（教育经济与管理专业论文）教育行政效率研究.pdf

编号： 怯 全日制研究生 教育硕士 同等学力 ：冼铂砷范呋爹 硕士学位论文 题目：教育行政效率研究 所在院系： 专业、名称： 指导教师： 研究生： 完成时间： 教育科学学院 教育经济与管理 孙绵涛 周爽爽 2 0 0 7 年4 月 沈阳师范大学研究生处制 教育行政效率研究 教育行政效率研究 中文摘要 教育行政效率是教育行政活动的宗旨，是贯穿于教育行政各个环节和各个方 面的一根红线；教育行政效率是衡量教育行政组织及其活动优劣的重要标准：教 育行政效率的高低，直接关系到我国教育事业的发展进程。对教育行政效率进行 研究，必须先对教育行政效率的有关概念和理论进行分析，以理论为指导研究我 国目前教育行政效率的基本现状，找出存在问题并分析其原因，在此基础上提出 提高教育行政效率的基本途径。据此，本研究分四个部分对教育行政效率展开研 究。 第一部分：引言。这部分包括本研究问题的提出，研究目的，研究内容，文 献综述，研究意义，研究思路与研究方法。 第二部分：教育行政效率概念及相关理论研究。这部分在分析教育行政效率 的概念、教育行政效率的分析方法与影响因素的基础上，探讨了本文研究教育行 政效率的视角。 第三部分：我国教育行政效率中存在问题及原因研究。我国当前教育行政效 率中存在的主要问题是：教育行政人员中存在的问题，教育行政体制中存在的问 题，教育政策措施中存在的问题，教育行政监督评价【f j 存侄的问题；存在这些问 题的原因主要包招教育行政理论研究薄弱，教育行政观念火衡，刖1 日教育行政体 制改革不够深入，管理水平低下，教育行政工作人员总体素质不商，教育彳一政法 制不健全和教育行政管理方式与管理手段落后等七方面。 第四部分：提高教育行政效率的基本对策。这部分从重视教育行政基本理论 研究、树立科学的教育行政观念、深化教育行政体制改革、转变教育行政职能、 深入教育行政人事改革、加强教育行政法制建设和改善教育行政工作环境与工作 条件等七方面探讨了提高教育行政效率的基本对策。 关键词：教育行政，效率，行政效率，教育行政效率 教育行政效率研究 t h er e s e a r c ho nt h ee d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c y a b s t r a c t e d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yi st h ek e r n e lo fe d u e a t i o n a la d m i n i s t r a t i v e a c t i v i t i e s ，i t r u n st h r o u 曲e v e r y p r o c e d u r e a n de v e r y a s p e c t o fe d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i o n ，i ti sa l li m p o r t a t ut r i t e r i o nt oi u d g et h eo r g a n i z a t i o na n dt h ea c t i v i t i e s o fe d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n ，i td i r e c t l ya f f e c t st h ed e v e l o p m e n t a tp r o c e s so fo u r n a t i o n a le d u c a t i o n t os t u d yt h ee d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y ，f i r s tw em u s t a n a l y z et h er e l a t e dc o n c e p t sa n dt h e o r y ，t h e nf r e do u tt h er e a s o n sb ya n a l y z i n gt h e p r o b l e m so fa f f e c t i n ge f f i c i e n c y ，a n da tl a s to nt h eb a s i so fa b o v e ，g i v eo u tt h e m e a s u r e so fi m p r o v i n ge d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ee f ! f i c i e n c y a c c o r d i n gt oa b o v e t h e r e s e a r c hi sd i v i d e di n t of o u rp a r t s p a r to n e ：i n t r o d u c t i o n t l l i sp a r tm a i n l yi n t r o d u c e st h er e s e a r c hb a