（公共管理专业论文）地方政府在执行中央政策中的利益冲突与对策.pdf

t h e s i si np ub l i ca d m i n i s t r a t i o n l o c a l g o v e r n m e n t s i nt hei m p l e m e n t a t i o no ft h e c e n t r a lc o n f l i c to fi n t e r e s tp o l i c ya n d co u n t e r m e a s u r e s b y y us i m i n g s u p e r v i s o r ：p r o f e s s o rz h a n g l i e n o r t h e a s t e r n u n i v e r s i t y m a y 2 0 0 9 ， 1 独创性声明 本人声明，所呈交的学位论文是在导师的指导下完成的。论文中取得 的研究成果除加以标注和致谢的地方外，不包含其他人己经发表或撰写过 的研究成果，也不包括本人为获得其他学位而使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢 意。 学位论文作者签名： m 期： 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者和指导教师完全了解东北大学有关保留、使用学位论 文的规定：即学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和 磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人同意东北大学可以将学位论文的全部 或部分内容编入有关数据库进行检索、交流。 作者和导师同意网上交流的时间为作者获得学位后： 半年口一年口一年半口两年口 学位论文作者签名：导师签名： 签字日期：签字日期： ， 。 东北大学m p a 专业学位论丈摘要 利 和社会 政府用 服务的 众的代 利益和 随 方政府 现了偏 况的出 现许多 矛盾造 中央的 和地方 出产生 关键词 东北大学m p a 专业学位论文a b s t r a c t l o c a lg o v e r n m e n t si nt h ei m p l e m e n t a t i o no f t h ec e n t r a lc o n f l i c to fi n t e r e s tp o l i c ya n d co u n t e r m e a s u r e s a bs t r a c t b e b e f i ti st h es o c i a ll i f eb a s i s i ss o c i a l d e v e l o p m e n td r i v i n gf o r c ea n ds o c i a l c o n t r a d i c t i o n so r i g i nu n i q u e ，p l a y i n gr o l ec o m m o n l yi nt h es o c i a l l i f e ，a l l s i n u o u s s o c i a l p h e n o m e n ac a n b ee x p l a n a t e df r o mb e n e f i t p u b l i cp o l i c yf o rt h em a n a g e m e n to f t h em u n i c i p a lg o v e r n m e n to ft h et o o l sa n dm e a n so fs o c i e t y , t h eg o v e r n m e n ti st h e r e p r e s e n t a t i v eo ft h ep u b l i ci n t e r e s t ，w i t ht h es p i r i to fs e r v i n gt h ep e o p l ew h o l e h e a r t e d l y , i na c c o r d a n c ew i t ht h ew i s h e so ft h ep e o p l ei m p l e m e n t i n gt h ep o l i c y b u ti nr e a ll i f e ， t h eg o v e r n m e n ti sn o te n t i r e l yr e p r e s e n t a t i v eo ft h ep u b l i c ，t h ee x i s t e n c eo fi t so w n i n t e r e s t s ，t h ei n t e r e s t so ft h eg o v e r n m e n t 、i t ht h ed e e p e n i n