（企业管理专业论文）城市基础设施投融资企业战略性组织创新研究.pdf

中文摘要 随着我国城市基础设施投融资体制改革的不断深化，城市基础设施投融资企 业，即城投公司在城市基础设施建设中发挥着越来越大的作用。然而由于主体地 位不明确和投融资体制尚未理顺，部分城投企业面临着战略发展的资金瓶颈。本 文正是在这一背景下，从组织创新的理论出发，运用标杆研究的方法对城投企业 战略性组织模式进行评价和研究，并结合笔者实习期间在a 集团所作的研究，提 出了a 集团战略性组织创新的主体方案。 本文内容分为五个章节，其中：第一章说明研究背景、意义和研究框架；第 二章研究城市经营、组织创新相关理论，并提出战略性组织创新的概念内涵；第 三章针对城投行业特点，基于a h p 和模糊综合评价方法，提出战略性组织模式 评价体系及评价模型，并应用标杆研究方法，以上海城投为例，分析城投行业组 织模式的特点和规律；第四章从宏观环境、区域环境和业务选择几个方面，深入 分析a 集团战略发展的外部环境；第五章明确a 集团战略发展方向，并结合实 际情况提出有针对性的战略组织创新方案。 本文的主要创新点在于：1 、将城投行业的特点和组织创新的最新理论相结 合，应用a h p 和模糊综合评价方法，提出城投公司战略性组织模式评价体系和评 价模型；2 、将标杆研究思想应用于组织模式评价，对城投行业标杆企业一上海 城投进行组织模式评价模型的实证研究，并对a 集团的组织创新提供借鉴意义； 3 、深入分析a 集团战略性组织创新的外部环境，结合其面临的实际情况，诊断 现有组织模式，提出战略性组织创新方案，解决其发展的瓶颈。 关键词：基础设施投融资城投公司战略性组织创新标杆研究 a b s t r a c t a st h er e f o r md e e p e ni nc i t yi n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ta n df i n a n c i n gm e c h a n i s mi n c h i n a ，t h ec i t yi n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n tc o r p o r a t i o n ( t h ec i i c ) p l a y sm o r ea n dm o r e i m p o r t a n tr o l ei nt h ei n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n b u ts o m ec o r p o r a t i o n sa l eb l o c k e d w i t hl a c ko fc a p i t a lb e c a u s et h e i rr e s p o n s i b i l i t ya n dt h ei n v e s t m e n tm e c h a n i s mh a v e n o tb e e nc l e a r l yd e f i n e d o nt h i sb a c k g r o u n d ，t h i st h e s i sg i v e sr e s e a r c ha n de v a l u a t i o n o nt h ec i i cs t r a t e g i co r g a n i z a t i o nm o d eu s i n gb e n c h m a r k i n gr e s e a r c hb a s e do nt h e o r g a n i z a t i o n a li n n o v a t i o nt h e o r y , a n dp r o v i d e st h em a i np l a nf o rt h eag r o u pt o a c h i e v eas t r a t e g i co r g a n i z a t i o ni n n o v a t i o na c c o r d i n gt ot h er e s e a r c hw h i c ht h ea u t h o r d i dd u r i n gt h ei n t e r n s h i pi na g r o u p t h et h e s i si sd i v i d e di n t of i