c k g r o u n d t h e r e s e a r c hg o a l ，t h er e s e a r c hc o n t e n t s ，t h el i t e r a t u r er e v i e w ，t h er e s e a r c hs i g n i f i c a n c e ， t h er e s e a r c hr o u t ea n dt h er e s e a r c hm e t h o d s p a r tt w o ：t h er e l a t e dc o n c e p t s3 n dt h e o r y0 1 1e d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v e e 伍c i e n c y t h i sp a r t s t a r t sf r o mt h ec o n c e p t so ft h ee d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c yt os t u d yt h ea n a l y s i sm e t h o d s ，t h ei n f l u e n t i a lf a c t o r sa n dt h er e s e a r c h p e r s p e c t i v eo ft h ee d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y p a r tt h r e e ：t h es t u d yo nt h ep r o b l e m sa n dt h er e a s o n so fe d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c yi no u rc o u n t r y t h ee x i s t i n gp r o b l e m sa r e ：t h ep r o b l e m si n e d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v es t a f f s ，t h ep r o b l e m si ne d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e m ， t h ep r o b l e m si ne d u c a t i o n a lp o l i c y , t h ep r o b l e m si ns u p e r v i s i o na n da s s e s s m e n to f e d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n t h i sp a r ta l s o 西v e su st h er e a s o n sb ya n a l y z i n gt h e p r o b l e m s t h er e a s o n sa r e ：t h er e s e a r c ho nt h et h e o r yo fe d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v e e f f i c i e n c yi sn o te n o u g h ；t h ei d e a so ne d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o na r eu n b a l a n c e d ；t 1 1 e r e f o 肿o nt h eo l de d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e mi sn o te f f e c t i v ee n o u g h ；t h e m a n a g e m e n ti c y e li sl o w , t h eq u a l i t yo ft h ee d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i r es t a f f si sn o t h i g l le n o u g h ；t h el e g a ls y s t e mo ft h ee d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o ni sn o tv e r yp e r f e c ta n d t h em a n a g e m e n tm e t h o d sa r eb a c k w a r d p a r tf o u r ：t h em e a s u r e so fi m p r o v i n ge d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y t h i s p a r ti n