go fr e f o r ma n do p e n i n gu p ，c h i n e s es o c i e t yh a se n t e r e da s t a g e o fc o m p r e h e n s i v et r a n s f o r m a t i o n ，t h ec e n t r a lg o v e r n m e n tt h ei n t e r e s t sa n dt h ei n t e r e s t s o fl o c a lg o v e r n m e n t sh a v et a k e np l a c ei ns o m ea r e a so fc o n f l i c t ，t h ei m p l e m e n t a t i o no f p u b l i cp o l i c yt oh a v ee r r e d r e s e a r c ho np u b l i cp o l i c y , t h e r e f o r ei n c r e a s i n gc a u s ef o r c o n c e r n b u ta tt h es a m et i m ep e o p l ea r ef i n d i n gt h es o l u t i o nt om a n ys o c i a lp r o b l e m si s n os h o r t a g eo fs c i e n t i f i ca n de f f e c t i v ep o l i c i e s ，b u tb e c a u s eo ft h ec e n t r a la n dl o c a l g o v e r n m e n t sc a u s e db yt h ec o n f l i c to fi n t e r e s t ，t h ec e n t r a lp o l i c i e so fl o c a lg o v e r n m e n t s a tt h ep r o v i n c i a lc i t y a r i s i n gi nt h ei m p l e m e n t a t i o no fav a r i e t yo f ”d i s t o r t i o n ”a n d d i s t o r t i o n s ，i st h ec e n t r a lp o l i c yo b j e c t i v ed i f f i c u l tt oa c h i e v e ，c a nn o ts o l v es o c i a l p r o b l e m so ft h ei m p o r t a n tr e a s o n s t h i sp a p e ra t t e m p t sf r o mt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n d t h e p r o v i n c e sa n dl o c a lg o v e r n m e n tr e l a t i o n s b e t w e e nt h ei n t e r e s t so fp o l i c y i m p l e m e n t a t i o np o i n to fv i e wo ft h er e a s o n sf o rt h ed e v i a t i o na n dt h er e a s o n si ni t s r e s o l u t i o no nt h eb a s i so ft h es o l u t i o n sp u tf o r w a r dc o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e sa n d s u g g e s t i o n s k e y w o r d s ：p u b l i cp o l i c y ；g o v e r n m e n t si n t e r e s t ；b e n e f i tc o n f l i c t s ；p o l i c ye x e c u t i o n i i i 目录 i i i i i i 1 1 1 1 2 2 4 4 5 5 5 5 5 6 2 1 政府利益与公共利益内涵的界定6 2 1 1 利益6 2 1 2 政府利益7 2 1 3 政府利益冲突8 2 2 公共政策与公共政策执行的内涵9 2 2 1 公共政策及公共政策执行的概念9 2 2 2 公共政策执行在政策过程中的地位和作用1 0 2 3 政府利益冲突与公共政策的关系1 1 2 3 1 公共政策非公共化所引发的利益冲突1 2 2 3 2 地方政府的利益选择困境引发的利益冲突1 2 第3 章中央政策在地方政府执行状况分析1 4 3 1 