（教育经济与管理专业论文）进城务工农民子女就学的“两为主”政策分析.pdf

摘要 随着我国农村城市化进城的加快，进城务工农民工子女的教育问题突显出来，其能 否顺利入学接受义务教育已成为社会及政府关注的焦点。2 0 0 3 年9 月，教育部等六部委 颁布了关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见，其中明确提出 了“由流入地政府负责，以全日制公办中小学为主”的解决进城务工农民工子女教育问 题的政策。可以说，“两为主”政策的颁布是政府致力于解决此问题的有力举措，它为 农民工子女公平地享有义务教育提供了政策上的保障。但政策的出台不等于问题的解 决。“两为主”政策在执行过程中出现了一系列问题，使得这一政策没有得到有效的落 实，农民工子女的就学现状依然不容乐观。本文对“两为主”政策执行中所出现的问题 加以归纳，探讨其产生的深层次原因，并提出一些建设性的措施，以期“两为主”政策 得以贯彻落实，农民工子女的义务教育权益得以有效保障。 本文共分为五个部分，第一部分对问题的提出、相关概念的界定、研究方法等内容 进行简要介绍：第二部分概述了“两为主”政策的出台背景、出台过程和价值取向；第 三部分对“两为主”政策执行过程中出现的问题加以归纳和阐述；第四部分是对“两为 主”政策执行过程中出现问题的原因分析，造成政策执行不力的原因不仅有我国现存的 一些制度性障碍，还包括“两为主”政策自身的某些瑕疵；第五部分是本文的重点，针 对上述执行不力的原因，提出完善“两为主”政策的相关建议。 关键词：“两为主”政策；农民工子女；义务教育 a b s t r a c t t h ee d u c a t i o np m b l e mo f 九l r a jm i 目：r a n tw o r k e r s c t l i l e h mh a sb e e ne m e r g e dw i t ht l l e m 趾i z a t i o no fr u r a la r e a s ，w h e t h e r 也ec h i l d r e nc a ne n j o yc o m p u l s o r ve d u c a t i o ns m o o t l l l yi s af o c u st h a th a st 0b ec o n c e m e db vt h es o c i e t ya n dm e2 0 v e m m e n t 砌e 日以胛o m c 硎积f 口以 向d wf d 丘，肪盯魄p m v ec d ，印“b d 秒p 出c 口f f d 玎可r “m ，聊f g 阳肼w d 瓜g 瑚幽f 肋蜘i ss u e db y m em i l l i s t r yo fe d u c a t i o na 1 1 do t h e rf i v ei n i i l i s 仃i e si ns 印t e n l b e r 2 0 0 3 ，h a sc o n 丘n e dt h e p o l i c y “c h a 唱eb yt h eg o v e 衄e n ta tt h ed e s t i n a t i o na n d b a s e dm a i l l l yo np u b l i cp r i m a r ya l l d s e c o n d a r ys c h 0 0 1 s ”，t os o l v em ec o i 玎咿u l s o r ve d u c a t i o ni s s u e so fn i m lm i 雌口n tw o r k e r s c m l d f e n i tc a nb es a i dt h a t ，t h ei s s u eo ft h ep o l i c yo f 钿op r i o r i t i e s ”i s 血ee 丘音c t i v em c a s u r e o ft 1 1 eg o v e m m e mt os o l v et l l i sp f o b l e m ，i tp r o v i d e sp 0 1 i c yg u a r a n t e ef o rm m lm i g r a n t w o r k e r s c h i l d r e ne n j o y i n ge q u a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n h o w e v e r ，t 1 1 ep r o c l a m a t i o no f p o l i c i e sd o e s n tm e a ns 0 1 v i l l ga l lp r o b l e m s t h e r ea r eas e r i e so fp r o b l e m si nt h ec o u r s eo f p o l i c yi m p l e m e n t a t i o nt h a tm i sp 0 1 i c yc a nn o tb ee 丘b c t i v e l v 向m l l e d ，m ee d u c a b o n a l s i n l a t i o no f m r a lm i 羽鼍n tw o r l ( e r s c h i l d r e ni ss t i l ln o to p t i m i s t i c t l l i sa r