c l u d e st h ef o l l o w i n g ：西v cm u c hi m p o r t a n c et ot h er e s e a r c ho nt h et h e o r yo f e d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n ；s e tu p 也es c i e n t i t l ei d e a so ne d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n ， s t r e n g t h e nt h er e f o l q l lo fe d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v es y s t e m ；t r a n s f o r mt h ee d u c a t i o n a l a d m i n i s t r a t i v ef u n c t i o n s ；s t r e n g t h e nt h eh u m a nr e f o r mo fe d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n ； s t r e n g t h e nt h el e g i s l a t i v ec o n t r i b u t i o no fe d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n ；i m p r o v ew o r k i n g e n v i r o n m e n ta n dc o n d i t i o no fe d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n k e y w o r d s ：e d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n ，e f f i c i e n c y , a d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y , e d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y 教育行政效率研究 第一章：引言 一、问题的提出 将“教育行政效率研究”作为本人的研究选题，原因有三个：一是鉴于教育行政效 率重要但我国目前教育行政效率不高的现状；二是基于教育管理学界对此专题研究的匮 乏；三是基于本人的研究方向和研究兴趣。 首先，在我国目前的管理学与行政学研究中，“效率”问题一直受到许多研究者的 关注。在我国行政管理实践中，追求效率已成为行政管理的一项重要原则，由此可见行 政效率问题的重要性。教育行政效率是教育行政活动讨论的核心问题，它既是对教育行 政组织与运作的要求、也是教育行政活动的归宿。教育行政效率不仅是教育行政活动中 各种因素和手段作用的综合反映，而且也是检察教育行政活动是否科学的重要标准。教 育行政效率的高低，直接关系至我国教育事业的发展进程。但在现实的教育行政活动中， 我国长期高度集中的计划经济体制形成我国的“全能政府”、“无限制政府”管理模式， 加之缺乏降低服务成本的激励机制，政府势必提供的是低效、价高的教育服务。1 1 l 划一 僵化的教育行政体制、难以见效的政策措旅和教育行政人员综合素质不高等问题都严重 影响着我国的教育行政效率。教育行政效率不高成为困扰我国政府的教育难题，不断进 行的教育行政改革仍然难以解决。如何走出低效的困境? 由于历史的原因，我国各级教 育行政部门在其服务意识和工作效率方面仍有很大的改进空间，提高教育行政效率是个 亟待解决的问题。 其次，通过查阅相关资料，无论是专著还是学术期刊论文，专题研究教育行政效率 的资料可谓少之又少，即使有所涉略也不够全面与深刻。上述原因都不利于教育行政效 率研究，但从另一个角度也为教育行政效率研究提供了研究空间。 最后，本人跟随导师从事宏观教育管理研究，且教育行政效率既是教育行政研究的 起始点、也是落脚点，所以本人由导师引导选择了教育行政效率这个研究论题。 二、研究目的 本研究在分析教育行政效率相关理论和现状的基础上，针对当前我国教育行政工作 效率中的问题，提出提高教育行政效率的基本对策，从而进一步丰富和发展教育行政效 率理论，并为我国教育行政效率的提高提供一些参考。 三、研究内容 ( 一) 教育行政效率概念的界定及相关理论研究。 ( 二) 我国教育行政效率中存在问题及其原因研究。本研究主要研究地方教育行政效率 中存在的问题，并以沈阳市有关地方教育局为例来加以研究。 1 1 j 李春玲，略论教育行政低效的根源及对策：公共选择理论的研究视角，载教育理论与实践，2 0 0 6 年第1 期 第2 卜2 6 页。 1 教育行政效率研究 ( 三) 提高教育行政效率的基本对策。 四、文献综述 虽然在管理学界，效率研究已普遍受到许多专家学者的关注，但在教育管理学界， 对教育行政效率的研究却相对匮乏。在下面的文献综述中，将对有关教育行政效率研究 的文献进行综述。 ( 一) 对教育效率研究的文献综述 通过查阅教育效率方面的资料，本研究发现有关教育效率研究方面的资料为数不 多，且大部分是有关高等教育效率研究或有关教育效率与教育公平研究的。如郑银华、 姚利民在大学教育科学2 0 0 6 年第2 期上发表的对高等教育效率的思考，张小红 在内蒙古师范大学学报2 0 0 5 年第9 期上发表的教育公平与教育效率关系刍议等。 个别对教育效率进行专题研究的资料，要么是对教育效率的综述分析，要么是对教育效 率的理性分析，缺乏对提高教育效率的实证研究。如王卓民在运城高等专科学校学报 2 0 0 6 年第5 期上发表的教育效率与认识效率仅对有关教育效率的文献进行了梳理并 对教育效率概念加以理性分析，王沛在教育理论与实践1 9 9 6 年第5 期上发表的教 育效率刍议只是从理性分析的角度对有关教育效率研究的文献进行综述，孙大文在长 春理工大学学报2 0 0 6 年第2 期上发表的我国教育效率测度模型及实证分析只是对 教育效率测度模型的构建及其应用进行分析。上述资料虽说对本研究有一定的借鉴意 义，但对教育效率的研究还不够全面与深刻，且与本研究主旨相差甚多。 ( 二) 对行政效率研究的文献综述 在现代行政学研究中，“效率”问题已普遍受到了研究者的关注。在我国行政实践 活动中，追求效率已成为行政活动的一项重要原则。 本人通过查阅相关资料，发现研究行政效率的资料比较丰富。在著作方面，如由张 永桃主编的由高等教育出版社出版的行政管理学中的第十一章论述行政效率，由徐 晓雯、丛建阁主编的由经济科学出版社出版的行政管理学的第十二章中论述行政效 率，由张康之、李传军、张璋编著的在经济科学出版社出版的公共行政学的第八章 论述行政效率等。上述资料既包括对行政效率研究的理论阐述也包括对行政效率的实证 研究，可谓较为深刻与全面。且有关行政效率研究的学术论文也较为丰富，既包括对行 政效率的研究综述，如吴权伟在福建行政学院福建经济管理干部学院学报2 0 0 1 年第 4 期上发表的我国改革开放以来行政效率性质研究的综述对我国有关行政效率性质 研究的文献进行了梳理；也包括对行政效率研究的理论构建，如孙玉丽在南都学报 1 9 9 8 年第5 期上发表的提高行政效率的系统构想从分析行政效率的影响因素与提高 对策两方面对行政效率进行了理论上的系统构想；又包括对行政效率研究的实证分析， 如葛裕涛在西藏发展论坛2 0 0 1 年第1 期上发表的关于提高行政效率的对策思考 提供了几条切实可行的提高行政效率的对策。 2 教育行政效率研究 上述有关行政效率研究的丰富资料对教育行政效率研究有一定的借鉴意义。但教育 行政效率研究是有关教育的行政效率问题，有其教育特性。有关行政效率的研究资料对 教育行政效率研究有普遍性的借鉴意义，却不能反映教育行政效率研究的特征，只能说 为教育行政效率研究提供了一些研究基础。 ( 三) 对教育管理效率研究的文献综述 我们知道，教育管理可分为宏观的教育行政管理与微观的学校管理两方面。既然教 育行政研究是从宏观层面来研究教育管理的，那么教育行政效率研究也应该是从宏观层 面来研究教育管理效率的。有关教育行政效率的研究会丰富和发展教育管理效率研究， 有关教育管理效率的研究同时也会对教育行政效率研究产生影响作用。 但本人通过查阅相关文献资料发现从整体上研究教育管理效率的资料几乎没有，零 星会出现从某个侧面来研究教育管理效率的，且偏重于高等教育管理效率研究或从某一 具体方面来论述教育管理效率，如由廖益、李红桃在吉林教育科学2 0 0 1 年第5 期上 发表的试论高等教育管理效率与效益的现状与对策是论述高等教育管理效率的和由 钟增胜在重庆商学院学报2 0 0 1 年s 1 期上发表的发挥信息技术优势，提高教育管 理效率仅从一方面提出提高教育管理效率的对策。 教育管理效率研究的匮乏体现出教育管理学界对教育行政效率研究的期待，也体现 出教育行政效率研究的重要。 ( 四) 对教育行政效率研究的文献综述 通过查阅相关资料，本研究发现有关教育行政效率研究的资料也为数不多。在著作 体系中，孙绵涛教授在1 9 9 8 年由华中师范大学出版社出版的教育行政学( 修订本) 中的第十四章论述教育行政效率与效益。孙绵涛教授对教育行政效率的论述为本研究提 供了研究基点，但对教育行政效率的论述还有待于深入和发展。 薛瑞锁在1 9 9 2 年由教育科学出版社出版的地方教育行政管理一书中的第八章 论述地方教育行政效率，为本研究提供了重要的参考资料，但缺乏对教育行政效率的现 状分析，且对教育行政效率论述的某些观点也不够全面与深入。 有关教育行政效率研究的学术论文资料可谓寥若星辰，且论述不太全面，如张新平 在江西教育科研1 9 9 4 年第1 期上发表的论教育行政效率仅对教育行政效率的内 涵、意义、测量与提高途径进行了较为肤浅的分析；田季生在陕西省经济管理干部学 院学报2 0 0 3 年第3 期上发表的试论教育行政管理效率提高的途径等均缺乏对教育 行政效率研究的理论支撑。 上述资料虽对教育行政效率进行研究，为本研究奠定了一定的基础，但有的在理论 上分析不够，有的还未联系实际进行研究，因而还需要对教育行政效率作进一步深入具 体的探讨。 ( 五) 对学校管理效率研究的文献综述 3 教育行政效率研究 学校管理效率是从微观层面分析教育管理效率的。