中央政策在地方政府得到较好的贯彻执行1 4 3 1 1 单一制的国家结构形式，保证了中央政策的有效执行1 4 3 1 2 中央政策制定的科学性，保证政策顺畅的执行1 4 3 1 3 公务员队伍整体素质的提高，保证中央政策准确执行1 5 3 2 中央政策在地方政府执行中利益冲突的表现1 5 3 2 1 利益主体错位，导致中央政策执行轨道偏离1 5 3 2 2 利益格局分化，导致中央政策在地方执行阻滞1 6 3 2 3 整体与局部利益失衡，导致对中央政策的曲解1 7 东北大学m p a 专业学位论文 目录 3 3 地方政府政策执行中利益冲突的特征1 7 3 3 1 利益冲突具有二重性1 7 3 3 2 利益冲突具有典型性1 8 3 3 3 利益冲突具有可调控性1 8 3 4 地方政府政策执行中利益冲突的影响1 9 3 4 1 利益冲突的积极作j h j 1 9 3 4 2 利益冲突的阻滞作用1 9 第4 章地方政府政策执行中利益冲突的原因2 2 4 1 传统行政文化及制度惯性对地方政府自利行为的肯定2 2 4 1 1 传统行政文化的负面影响2 2 4 1 2 计划经济时代制度惯性的影响2 2 4 2 市场经济对原有利益格局的冲击2 3 4 2 1 市场经济对体制性利益分配的影响2 3 4 2 2 市场经济对要素性利益分配的影响2 3 4 2 3 市场经济对区域性利益分配的影响：2 3 4 3 转型时期地方政府发生角色变化，2 4 4 3 1 地方政府的权力扩张2 4 4 3 2 地方政府白利性膨胀2 4 第5 章地方政府政策执行中利益冲突的调适对策2 6 5 1 促进公共利益增长，满足地方政府合理利益需求2 6 5 1 1 发展经济，增加公共利益总值2 6 5 1 2 承认、满足地方政府合理利益需求2 7 5 2 建立有效的利益平衡机制2 8 5 2 1 中央和地方之间的利益平衡2 8 5 2 2 地方与地方之间的利益平衡2 9 5 3 优化公共政策执行机制3 0 5 3 1 健全公共政策执行信息沟通机制3 0 5 3 2 完善公共政策执行监督体系3 1 第6 章结论3 3 6 1 深化经济体制改革，满足公共利益需求3 3 6 2 力求中央与地方各层级间的利益平衡3 3 6 3 健全公共政策执行机制3 3 6 4 需要进一步研究与论述的问题3 3 参考文献3 5 致j 射3 8 作者简介3 9 v 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 第1 章绪论 1 1 选题背景及研究意义 1 1 1 选题背景 中国历届政府都为国家福祉、人民利益的谋求作出了无尽的探索和努力，开 创了一片国泰民安、欣欣向荣的既和平又繁盛的景象。但光环的背后也无可避免 的存在着一些不容忽视的政策失败现象，环境污染、矿难屡发、官民冲突等等都 是执行政策的政府有法不依、执法不严使利益的流向不合理而带来的苦果。这些 社会现实严重影响了政府形象，给政府带来了诚信危机。也就是说，经过三十年 的改革发展，处于社会转型期的中国面临着前所未有的全新考验：随着经济的飞 速发展和政府的深入改革，公共政策涉及的利益关系日趋复杂，政府在国家前进 历程中的地位和权威逐步受到多元利益主体的挑战。 由于政策执行中存在的利益冲突没能得到妥善解决，导致了各利益主体零和 博弈、公共政策执行低效、政府行为失范。而公共政策执行的效度直接决定着政 府更替的可能性。如果不能对社会各方利益主体需求进行因势利导，将会进一步 激化已有利益冲突，甚至由量变转化为质变，出现政府生存危机。因而，为了有 效整合社会各阶层的利益需求，维护和强化政府权威，就必须充分认识到政策过 程中执行环节的重要性和复杂性，必须正确把握政策执行过程中利益关系的重要 性和复杂性，通过j 下确对待地方政府多种利益的合理需求，调整利益关系重构利 益格局，以有效缓解社会利益冲突和矛盾，实现政策执行的高质量及利益追求的 大和谐。 1 1 2 选题的意义 江泽民同志指出：“政策的制定与执行是相互联系的统一过程，制定政策只是 事情的一半，更重要的一半在于执行政策，执行得不好，再好的政策也会落空， 而且会损害党的声誉。”【1 1 中国现状是利益旧格局已打破、新格局还未成熟、利益 密度不均、需求多元，导致利益冲突加剧，而政府成员执行政策时必然以利益取 向为衡量标的。因此，从利益的角度来分析政策过程的执行环节，对公共政策执 行效率的提高有一定的参考价值。 第一，有利于政府避免政策执行偏差，提高行政效率。 从利益的角度去分析公共政策执行，明确利益在公共政策过程中的基础地位 和利益取向对公共政策执行的根本导向作用，有利于维护公共权威，提高公共政 策执行的效率。一方面，明确政府的公共利益导向，使政府致力于扩大公共物品 1 东北大学m p a 专业学位论丈第1 章绪论 的有效供给，可以凝聚社会的智慧和勇气，推动社会全面、快速、健康发展；另 方面，强化政府的利益整合功能构建公正合理的、能够激励各社会阶层致力于现 代化建设的利益获取机制，规范各利益主体的获利行为，杜绝平均主义和非法获 取社会财富的现象，特别是杜绝政府利用公共权力获取不当自身利益和局部利益 的行为，有利于改善经济环境，提高政府权威，提高社会成员对现有政府的认同、 理解和支持，从而有效化解社会利益矛盾，为改革开放营造稳定的社会环境。 