（教育经济与管理专业论文）学校内部规则的价值研究.pdf

学校内部规则的价值研究 刘晓花 摘要：学校内部规则是学校法律问题研究的重要内容。对其的价值研究不仅 具有一定的理论价值，而且对于学校法律实践具有很强的指导意义。从严格意义 上讲，学校内部规则是规章制度而不是法律规范，是教育法律法规在学校中的具 体化。从这个角度出发，本文以哲学和法哲学中的价值理论为中心，运用价值理 论研究的方法对学校内部规则的价值作了分析。 学校内部规则是学校为实现教育管理目标和顺利完成教育工作及任务，依据 有关的法律法规，方针政策和工作实际制定出的用来对其内部成员进行管理的各 种行为规范。学校作为学校内部规则的制定主体，制定权是法律授权的，具有它合 法性的一面，内容涉及学校教育教学与管理活动的方方面面。学校内部规则的制 定必须以教育法律法规和其他上位法律文件作为依据。其具有一定的法律效力。 学校与教师、学生是以行政法律关系为主，这种关系也同样表现在学校内部规则 的制定和执行中。 学校内部规则作为具有法律性质的制度，它的价值和价值目标体系是研究的 主要内容。其中与学校内部规则相关的学校管理者、教师、学生是价值主体。学校 内部规则是价值客体。基本的价值关系是这些主体之间权利的配置关系。它的价 值目标体系应以秩序、效率、公平、正义、自由和发展作为内容。在价值研究的 基础上，学校内部规则的合法性与合理性是价值能否实现的重点。合法性上，实 质合法性主要是指学校内部规则的内容上符合它的实质价值选择，能被社会接受、 认可并遵守。它要求学校内部规则按法律优先原则不得与上位法抵触；按法律保 留原则不侵犯内部成员的重要权利；按越权无效原则不超越权限盲目扩大自由裁 量权。形式合法性主要是指学校内部规则从制定到执行等一系列过程中形式和程 序与法律规定的符合性和合法性。它主要要求按正当程序原则对学校内部规则的 制定、执行与救济过程进行规范。关于合理性，实质合理性主要是指内部规则的 制定应该合乎教育目的与教育规律，形式合理性指文本上要明确、科学、符合逻 辑。 我国学校内部规则以效率和秩序为价值取向，导致目前学校内部规则的制定 实施存在一些问题即：在观念层面，对学校内部规则的定位模糊，学校内部规则 价值的片面理解，忽视甚至损害学校内部成员的合法权益。实体层面，教育法律 法规的滞后，相关法律法规不健全。程序层面，学校内部规则的制定，执行和后续 的救济都严重缺失。学校内部规则应以价值目标的和谐统一作为价值取向，为此 必须树立正确的价值观念和法律意识；健全国家基本教育法律法规：完善学校内 部规则；规范法律调控和救济。 关键词：学校内部规则价值价值取向 t h ev a l u es t u d i e so fs c h o o li n t e r n a l a d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n l i ux i a o h u a a b s t r a c t ：s c h o o l sb y e l a w sa i mi st h ei m p o r t a n tp a r to ft h eq u e s t i o n so fs c h o o l l a w s i t st h ev a l u ea n a l y s i sh a sn o to n l yg r e a tt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c eb u ta l s oh a s i n s t r u c t i v es i g n i f i c a n c ei n m a n yr e a l i s t i c i s s u e so fs c h o o ll a w s s c h o o li n t e m a l a d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o ni sn o tal e g a ln o i t i i ，s c h o o li n t e r n a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n i st h ee x t e n s i o no fe d u c a t i o nl a wa ts c h 0 0 1 f o r mt h i sp e r s p e c t i v e ，t h i ss t u d yt a k e st h e v a l v et h e o r yo np h i l o s o p h ya n dl a w sp h i l o s o p h ya st h eh e a r t , t h i sr e s e a r c ha n a l y s e s s c h o o li n t e r n a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o nu s i n gt h em e t h o do fv a l u ea n dt h ei n t e g r a t e d m e t h o d s c h o o li n t e r n