v ec a p t o r s t h ef i r s tc h a p t e re x p l a i n st h eb a c k g r o u n d ， m e a n i n g sa n dr o u t eo fr e s e a r c h ；t h es e c o n dc h a p t e rs t u d i e so nt h et h e o r ya b o u tc i t y m a n a g e m e n t a n d o r g a n i z a t i o n a li n n o v a t i o n ，d e f i n e s t h e c o n c e p t o f s t r a t e g i c o r g a n i z a t i o ni n n o v a t i o n ；t h et h i r dc h a p t e rd e v e l o p sa l le v a l u a t i o ns y s t e ma n dm o d e u s i n ga h p a n df u z z yi n t e g r a t i v ee v a l u a t i o nm e t h o da i ma tt h ec h a r a c t e r i s t i co ft h ec i t y i n v e s t m e n ti n d u s t r y ，a n dc o n c l u d e st h er u l e sa n dc h a r a c t e r i s t i co fc i i co r g a n i z a t i o n m o d ew i t hb e n c h m a r kr e s e a r c ho n s h a n g h a ic i t y i n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n t c o r p o r a t i o n ；t h ef o u r t hc h a p t e ri n v e s t i g a t e st h ee x t e r i o re n v i r o n m e n tf o rt h es t r a t e g i c d e v e p m e n to ft h eag r o u pf r o mt h r e ea s p e c t s ，w h i c ha r et h em a c r o e n v i r o n m e n t ，t h e r e g i o n a le n v i r o n m e n ta n dt h eb u s i n e s so p p o r t u n i t i e s ；t h el a s tc h a p t e re d u c e st h ec l e a r s t r a t e g i cd i r e c t i o n sf o rt h eag r o u p ，p e r t i n e n t l yp r o v i d e st h eo r g a n i z a t i o ni n n o v a t i o n p l a na c c o r d i n g t ot h ef a c t s t h et h e s i sh a st h r e em a i ni n n o v a t i o np o i n t s f i r s t ，i ti m p l e m e n t st h el a t e s t o r g a n i z a t i o n a li n n o v a t i o nt h e o r yo nc i t yi n f r a s t r u c t u r ei n v e s t m e n ti n d u s t r y s e c o n d l y ， i tu s e st h eb e n c h m a r kr e s e a r c ho nt h eo r g a n i z a t i o ne v a l u a t i o nm o d e t h i r d l y ，i ts o l v e s t h ev i t a lp r o b l e mf o rag r o u pw i t hs