第二，有利于政府推动社会和谐进步。 和谐社会，指的是社会成员能得到他们应该拥有的利益，而不会为了利益的 得失起冲突。和谐社会是“各方面利益关系得到有效协调的社会”【2 】和谐社会是“有 能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会”【3 j 和谐社会的建造在 一定程度上取决于政府对社会利益矛盾的化解能力和对社会利益的整合效能，即 始终坚持以人为本，坚持立党为公、执政为民，把实现好、维护好、发展好最广 大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点。明确这一点，将有助于政府 树立正确的发展理念，促进社会协调、稳步的发展，顺利完成社会转型。 第三，有利于政府完善政策研究体系。 公共政策执行研究就是要判断社会利益矛盾与利益冲突的性质，探讨规范利 益主体行为、平衡社会利益关系、解决社会矛盾的路径选择。现代政府应该是有 限政府，政府实际上不可能同时期满足不同利益主体的一切需求，而只能是为部 分成员增加一定利益。公共政策是对社会利益的分配，它首先要解决的是“分配给 谁、如何分配”等问题，而解决这些问题的依据就是利益分析。事实分析、价值分 析、规范分析与可行性分析是公共政策研究的四种基本方法。这四个范畴虽然重 要，但缺少了关键的分析，即利益分析。【4 】故从利益的角度分析政策执行，是转型 期中国公共政策执行研究的有效途径。 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究综述 “公共政策”应该算得上是现代社会生活中最常见的政治现象了，可以说，“在 日常生活中，所有人都深受众多的公共政策的影响。”【5 】然而，公共政策作为- - 1 3 学科，却是从1 9 5 1 年哈德罗拉斯韦尔( h d l a s s w e l l ) 和亚伯拉罕卡普兰( a k a p l a n ) 合著的政策科学：近期在范畴与方法上的新进展的发表为开端的。此后，学者 们一般把公共政策研究分为三个阶段：即政策制定政策执行和政策评价。 公共政策执行作为政策过程的有机组成部分，是政策过程的关键环节。政府 政策问题的解决，不仅有赖于完善的政策方案，更有赖于有效的政策执行。一项 好的公共政策，如果不予实施则没有任何价值。但长期以来，人们政策研究的重 - 2 - 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 点一直集中于政策的选择或政策的制定。人们普遍认为，公共政策一旦制定，只 要配以一定的经费和人员，政策自然会执行，政策目标也自然会达成。政策执行 并没有引起人们足够的重视。从2 0 世纪6 0 年代术开始，政策执行的实践令人们 大为失望，人们越来越多地发现政策并没有按照人们所预期的那样被贯彻下去， 正如威尔达夫斯基所言“我们这个世界充满了政策建议，但很多政策建议都破产 了”【6 】。政策在执行过程中出现了种种偏差，使政策结果偏离了既定的目标，出现 了“执行危机”。这种现象日益引起了学者们的广泛关注。以威尔达夫斯基和普里斯 曼的政策执行( 1 9 7 3 ) 一书的发表为起点，学术界掀起了一场研究政策执行的热 潮。2 0 世纪8 0 年代，这些政策科学家们写下了大量论著，从不同视角来探讨政策 执行过程及政策执行偏差的原因，提出了一系列改进政策执行的理论、模型、原 则和方法。 归纳起来，这些理论中影响比较大的有行动理论、组织理论和博弈理论。【7 j 第一是行动理论，公共政策的执行就是一定的机关或人员为达成既定的政策 目标而采取的各种行动。这一理论学派的代表人物主要有查尔斯琼斯、g 爱德华 和范霍恩。如查尔斯琼斯认为：“政策执行乃是一项政策付诸实施的各种活动。在 诸多活动中，又以解释、组织和实施最为重要”【8 】：范霍恩认为：“政策执行指公私个 体和团体为了实现政策目标所采取的各项行动。这些行动一方面包括政策方案要 求的具体化，另一方面包括连续地努力去实现政策要求的目标。”【9 】该理论认识到 政策执行就是一个系统的行动过程。但其忽略了对行动主体的研究和相关因素的 作用。 第二是组织理论，在公共政策有效执行的过程中，组织是其中关键的因素。 任何政策都要有一定的组织来执行，需要一定程度上的组织化努力，否则，再好 的政策政策目标都只能停留在政策构想阶段。如c p 斯诺和l 特里林认为任何一 项化观念为行动的作为，都涉及某种简化工作，而组织机构正是从事这种简化工 作的主体：是它们把问题解剖成具体可以管理的工作项目，再将这些项目分配给专 业化的机构去执行。于是，只有了解组织是怎么工作的，才能理解所要执行的政 策，也才知道它在执行中是如何调整和塑造的。”【lo j 组织理论阐明了组织在政策执 行中的意义，通过组织分析为政策执行的研究提供了重要的思考角度。 第三是博弈理论，政策执行是一种政治上讨价还价的交易过程。