a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o ns h o u l di n c l u d e sk i n d so fa c t i o nn o r m w h i c hi sf o u n dt om a n a g ei n t e r n a lm e m b e r sf o ra c h i e v i n ge d u c a t i o nt a r g e ta n d a c c o m p h s i l i n ge d u c a t i o nw o r kb ys c h o o la c c o r d i n gl a w s ，p o l i c ya n dr e a l i t y s c h o o li s t h em a i nb o d yo ff o r m u l a t i n gs c h o o li n t e r n a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o h ；i t sp o w e ri s c o n f e r r e db yl a w s i th a si t sf a c eo fv a l i d i t y i t sc o n t e n ti n v o l v e sd i f f e r e n ta s p e c t so f s c h o o lt e a c h i n ga n dm a n a g e sa c t i v i t y i t sb a s i si se d u c a t i o nl a w sa n do t h e rl a w s d o c u m e n t s s c h o o li n t e m a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o nh a sf i x e de f f e c t so fl a w s ，a st h e a u t h o r i z e do r g a n i z a t i o nb yl a w , i sf o r m e db ya d m i n i s t r a t i v ed e p a r t m e n ta n ds c h o o l ， s c h o o la n di t si n t e r n a lm e m b e r si n c l u d i n gt e a c h e ra n ds t u d e n ti st h ea d m i n i s t r a t i v el a w s r e l a t i o n t h er e l a t i o na l s os h o w si nt h ep r o c e s so ff o r m u l a t i n ga n di m p l e m e n t i n gs c h o o l i n t e r n a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n a sas y s t e mh a st h el a w sc h a r a c t e r i s t i c s ，t h ev a l u ea n dv a l u et a r g e ts y s t e mo f s c h o o li n t e r n a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o na r et h er e s e a r c hm a i nb o d y s c h o o lm a n a g e r s ， t e a c h e r , s t u d e n t sa r et h em a i nb o d yo fv a l u e s c h o o li n t e r n a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o ni s t h eo b j e c t i v i t yo fv a l u e t h eb a s i cv a l u er e l a t i o ni st h ea l l o c a t er e l a t i o no fp o w e rw i t h m a i nb o d i e s t h ev a l u et a r g e ts y s t e mi n c l u d e sp r o c e d l l r e ：e f f i c i e n c y ：j u s t i c e ；e q u i t y f r e e d o ma n dd e v e l o p m e n t o nt h eb a s i so fv a l u ea n a l y s i s ，t h ev a l i d i t ya n dr a t i o n a l i t yo f s c h o o li n t e m a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o na r et h ei m