t r a t e g i co r g a n i z a t i o n a li n n o v a t i o np l a nb a s eo n e x t e r i o re n v i r o n m e n tr e s e a r c ha n do r g a n i z a t i o nd i a g n o s i s k e ，w o r d s ：i n f r a s t r u c t u r e i n v e s t m e n ta n df i n a n c i n g ；c i t yi n f r a s t r u c t u r e i n v e s t m e n tc o r p o r a t i o n ；s t r a t e g i co r g a n i z a t i o n a li n n o v a t i o n ；b e n c h m a r k i n gr e s e a r c h 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得的 研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含为获得苤鲞盘堂或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中 作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签名：韩弗 签字日期：6年上月乞：怕 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解基鲞盘堂有关保留、使用学位论文的规定。 特授权墨凄态堂可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学校 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 韩拓 导师签名： 、 从 签字日期：即占年忿月蓼日签字日期：沙年f 沙月甲日 第一章导论 1 1 问题的提出 第一章导论 城市基础设施建设是城市经济发展和城市化的必然需求，但是基础设施建设 需要巨大的资金投入，然而政府作为建设主体存在廉政隐患，并且政府不具备大 规模融资主体的条件，因此，城市基础设施开发投资企业应运而生，承担了城市 基础设施建设投融资主体、建设主体和运营主体的重任。 城市基础设施投融资企业( 简称“城投公司”) 出现的时间仅十年有余，而 大多数城投公司成立的时间不足3 年，其组织模式各异，运行效果也具有较大差 异。为了更好发挥城投公司作用，有必要对较为成功的城投行业标杆企业进行研 究，总结其一般规律和经验，为新的城投公司组织系统建立和组织创新奠定基础。 本文的选题和研究思路源于笔者实习期间在a 集团所做的研究。a 集团是g 市城市基础设施建设的主体，成立与2 0 0 4 年，与其他城投公司的最大差别是，a 集团是国有资本和社会资本共同投资建立的城投公司，是政府相对控股的股份制 企业。虽然a 集团为g 市的基础设施建设做出巨大贡献，但是在城市基础设施 建设投融资的过程中存在一定特殊性，其股权结构造成融资上的困境，其战略方 向不明晰成为企业发展的巨大瓶颈，其组织结构上的不合理带来业务运作上的难 题。通过对城投行业标杆企业组织模式体系、a 集团企业战略发展环境进行深入 研究后，笔者得出结论，战略性组织创新是解决这一困境最有效的途径。 1 2 研究现状与研究意义 城市基础设施投融资企业的战略性组织创新研究，需要从其产生背景、组织 创新理论、组织体系评价模式等多个方面进行综合研究。从国内外现有的研究文 献来看，国外的研究主要集中于基础设施建设投融资体制的具体措施的研究，以 及政府和投资商的利益分配和监督机制的协调；国内的研究在城市经营理论、城 市建设投融资体制改革方面的探讨比较多，但主要侧重机制的改革和政府在其中 的作用，涉及城投公司的角色定位变革的研究较少；在组织创新理论研究方面， 国外的研究成果丰富，从2 0 世纪5 0 年代以来组织创新理论层出不穷，特别是8 0 年代以来组织创新理论的多维度发展，为本文的战略性组织创新研究提供了坚实 的理论依据。本文的研究就是在前人的理论和实践研究的基础上，城市基础设施 建设投融资企业的实际战略定位和组织运作出发，从一个崭新的视角探讨特定行 业的战略性组织创新的评价与设计。 