在政策执行 的过程中，政策制定者、政策执行者和政策对象之间通过不同方式的交易，在各 种力量的互动过程中达成某种妥协、退让或默契。在政治交易的情况下，公共政 策目标和方案的重要性与可靠性都要大打折扣。该理论的代表人物巴达克在执 行博弈中将政治学中的博弈理论应用于研究公共政策的执行问题。】在宏观层 面上，博弈理论把公共政策执行视为各级政府或各部门之间的互动博弈过程。它 3 东北大学m p a 专业学位论文第1 章绪论 使人们对政府运作的认知逐渐扬弃了传统静念的层级节制的观点，并进而转变为 以动态的府际关系为核心。 1 2 2 国内研究综述 我国行政学者对公共政策执行研究的历史相对较短。2 0 世纪8 0 年代中后期， 伴随着我国改革开放事业的进一步深化，公共政策研究引起了人们的重视，特别 是9 0 年代以来，学者们对我国改革开放过程中出现的许多现实的公共政策问题进 行了大量的研究。归纳起来，我国学者对公共政策执行问题的研究成果主要体现 在以下几个方面： 有的学者把政策执行作为一种动态的过程，如学者林水波、张世贤认为，政 策执行的研究不过是一种变化过程的研刭1 2 1 ：陈庆云教授认为，政策执行在本质上 是“一种为了实现政策目标，把政策内容转化为现实的动态优化过程”【i 习；学者桑玉 成则把政策执行界定为“政府执行系统通过其积极的行动使政策方案付诸实施的 过程”【l4 1 。有的学者从行为和制度的角度进行了研究，如丁煌教授在政策执行阻 滞机制及其防治对策一一种基于行为和制度的分析一书中，以利益分析的基本 方法，分别从行为和制度两个方面对我国现阶段公共政策执行阻滞机制及其防治 对策作了较为深入系统的探索。【1 5 】也有学者从公共政策执行主体的角度研究分析 了政策执行“中梗阻”现象，【1 6 】如金太军的公共政策执行梗阻与消解，钱再见、 金太军的公共政策执行主体及公共政策执行“中梗塞”现象。也有的从政府利益 的角度部分地探讨了公共政策执行中的问题，如张春梅的公共政策活动中的政 府利益分析，d 7 i 梁莉丹的公共政策选择性执行的原因及其对策，【1 8 】这两篇硕 士学位论文主要从政府利益的角度分析了政策执行中的偏差问题。杨明军则在我 国公共政策执行研究【1 9 】一文中从公共政策执行体制、执行环节和评价机制的角 度，宏观地探讨了构建具有中国特色的公共政策执行模式问题。 1 2 3 总体评述 从对国内外公共政策执行研究的现状考察中我们发现，大多数学者对公共政 策执行中的偏差问题研究的较少，尤其是从利益视角分析政策执行偏差问题的专 题研究较少。国外学者的研究大多是实证性的研究，尽管有的学者试图构建政策 执行的模型，但这些模型往往又比较抽象，缺乏可操作性。我国学者的相关研究 有的侧重于较宏观的论述，有的侧重于行为和制度的分析( 如丁煌) ；有的从利益的 视角分析政策执行问题，但往往只关注了政策执行主体方面，忽略了对政策相关 者的研究，对政策执行中偏差问题的分析也不够深入。因此，笔者试图在这些学 者的相关研究的基础上，从我国现行的政治制度及其运行机制出发，针对实践中 4 东北大学m p a 专业学位论文 第1 章绪论 政策执行偏差的现状，从政府利益视角探讨政策执行过程中导致政策执行偏差的 诱因，进而通过一些制度设计解决这些问题，提高政策执行效率和效果。 1 3 研究方法 1 3 1 系统分析法 利益是社会生活的基础，是社会生活中唯一普遍起作用的社会发展动力和社 会矛盾根源，一切错综复杂的社会现象都可以从利益得到解释。公共政策执行是 一个涉及多个变量和环节的复杂系统。在对政府运用公共权力权威性分配公共利 益的公共政策执行过程进行利益分析是一个系统分析过程。本文运用马克思主义 利益分析的相关理论剖析转型期中国公共政策执行过程，有利于从理论和实践两 个方面推动中国和谐社会的进程。 1 3 2 比较分析法， 主要采取纵向及横向比较分析法：纵向比较指时间上改革前后中国的利益配 置与政策执行之间关系的比较：横向比较指中国外转型社会的有关经验教训的比 较。中国公共政策执行中的利益冲突是由社会利益关系的调整和利益结构的重构 引起的，而对利益的整合需要总结前车之鉴及借用他山之石，结合中国当今国情， 科学地选择最佳利益整合途径。 1 3 3 制度分析法 制度分析就是关于制度与人的行为、制度与组织以及制度本身完善的问题。 公共政策执行作为执行主体在制度的影响下完成的过程，可以晚公共政策执行的 主体、客体和环境各个方面都要受到制度的影响。制度因素贯穿于整个公共政策 执行过程，在公共政策执行系统中具有决定性的作用，因此本文从制度这个视角 来分析公共政策执行具有重大理论价值和现实意义。 1 4 论文的创新点 首先，本文以利益为基点，分析公共政策的执行过程，将利益视角的分析与 其它分析方法有机结合，完善政策的研究体系。 其次，本文探讨了中央政府和地方政府利益整合的制度设计层面，总的原则 是既体现全局利益的统一性，又兼顾局部利益的灵活性。不允许存在损害国家整 体利益的地方利益，但整体利益也应适当照顾地方利益，只有地方政府行为规范、 中央政府的决策合理，才有可能使双方的利益诉求达成一致，在政策执行过程中 实现合作，最终形成整体利益与地方利益双赢的局面。 