t i c l es u m m a r i z e st h e p m b l 锄si nm ec o l l r s eo fp o l i c vi m p l e m e n 诅t i o na n de x p l o r e st h ed e e pr e a s o n ，t h e p u t s f o r w a r ds o m ec o n s t m c t i v es u 2 9 e s t i o n si no r d c rm a tt h ep o l i c yo f “t 、op r i o r i t i e s ”c a l lb e c 枷e do u ta n dm er i g h t sa l l di n t e r e s t so ft l l em r a lm i 对a n tw o r k c r s c m l d r e nc a nb e e 肌c t i v e l yp r o t e c t e d n l i sa r t i c l ec o n s i s t so ff i v ep a r t s t h ef i r s tp a r tb r i e n yi n 打o d u c c sm ep r o p o s a lo f 山e q u e s t i o n ，t h ed e f i l l i t i o n so fs o m ec o n c e p t sa n dr e s e a r c hm e m o d se t c t h ef 0 1 1 0 w i n gp a n s u m m a z e st h eb a c k g m u n d ，d e v e l o p m e n ta n dv a l u eo r i e n t a t i o n t h em i r dp a r ts u m m a r i z e d a i l de x p i a i n e dt h ep r o b l e m si nt h ec o u r s eo fp o l i c yi m p l e m e n 协o n ，t h ef o u r t hp a r ta l l a l y z e s m er e a s o n sf b rt h ep r o b l e m s ，i n c l u d i n gs o m ei n s t i n n j o n a lb 嘶e r sa 1 1 dt l l en a w so f 血ep o l i c y o f “柳op r i o r i t i e s ”t h ef i n a lp a ni s 廿l et - o c u so f t h j sa n i c l e ，s o m ec o n s 扛1 l c t i v es u g g e s t i o n sa r e p r o p o s e di no r d e rt l l a tt l l ep o l i c yo f 、w op r i o r i t i e s ，c a nb ei n l p l e m e n t e de f 诧c t i v e l y k e yw o r d s ：p o l i c yo f op r i 嘶t i e s ”；m r a l 商g m n tw o r k e 心d m d r e n ；c o m p u l s o r y e d u c a n o n 独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师指导下独立进行研究工作所取得 的成果。据我所知，除了特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果。对本人的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了 明确的说明。本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：垒华墨l 日期：h 注垃 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：旌 指导教师签名： 日 期：乃。窖6 乡 日期： 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 电话： 邮编： 翠 东北师范大学硕士学位论文 引言 ( 一) 问题的提出 改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，我国传统的农业经济结构逐渐被打 破，国家的工业化、城市化进程日益加快，农村劳动力不断从土地上被解放出来，大量 的农村剩余劳动力流入城市，人口流动目益频繁。2 0 0 0 年全国第五次人口普查的结果显 示，我国流动人口总量已经达到1 2 1 亿人。中国人口计划生育委员会公布，到2 0 0 3 年 我国流动人口大约为1 4 亿，超过全国人口总数的l o ，而且今后相当长的一段时期内， 流动人口的规模将进一步扩大。 上世纪9 0 年代以来，流动人口在结构上出现了新的变化，最为显著的就是由“单 身外出”逐渐转变为“举家迁徙”。流动人口中义务教育阶段适龄的儿童少年也成为一 个不断壮大的群体。据北京市的人口普查结果显示，2 0 0 0 年全市1 4 周岁以下流动儿童 有2 0 。