选择标准