5 东北大学m p a 专业学位论文第2 章政府利益关系与公共政策执行的内涵 第2 章政府利益关系与公共政策执行的内涵 2 1 政府利益与公共利益内涵的界定 2 1 1 利益 利益是人类有史以来盛行不衰的话题。早在春秋时期，墨子就提出“兼相爱，交相利”， 把利作为社会生活的主要内容；辞海中把“利益”解释为：凡事物足以增进吾人精神上、物 质上之幸福者”。奥塔希克认为，“利益是人们满足一定的客观产生的需要的集中的持续较长 的目的”。【z o 】霍尔巴赫指出，“所谓利益，就是每一个人根据自己的性情和思想使自身的幸福 观与之联系的东西；换句话说，利益其实就是我们每一个人认为对自己的幸福是必要的东 西。”【2 l 】苏宏章说“所谓利益就是指在一定的社会形式中由人的活动实现的满足主体需要的一 定数量的客体对象”。陋】 本文认为，利益是人在社会关系中通过社会实践活动而获得的、能满足人们需要的有限 资源。利益的本质由以下五个要素构成： 首先，人的需要是形成利益的自然基础。“饥饿是自然的需要；因而为了使自己得到满足、 得到温饱，他需要在他之外的物质、在他之外的对象。”【2 3 j 人们有需要就会形成利益。利益使人的需要得到满足，也正因为如此- a 强烈地影响着人 们的思想和行为，成为人们从事一切活动的动机和目的。人类如果没有需要就不会产生对外 界的依赖，需要主体与客体之间就不会出现矛盾，人们就不会作出相应的调和矛盾的实践行 为，也就不能实现利益。 其次，社会关系是实现利益的社会基础。“人的本质并不是单个人所固有的抽象物。在其 现实性上，它是一切社会关系的总和”【2 4 】人的社会属性决定了人的利益实现必然以一定的社会 关系为基础。只有在一定的社会关系中，人们才有可能进行社会实践活动，才能解决需要主 体与需要对象之间的矛盾。人不是以孤立的个体形式存在，而是以类的存在为其根本特征的。 正是由于人与人之间的矛盾关系，才使需要主体与需要对象之间的矛盾成为现实的矛盾。假 如世界上只有一个人存在，他与需要对象之间并不构成真正的矛盾。现实是世界上存在的不 是一个人，而是众多人，他们都需要这一定的需要对象，这时就造成需要对象的匮乏，需要 主体之间产生矛盾，形成人与人之间的利益关系。 再次，实践活动是获得利益的途径。社会实践活动是形成利益的手段，社会实践活动的 结果就是利益的得失。要想解决需要主体之间及其与需要对象之间的矛盾，就必须通过社会 实践活动创造利益、分配利益。任何人的利益都不能离开他合乎目的的努力而存在。利益始 终只能通过这种努力，通过人们极其顽强而努力追求的目的表现出来并得以实现。而且每个 人的具体利益都必然会不断变化发展，形成新的预期和新的目的，促使他又进行下一轮的求 利实践。 第四，利益是有限的资源。如果所有社会成员都能无区别、无限制的获取世界上任何资 源，他所需要的一切都不用花费任何力气和代价就可以轻松获得，那么人们就不会计较自身 6 东北大学m p a 专业学位论文第2 章政府利益关系与公共政策执行的内涵 某种利益的有无，更不会计较多少。事实上这个世界不存在绝对意义上“取之不尽，用之不竭” 的资源，任何一种资源本身都是有限的。用零和博弈的观点来看，在一定的范围内，别人获 得更多的利益就意味着自己可能得到更少的利益。正因为利益是有限的，所以不同的利益主 体之间才会为了各自不同的利益目标而起取舍冲突。 最后，利益是人类活动的动力。首先，人们要生存，就要获得足够的物质生活资料，即 物质利益，所以利益是人们改造自然、进行生产活动的直接动因和最终目的。其次人们基于 一定的利益关系联合在一起，构成了阶层、阶级、民族、国家等各种各样的利益集团。我们 可以在利益差别、利益矛盾上追溯到社会矛盾和社会斗争的根源。最后，利益是推动社会改 革和革命的内在动力。当生产关系与生产力或生产关系与上层建筑不相适应时，某些利益集 团获利过多，而某些利益集团的利益却得不到满足，就需要改革或革命来调整利益关系，以 满足代表新生产力的阶级的利益或满足某些利益集团的合理利益需求。【2 5 】 以上是构成利益的五个不可或缺的要素。但是，这些要素的机械相加并不等于利益，要 形成利益还必须把它们有机统一起来。利益就是需要主体以一定的社会关系为载体，以社会 实践为手段，使利益需要主体与需要对象之间的矛盾得到解决，即人类的需要获得满足。 2 1 2 政府利益 迄今为止，尽管政治家和学者们给政府所下的定义大相径庭，但对作为公共管理核心主 体的政府的地位所作的判断却是大体一致的：政府是国家机器中的执行机关，它代表国家实 施公共管理，以国家的名义执行宪法、法律和法规。而国家是阶级统治的机器，法律是统治 阶级意志的体现，因此，政府是实现统治阶级意志、维护统治阶级利益的工具【2 引。政府的这 种地位，决定了它实施的公共管理必然以统治阶级的根本利益为价值取向和功利目标，也决 定了统治阶级利益构成了政府利益的主体部分。然而，由于政府的公共管理是极其复杂的系 统工程，其价值取向是多维的，功利目标是多层次的，加之政府实质上就是社会的重新结合， 这种凌驾于社会之上的力量存在的j 下当理由就是服务于全社会的公共利益。