1 5 万人，占全部流动人口的9 5 4 ；2 0 0 4 年北京市教委的统计数字显示，全市1 4 周岁以下流动儿童少年已经达到2 8 8 万人，其中2 3 5 万人为农民工子女。在处于义务 教育阶段的流动儿童中，农民工子女成为主体。大量农民工子女进入城市，对城市中已 有的教育体系造成冲击，农民工子女的受教育状况不容乐观，相当一部分农民工子女应 有的受教育权利得不到保障。这一状况引起了政府和社会的高度重视，为切实解决农民 工子女的教育问题，近年来中央政府相继颁布了一系列文件，其中在关于基础教育改 革与发展的决定和关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见中 明确提出了解决农民工子女教育问题的“两为主”政策。可以说，“两为主”政策的颁 布为农民工子女平等的接受义务教育提供了政策上的依据和保障。但政策的颁布并不意 味着问题的解决，“两为主”政策在实施过程中遭遇到一系列困境。因此，要在现有制 度基础上大力完善“两为主”政策，以期“两为主”政策得以贯彻落实，农民工子女的 义务教育权益得以有效保障。 ( 二) 相关概念的界定 1 进城务工就业农民子女 对迸城务工就业农民子女的界定，这里借鉴1 9 9 8 年3 月2 日原国家教委、公安部 发布的流动儿童少年就学暂行办法中的相关规定，即6 至1 4 周岁( 或7 至1 5 周岁) ， 随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。他们的父母或 监护人，较长期居住在城市，无常住户口，在城市从事劳务、经商、服务等活动以取得 工资收入或者经营收入的外地人员，其原身份是农民。国办发 2 0 0 3 l 号文件关于做 好农民进城务工就业管理和服务工作的通知将这些孩子称为“农民工子女”。2 0 0 3 年 1 东北师范大学硕士学位论文 9 月，在国务院办公厅转发的教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义 务教育工作的意见中，则将其统称为“进城务工就业农民子女”。本文为了行文方 便，把“进城务工就业农民子女”简称为“农民工子女”。需要注意的是，上述进城务 工就业农民子女仅仅是他们在城市的儿童或者在城市入学的子女，而并非其“全部”子 女。除这些已经进城的子女之外，事实上还有相当数量的“留守儿童”滞留在家乡。 2 “两为主”政策 2 0 0 1 年，中央政府出台了关于基础教育改革与发展的决定，其中第1 4 条规定： “要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公 办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利。”这标志 着“两为主”政策的正式成型。2 0 0 3 年9 月3 0 曰，国务院办公厅转发了教育部等六部 委关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见，其第二条明确规定 “流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育的工作，以全日制公办中小学为 主。地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障进城务工就 业农民子女接受义务教育的工作制度和机制，使进城务工就业农民子女受教育环境得到 明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平。”这一规定明确提出了“两为主”政 策的总体目标，标志着“两为主”政策的进一步完善。 ( 三) 研究的现状及意义 1 研究的现状 农民工子女义务教育问题进入教育理论研究者视野是始于2 0 世纪9 0 年代。最早涉 及流动人口子女教育问题的文字，是1 9 9 5 年1 月2 1 日至2 4 日中国教育报所连续 刊发的记者李建平的文章流动的孩子”哪儿上学。这一系列报道发表后，引起了社 会的强烈反响。1 9 9 5 年，原国家教委将研究并解决流动人口子女教育问题列入当年的议 事日程。基础教育司义务教育处与北京市教育科学研究所合作，开始对流动人口子女的 教育问题进行调查研究，并于1 9 9 5 年底完成了调研报告。此后，各位学者对农民工子 女教育问题进行了积极的关注，从不同角度对农民工子女的教育问题进行了深入地研 究，这些研究成果对政府解决农民工子女教育问题提供了多方的借鉴。 通过对相关研究的整理，我们可以看到很多研究成果都集中于对农民工子女教育现 状的具体描述，在此基础上强调为农民工子女接受义务教育提供保障的各方责任主体和 具体措施。可以说，这些研究为“流入地政府负责、以全日制公办中小学为主”的“两 为主”政策的出台提供了宝贵的理论依据。但从目前研究现状来看，明确以“两为主” 政策作为研究对象的文章不多，“两为主”政策能否有效解决农民工子女教育问题? 如 何对“两为主”政策进行完善? 这些问题需要进一步思考。 2 研究的意义 本文通过对“两为主”政策内容的梳理，以及对“两为主”政策在执行过程中所出 2 东北师范大学硕士学位论文 现问题的归纳，具体分析导致“两为主”执行过程中出现问题的原因，在此基础上有针 对性地提出完善“两为主”政策的建议，以期在政策的指导下，农民工子女的义务教育 权益得以有效保障。 ( 四) 研究方法及论文框架 1 研究方法 研究方法是一项研究的重要组成部分，它提供了人们在该学科领域内分析问题的视 角、工具和分析框架。本文主要采用文献研究法和案例研究法。