这方面的资料可谓凤毛麟角，且 论述内容也较为片面，缺乏理论根基。如苟增强在成人教育2 0 0 5 年第1 期上发表的 加强人力资源管理，提高学校管理效率和王淑凤在煤矿现代化2 0 0 5 年第5 期上 发表的以人为本提高学校的管理效率都是仅从一方面提出提高学校管理效率的对 策。 由上可见，对学校管理效率的研究资料既不够全面也不够深刻，且微观层面的学校 管理效率与宏观层面的教育行政效率研究毕竟存在一定差异，但两者又都归属于教育管 理效率研究范围，存在一定联系，所以学校管理效率研究对教育行政效率研究有一定的 借鉴意义又不同于教育行政效率研究。 通过上面的文献综述可见，学者们对教育行政效率的研究还没有形成全面而深刻的 认识。在学者们已有的研究成果上，对教育行政效率作迸一步的深入研究，无论对我国 教育行政理论的发展还是对教育行政活动实践的指导，都将有重大意义。 五、研究意义 ( 一) 理论意义 1 、有利于丰富和发展行政效率理论 从上述文献综述可以看出，行政管理学界对行政效率的研究已较为全面和深入，但 只是在公共行政的研究范围内进行研究的。教育行政效率研究归属于行政效率研究，但 研究程度却欠深入，这在某种程度上也说明行政效率研究还有待发展完善。教育行政效 率研究既有助于对行政效率理论形成全面面深入的认识，也为今后作进一步深入研究打 下坚实基础，同时也丰富和发展了行政效率理论。 2 、有利于丰富和发展教育行政效率理论 通过文献综述又可以看出，对教育行政效率的研究是不够全面和深刻的。然而教育 行政效率在教育行政理论中有着相当重要的地位和作用，它既是教育行政活动的宗旨与 贯穿于教育行政各个环节和各个方面的一根红线，也是衡量教育行政组织及其活动优劣 的重要标准，它的高低关系到我国教育事业的发展进程。因此对教育行政效率作进一步 的深入研究将对教育行政效率理论的丰富和发展起到重要作用。 3 、有利于丰富和发展教育管理效率理论 在以上的文献综述中，我们可以看出专题研究教育管理效率的资料相当匮乏，且无 论是宏观层面的教育行政效率研究还是微观层面的学校管理效率研究也都是不够全面， 不够深刻的。所以教育行政效率研究既可以从宏观层面丰富和发展教育管理效率理论， 又可以对微观层面的学校管理效率理论起到一定的理论指导作用，从而全方位丰富和发 展教育管理效率理论。 ( 二) 实践意义 过去由于我们对教育行政效率的研究不够、认识不够，再加之对教育行政效率中存 4 教育行政效率研究 在问题的认识不足，从而导致我国的教育行政改革缺乏有效的理论作指导，对教育行政 改革实践也产生了一些不利影响。本文将加深对教育行政效率的理论研究，全面把握教 育行政效率理论，提高认识水平；并通过对影响教育行政效率因素的分析和对我国现存 影响教育行政效率问题的分析，相应地提出提高教育行政效率的基本对策，从而为当前 我国的教育行政改革提供参考。 六、研究思路与研究方法 ( 一) 研究思路 首先对教育行政效率的概念进行界定及对相关理论进行研究。 其次根据所界定的教育行政效率概念及相关理论进一步收集资料，并对这些资料进 行分析，根据我国目前教育行政效率中存在问题从而分析其原因所在。 最后根据对教育行政效率中存在问题的原因分析相应地提出提高教育行政效率的 基本对策。 ( 二) 研究方法 从方法论角度讲，任何科学研究都有其特定的研究视角和研究方法。同样，研究教 育行政效率也有其独特的研究视角，可以采用多种研究方法。这里主要从收集资料和分 析资料两方面来说明本研究所采用的研究方法。 1 、收集资料的方法 从收集资料的方法来看，本研究主要采取了文献检索法和访谈调查法。 ( 1 ) 文献检索法 查阅与研究相关的文献，是我们熟悉与教育行政效率有关理论以及分析提高教育行 政效率基本对策的必要保证。它不仅可以帮助我们确定研究主题和研究方向，也可使我 们有一个充分的背景资料从而丰富研究内容、提高研究效益。 一般说来，查阅文献有多种渠道，本研究主要通过以下两种渠道收集文献：一是相 关学者的研究论著。笔者通过在本校图书馆查阅的相关著作与在学术期刊上围绕主题检 索的有关学者的论文对研究对象有了一个初步的认识和把握。二是电子检索收集了相关 文献。通过电子检索方式，主要通过中国学术期刊网、中国优秀博硕士学位论文全文数 据库、人大复印资料光盘数据库等网络数据库和相关一些教育网站收集资料。 ( 2 ) 访谈调查法 本研究进行访谈调查法的目的在于，了解教育行政效率的影响因素和存在的问题， 以为分析问题的原因和探讨提高教育行政效率的基本对策提供参考。 访谈调查法是质的研究中一种重要的收集资料的方法。它是研究者通过口头谈话的 方式从被研究者那里收集第一手资料的一种研究方法。通过访谈可以了解到研究对象的 所思所想和耳闻目睹的有关事件及自己的看法，以便就某个问题或事件的不同视角和侧 面进行深入细致的描述。本研究采取访谈调查的方法对教育行政效率进行研究，以便了 5 教育行政效率研究 解受访者对教育行政效率影响因素、存在问题与提高对策的一些基本看法，从而获得有 利于本研究的现实资料。 运用访谈调查法有多种方式，本研究准备主要采取半开放式访谈，也就是在访谈之 前设计好相关内容和提纲，研究者虽然对访谈结构有一定控制，但要调动访谈对象主动 积极地参与，访谈时对事先拟定的访谈提纲可以根据实际情况随时随地地进行调整。