因此，政府利益 并不完全等同于统治阶级的利益，即狭义上的国家利益，它还代表社会公共利益。并且，政 府本身作为一个组织，也有自身的利益( 如政府的税收等) 。所以，从一般逻辑出发，政府利 益应包括国家利益、社会公共利益和政府自身利益三个要素。 本文认为：政府利益是指政府在管理国家、履行政府职能、行使公共权力的过程中，为 了满足利益主体的需要，在利益主体之间进行分配时所需要的各种资源和条件的总和。 从性质上看，它分为政府的正当利益和政府的非正当利益。政府的正当利益是指政府满 足自身生存发展所需要的利益，主要指政府声誉、公众支持率、经济增长率、就业率等。政 府非正当利益是指违背政府公利性而歪曲膨胀的那部分利益，主要指部f - i n 益，地方保护主 义，以及政府官员的腐败等。 马克思指出，“正是由于私人利益与公共利益之间的矛盾，公共利益才以国家的姿态采取 一种和实际利益( 个人利益、共同利益) 脱离的独立形式”。【2 7 】政府是公共利益的最高代表者， 但政府成员又是有着个人私利的主体，所以政府是被赋予一定能力和人格的有生命的组织，他 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章政府利益关系与公共政策执行的内涵 像主权者一样具有主动性，可能偏离其创制的目的而追求非法权力和利益。公共利益隶属于 政府利益。政府利益应包括国家利益、社会公共利和政府自身利益。但公共利益不完全等同 于统治阶级的利益。也就是说，国家利益或政府利益与公共利益在某种状态下会呈现出重合。 此时，公共利益与国家利益是一致的【2 引。但有时候，国家作为统治阶级进行阶级统治的工具， 其利益主体从根本上说是统治阶级，其占社会成员数量的比重与被统治阶级相比是相当小的， 这就有可能出现代表少数人利益的国家利益与要求是多数人利益的公共利益不一致，在这种 状况下，国家利益就不属于公共利益范畴。 政府本身并不绝对代表公共利益，在公共利益之外，政府还代表自身的利益。“政府自身 利益”包括三方面的内容：一是政府机关作为一个整体在与社会公众的矛盾之中体现出的利 益；二是各级政府机关发生矛盾时所表现出的各自的利益：三是国家政府工作人员凭借权力 为个人牟取利益。这些利益都与“公共利益”不完全一致甚至是完全相反的。公共利益具有社 会共享性和非排他性，任何人对公共利益的享有都不会影响其他人对公共利益的享有。因而， 作为政府利益构成要素之一的统治阶级利益即国家利益并不一定就是公共利益，而作为政府 利益另一构成要素的政府部r - i n 益则只是由政府部门自身所独有，当然更不是公共利益。只 有当政府利益完全代表社会公众的利益，并由公众所共享时，才能称之为公共利益。由此推 之公共利益与政府利益存在某种程度的隶属关系，可以说是政府利益的一个重要组成部分， 并且两者都不是单个私人利益的简单加总。政府只有告别作为统治者或管理者的角色，以服 务于整个社会的姿态出现，满足社会公众的需求，最大限度地实现公共利益，公众才会支持 政府所采取的行动，才能巩固其存在的合法性。概而言之，虽然政府利益包括了政府自身利 益在内，但政府利益的本质应该是公共利益，而不是政府自身利益。 地方利益从利益阶层角度可分为三个层面，即地方整体利益、地方群体利益或地方个人 利益。一般来说，政策执行者在调整利益关系时扮演三重角色：首先政策执行者作为中央政 府在地方的一级政权组织成员，必须要代表中央政府利益；其次政策执行者作为地方社会、 经济、文化各领域的管理者，也必然要代表地方利益；最后政策执行者作为有独立利益需求 的个人，还要追求自己的个体利益。而“公共政策的执行必然会触动原有的利益格局，加之社 会转型期，利益主体和利益要求的空前复杂性和多样性，不可避免会产生利益差异和利益矛 盾，利益差异的增大和利益矛盾的积累就会产生利益冲突”拉9 j 2 1 3 政府利益冲突 利益冲突是利益主体基于利益差别和利益矛盾而产生的利益纠纷和利益争夺。利益冲突 表明利益主体之间由于所追求的利益目标不同而处于自觉或不自觉的对立之中，并从情绪对 立发展到行为对立。利益冲突是利益内在矛盾的激化，一般过程是首先两个或两个以上的利 益主体对各自利益目标实现多少的不相容的确认；其次是由于一个利益主体的要求和行动构 成对另一个利益主体的利益威胁，所以各利益主体为了保护自身利益，抵制他方利益实现而 采取敌对行为。利益冲突不是一种单纯的静止状态，冲突表现为一种社会公共利益流向的动 态过程。并且利益冲突的引发原因是利益主体之间存在利益要求的不一致，即利益差别。 一8 东北大学m p a 专业学位论文 第2 章政府利益关系与公共政策执行的内涵 就微观的共同体而言，政府组织也有自身的利益。公共选择理论指出：人们必须破除凡 是国家都会全心全意为公众利益服务的观念，不应视政府为按公众要求提供公共物品的机器， 而要看到政府即是由个人选出也是由个人组成的群体。政府也是有自身利益的，因而并不见 得能够代表公共利益。事实上，这种冲突可以用共同利益来解释。 本文认为，政府利益冲突有以下几种：一是不同层级的政府f j n 益冲突。