第一章导论 本文的研究意义主要有两个方面： 从战略性组织创新角度研究评价城投行业标杆企业的组织模式，从而确立城 投行业组织创新的一般规律，为城投公司的创立和组织创新提供借鉴性意义； 针对a 集团的现状和所处的内外部环境，确立城投集团的战略性组织创新方 案，从而解决a 集团所面临的融资能力问题。 1 3 主要研究内容和技术路线 本文的研究内容紧紧围绕城市基础设施投融资企业组织模式和组织创新的 研究，为了使的组织创新方向具有科学性和符合行业规律，笔者在总结了现有组 织创新研究成果的基础上，建立了适用于城投公司的战略性组织模式评价体系， 并且对城投行业标杆企业进行评价和研究。同时结合a 集团所处的区域经济环境 和行业环境分析，明确其企业发展战略，从而确立a 集团的组织创新方向和具体 的实施措施。 文章的主要内容包括以下几个方面： 研究城市经营理论，分析政府和企业在城市基础设施建设中的不同角色，明 确城市基础设施投融资企业存在的必要性和其组织变革的方向； 研究组织内涵和组织创新理论，梳理组织创新理论的发展历史和研究思路， 提出战略性组织创新的概念界定； 建立城投公司的组织模式评价指标系统，应用a h p 和模糊综合评价确定评 价方法及步骤，选定城投行业标杆企业进行评价研究； 分析a 集团面临的外部环境，包括宏观政策、区域经济、行业特征、业务选 择方向的情况，分析各个业务板块的行业成功要素； 明确a 集团战略发展方向，挖掘组织体系中存在的与战略定位相抵触的深层 次问题，结合战略定位，提出针对性的a 集团组织创新的方案； 文章的研究的技术路线如图1 1 所示： 第一章导论 1 4 主要创新点 图1 - 1 本文研究路线示意图 1 、根据城市建设投融资企业的特点和组织创新的最新理论，基于a h p 和模 糊综合评价方法，提出城市建设投融资组织模式评价模型； 2 、将标杆研究思想应用于组织模式评价，对城投行业标杆企业一上海城投 进行组织模式评价模型的实证研究，并对a 集团的组织创新提供借鉴意义； 3 、结合a 集团面临的困境，通过分析其战略性组织创新的外部环境，诊断 现有组织模式，提出a 集团战略性组织创新方案，解决其发展中的瓶颈。 第二章相关概念界定及理论综述 第二章相关概念界定及理论综述 2 1 城市经营理论 2 1 1 城市经营概念的界定 “城市经营”这一概念最初源于营销大师菲利普科特勒提出的“国家营销”、 “地区营销”的概念i l 】。城市经营作为城市规划、建设、管理和运营的一种理念 和实践模式，是近年来在国内理论界非常关注的话题，也是在许多城市正在逐步 推行实践的思想方法1 2 j 【引。 城市经营是指城市政府把市场经济中的经营意识、经营机制、经营主体、经 营方式等多种要素引入城市建设，全面归集和盘活资产，促进城市资产重新配置 和优化组合，从而建立多元化的投融资渠道，不断地扩充城市建设的资金来源。 在此基础上，保障城市基础设施( 道路、供排水、污水与废弃物处理、供电、供 气、热力、通讯等，以及教育、医疗等社会基础设施) 的建设、管理、运营、使 用。通过不断完善城市功能，创造经济发展环境，从而在追求城市经济、社会和 环境效益最大化的同时，发展城市经济，最终推动城市化的发展。 通常认为城市经营包括三层含义：第一，政府对城市的管理方式，要以行政 指令性的管理向尊重市场规律、以法律法规为基础的城市经营管理方式转变：第 二，政府对城市的管理还应包括把城市作为资本来经营，根据市场经济的价值规 律、投入产出规律、利润最大化规律、优化组合规律、优胜劣汰规律，实现城市 资源的保值增值；第三，城市经营的全过程和最终目的都要追求社会效益、经济 效益、生态效益的统一，充分发挥城市的各种功能作用，创造城市经济发展的最 优环境，从而推动城市现代化的发展。 本文中所提到的城市经营主要指第二个层面，通过市场经济下的各种经济手 段盘活城市资产，包括各种土地、道路、桥梁、公用设施等作为城市的存量资产， 筹措资金，用来弥补城市化进程中城市基础设施建设的巨大资金缺口，从而实现 城市资源的保值和增值。 2 1 2 城市经营方式综述 城市经营方式，是指盘活城市存量资产，通过市场经济中的金融工具、项目 开发模式等对城市基础设施建设进行投融资的方法。根据国际上的城市经营和城 市建设中通常采用的模式，城市经营方式主要分为以下几类5 】【6 】： 第二章相关概念界定及理论综述 1 、以城市规划整体带动城市经营 城市规划是城市建设的总体安排，它全面地、科学地展示了城市空间各个层 次的发展前景及其分工与作用，由此勾勒和塑造出不同区域、不同区位、不同地 区的预期增值，直至构造出其各自的宜人居住、宜人工作、宜人娱乐休憩的自然 与人文协调景观。