通过广泛阅读论文专著 及相关政策法规，对农民工子女教育现状和“两为主”政策内容有了较为深入的了解， 尤其是通过对我国针对农民工子女的义务教育问题出台的各项政策法规的梳理，分析了 “两为主”政策的演进过程及其在各个阶段对解决农民工子女接受义务教育问题的重要 影晌。对流入地政府为贯彻“两为主”所实施的具体政策进行案例分析，了解“两为主” 政策执行不力的具体原因和流入地政府的两难处境，为完善“两为主”政策提供现实依 据。 2 论文框架 本研究正文分为四大部分，第一部分概述了“两为主”政策的出台背景、出台过程 和价值取向；第二部分对“两为主”政策执行过程中出现的问题加以归纳和阐述；第三 部分是对“两为主”政策执行过程中出现问题的原因分析，造成政策执行不力的原因不 仅有我国现存的一些制度性障碍，还包括“两为主”政策自身的某些瑕疵；第四部分是 本文的重点，针对上述执行不力的原因，提出完善“两为主”政策的相关建议。 3 东北师范大学硕士学位论文 一、“两为主”政策的出台过程及价值取向 一个社会问题只有以一定的形式，经过一定的渠道进入政策议程，成为决策者研究 和分析的对象，才能成为政策问题，这个问题也只有通过政策议程才能得到解决或处理。 “3 农民工子女义务教育问题同样经历了从社会问题发展到政策问题，最终进入政府议程 的整个过程。 ( 一) “两为主”政策的出台背景 2 0 世纪8 0 年代以来，随着改革开放不断深化和社会主义市场经济体制的逐步建立， 我国的经济得以飞速发展。与此同时，传统的农业经济结构逐渐被打破，国家工业化、 城市化的进程日益加快，农村劳动力不断从土地上被解放出来，大量的农村剩余劳动力 流入城市。 2 0 世纪9 0 年代后，第二轮“城市移民”呈现出新的发展动向，流动人口在规模不 断增大的同时，其结构也发生了重要变化。最为显著的变化之一就是，越来越多的人由 过去的“单身外出”逐渐转变为“举家迁徙”，许多人在一个地方站稳脚跟后，即拖家 带口举家迁移。”1 国家统计局农村社会经济调查总队对全国3 1 个省( 自治区、直辖市) 6 8 万个农村住户和7 1 0 0 个行政村的抽样调查显示，到2 0 0 3 年，举家在外务工的劳动 力为2 4 3 0 万，同比增长3 4 。流动人口家庭化趋势日渐明显，其导致的后果之一就是 流动儿童数量的急剧增加。在庞大的流动群体中，第二代移民已经出现。“据统计，至 2 0 0 6 年，全国农民工的数量超过1 2 亿人“1 ，农民工子女数量为2 0 0 0 万人。1 而这2 0 0 0 万农民工子女大多数处在义务教育年龄阶段，如何保证他们依法享受平等的义务教育， 已成为关系到我国义务教育普及程度的重要环节。 在此背景下，农民工子女的教育状况成为政府和社会关注的焦点。据相关调查显示， 流动儿童( 即农民工子女) 的受教育状况不及全国儿童的平均水平，在进行调查的9 个 城市中近2 0 的流动儿童无法进入当地公立办学校学习；一直未上学者占6 8 9 ，辍学 者占2 4 5 ，总计显示的流动儿童失学率高达9 3 ；不能适龄入学的问题表现得尤为突 出，6 周岁流动儿童未入学的比例高达4 6 9 ；因为跟随家庭四处流动，很多儿童有过 辍学经历，超龄现象也比较严重，有近2 0 6 的9 周岁孩子还只上小学一、二年级，1 3 周 岁和1 4 周岁还在小学就读的占相应年龄流动儿童的3 1 和l o ；在学儿童的“童工”问 题也比较突出，在失学的1 2 一1 4 周岁的流动儿童中，有6 0 的人已经开始工作。流动儿 童入学难的原因表现为：第一，户籍制度带来的限制；第二，流动儿童的流动性给当地 政府解决这些儿童的教育问题带来了诸多困难；第三，流动儿童薄弱的学业基础和不良 的卫生习惯，给公办学校带来各种压力；第四，不合理的收费使得很多流动儿童被挡在 4 东北师范大学硕士学位论文 公办学校的门外。这主要表现在两个方面：收费标准过高，使流动儿童的家长无法负担； 收费标准过低，使学校失去了招收流动儿童的积极性。” 农民工子女就学的渠道主要有以下三种：进入全日制公办学校；进入民办私立“贵 族”学校；在农民工子弟学校就读。而大多数农民工属于城市中的中低收入人群，接受 前两种教育的机会相对较少，因此农民工子弟学校在接纳农民工子女就学过程中发挥着 重要作用。然而，从总体上看，农民工子弟学校的办学条件比较简陋，学校所处位置大 多比较偏僻、周边地区公共设施匮乏；校舍多为改建、临时搭建或租用，常无定所；学 校缺乏必要的体育器材和教学设备；安全隐患较大。此外，学校中教师来源比较复杂， 教师的流动性较大，这些不利因素直接影响了学校的教育教学质量和学生们的学习效 果。 ( 二) “两为主”政策的出台过程 农民工子女在流入地能否顺利接受义务教育不仅是一个教育问题，同时也是个复 杂的社会问题，是中央政府需要下大力气解决的民生问题。国家对此高度重视，近年来 相继颁布一系列政策法规，以便更好地解决农民工子女就学问题。通过对这些政策法规 的梳理，我们可以明确把握“两为主”政策的演进过程。 1 “两为主”政策出台前的相关政策颁布 2 0 世纪8 0 年代开始，农民工及其子女涌入城市，这一特殊现象逐渐引起了各级政 府的深切关注。1 9 9 5 年，原国家教委将研究解决流动人口子女教育问题列入当年的议事 日程，原国家教委基础教育司义务教育处与北京市教育科学研究所也开始调查、研究流 动人口子女入学问题。1 9 9 6 年，原国家教委发布城镇流动人口中适龄儿童少年就学办 法( 试行) ，文件指出，城镇流动人口中适龄儿童、少年入学，由其父母或其他监护人 持流入地暂住证，向流入地住所附近中小学提出申请，经学校同意后即可入学。