政府按其等级 制的不同层级划分，其组织| 日j 的关系有纵向和横向两种。纵向来看，高层次的政府掌握着各 项权利资源的分配，它在将分配的利益向下转移的过程中享有较大的裁量权。下级政府在自 身利益的驱动下，必然争取权利资源的最大配置，极力调动起各种能量向上要权。但是高层 与低层的利益视野毕竟是迥异的，权力越向上移，级别层次越高，其利益视角势必越宽泛， 但同时它也未必能照廊具体的低层次的微弱利益，因此属于利益的分配而带来的高层与低层 的的争议从来未停止过。横向看来，平级政府之间利益的争夺更加明显。如为争取外商投资， 各级政府出台的相关政策简直是优惠政策的大比拼各个政府仅从地方局部利益考虑而出台 的地方性保护政策不胜枚举，由此而造成的资源浪费、重复建设、重复投资的损失只能南自 己承担。二是政府与市场之间利益的冲突。有关政府与市场作用的论争由来以久，政府天然 的扩张权力的欲望与市场总是格格不入。这在我国表现得极为明显。在计划经济时代，政府 把持相当大的权力，对市场强行管制，对企业从购买原材料、生产产量、定价、销售渠道等 等无一不以行政指令规划，市场没有充分的仲展余地。就此，政府手中积聚了大量的行政权 力，尤其是审批权。进入市场经济，审批权的存在严重阻碍了企业的发展，同时成为政府内 官员权力寻租的道，但是消除审批权却不是件容易的事，既得利益的丧失对政府是心头永远 的“痛”，政府权力的触角一旦伸向市场这块领地，利益冲突不可避免。三是政府内部利益冲 突。利益冲突是指公务员的社会关系，金钱往来或个人信念有可能妨碍他( 她) 从公共利益出 发，不依照法律秉公办事。个人利益与作为公共官员的义务之间的矛盾冲突，即表现为角色 冲突和各种权力资源之间的紧张关系，在这些冲突中公共组，幺r 、l ，r x a 。的职权为公务员滥用公务谋 取私利提供了机会。以微观的视角来看待政府中的个人可以知道，他们并非总是为公共利 益着想更多时候他们往往关注个人利益。 2 2 公共政策与公共政策执行的内涵 2 2 1 公共政策及公共政策执行的概念 正确把握“公共政策”的内涵是认识“公共政策执行”概念的前提。由于公共政策涵盖了社 会领域的诸多方面，所以给“公共政策”限定一个准确、完整的定义相对困难。国内外学者从 不同角度各有侧重地对公共政策的本质和特点作出了诠释。综合公共政策的共性并结合本文 研究的视角，本文倾向于将公共政策视为一种行为准则。所谓公共政策是政府或其他公共权 力机构为解决社会公共问题，指引和规范社会行为而制定和执行的具有直接约束力的行为规 范与准则。 关于公共政策执行的含义，政策科学学者从不同角度对公共政策执行进行了界定。从目 前相关文献来看，其中代表性的说法主要有以下几种： 东北大学m p a 专业学位论文第2 章政府利益关系与公共政策执行的内涵 行动学派认为公共政策执行是由一定的机关或人员为了实现既定的公共政策目标而采取 的系列行动所构成，将政策的抽象规范转化为具体行动的过程。如琼斯认为：“政策执行是 一项政策付诸实施的各项活动，在诸多活动中，尤以解释、组织、实施三者最为重要。”【3 0 j 组织学派认为公共政策执行是有组织的系统活动。政策之所以能够被有效执行，组织是 关键。因为政策执行中存在诸多相关因素，所以良好的执行必须建立在有效整合各种政策执 行资源的基础上。组织理论学派的代表人物之一j 佛瑞斯特认为，组织问题是政策执行中的 关键环节。没有专门的组织，没有组织的努力，任何政策目标都只能停留在构想的阶段。 博弈理论认为是公共政策执行是利益的角逐和选择。执行过程是各个政策参与者之间以 自我利益为基础的施压与交易过程，通过博弈活动，最终会达成某种妥协、退让和默契。尤 会巴达奇认为公共政策执行过程会在“议价”、“劝服”、“策划”这三种不稳定的条件下进行， 因而政策执行的核心在控制上。【3 l 】 随着我国政策科学研究的发展，一些学者也对公共政策执行作出了自己的理解。台湾学 者林水波和张世贤认为政策执行可谓为一种动态的过程。在整个过程中，负责执行的机关和 人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立合理可 行的规则，培塑目标共识与激励士气，应用协商化解冲突，冀以成就某种特殊的政策目标。 【3 2 】张金马教授认为公共政策执行是“政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取 解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果， 从而实现既定政策目标的动态活动过程”口3 1 。 综上所述，就笔者所理解，公共政策执行是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过 准确的认知和认同，有效配置各种政策资源，并采取一系列行动将公共政策目标转化为现实， 实现社会公共利益的行动过程。 2 2 2 公共政策执行在政策过程中的地位和作用 公共政策制定出台后，政策的执行主体执行该项政策要经过一系列的活动过程，它通常 包括：政策执行计划的制定、执行组织的建立、政策