在此基础上进行经营城市，如实行土地利用的招标竞争，可为 城市发展建设筹集可观的资金，用以弥补目前政府投入建设资金不足的缺口。利 用城市规划这一有力手段，这可以说是经营城市最根本、最有效、最富吸引力的 方式方法。发挥城市规划在城市经营中的作用，有以下几个途径：t o d ，s o d ， a o d 等。 t o d ( t r a n s i to r i e n t e dd e v e l o p m e n t ) 作为一种源自城市规划的城市经营方 式，已经被西方国家的城市政府广为采用。所谓t o d ，就是政府利用垄断规划 带来的信息优势，在规划发展区域首先按非城市建设用地的价格征用土地，然后 通过基础设施( 主要是交通基础设施) 的建设、引导、开发，实现土地的增值。政 府基础设施投入的全部或主要部分是来自于出售基础设施完善的“熟地”，利用 “生熟”地价差来平衡城市建设成本。t o d 模式运用成功的关键是在于政府行 动领先于市场需求，只要判断准确、运作得当，对城市边缘的“生地”进行t o d 的先期投入，其成功的可能性和回报率要远远超过现有建成区内的“熟地”。 s o d ( s e r v i c eo r i e n t e dd e v e l o p m e n t ) 是近年来我国城市规划与建设中产生的 一种新方式。所谓s o d ，就是通过社会服务设施建设引导的开发模式，即城市 政府利用行政垄断权的优势，通过规划将行政或其他城市功能进行空间迁移，使 新开发地区的市政设施和社会设施同步形成，进一步加大“生熟”地价差，从而 同时获得空间要素功能调整和所需资金保障。a o d ( a n t i c i p a t i o n o r i e n t e d d e v e l o p m e n t ) 即规划理性预期引导的开发模式，这是城市规划一城市经营整合概 念，是种城市经营的新手段。 2 、运用项目开发方式进行城市经营 项目开发方式经营城市，通常是在城市整体规划已经完成，在对城市基础设 施建设和运营过程中，单独针对单个或多个项目进行的运营。项目开发方式根据 时间点和项目内容范围，可以分为招投标方法、租赁、b o t 等方式1 7 j 。 招投标方法常用于工程建设中，而经营城市运用这种方法可以最大限度地发 挥城市资产的价值。具体说来就是对拟开发地段的土地使用权、经营权、房产开 发建设权、基础设施( 道路、桥梁、地铁、轻轨、通信管道、水、电等) 运营权、 户外广告设立权、公共服务经营权和公共设施( 公交站点) 冠名权等资源进行公开 出售或对城市中若干设施的经营权、使用权等进行公开拍卖，实现所有权与经营 第二章相关概念界定及理论综述 权的分离，从而置换或筹集投资开发建设资金。 租赁是由私营公司向政府或国有企事业单位承租基础设施，独自承担经营风 险，其收入直接从收费中取得。租赁形式一般要求对收费做出承诺，收缴的费用 必须能弥补运营和维修的成本，并通过确保收费的管理以及经营成本的最少化来 提高经营者的积极性。政府以特许经营方式把价格在一定期限内出让给购买方进 行自主经营，期满后，受让方将设施无偿归还转让方，可重新招标。 b t o 即“建交管”方式，项目完全由私营公司投资，并根据合同，在建成 后交给政府，然后政府再出租给私营公司经营；b o t e p “建管交”方式，项目 完全由私营公司投资建设，并根据合同，在建成的一定年限内享用使用权，并通 过使用费回收投资，期限一到即把所有权交还政府。b o o 即“建管- 有”方式， 项目由私营公司投资建设，并根据合同，在建成后的一定年限内拥有所有权和使 用权。 3 、通过资本市场和产权转换方式，盘活城市存量资产 对于既有城市资产，如道路、桥梁等，无法通过规划或项目开发方式进行经 营，也就是形成了城市的存量资产。这样的存量资产可以通过证券市场，利用 a b s 、a d r 等融资方式，或是通过产权置换融资悼j 。 a b s ( a s s e t - - b a c k e ds e c u r i t i z a t i o n ) 是指依据某一特定项目的资产可能产生 的未来现金流量，以发行债券的形式筹措资金，并取得特定目的的合作( s p c ： s p e c i a lp u r p o s ec o r p o r a t i o n ) 取得项目运营的未来现金收益权，原始权益人则得以 实现其资本存量的变现和流动，从事其他的投资。