随后在 就学办法的指导下，由政府组织并指导在京、沪等地进行试点，最终使这一问题由 社会现象逐渐转变为一种政府干预行为。 1 9 9 8 年，原国家教委、公安部联合颁发了流动儿童少年就学暂行办法。该办 法规定：“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童 少年外流。凡常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育”；“流入地人 民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应 具体承担流动儿童少年接受义务教育的管理职责。流动儿童少年就学，应保证完成其常 住户籍所在地人民政府规定的义务教育年限，有条件的地方，可执行流入地人民政府的 有关规定”；“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可入民办 学校、全日制公办中小学附属教学班( 组) 以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受 义务教育。” 但是，这两个文件的宗旨均在于规约义务教育阶段儿童少年的入学行为，强调保证 5 东北师范大学硕士学位论文 义务教育的实施，在称谓上将农民工子女称为流动儿童少年，即将农民工与流动人口混 为一体，未能专门关注农民工子女在接受教育方面的特殊性。”1 暂行办法对流动人 口子女采取的是限制措施，强调“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义 务教育阶段适龄儿童少年外流”，而且没有明确流入地政府对城镇流动人口子女义务教 育的保证责任。此外，暂行办法还规定，“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小 学，可依国家有关规定按学期收取借读费。借读费标准按国家教育委员会、国家计划委 员会、财政部联合颁发的义务教育学校收费管理暂行办法执行。”这种收取费用差 别对待的政策取向，致使“借读费”、“赞助费”成为一部分流动人口子女接受义务教育 必须支付的额外教育费用。 2 “两为主”政策的正式出台及相关政策颁布 2 0 0 1 年，中央政府出台了关于基础教育改革与发展的决定。该决定明确提 出：“要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日 制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利。”虽 然对农民工子女仍采用“流动人口子女”的称谓，但这是国务院首次提出流入地政府在 解决流动人口子女接受教育问题上的责任，并明确提出流动人口子女接受教育问题的 “两为主”政策，即“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”。 2 0 0 2 年，教育部召开题为以“三个代表”重要思想为指导，坚持“两个为主”做 好进城务工就业农民子女接受义务教育工作的会议，进一步强调了流入地政府的职责， 要求安排一部分城市教育费附加用于解决农民工子女接受义务教育。 2 0 0 3 年1 月1 5 日，国务院办公厅发布了关于做好农民进城务工就业管理和服务 工作的通知，通知中规定：“流入地政府采取多种形式，接收农民工子女在当地的 全日制公办中小学入学，在入学条件等方面与当地学生一视同仁，不得违反国家规定乱 收费，对家庭经济困难的学生要酌情减免费用。加强对社会力量兴办的农民工子女简易 学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理”。 2 0 0 3 年9 月3 0 日，国务院办公厅转发了教育部等六部委关于进一步做好进城务 工就业农民子女义务教育工作的意见。意见除了重申“两为主”政策外，还强调“地 方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障农民工子女接受 义务教育的工作制度和机制，使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善，九年 义务教育普及程度达到当地水平”；流入地政府要“做到收费与当地学生一视同仁”；流 出地政府“禁止在办理转学手续时向学生收取费用”“外出务工就业农民子女返回原籍 就学，当地教育行政部门要指导著督促学校及时办理入学等有关手续，禁止收取任何费 用”。此外，意见首次将占流动儿童少年的绝大多数、处于弱势地位的农民工子女从 “流动儿童少年”群体中单独提出，突出强调，直接将“两为主”政策的焦点对准农民 工子女。 2 0 0 5 年，中共中央、国务院发布关于推进社会主义新农村建设的若干意见，再 次强调认真解决农民工子女上学问题。同年，国务院下发了关于深化农村义务教育经 6 东北师范大学硕士学位论文 费保障机制改革的通知，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央 和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障范围，建立中央和地方分项目、按 比例分担的农村义务教育经费保障新机制。 