本 研究运用半开放式访谈，对沈阳市沈河区教育局相关职能负责人和与教育局有直接关系 的校长、教师等人进行访谈，从不同层面不同角度了解教育行政效率的影响因素、问题 所在与提高对策，以便使得研究顺利进行。 访谈内容：教育行政效率的影响因素分析，影响教育行政效率的现存问题与提高教 育行政效率的建议。 2 、分析资料的方法 从分析资料的方法来看，主要是对收集到的文献资料进行整理、比较和归类，并从 中提炼出论文的基本范畴，然后对这些范畴的关系进行分析，找出这些范畴之间的逻辑 关系，从而建构一定的理论体系。 首先在整理资料的过程中，本人依据资料的来源将所获得的资料分为两类：一是现 存的文献资料，又可分为著作教材、学术论文等；二是通过访谈调查获得的有关信息资 料。对文献、信息、资料中的概念和命题进行对照、比较后，对资料进行综合，寻求各 概念之间的内在联系，从而为提炼出论文的基本分析范畴奠定基础。 接着从有关教育行政效率的著作教材、学术论文及调查所获得的第一手信息资料中 提出本研究的“本土概念”，如“教育效率”、“行政效率”、“领导效率”、“教育管理 效率”、“学校管理效率”等。然后从这些“本土概念”中提炼、抽象成“教育行政效率” 这一“创造概念”。 最后是在确立了这些最基本的范畴和相关命题后，依据这些范畴的逻辑探讨这些概 念命题中的逻辑关系；并将“前人的理论”、“研究者本人所获得的理论”共同构成“教 育行政效率”的理论整体。 6 教育行政效率研究 第二章：教育行政效率概念界定及相关理论研究 一、教育行政效率概念 ( 一) 教育行政概念 对教育行政的看法，国内外学者的观点可谓仁者见仁，智者见智，概括起来有如下 几种：第一种观点认为教育行政就是学校管理教育的活动，如r e w f l s o n 认为“教育行 政是将学校组织中全部学生所需良好教学的一切力量。协调成统一的计划，能有效地完 成预期的目的的活动”【2 l ；第二种观点认为教育行政是教育行政机关管理教育的活动。 持这种观点的学者较多，如萧宗六认为“教育行政是国家通过政府的教育行政部门对教 育事业进行领导和管理”【3 】：第三种观点认为教育行政既包括教育行政机关的行政活动， 又包括学校教育行政机关的行政活动，如夏承枫的现代教育行政和罗遇光的教育 行政中对教育行政的理解都持此种观点；第四种观点认为教育行政就是国家管理教育 的活动，如孙绵涛教授认为“教育行政就是国家管理教育的活动”【4 】o 笔者认为前三种观点均有一定的局限性，本研究支持第四种观点，即教育行政就是 国家管理教育的活动。第一种观点具有明显的局限性，教育行政与学校管理教育的活动 是有联系，但比较起来，教育行政的层次更高、范围更广、解决的问题更复杂；而学校 管理的层次较低，范围较小。因此，把教育行政与学校管理等同起来的观点是不可取的。 第二种观点也有片面性。其一，教育行政机关关于教育的指示和决定，总是要通过学校 行政机关去贯彻执行的，因此，教育行政活动应包括学校教育的行政活动。其二，管理 教育，应不只是教育行政机关的事，国家的其他行政机关对教育也负有责任，有的国家 行政机关甚至还直接负责教育事务，如人大常委会有关教育立法的活动，有的司、局、 委对所办的大学的管理活动等，都应属于教育行政的范畴。因此，教育行政应是整个国 家管理教育的活动。第三种观点较之前两种观点要全面，但是两者的简单相加也不能排 除其他机关管理教育的活动，所以这种观点较之把教育行政理解为整个国家管理教育活 动的观点同样也有不足之处。 前三种观点是小教育观在“教育行政”概念上的反映，其局限性的实质就在于将“教 育行政”看作是“教育内部”的事情。用小的教育观解决不了现实存在的大教育现状与 小教育行政的矛盾。 本研究认为“教育行政”是国家管理教育的活动从管理机关的性质而言，既包 括教育行政机关管理教育的活动，也包括其它行政机关管理教育的活动；从管理层次而 1 2 r e w i l s o n ，e d u c a t i o n a la d m i n i s t r a t i o n ，c h a r l e se m e r r i l lb o o k , l n c ，1 9 9 6 , p 9 1 3 萧宗六、贺乐凡。中国教育行政学，北京：人民教育出版社1 9 9 6 年版，第3 页。 1 4 j 孙绵涛， 教育行政学( 修订本) ，武汉：华中师范大学出版社1 9 9 8 年版，第6 页。 7 教育行政效率研究 言，既包括中央行政机关管理教育的活动，也包括地方( 省、市、县) 行政机关管理教 育的活动；从管理的内容而言，从教育方针、政策的制定，到机关内部规章制度的制定 和贯彻，都属于教育行政的范畴。 笔者认为，将“教育行政”看作“国家管理教育的活动”，是科学意义上的“教育 行政”观。因为这样理解教育行政就体现了大教育管理观。这种管理不仅重视教育内部 的管理，重视教育行政机关和学校行政机关对教育的管理，而且还重视教育与外部的各 种关系，把教育事业当成整个国家的事业，把管理教育当作国家的重要职能之一。目前 我国教育行政存在的许多实际问题正是传统的小教育管理观在作怪。要解决这些实际问 题。必须改变传统的小教育管理观，树立新的大教育管理观。在对教育行政的理解上， 应确立教育行政即国家管理教育的观念，这样才能真正确立教育在国家发展中的战略地 位。 