p o r t a n to fa c h i e v e m e n to fv a l u e t h e e s s e n c ev a l i d i t yo fs c h o o li n t e r n a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o ni m p o r t a n t l yp o i n tt ot h a t i t sc o n t e n ta c c o r dw i t he s s e n c ec h a i s eo fv a l u ea n dc a nb ea c c e p t e d ，a p p r o v e da n d i n o b s e r v edb ys o c i e t y i ts h o u l dn o ta g a i n s tt h eu p o nl a wa c c o r d i n gt h ep r i n c i p l e so f l a w s r e t a i n ，i ts h o u l dn o ti n f r i n g et h ei m p o r t a n tr i g h t so fi n t e r n a lm e m b e ra c c o r d i n gl a w s p r i o r i t y , i ts h o u l dn o to v e r s t e pl i m i t so fa u t h o r i t ya n de x t e n d i n gt h ep o w e ro ff r e er u l i n g a c c o r d i n g i n v a l i do fe x c e e dp o w e r a sf o r mv a l i d i t y , i td o e sa b o u tt h er i g h t f u lp r o c e d u r e p r i n c i p l e i t sf o r mv a l i d i t yp o i n tt oi t sp r o c e s so ff o r m u l a t i o na n da c t i o na c c o r d w i t ht h e l a w s o nr a t i o n a l i t y , i t se s s e n c e r a t i o n a l i t yr e q u e s t s c h o o li n t e r n a la d m i n i s t r a t i v e r e g u l a t i o n s h o u l df o l l o w se d u c a t i o n a lg o a la n de d u c a t i o n a ll a w 1 1 l ef o r mr a t i o n a l i t y r e q u e s tt h et e x to fs c h o o li n t e r n a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o ns h o u l db ec l e a r , s c i e n t i f i c a n dl c l g i c a l 1 1 1 ea c t u a lv a l u eo fp r o c e d u r ea n de f f i c i e n c yl e a dt os o m eq u e s t i o n s ：o ni d e a s t h e p o s i t i o ni sb l u r r e dt os c h o o li n t e r n a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n ，t h eu n i l a t e r a lu n d e r s t a n d o nt h ev a l u el e a dt oi g n o r et h el e g a li n t e r e s to fi n t e rm e m b e r si ns c h o o lo rh a r m o nt h e l a y e ro fs u b s t a n c e ，t h ee d u c a t i o nl a w sf a l lb e h i n d ，l a w sr e l a t e dt oi ti sn o tp e r f e c t o n t h el a y e ro fp r o c e d u r e ，t h ef o r m u l a t i o n ，i m p l e m e n t a t i o na n dr e l i e v el a c ks e r i o u s l y s c h o o li n t e r n a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o ns h o u l dr e g a r da st h ev a l u ea i mo fh