2 0 0 6 年，国务院颁发了关于解决农民工问题的若干意见，对“两为主”政策进 行了细化，提出将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列出教育经费预算，按 照实际在校人数拨付公用经费，城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生 在收费、管理等方面同等对待，不得加收借读费和其他任何费用等。同年，中共中央 关于建构社会主义和谐社会若干重大问题的决定将“保障农民工子女接受义务教育” 作为坚持教育优先发展，促进教育公平的重要举措。 2 0 0 6 年6 月2 9 日十届全国人大常委会第二十二次会议通过新修订的中华人民共 和国义务教育法，2 0 0 6 年9 月1 日正式实施。新中华人民共和国义务教育法将均 衡发展纳入法制轨道，强调义务教育的公益性、强制性和免费性的本质。其中对农民工 子女的教育问题也给予了关注，第二章第十二条第二款规定：“父母或者其他法定监护 人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作 或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具 体办法由省、自治区、直辖市规定。”这标志着政府以法律的形式，将解决农民工子女 平等接受义务教育问题推向一个新的阶段。农民工子女平等接受义务教育成为一个有法 律保障和指导的政府行为。 综上可见，中央政府在对待农民工子女义务教育问题上的认识是不断深化的。其间， 中央政府的相关政策经历了从强调“流动儿童少年就学，应保证完成其常住户籍所在地 人民政府规定的义务教育年限，有条件的地方，可执行流入地人民政府的有关规定”到 “使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地 水平”；从强调“以在流入地全日制公办中小学借读为主”到“充分发挥全日制公办中 小学的接收主渠道作用”；从强调“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依 国家有关规定按学期收取借读费”到“做到收费与当地学生一视同仁”等明显变化，而 且，相关政策制定主体也从中央政府的职能部门转移到中央政府身上。使得“两为主” 政策具备了更高的权威性和法律效力。 ( 三) “两为主”政策的价值取向 任何政策的颁布都是以利益分配的调整为其根本目的，作为一项关系义务教育的政 策，“两为主”政策以追求教育公平为其价值取向。公平在现代汉语中一般是指处理事 情合情合理，不偏袒哪一方。国外学者也对其进行了定义，古罗马法学家乌尔庇安认为， 公平乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。当代伦理学家麦金太尔也认 为，公平是给每个人( 包括给予者本人) 应得的本分。1 由此可见，公平是关于权力和 利益合理分配的概念，是人类对社会成员相互关系的合理设计和理想安排。 教育公平自古以来就是人们向往的美好理想。柏拉图在其名著理想国中从两个 7 东北师范大学硕士学位论文 方面阐述了教育公平的含义：第一，公平的教育应使每个人特有的能力得到发展，为了 使每个人都能通过教育获得发展，必须提供相同的教育机会，这种机会不应受种族、地 域、家庭背景、经济状况等外部因素的影响；第二，个人的能力应该以有益于整个国家 的方式发展，也就是说个人的发展不能以妨碍他人或社会的发展为代价。 当代哲学大师罗尔斯也对教育公平提出了自己的看法，他说：“在社会所有部分， 对每个具有相似动机和禀赋的人来说，都应当有大致平等的教育和成就前景，那些具有 同样能力和志向的人的期望，不应当受到他们社会出身的影响。”但是，由于现实和 历史条件的限制，许多社会成员本来具有的潜能难以充分开发出来，难以进入平等的竞 争的状态。因而对于处境不利者应给予机会补偿的不平等对待。他说：“由于出身和天 赋的不平等是不应得的，这些不平等多少应给予某种补偿，这样，补偿原则就认为，为 了平等地对待所有人，提供真正的同等机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生 于较不利的社会地位的人们。这个观点就是要按照平等的方向补偿由偶然因素所造成的 倾斜。”“因此，可以这样认为，对于相同条件下的同等情况的人，实施平等的教育是 公平的；对于在身体、智力等方面存在缺陷或在家庭出身、经济背景等方面处于弱势地 位的儿童，给予倾斜性的补偿教育同样也是公平的。同时，由于教育公平是社会公平中 的一个子系统，受到诸如社会政治制度、经济发展状况、人口发展等外部条件的制约， 因此教育公平大体上可以界定为，使公民能够自由平等地分享当时当地公共教育资源的 状态。 在众多影响教育公平的因素中，教育政策是最重要的一个因素。公共政策和教育政 策是现代政府利用权力管理教育活动的基本手段，也是现代政府保障社会公平和教育公 平的基本手段。“ 在我国现阶段经济及教育发展水平下，教育公平应该是指政府公共教育经费举办的 学校应当依法为公民提供平等的受教育的权利和机会。尤其是在义务教育阶段，作为义 务教育，政府的责任是面向全体适龄的少年儿童提供受教育的机会，为其生存和发展提 供一条公平的起跑线。现阶段义务教育的公平目标可以分为两个层次：其一，使所有适 龄儿童少年都能够获得教育机会；其二，使所有适龄儿童少年都能够接受达到国家规定 标准的具有较高质量的教育。前者是保证入学机会均等的低水平的普及；后者是保证提 高教育质量、促进均衡发展的高水平的普及。尽管我国的“两基”目标已经实现，但长 期以来，在城市的边缘农民工予女一直为实现入学机会均等这个“低水平”的目标努力 着，教育起点上的不公平成为农民工子女在教育上遇到的主要问题，这一问题也成为解 决农民工子女教育问题的主要努力方向。