这种投融资方式的优点就是能 使原本信用等级较低的项目的信用等级提高，使其照样可以进入国际高档证券市 场，利用该市场信用等级高、债券利率低的特点，大幅度降低发行债券筹集资金 的成本。并且a b s 涉及环节少、风险分散、融资证券化的特点，可以大规模低 成本的筹集资金，项目的经营决策权仍归属原始受益人。 a d r ( a m e r i c a nd e p o s i t a r yr e c e i p t ) 是指上市公司将其在本国发行的股票交 由本国银行或美国银行在本国的分支机构保管( 保管银行) ，再以这些股票作担 保，委托美国的存托银行发行与这些股票相对应的存托凭证，由美国投资者购买 和持有，存托银行负责将股息兑换成美元交给美国投资者，也可以代他们购买股 票。这是一种可转让的契约性票据，它代表着非美国公司或美国公司在国外的子 公司股票的所有权。 产权置换指的是以一定标的物的产权作为交换标的物，同国内外的公司、集 团、机构、个人换取一定的资源、资金或投资项目，是一种比较实用的投融资方 式。这种方式有利于盘活国有资产和各种资源，实现存量资产的变现与流通，为 第二章相关概念界定及理论综述 经济的发展筹集必需的资金。 2 1 3 政府在城市经营中的职能转变 经营城市的理念的提出，是将市场经济中的经营理念、经营机制和经营方式 引入城市的规划、建设和城市管理，有效促进城市基础设施的建设和城市面貌的 改变，从而加强城市功能、提升城市吸引力和竞争力，一定程度上是对以前低效 率的全能政府的否定。在这样的一种深刻变革中，需要对城市政府的职能重新定 位【9 】【1 们。 从经营城市的内在要求来看，城市政府职能的需要实现三个转变：一是政府 部门要做为城市资产的经营者，而非单纯的出资者；二是要把城市资产作为资本 进行经营，而非纯公益事业；三是政府要成为城市建设和城市公用事业的监管者， 而非直接经营者。 具体来说，首先要加快政府职能的改变，建立符合市场机制运行的制度框架 和法规建设，抓好制度建设，培育城市发展的良好外部环境，引导市场主体向有 利于增强城市竞争力的方向发展。建立合理的法规体系，能够避免城市建设中出 现的各种违法问题，使城市建设有法可依。 其次，明晰城市资产的产权，建立有效的公共物品经营和管理制度j 。一方 面，有利于明确城市公共物品产权归属，解决现有管理困难的问题：另一方面， 充分盘活城市资产，利用各种市场化手段进行融资，投入城市建设。 第三，政府有责任树立城市新形象，加强城市营销和公关工作，建立具有个 性的城市品牌。通过城市文化挖掘、形象设计，形成符合时代潮流和积极向上的 城市精神，选择正确发展模式，明确发展规划，加强城市宣传，扩大城市知名度， 为城市经济和社会发展寻求机遇。 2 2城市基础设施投融资企业城投公司 2 2 1 城投公司产生的背景 城市基础设施投融资体制改革具有其必然性。长期以来，我国城市建设一直 实行的是计划投资、财政拨款i l 引。建设资金来源主要依靠城市维护建设税、城市 公用事业附加等税费收入，以及城建系统的预算外收入和有限的地方财政补贴。 城市建设根据资金充足程度决定，提倡“有多少钱办多少事”，或以行政方式动 员社会力量参加建设。城市各项基础设施“欠帐”积累越来越大，不能满足城 市发展的需求，基础设施投入不足已成为制约城市发展的重要因素之一。 第二章相关概念界定及理论综述 城市基础设施投融资体制改革，就是应用城市经营的各种手段，解决城市基 础设施滞后于城市发展的问题，这就需要以下四方面的改变1 1 _ j j ： 1 、政企不分改变为政企分离，将政府的投资、建设、运营职能分离出来， 组建新的市场主体。政府与新的市场主体，在资产和项目管理经营上是一种授权 委托关系；在市场角色上是一种监管和被监管的关系。 2 、投、建、管三位一体改变为投、建、管三分离，将政府部门的投资、建 设、运营职能分开，组建和培育投资主体、建设主体和运营管理主体；对分离投 资、建设和运营职能的部门和单位进行撤并或改制为公司。 3 、投融资的单一性改变为投融资的多元化，改革后的投融资市场面向社会 开放，利用民间资本、信贷市场和资本市场，拓宽投融资渠道，发挥政府财政资 金的杠杆和发酵作用。 4 、分散管理城市资产改变为城市一体化经营，按“城市是最大的国有资产” 理念，实现存量资产由部门分散管理转变为政府集中统一管理，由部门资源转换 为政府资源，使城市资产部门分割的低效率配置转换为市场化的高效配置。 在这样的背景下，能够承担这些职能和角色的企业就成为实现这四个转变的 关键因素，因此各地城投公司应运而生。 