a r m o n ya n d u n i t ea st h ev a l u et e n d s ow em u s tf o r m u l a t er e s tv a l u ei d e aa n dl a w si d e o l o g y ； m p l i f yb a s i cl a w so fc o u n t r y ；c o m p l e t es c h o o li n t e r n a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n ；f o r m l a w sr e g u l a t i o na n dr e l i e v e k e yw o r d s ：s c h o o li n t e r n a la d m i n i s t r a t i v er e g u l a t i o n ，v a l u e ，v a l u et e n d 学位论文独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。尽我所知，除文中已经注明引用的内容外，论文中不包含其他个人 已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得陕西师范大学或其它教育机构 的学位或证书而使用过的材料。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名：壶】塑迄日期：2 1 呸：! 一 学位论文使用授权声明 本人同意研究生在校攻读学位期阊论文工作的知识产权单位属陕西师范大 学。本人保证毕业离校后，发表本论文或使用本论文成果时署名单位仍为陕西 师范大学。学校有权保留学位论文并向国家主管部门或其它指定机构送交论文 的电子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利日的的少量复制并允许论文进 入学校图书馆、院系资料室被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。 作者签名：叠l 亟盗 前言 ( 一) 问题的提出 在计划经济体制时期，我国学校是国家教育行政机关的延伸，作为一个组织 系统，他需要制定组织成员共同遵守的一些约定、要求来维系组织的正常运转 为了顺利实施教育教学活动，要制定一系列规范内部人员的文件，但学校内部的 管理制度就如同行政指令。借鉴特别权力关系理论，“是指国家在一定范围内或其 他行政主体内部，基于特别的法律原因实施管理所形成的特别权力关系。特别权 力关系的形成，可以是强制形成的，也可以是当事人自由选择的结果”。此种关系 的特征主要是( 1 ) 当事人地位的不平等。( 2 ) 概括的权力与义务关系。( 3 ) 有特 别的规则。( 4 ) 对违反义务者有处罚权。( 5 ) 不得寻求法律救济。【1 】这种情况下， 权力主体与成员是单纯的行政关系。内部规则正是最初针对为完成特定职能的特 殊部门在特别权力关系下，为完成其特定目的而内部制定的约束机制。我们将学 校中的管理规则称学校内部规则。 一 随着市场经济体制的运行，法制时代的来临，权利观念在人们意识中日益重 要。在教育领域中，依法治教，依法治校成为趋势，法律开始随人权观念的增强 而在教育中全面介入。这种介入，也深深对内部规则产生影响，学校内部规则的 存在，从组织层面来说是必须，从法治层面来讲，学校管理的法制化是中国法治 进程的一部分。学校内部规则是国家法律、法规与规章在学校管理活动中的延伸， 是学校法制的重要组成部分。 一系列的学校被诉案的发生，日益凸现出学校内部规则的问题。我们不得不 在法治背景下，重新认识和审视学校内部自治的管理规则。现实中，学校内部规 则制定的不合法，不合理现象表明，一系列问题的出现是由于校方利用自己的行 政权力来制定各种内部规则，把它作为一种工具，来达成自己的工作目标，以至 于侵害了内部人员的权益。原有的内部规则已经不能适应需要。而实践活动与人 的价值指导是分不开的，所以，学校内部规则的核心问题在于价值问题。由于我 们没有真正从法治背景来认识高校内部规则，没有真正认识它存在的价值目标， 这种价值认识的缺位导致了在立法中的不健全，规则制定中与执行中的无序状态， 法律救济的缺失等。要真正解决目前学校与其内部被管理人员的法律冲突，必须 从上而下的从价值目标准确定位学校内部规则，才能以正确的价值取向指导实践 工作的改良。这也正是此项问题研究的现实背景。 ( - - ) 研究的意义 第一，理论意义 1 对于丰富教育法领域的价值理论有一定意义。 教育法作为法的一部分，对于他的价值研究由于教育的特殊性质，而更显重 要，1 9 9 5 年教育法的颁布与实施，标志着我国教育进入依法治教的新时期， 但由于我们教育法学研究的薄弱，最初只是进行立法层面的完善，但随着教育法 制建设的发展，教育法价值研究日益重要，学校内部规则是教育法学理论的基础 部分，对他进行价值方面的法理分析，对丰富教育法理论具有重要意义。 2 有利于深化对学校内部规则的理性认识。 现在，对于学校的自主管理权，自由裁量权仍然是一个争论的焦点，学校内 部规则是这一权利的具体实施载体，因此，学校内部要如何才能更好的行使这一 权利，从价值角度来讨论，可以使人们更深刻的认识到学校内部规则的本质和学 校自主权的本质。 