原因在于，义务教育阶段的教育起点上的不公 平将决定教育过程中和教育结果上的不公平。入学机会的丧失是所有教育不公平中的最 大不公平，是教育公平的底线。由于户籍制度所带来的影响，农民工家庭在社会资源占 有、经济收入等方面与城市市民存在较大差距，在城市中属于“弱势群体”的地位，但 是这一群体不仅没有得到政策上相应的“弱势补偿”，反而在就学政策初始阶段所要求 收取的高额“借读费”、“赞助费”等人为壁垒的阻碍下，离入学机会公平这一教育公平 的底线越来越远。 8 东北师范大学硕士学位论文 随着“两为主”政策的出台，农民工子女公平地享有城市义务教育资源有了政策上 的保障。关于基础教育改革与发展的决定提出：“要重视解决流动儿童少年接受义务 教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法 保障流动儿童少年接受义务教育的权利。”关于进一步做好进城务工就业农民子女义务 教育工作的意见进一步明确规定：“进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业 农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主。地方各级政府特别是教育行政 部门和全日制公办中小学要建立完善保障农民工子女接受义务教育的工作制度和机制， 使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水 平”。从政策的表述中我们清晰的认定，“两为主”政策的目标就是要保障农民工子女的 接受义务教育的权利，使农民工子女同流入地的学生一样，公平地享有义务教育。 9 东北师范大学硕士学位论文 二、“两为主”政策执行中存在的问题 政策执行是政策过程的中间环节，政策执行的任务就是要通过政府切实有效的行政 管理工作来把这种观念形态的政策方案变成现实形态的政策效果，政策执行的有效与否 事关政策的成败。“两为主”政策的出台与不断完善表明了国家在解决农民工子女义务 教育问题上的责任意识与坚定的信心。但政策的出台并不等于问题的解决，由于在政策 执行过程中出现种种偏差，使得政策没有达到应有的现实效果，农民工子女的就学问题 依然存在。 ( 一) 流入地政府的相关政策与“两为主”政策的冲突 关于基础教育改革与发展的决定提出：“要重视解决流动儿章少年接受义务教 育问题，以流入地区政府管理为主”，关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育 工作的意见中规定：“进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受 义务教育工作”。这些政策是由中央政府制定的，以解决农民工子女义务教育问题为政 策目标的基本政策。各流入地政府在执行中央政策的过程中，首先要根据本地实际情况 制定执行计划，也就是要制定符合地方实际的具体政策。而这些具体政策的合理性与否， 将决定“两为主”政策能否按照中央要求有效落实。 从现实情况来看，地方政府制定的具体政策并没有使“两为主”政策落到实处，流 入地政府并没有完全承担起农民工子女的教育责任。一方面，有的地方出台的入学要求 中对农民工子女入学所需相关材料要求过高，带有先入为主的城市思想，为农民工子女 就学设置了障碍。例如，从2 0 0 4 年开始实施的常州市流动适龄儿童少年就学暂行办 法中指出“进城务工就业农民子女入学需向学校或教育行政部门提供以下有关材料： ( 1 ) 随父母或其他法定监护人在流入地暂住，有学习能力，年龄在1 5 周岁以内，未接 受完九年义务教育的学籍材料；( 2 ) 居民户口簿、有圃定住所( 产权房屋或租住的房屋) 、 监护人在流入地不少于一年的暂住证；( 3 ) 监护人相对稳定工作的证明( 与用工单位签 订一年以上的劳动合同，或工商营业执照等) ；( 4 ) 符合户籍所在地计划生育政策规定 的有关证明( 可由监护人提供流动人口婚育证明) 。规定符合以上条件，学校收费项目 和标准与当地学生一视同仁，除按照国家、省、市规定收取杂费、课薄本费和住宿费外， 一律不收取借读费、择校费。”而事实上，符合上述“四项条件”的农民工家庭很少， 大约只占2 0 左右，绝大多数学生都要收取借读费。 另一方面，城市中对农民工子女开放的公办学校数量不足。尽管部分省市的教育行 政部门制定了相关政策，规定了一些公办学校作为接收农民工子女入学的指定学校，但 是仅占当地公办学校的很小部分比例，而且多是地处城市周边，教育教学质量偏差的学 t 0 东北师范大学硕士学位论文 校，仍难实行农民工子女全部入学和享受优质教育的现实要求。 ( 二) 流入地政府教育财政的压力与“两为主”政策的冲突 在我国，农民工群体的流动呈现由不发达地区向发达地区流动的整体趋势，大量农 民工的涌入使得随他们进城的子女数量不断增加。作为“两为主”政策执行主体的流入 地政府，很难得到中央政府所给予的相应补偿。这使得流入地政府在解决农民工子女教 育问题上产生了沉重的财政压力。以北京市为例，根据北京市公布的数据，到2 0 0 6 年6 月，公办学校己招收农民工子女2 1 4 万( 小学1 7 3 万，初中4 1 万) ，按2 0 0 3 年北京 生均教育经费标准小学每生每年3 3 4 8 元，初中每生每年3 6 8 0 元计算，小学阶段需5 7 9 亿元，初中阶段需1 5 1 亿元。公办学校生均教育经费一年需要政府投入教育事业经费 7 3 亿元。