虽说本研究认为对教育行政概念的界定应该是国家管理教育的活动，但由于本研究 的局限性，本研究下文所谈及的教育行政从管理机关的性质而言主要指教育行政机关管 理教育的活动；从管理的层次而言主要指地方行政机关管理教育的活动。 ( 二) 教育行政效率的概念 效率这个概念最初来自于物理学，特别是力学和电学中对这个概念运用得较普遍。 这种效率被解释为：物质运动中所得到的能量和所作的功，与所投入、所消耗的能量或 功的比值。很清楚，物质运动中的效率测量，是与定量分析联系在一起的。随着社会的 发展，人们把效率这个概念引进了社会生活，开始对社会生活的有效性进行评价。这时， 效率通常指劳动成果与所消耗的劳动量或人力、物力之问的比率。 行政效率是指国家行政组织和行政人员在一定时期内的行政管理活动中，行政总产 出与行政总投入的比率。 5 1 它是对行政管理结果的具体测量评价，是反映行政工作状态 最主要的指标之一。其中，行政总投入包括人力、财力、物力和时闻等方面的综合消耗， 行政总产出包括完成行政工作的数量和质量，含有形的和无形的、直接的和间接的、短 期的和长期的、政治的和经济的综合效果。 教育行政效率，是整个行政效率的一部分。它是指教育行政活动中所产生的行政效 果与所投入的人力、物力和财力之间的比率。比率越大，效率越高；反之，效率则低。 由于本研究的研究范围有限，本研究对教育行政的研究范围是地方教育行政机关管 理教育的活动，所以本研究对教育行政效率的研究范围是指地方教育行政机关的工作效 率。 教育行政效率应该是在符合预期教育行政目标并能给教育部门和社会带来效益前 提下的效率，是决策者在对不同的方案进行比较和分析后所做出的决策下的效率，所以 教育行政效率是与教育行政目标和决策的具体实施相联系的。因为教育行政活动都是以 1 5 张康之、李传军、张璋，公共行政学【m 】，北京：经济科学出版杜2 0 0 2 年版，第2 9 3 页。 8 教育行政效率研究 一定的目标和决策为依据的。为了实现一定的目标和执行某项行政决策，如果以尽可能 少的投入完全地或接近完全地实现目标或决策，那么，就说明这一教育行政活动的效率 高。 教育行政效率，在很大程度上体现在时率上面。教育行政活动的基本原则之一，就 是要以最短的时间完成行政目标和决策。这就是体现教育行政效率的时率。具体说来它 是指：一是一个总的行政目标确定以后，如何在短时间内对实行什么方案、计划、措施 等做出最佳选择；二是在教育行政目标和决策的实施过程中，对遇到的各种问题，如何 做出最快的反应，对原来的计划和方案进行修正，提出新的办法。 教育行政效率还反映在教育行政的各个层次和环节之中。从静态教育行政组织结构 上讲，行政效率体现在决策机构、执行机构、咨询及反馈机构的各个组织及人员之中； 从动态的教育行政运行程序上讲，教育行政效率体现在决策、咨询、监督、执行等各个 行政活动环节上。所以，教育行政效率，并不是指某一行政部门和某一行政环节，而是 指整个教育行政部门和教育行政活动。 那么，教育行政活动怎样才能称得上是高效率呢? 概括地说，教育行政活动所产生的结果与行政活动中的投入的比例越大，则教育行 政效率越高。但这过于笼统，难以在教育行政实践中操作。结合教育行政效率概念的分 析，我们可以进一步具体化，以便于在不同情况下对教育行政效率进行衡量。 首先，我们必须认识到，教育行政高效率具有三个特性，一是表现在数量上，在可 以量化的情况下，结果与投入的比值越大，表明效率越高；二是表现在速度上，从投入到 产出所花的时问越短，表明效率越高：三是表现在质量上，教育行政活动所产生的社会效 果越好，表明效率越高。同时，教育行政效率在不同的层次、不同的环节也相应有不同 的表现。所以： 1 、要关注行政成本时，凡用最少的投入取得最大的产出，则效率高： 2 、当主要关注时效性时( 如办事效率) ，凡用最少的时间完成行政任务，则效率高； 3 、当关注社会效果时，凡产生的社会效果越好，则效率高； 4 、关注决策活动时，能在资源消耗一定的情况下，选择最优的决策方案，则效率高； 5 、关注组织目标时，凡行政耗费未突破行政预算的前提下，圆满实现行政目标，则效 率高； 6 、关注系统通畅度时，凡教育行政各个层次、各个环节统一协调，形成了一个有机整 体，从输入到输出畅通、合理时，则效率高。 ( 三) 教育行政效率与教育行政效益、教育行政效能相关概念的关系 效益，它不仅包含着投入与产出之间的比率，更重要的是包含着劳动产出符合社会 需要的程度。所谓教育行政效益，就是对教育行政结果的社会评价，它是教育行政结果 9 教育行政效率研究 中的社会因素。 6 1 在社会主义的教育行政体系中，教育行政效益包括教育行政决策是否 体现社会主义的教育方针、政策，教育行政的最终结果是否能促进社会主义事业的发展 等多种丰富的社会内容。教育行政效益，主要体现在教育行政目标的实现与教育发展的 关系上。社会主义的教育行政效益主要体现在：第一，教育行政目标是否体现社会主义 的教育方针政策；第二，教育行政的运行是否体现民主原则；第三，教育行政干部的言 行是否符合人民群众的根本利益；第四，教育行政是否达到了高效率。教育行政效益是 综合性整体性的利益结果。教育行政效益定位于教育行政效果中。 效能，其本意是指事物所蕴藏的有利的作用。把这个概念引用到社会生活中，指的 是组织或人员活动的潜能，是其活动潜能的有效实现。效能的表现形式是活动中的效率 和效益。