第二现实意义 1 为目前学校内部规则的制定和修改提供理论指导和法理依据。当前我国大部 分学校都有t l 己的一套内部规则，国家还专门制定普通高校学生管理规定，并 进行了修改，但是面对频频出现的法律纠纷，我们在制定和修改时必须考虑，这 种制度的应然状态是什么? 他要体现的价值追求和理念如何实现。、 2 有利于学校自主管理权的良性实现和规范。正确的价值认识会指导学校进行 正当的管理，学校自主管理权就可以通过良性规则达到良性的实现，使现实中学 校内部规则与国家法律法规冲突，以及出现的权利行使不当的侵权现象得到改善。 3 对学校的管理制度建设有重要意义。可以在正确的价值观念指导下制定出更 有力于新时期学校管理的制度。 因此，对学校内部规则的价值研究虽然是理论层面的基本问题，但是对于学 校发展和“依法治校”的实现有重要的指导意义。 ( 三) 已有研究成果综述 学校内部规则的定义集中在以下三个： ( 1 ) 所谓学校内部规则就是指学校为了组织和管理各项工作，依据国家相关 教育法律法规的规定以及本校的自主章程而自行制定的用来进行学校规范管理的 制度，校规和各种管理细则。 ( 2 ) 学校规章制度是各学校为实现教育管理目标，为了顺利的实施教育教学 活动，依据有关法律法规，方针政策和工作实际，制定出要求师生员工共同遵守 2 的行为规则，也是学校按一定程序办事的规程。 ( 3 ) 学校内部规则是学校为了维护学校秩序，落实对学生监督管理，在法律 法规授权的情况下，而制定的约束学生学习与生活行为的内部规范 学校内部规则的内容主要由两部分组成，即学校根据法律，行政法规，地方 性法规，规章的相关规定而制定的更具针对性，操作性的规则，学校在法律法规 未涉及的方面( 包括法律缺位和规则不足) 根据传统做法和创新生成的规则。主 要在学生管理方面。 学校内部规则不属于我国法律体系的组成部分，但在合法性前提下，可以将 其看作是法律法规的延伸和补充，是对我国教育法律体系的有益拓展。它与法律、 法规、规章有着本质的区别，前者是学校行使行政管理权的具体体现，是一种类 似于“行政立法”的职权活动，在不与法律法规冲突的情况下，校园规章属于有 效的行为规范，其效力受到法律的认可和保护。学校制定的内部规则只要有法律 依据并且是根据学校的具体情况制定的，体现学校各组群的共同利益和意志，就 应当具有一定的效力。一般的日常事项由于属于学校自治的范围，应尊重学校规 定。 法律没有明确规定学校有权自己制定内部规则，但由于法律法规明确规定了 学校的自主管理权和一系列办学自主权，学校制定规章制度，可以理解为按章程 自主管理的权力和办学自主权的一种自然延伸权。制定的依据有教育法律法规， 教育行政规章及其它规范性文件、学校章程。制定中遵循的原则：法律保留原则， 指涉及到相对人人身权等重要权利的事项要依法保留；法律优先原则，指高校内 部规则不得与其他上位法相抵触；正当程序原则；比例原则。制定权的合法性并 不代表内容的合法，学校是法律法规的授权组织，具有行政主体资格，对学生和 其他内部成员进行规范管理的过程中，基于行政主体资格的优先性而在制定规则 和执行时处于单边性，不对等现象与内容，这些需要司法审查的介入，重点是对 执行程序。 目前对学校内部规则的价值认识较多的关注对学校管理和行政工作的效率 与秩序，也有研究者认为要以人为本，主要是尊重人权，惩戒正当。还没有对其 价值的深入研究。 ( 四) 研究思路和创新点 学校内部规则不是法律规范，但是它是教育法律法规在学校中具体实施部分， 有法律性质，论文把学校内部规则作为一种学校管理中必不可少的制度进行研究。 首先从法理学角度对学校内部规则进行分析，在此基础上，重点是从法价值 3 学和价值哲学角度对学校内部规则在学校中的价值进行探讨。然后，从学校内部 规则的合法性和合理性两个维度对学校内部规则价值实现的理论价值基础进行分 析。最后针对当前我国学校内部规则中存在的问题，论述我国学校内部规则现实 价值选向与理想价值目标的冲突，并依据其合法性、合理性理论与目前教育发展 相结合，提出当前我国学校内部规则应进行在理念认识、内容修改、法律调控等 方面的改革。 我认为论文的创新点就在于它对学校内部规则的研究与现有的从基础法理学 方面研究不同的是从价值学角度进行研究，对于学校内部规则的价值认识有所突 破的基础上，使这种价值认识指导实践工作。 ( 五) 研究方法 基于以上的研究思路，将具体采用以下几种方法： 1 ) 价值学方法 如果把学校内部规则看作法律问题，需要从法价值方面研究。另外，由于学 校的教育特性，还需从其他价值学角度研究。 2 ) 多学科综合研究法 学校内部规则视为类法律规范，就要用法理学研究。但它作为一种学校管理 制度，又要涉及到管理学、教育学、组织学等。 3 ) 文本分析法 要对现有的学校内部规则实例，政策法规，法律案例等进行研究，特别是通 过对其的分析，探讨文本背后的价值理念，价值目标以及与各方面的关系，作为 论文的借鉴。 4 学校内部规则本体分析 ( 一) 学校内部规则的内涵 l 、学校内部规则的含义 学校内部规则在我国至今为止的教育法律和文件中都没有明确界定，只是在 一系列的法律文件中分别就学校内部管理的各个方面做出了一些规定，并且主要 集中在学生管理上，教育法，高等教育法等都规定了高校有自主管理权，在 法律法规授权下，学校可以自行制定各种内部规则。起初，这些规则并没有引起 人们的注意。