另方面，即使按2 0 0 3 年生均公用经费标准小学8 6 0 元，初中1 2 l o 元计算， 小学阶段要投入1 4 9 亿元，初中阶段要投入o 4 9 亿元。政府一年也需要投入公办学校 生均公用经费1 9 8 亿元。“ 流入地政府的教育财政支出困难所引发的直接后果就是，谁招收了农民工子女，谁 就得自己解决办学经费问题。招收农民工子女的公办学校由于所需教育经费的政府投入 不足，为维持正常的教育教学工作，必然引发收费上的双轨制。城市中的农民工家庭收 入普遍偏低，过高的入学门槛使部分农民工子女选择放弃在公办学校中接受教育。最终 导致“两为主”政策在执行中的效果大大减弱。 ( 三) 公办学校承受能力的有限性与“两为主”政策的冲突 学校是教育政策的最终落脚点，我们不可能脱离学校去谈任何一项教育政策的执 行，尤其是明确规定“以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策，其有效执行更需 要对学校的考察来加以检验。前文所述，“两为主”政策的颁布为农民工子女公平地享 有城市义务教育资源有了政策上的保障，但在政策的具体执行过程中存在一定问题我们 要予以关注。 按照国家规定，全目制公办中小学应当成为农民工子女接受教育的主体，但事实上， 这一政策目标在实施过程中的效果却大打折扣。尽管流入地政府下大力解决农民工子女 的入学问题，但是相对于农民工子女的总数来说，流入地公办学校对农民工子女的吸纳 率仍然偏低。导致吸纳率偏低固然有农民工子女总数较多的客观原因，但流入地政府承 受能力的受限也是重要原因。导致流入地公办学校承受能力有限的原因主要有以下几个 方面：其一，流入地政府对公办学校的教育经费支付不足，造成当地公办学校办学经费 压力增大，接收农民工子女入学意味着需要“自掏腰包”来解决教育所需经费不足的问 题，影响了接收农民工子女的积极性；其二，部分公办学校的领导及教师认为农民工子 女基础差、管理难，入学会影响公办学校的整体教育教学质量，甚至认为过多的接受农 民工子女入学会影响学校在社会上的声誉，因此对农民工子女入学普遍持有抵触情绪， 东北师范大学硕士学位论文 从而影响公办学校对农民工子女的接纳。 ( 四) 农民工子弟学校发展的困境与“两为主”政策的冲突 农民工子女在就学过程中遭遇到的上述困难使得农民工子弟学校应运而生。农民工 子弟学校大多分布在城乡结合部，和公办学校相比，农民工子弟学校在吸纳农民工子女 入学方面有着一定的优势。第一，农民工子弟学校收费较为便宜。大多数农民工主要从 事低级劳务类工作，家庭经济状况很差，工资收入相当有限，进入公办学校所必须交纳 的赞助费以及诸如校服费等隐性收费成为农民工家庭巨大的负担，这使得农民工家庭更 愿意将子女送入收费相对较低的农民工子弟学校就读：第二，农民工子弟学校地理位置 上的优势。此类学校多分布于城乡结合部、农民工群体聚居区等。与进入公办学校相比， 在农民工子弟学校就读可以节省很多花费在路途上的时间和交通费用：第三，农民工子 弟学校管理上较为灵活。由于农民工家庭流动性较大，其子女也经常随家庭的流动而转 学。农民工子弟学校充分考虑到农民工家庭居所的不稳定性和经济状况等，建立了允许 随时转学、随时插班的灵活学籍管理制度，并给予部分孩子按月交费的权利。尽管意 见中对公办学校也做了类似规定，但公办学校很少能够在规定的制度之外设置这样的 特权；第四，此类学校的生源都是农民工子女，很多学校的学生都是同籍同乡，在农民 工子弟学校就读让学生普遍感到非常亲切，不会遭受城市孩子的歧视。 从目前看来，农民工子弟学校承担了相当数量的农民工子女的教育，在很大程度上 缓解了政府和公办学校的财政压力。根据北京市教委发布的统计数字，2 0 0 4 年，北京市 流动儿童少年以达到2 8 8 万余人，其中2 3 5 万人为农民工子女，流动儿童少年在公办 学校就读的人数以达到2 1 4 万人，其他都在农民工子弟学校就读；2 0 0 6 年暑假前，全 市流动人口中适龄儿童少年共3 6 6 万人，在公办中小学就读的流动儿童有2 2 8 万人， 占在京流动儿童少年总数的6 3 。从数据中我们可以看出，农民工子弟学校所承担的农 民工子女数量占总量的比例日益提高。可以说，农民工子弟学校已成为公办学校接纳农 民工子女就学的有力补充。但我们在看到农民工子弟学校自身优势的同时，也不应忽视 其存在的问题。主要表现为：农民工子弟学校的办学条件比较简陋，学校缺乏必要的体 育器材和教学设备；校舍多为改建、临时搭建或租用，常无定所；安全隐患较大；学校 中教师来源比较复杂，教师的流动性较大。这些不利因素直接影响了学校的教育教学质 量和学生们的学习效果，需要加以改善。2 0 0 3 年，国务院办公厅转发的关于进一步做 好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见第八条强调：“加强对以接收进城务工 就业农民子女为主的社会力量所办学校的扶持和管理”但在政策的实施过程中仍然存在 很多问题，政策实施效果甚微。更大的问题是，很多流入地政府根据当地公办学校的办 学标准来要求农民工子弟学校，对不达标的学校予以取缔，同时又未做好学校中农民工 子女的就学安置工作，导致农民工子女无学可上。从目前情况来看，尽管大多数农民工 子弟学校在办学条件、师资力量上与公办学校差距较大，与教育规范化、现代化发展目 标不符，但由于政府目前还没有能力完全解决农民工子女上学问题，农民工子弟学校就 1 2 东北师范大学硕士学位论文 是对现有教育体制的无奈补充，可以为农民工子女提供教育机会，这类学校的产生是有 其合理性的。由此可见，农民工子弟学校