2 2 2 城投公司的定位 城投公司是经济发展和城市建设发展的产物，作为政府连接建设市场的载 体，其建立是为了落实城市经营的理念，有效盘活城市资产，将市场经济的经营 意识、经营体制、经营方式等要素引入城市建设，确保国有资产保值增值【1 引。 城投公司的定位，取决于政府对城投公司的定位和期望，企业自身的定位也 要与城市建设的规模和发展方向相一致。城市间的情况各不相同，但是在企业的 功能定位上，各城市的城投公司基本具有的共同特点是t 经人民政府授权，组织 城建国有资产运营，行使国有资本投资和城市建设融资主体职能。这些特点也说 明，无论作为城建国有资产的经营者还是城市基础设施投融资改革的主要参与 者，城投公司的每一步发展都与城市经营紧密相联。 在实现城市经营的过程中，政府行使的是城市基础设施建设规划、审批、监 管职能，城投公司代表政府行使市场主体的职能，是连接城建市场与政府的直接 载体。城投公司主要有城市基础设施建设投融资主体、建设主体和运营主体三种 定位： l 、城投公司是城市基础设施建设主体，这是城投公司成立的出发点，彻底 改变旧体制下政府既是城市建设的决策者，又是投资者，既是城市资产的经营者， 8 第二章相关概念界定及理论综述 又是管理者的不合理局面。城投公司作为城市建设主体，是将政府行为转变为企 业行为，从而真正按市场经济要求建立投融资体制。 2 、城投公司是城市建设的投融资主体，是运用市场方式解决城市建设资金 缺口问题的主要职能。要做到这一点，需要根据城市基础设施项目的公益型，采 取不同的投融资方式。公益性、准公益性城市基础设施项目建设资金主要通过政 府财政，由城投公司行使投资职能，不足不分由城投公司筹集；经营性项目可以 由城投公司作为项目发起人，采取多元化投资。 3 、城投公司是城建国有资产的运营主体。每个城市在长期的投资建设后都 形成了大量的存量资产，这些资产长时间没有明确业主，处于无管理状态，不但 没有产出，还需要政府投入大量的城建维护费用。城投公司就是要通过明确运营 主体地位，运用市场手段，盘活长期沉淀的资产，使之产生应有的经济效益。从 而解决城建资金不足问题，提升城投公司融资信誉和能力，形成城建国有资产投 入产出良性循环，保证建设的可持续发展。 2 2 3 城投公司存在的问题 城市的建设和经营，确定了城投公司的职能定位和作用，但是由于历史的局 限性和种种原因，它的发展是不平衡的，只有少数的城投公司，在政府的大力支 持下，抓住机遇，真正做到政资分离、政企分开，在加强了作为政府城市基础设 施建设融资、投资主体作用的同时，逐步成为真正独立的市场主体，真正担负起 城建国有资产授权经营的管理职能。大多数的城投公司由于在观念认识上存在一 定阻力，在体制关系和治理模式上还没能完全理顺，在运行机制上还不够完善， 依然存在着一些深层次的问题，主要有以下几点： 1 、对经营城市主体的认识不够明确。在理论界，有的认为是城市政府，有 的认为是企业。经营城市的主体包括两个层面：其一，从宏观角度讲，经营城市 的主体是城市政府。因为政府是城市资源整合的主体，要制定相关政策，进行总 体规划，为经营城市创造良好的政策环境和法制环境。其二，从微观基础角度讲， 经营城市的主体应该是城投公司这样的企业法人，在经营城市中具体负责资产的 经营和项目运作。因此，要进一步理顺政府及有关部门与城投公司的关系，明确 各自的职责范围。 2 、在一些城市已经出台了有关经营城市、城建投融资、国有资产运营管理 的政策和决定，但是还没有的到有效的落实。例如，政府财政每年注入城投公司 不低于5 0 0 0 万元资金，应随财政收入比例，逐年增加投入；市区土地资产收益 的大部分应按有关决定投入城投公司并及时到位；尤其重要的是市国资委授权经 9 第二章相关概念界定及理论综述 营的国有资产应真正到位，相关的产( 股) 权证、土地证等手续应尽快予以办理， 为公司真正履行出资人职责创造必要的条件。 3 、城投公司从银行贷款更多的是依靠政府的信誉，客观上造成了城投公司 债务负担沉重，融资能力弱，过度依赖借款，还贷来源少，自求滚动平衡发展、 持续还贷、融资的能力差。且融资结构失衡，公益性与非公益性领域不分，经营 性与非经营性项目不分，对项目建设的监督管理难以到位，公司运作还不够规范， 还不是真正意义上的法人，一旦出现较大的不良债务，包袱还得由政府来背。 4 、在城市建设中投入产出的良性循环机制尚未从根本上建立，原因是多方 面的。第一，国有资产授权经营不到位，没有形成一定的资产规模，直接影响到 公司的投融资规模。第二，城投公司的资产负债率普遍较大，且由于债务偿还机 制不健全、不完善，在偿还借贷上将面临诸多困难。