随着学校被诉现象的出现，学校内部规则成为了研究者的一个重点， 这些学校内部规则的定义集中在以下三个： ( 1 ) 所谓学校内部规则就是指学校为了组织和管理各项工作，依据国家相关 教育法律法规的规定以及本校的自主章程而自行制定的用来进行学校规范管理的 制度，校规和各种管理细则。1 2 l ( 2 ) 学校规章制度是各学校为实现教育管理目标，为了顺利的实施教育教学 活动，依据有关法律法规，方针政策和工作实际，制定出要求师生员工共同遵守 的行为规则，也是学校按一定程序办事的规程。【3 】 ( 3 ) 学校内部规则是学校为了维护学校秩序，落实对学生监督管理，在法律 法规授权的情况下，而制定的约束学生学习与生活行为的内部规范。1 4 】 学校是一个组织，根据组织学的看法，任何一个组织，不论其规模大小，职 能异同，都有五个要素组成：1 ，一定数量的成员。2 ，特定的活动目标。3 ，明确 的行为规范。4 ，完整的权力结构。5 ，一定的技术设施。 5 1 由此在学校内部必须有 明确的规范，学校内部规则便属此列。学校中的组织成员有教师和学生两大群体， 因此，学校中的规则应是针对双方的。所以，本文认为学校内部规则应是指学校 为实现教育管理目标和顺利完成教育工作及任务，依据有关的法律法规，方针政 策和工作实际制定出的用来对其内部成员进行管理的各种行为规范。 2 、学校内部规则与几个概念的关系 ( 1 ) 学校内部规则与学校章程 学校章程是指为保证学校自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规 定，按照一定的程序，以文本的形式对学校的重大的，基本的事项作出全面规定 所形成的规范性文件。它是学校其他规章制度的基础和依据，规定学校的重大事 项和全局性问题。而学校其他内部规则是学校章程的具体化，具有局部性。在学 米镗魁大学章程价值研究( 博士论文，已发表) 2 0 0 5 1 6 5 校规章体系中学校章程处于最高层次。 ( 2 ) 学校内部规则与学校组织纪律 学校的组织纪律也是学校章程的下位制度，属于学校规章制度。但学校组织 纪律是为实现工作任务和目标制定的约束工作成员的行为准则，主要体现组织成 员的工作岗位和职责的厉害关系。一定意义上说，学校组织纪律是学校内部规则 的一部分。 3 、学校内部规则的制定 学校内部规则的制定权实质上是学校自主管理权的一种自然延伸权，根据教 育法的规定，我国学校享有的权利主要有如下方面； ( 一) 按照章程自主管理。 ( 二) 组织实施教育教学活动。 ( 三) 招收学生或者其他受教育者。 ( 四) 对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分。 ( 五) 对受教育者颁发相应的学业证书。 ( 六) 聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分。 ( 七) 管理、使用本单位的设旄和经费。 ( 八) 拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉。 ( 九) 法律法规规定的其他权利。 学校按照自己的章程自主管理机构内部活动的权利即为法律所确认。学校与 受教育者之间的关系既是教育与受教育的关系，又是管理与被管理的关系。学校 对受教育者的管理在一定程度上可以认为是一种教育。但是既然是管理，就必然 涉及到管理者与被管理者之间权利与义务的设定。学校根据主管部门的学籍管理 规定，有权针对受教育者的不同层次，类别，制定有关入学与报名注册、考试与 成绩、纪律与考勤、休学与复学、转学、退学等管理办法，实施学籍管理活动。 同时，学校还有权根据国家有关学生奖励、处分的规定，结合本校的实际，制定 具体的奖励与处分办法，并对受教育者实施奖励和处分。教师是履行教育教学职 责的专业人员，对教师的管理是纳入到国家的人事管理制度中进行的。但国家对 教师的管理又是授权学校及其他教育机构实施的。学校有权根据国家有关教师和 其他教工管理的法规、规章和主管部门的规定，从本校的办学条件和实际编制情 况出发，自主决定聘任、解聘教师和其他职工，有权制定本机构教师及其他人员 聘任办法，签订和解除聘任合同，有权对教职员工实施奖励和处分及其他具体管 理活动。因此我国学校内部规则的制定是学校自主管理权的一种实现。学校是法 律授权的内部管理制度的制定主体。 6 然而，这种制定权是有限的。内部规则必须有一定的制定依据，以此，作为 其制定的约束和规范，主要的制定依据有以下几个方面： ( 1 ) 宪法 宪法是我国的根本大法。我国的任何法律法规都不得与宪法相抵触。所 以它是我国一切与法有关的文件的总依据。 ( 2 ) 教育法律法规 除宪法外，在教育领域，我国已有很多的成文法律法规，目前主要有教 育法，教师法，学位条例，高等教育法，未成年人保护法等十二部教 育法律，还有国务院和地方的教育行政法规也是学校制定内部规则的首要依据。 当然作为依据的前提是法律和法规的条款是合理完善的。 ( 3 ) 教育行政规章和其他规范性文件 教育行政规章和规范性文件也是学校规则的制定依据。对于学校内部规则， 最典型的就是普通高等学校学生管理规定，由于规章不具有强制权威性，因此， 学校可以对教育行政规章和规范性文件进行审查和质疑，合法的内容将作为依据 而依据违法内容制定的规则应视为无效。 ( 4 ) 学校章程 学校章程是我国学校建立的必要条件之一。根据教育法第二十六条的规 定学校设立的基本条件有：1 、有组织机构和章程。2 、有合格的教师。3 、有符 合规定标准的教学场所及设施、设备等。4 、有必备的办学资金和稳定的经费来源。 它不仅是学校的组织制度，同时也是学校内部管理的基本制魔。它将是学校具体 内部规则的依据。而且，从某种意义上每个学校的章程是该校内部规则的最直接 的法律依据，因为它是合法的直接具体针对某个学校的。 根据以上几点，目前，我国学校内部规则的制定中，有的依据本身存在问题， 比如教育法规的不健全或不完善；有的在制定中违背法律精神，滥用权力而超越 了上位依据：有的学校章程存在问题等都可能导致学校内部规则的失范。 4 、学校内部规则的内容 学校内部规则的内容指的是学校内部规则的文本主体之记载事项，它是学校 与其内部成员法律关系和权利义务的具体体现。虽然我国目前尚未对学校内部规 则制定权和内容作出法律上的详细规定，但是，从现有的学校内部规则和法律中 的涉及事项可以作出一些总结。 根据对象，可分为对教师和学生两部分。对于教师则主要是关于教职工的晋 级，晋职，考核，培训，奖惩，待遇等。对于学生，则涉及到学生的学生制度， 学籍管理，日常生活和奖惩等。 7 从层次上，主要包括按法律制定的和自行制定的两个层次。依法制定的主要 是即学校根据法律，行政法规，地方性法规，规章的相关规定而制定的更具针对 性，操作性的规则，包括：教师资格认定制度，职务评审制度，聘任制度等；关 于学生的一系列规定以普通高校学生管理规定为例，包括学生学籍管理程序 及规定，奖惩办法等。自行制定的部分则正是由于法律的不健全所产生的真空区 域使得学校的自主管理权可以涉及的部分是学校在法律、法规未涉及的方面( 包 括法律缺位和规则不足) 根据传统做法和创新新生成的规则。如：学校宿舍管理 规定，校园行为规范等；或者是学校权力滥用的产物如某些学校自制的教师评聘 标准更高于法律规定，某些学校要求学生的论文发表数目与质量等。 从权利义务上分，有针对学校，教师，学生各自的权利和义务规定。但由于 学校作为制定主体将自身置于主动地位而不对自身加以要求。 从类型上则主要是规范性和奖惩性两类。 但总的来说，学校内部规则最核心的内容是对学校与其内部成员的权利义务 分配，因为学校内部规则从本质上也是所涉及各方的利益的分配与实现。 5 、学校内部规则的性质 严格意义上，学校内部规则属于组织管理的必备条件，属于组织制度。但它 是教育法律在学校中的延伸，它的内容是教育法律的具体化，同时也是在教育与 学校领域中涉及到的一切法律问题的核心。它不属于我国法律体系的组成部分， 但在合法性前提下，可以将其看作是法律法规的延伸和补充，是对我国教育法律 体系的有益拓展。 他的特性表现在组织性，类法律性，教育性上。首先，作为一个组织，必须 有明确的组织规章和行为规范。在学校这个组织中学校内部规则便是对组织活动 的约束和规范制度。其次，虽然严格意义讲，学校内部规则只是组织制度的一部 分，但是目前是一个法治时代，所有的社会公民都有强烈的权利意识和法制观念， 法制已经渗透到生活的方方面面。作为法律法规的下位制度，学校内部规则必须 要从法的角度出发，在规范组织活动的同时，保障人的正当权益。再次，学校是 一个特殊组织，是以完成教育任务为目的的。他的一切工作与制度都不能脱离教 育性的约束。教育性要求学校内部规则要以教育为本，制定与实施必须有助于学 生的教育与发展，对内部成员的要求与惩戒要作到“以人为本”。【7 l ( 二) 学校内部规则的效力 1 、学校内部规则效力问题的提出 从管理上讲，学校为实现教育管理目标，为了顺利的实施教育教学活动，依 8 据有关法律法规，方针政策和工作实际，制定出要求师生员工共同遵守的行为规 则。从法治层面来讲，学校管理的法制化是中国法治进程的一部分。学校内部规 则是国家法律、法规与规章在学校管理活动中的延伸，是学校法制的重要组成部 分。随着学校被诉案的不断发生，效力问题成为我们审视学校内部规则的重心。 但现在我国相关的教育法律中，缺乏对学校内部规则的法律约束，对内部规 则的效力没有准确界定。法律的效力指人们应当按照法律规定的那样行为，必须 服从。通常，法的效力分为规范性法律文件的效力和非规范性法律文件的效力。 规范性法律文件的效力也叫狭义的法律效力，即指法律的生效范围和适用范围， 即法律对什么人，什么事，在什么地方和什么时候有约束力。阻】在教育法制中，教 育法的效力指的是有效性和可适用范围。包括教育法在时间、地域、对象、事项 等方面具有的国家强制力。1 9 】相应的，对于学校而言，它制定的内部规则之效力即 指它在何时间、范围针对其内部人员在哪些事项上的约束力程度。目前，在价值 认识上对学校内部规则的定位偏重于秩序与效率，学校管理者把它看作管理工具 并用它将自己的行政权力一味扩大，最终也导致了内部规则的效力失范。 2 、学校内部规则效力 1 ) 特别权力关系与学校内部规则 对于作为事业单位法人的学校而言，大陆法系中公务法人的特别权力关系理 论值得借鉴。特别权力关系理论，源于大陆法系公法理论，最初是由德国著名公 法学者拉邦提出。后由现代德国行政法学的奠基人奥托迈耶在拉邦的基础上完 善。此种关系“是指国家在一定范围内或其他行政主体内部，基于特别的法律原 因实施管理所形成的特别权力关系。特别权力关系的形成，可以是强制形成的， 也可以是当事人自由选择的结果。”