因此，我们认为孙绵涛教授的“教育行政效能是教育行政效率与效益的统一。 公式如下：教育行政效能= 效率效益”1 7 l 的说法才是对教育行政效能最为准确的界定 概念。教育行政效能的高低、大小取决于教育行政主体的目标决策、机构设置、活动程 序、人员素质、管理方式等因素的优化程度。教育行政效能定位于教育行政主体中。 教育行政效率如前所述，是指教育行政活动中所产生的行政效果与所投入的人力、 物力和财力之间的比率，它是与教育行政活动相伴随而产生的，如果脱离了教育行政过 程中的许多活动，也就无教育行政效率而言，并且教育行政效率的高低取决于教育行政 过程中的效果与投入间的比率的大小程度，因此教育行政效率定位于教育行政运行过程 中。 上述是三者之间的区别，至于三者的联系，从形式上看是教育行政效能教育行 政效率教育行政效益；从内容上看，教育行政效能是基础，教育行政效率是关键， 教育行政效益是结果。效率的实现是以一定的效能为基础，评价效率要以对效益的肯定 为前提。高的教育行政效能是潜在的，必须通过高的教育行政效率才能体现出来；而高 的教育行政效率又必须以高的教育行政效益作为前提。否则，教育行政如果偏离工作目 标，给社会带来的是消极影响和负面效果，那么产出越多，危害越大，这就无什么效率 而言了。因此，本研究的教育行政效率指的是有益的效率，是质和量的统一。 二、教育行政效率的分析方法 对教育行政效率的分析主要有如下分析方法： ( 一) 费用计算法 这种方法主要是对在教育行政过程中所耗费的人力、物力、财力与所产生的行政效 果进行费用换算，看其是否以最少的经费获得最大的效果。 ( 二) 功能测定法 这种方法主要是对教育行政机关和教育行政人员是否有效地实现行政目标和决策， 1 6 孙绵涛，教育行政学( 修订本) ，武汉；华中师范大学出版社1 9 9 8 年版，第3 1 3 页。 1 7 1 孙绵涛，教育行政学( 修订本) 。武汉：华中师范大学出版杜1 9 9 8 年版，第3 1 5 页。 1 0 教育行政效率研究 出色地完成行政任务进行分析。 ( 三) 标准比较法 这种方法又叫作常模参照法，即首先建立一个关于行政效率高低的标准体系，然后 将实际部门的行政效率与这个标准相比较，以此来判定被测定部门行政效率的高低。用 这种方法去分析教育行政活动，看它是否达到各项国家公认的标准要求，是否在其与标 准的比较中，获得认可。 ( 四) 因素分析法 教育行政活动要受到各种自身因素和各种环境因素的影响。分析这些要素，并把这 些因素的分析结果相加，其总和就是分析教育行政效率高低的重要尺度。 三、教育行政效率的影响因素分析 从系统科学的观点来看，影响教育行政效率的因素是多方面的。一般来说，影响教 育行政效率的因素来自于内部和外部两个方面。外部因素的影响，对各个层次、各个部 门的行政机构和行政人员基本上是一致的，所以本研究侧重分析影响教育行政效率的内 部因素。外部因素中属于自然环境的如地域、气候、温度、贸易、交通、工作条件等， 对教育行政效率有着直接的影响。偏僻山区和平原地区，经济发达地区和经济不发达地 区，进行同样的活动，其速度、耗费、信息都有所不同，因而其效率也就有高有低。外 部因素中属于社会环境方面的，如政治性质、发展水平、文化传统、政治、经济、生活 习俗、宗教信仰、社会心理等也会直接影响教育行政效率。 影响教育行政效率的内部因素有以下几个方面： ( 一) 教育行政观念 教育行政观念的正确与否将直接影响教育行政一系列活动开展的方向性，把握正确 的教育行政观念是高效的教育行政的首要标准。高效的教育行政工作要求教育行政机构 及其人员既懂“教育”，又懂“行政”。也就是说，教育行政观念既要有一个教育标准， 又要有一个行政标准。高效的教育行政必须有正确的方向，有符合时代要求的教育导向 与行政导向。人们在讨论高效的教育行政时，往往对“行政”关注过多，而对“教育” 关注太少。人们在讨论教育行政观念时，往往以高效行政的科学化、民主化与法制化的 标准来统筹教育行政观念。然而，真正高效的教育行政应该从“教育”的意义上判定教 育行政的质量，不能删除评价教育行政观念的“教育”维度，因为教育行政是对“教育” 的行政管理。失去了教育的维度，教育行政就不再是真正的教育行政。教育精神是教育 行政的根。教育行政观念同时需要“教育”的方向性和“行政”的方向性。 ( 二) 教育行政体制 教育行政体制是教育行政研究的核心内容，所以教育行政体制对教育行政效率有极 其重要的影响。教育行政体制是教育行政机构与一定的规范的结合体。【8 】在教育行政体 i s l 孙绵涛，教育行政学( 修订本) 武汉：华中师范大学出版社1 9 9 8 年版，第1 4 3 页。 1 1 教育行政效率研究 制中，教育行政机构是教育行政体制的载体，教育行政规范是教育行政体制的核心。1 9 1 教育行政活动是在教育行政组织中进行的。教育行政组织的设置、结构、编制及活动原 则，对于教育行政效率有直接的影响。如教育行政组织机构设置是否符合管理对象的客 观要求：行政组织机构的分工是否明确而且职责清楚，结构编织是否合理，管理组织机 构是否都能紧密配合，并为一个目标而努力工作等，这些都会直接影响到教育行政效率 的提高。明确有效的教育行政规范能使相应的教育行政组织及其工作人员各得其所、各 就其位、各司其职、各尽其职，所以教育