i l o j 此种关系的特征主要是( 1 ) 当事人地位的 不平等。国家、公务团体或学校等当事人处于优越地位，有命令、强制和处罚的 权力，相对人有服从的义务。( 2 ) 概括的权力与义务关系。上级人员与下级人员 的关系是概括的权力服从关系，上级可以随时赋予下级作为或不作为的义务，义 务具有不确定性。( 3 ) 有特别的规则。国家、公法团体或学校当事人的一方，为 维护特别权力关系，实现其特定的耳的，除法律规定之外，可以自行制定特别规 则以约束相对人。( 4 ) 对违反义务者有处罚权。( 5 ) 不得寻求法律救济。这种情 况下，权力主体与成员是单纯的行政关系。内部规则正是最初针对为完成特定职 能的特殊部门在特别权力关系下，为完成其特定目的而内部制定的约束机制。在 我国，学校内部规则的存在以学校与学生之间的关系为依托。学校与学生首先是 教育与被教育的关系，其次是管理与被管理的关系。二者的这种关系一般由学校 制定章程和规则来加以约束。学校依法享有对受教育者进行学籍管理，实施奖励 9 或处分等的自主权。学校内部规则便是学校自主管理权在法律体系下的延伸，它 也是特别权力关系的特殊产物。它在性质上不同于德国公务法人的内部规章的行 政法律规范性质，它是为维护学校内部秩序，对学生实施监督管理，在法律法规 授权下而制定的规范和约束学生行为的内部规则。 2 ) 公务法人的效力要件与学校内部规则 在我国，特别权力关系以内部行政行为的表述出现，但所谓“内部行政行为” 同样无须经过法律调整。高等学校与公务法人有同等特征。公务法人的内部规则 是否具有效力，关键在于该规则是否是强制性使用规则，即该规则是否具有国家 强制力保证的有效性；该规则是否影响利用者的基本权利和重要权利，即看该规 则在哪些方面、哪些范围适用。因此，以法律保留原则为依据，学校内部规则的 有效性和可适用范围的划分就成为解决问题的核心。 首先，从国家强制力的角度看，对于学校内部规则，法律上有明确的规定。教 育法规定，学校可“按照章程自主管理，对受教育者进行学籍管理，实施奖惩 或者处分”；学生要“遵守所在学校或者其他教育机构的管理制度”。高等教育法 规定，高等学校的校长享有“制定具体规章制度”的职权，学生应当“遵守学生 行为规范和学校的各项规章制度”。并且各法规中都对学生违反校规的处罚作了明 确规定。普通高等学校学生管理规定更对各方面都作了详尽的确定。因此，我 国学校内部规则是由国家强制保证实施的，是强制性使用规则。第二，从内部规 则的适用对象上来看，它适用于本组织范围内，学生取得该校学生身份期间( 即 从拥有学籍至终止) 而在此期间，主要适用于与学校教育职能相关的对学生的教 育教学和生活行为管理上。第三，以德国的基础性理论和重要性理论为理论依据， 内部规则对影响公民基本权利的重要事项是无效力的，应适用法律保留原则。在 学校管理中，凡涉及学生的公民基本权利，如受教育权、人身权、财产权等的重 要事项，应不属学校内部规则的规制范围，应适用法律保留。第四，以行政权力 的分类看高等学校内部规则之效力，学校行使的行政权力有内部行政权力和外部 行政权力之分。凡是涉及到公民基本权利的事项，就是学校与公民间的关系，属 外部行政权力的行使，应受到“法律保留”的限制；而内部行政权力的行使则是 组织与内部成员的关系，可使用内部规则。 ( 三) 学校法律关系分析 1 、学校与其内部成员的关系概说唧 1 ) 特别权力关系理论 特别权力关系理论是大陆法系国家解释公立学校与学生法律关系的主导理 1 0 论。他认为，公立学校作为公营造物，它与学生之间的关系是营造物利用关系， 属于公法上的特别权力关系。营造物的管理者，为实现教育目的，在必要的限度 内，拥有对学生的概括支配权力。 特别权力关系与一般权力关系不同，有其自身的特点： ( 1 ) 当事人之间地位不平等。国家、公法团体或学校等当事人一方处于优越 地位，有命令、强制和处罚的权力，相对人有服从的义务。 ( 2 ) 概括的权利与义务关系。上级人员与下级人员的关系是概括的权力服从 关系，上级可以随时赋予下级作为或不作为的义务，义务具有不确定性。 ( 3 ) 有特别的规则。国家，公法团体或学校等当事人一方，为维持特别权力 关系，实现其特定的目的，除以法律规定之外，可以自行制定特别规则，以约束 相对人。即军纪、官规、校规等内部规则。 ( 4 ) 对违反义务者有处罚权。& p 对于违反内部规则的人员可以依据其特别规 则实施惩戒，如学生处分等。 ( 5 ) 不得诉讼。在特别权力关系中，遇到争执时，当事人既不能依据私法， 也不能依据公法进行诉讼活动，救济自己的权利，当事人只能向主管机关或上级 机关陈述理由，进行申诉。【1 2 j 台湾谢瑞智博士将其概括为三点：1 1 3 1 ( 1 ) 公立学校与教师或学生的关系是由教师或学生对公立营造物利用关系； ( 2 ) 在合理的限度内，学校的特别权力在不受法治主义与人权保障之约束的 原理下，虽无法理依据，学校也拥有向教师或学生下达各种特别限制的概括支配 权力； ( 3 ) 教师或学生对于学校权力的行使，不得提起诉讼，学校对于现实的各种 处分，拥有广泛的自由裁量权，并限制司法审判的介入。 2 ) 部分社会说 此观点认为不论公立大学还是私立大学，它与学生的关系都应属于部分社会 的关系。 3 ) 公法契约说 这一理论认为学校与学生之间是公法上的契约关系，二者的在学契约是一种 以实施教育和接受教育为目的的公法契约。 4 )