第三，城发公司为实现政府 特定目标，目前投资建设比例最大的是公益性项目，累计已达1 0 亿多元。而经 营性项目收益比例较小，造成利润率低，负债率高的局面，难以形成滚动发展的 良性循环机制，直接影响公司的可持续发展。 因此，解决城投公司面临的体制和治理结构的问题，必须要从根本出发，梳 理城市建设中政府和企业的角色和职能，明确城建资产归属，研究成功城投公司 的运营成功经验，确立城投公司所适合的组织模式，从而对城投公司的战略发展 和组织创新提出行之有效的建议。 2 3组织创新理论研究综述 2 3 1 组织的内涵 要正确理解企业组织创新的内涵，首先必须明确组织的内涵和组织的基本构 成要素。关于组织这一概念的内涵，不同的研究者往往从不同学科的特点和需求 出发，给出不同定义i ”j l m j 。 泰勒和法约尔将组织视为一个围绕任务和职能而将若干职位或部门联结起 来的整体，组织仅仅是一种职位之间的关系；韦伯把组织看作是一个精心设计的 机器，忽视了组织中人的特性，而只作为系统的部件；巴特纳从协作的关系角度， 将组织定义为“将两个或两个以上人的活动或力量加以有意识地协调地系统”， 把组织的责权特性与人类行为特性结合起来，关注组织中的成员；赫伯特西蒙 从决策角度理解组织，认为组织就是决策，从群体决策的所需的信息沟通和相互 关系的复杂模式理解组织；卡斯特和罗森茨韦克运用系统关，提出了组织的一般 定义和概念模型，认为组织是一个开放的系统，它是由目标与价值分系统、社会 1 0 第二章相关概念界定及理论综述 心理分系统、技术分系统、结构分系统和管理分系统组成的大系统。它从外部环 境接受能源、信息和材料的投入，经过转换并向外部环境输送产出。甚至可以说， 组织是围绕各种技术的人类活动的构成和综合。 在本文中，将从系统的角度研究组织，既将组织作为一个开放的系统，组织 通过外部环境之间不断地进行地双向交流，调整组织内部各构成要素之间地平 衡，以及组织和环境之间地动态平衡，以实现组织地特定的目标。从这样的分析 可以得出，企业组织的基本构成要素为：组织结构、战略、文化和流程。 2 3 2 组织创新理论发展历程 如果组织是一个开放的系统，组织创新的概念就是通过分析系统的各个变 量，包含个人、团队、组织和环境等各种资源要素，以及组织成员的价值观、组 织的运行过程、组织架柯、以及整个系统环境的各种资源等，最终促进组织的变 革与创新，提高组织的运行绩效，实现资源的优化配置【1 7 】。 组织创新的理论从产生到发展以来，根据研究的聚焦点和研究方法的演变， 大致可划分为以下3 个主要阶段【限2 8 】： 1 、实践应用聚焦研究阶段：从2 0 世纪5 0 年代至6 0 年代，组织创新理论主 要针对组织的实践运用层面。通过使用人际过程研究法，如：敏感训练法、过程 咨询法、及团队建立法，探索人性的价值，例如开放、信任和合作等。这一时期 的组织创新理论强调组织的诊断：采用单回路的组织学习和管理方法，目的是使 现有的组织资源、组织架构和运行流程能够发挥更高的效能，并帮助组织检测与 纠正行为偏差，这就是a r g y r i s 和s c h o n 所称的单回路组织学习( s i n g l e 1 0 0 p l e a m i n g ) 。这一阶段的研究主要集中于技术创新的研究，通过对技术能力的提升 改善组织绩效，实现组织目标。 2 、组织社会和技术结构层面兼顾阶段：进入2 0 世纪7 0 年代末8 0 年代初， 组织创新理论的研究焦点开始同时兼顾组织的社会层面和技术结构层面，在实践 过程中运用技术结构研究法，例如：组织结构设计、工作流程设计等。主要理论 包括组织创新的产品理论、组织创新能力理论、组织创新的过程控制与变革等。 这一阶段组织创新理论的目的不仅强调人文主义，也追求组织的机能和效率。 3 、多维度扩展研究阶段：从2 0 世纪8 0 年代末至今，组织创新理论的研究 向多维度的领域扩展，例如在人力资源的研究中使用了薪酬制度、生涯设计、及 压力管理等方法。而在组织创新发展的理论研究方面，不仅注意到组织架构、组 织与环境之间的关系，同时也注意到组织文化、以及战略规划与执行的影响，这 导致了一些新的研究方法的诞生，例如文化变革、战略变革，组织的自我设计， 第二章相关概念界定及理论综述 以及转换式组织的发展( t r a n s o r g a n i z a t i o n a ld e v e l o p m e n t ) 等方法。这阶段的研 究，是基于企业面临日趋复杂多变的生存环境，对现状进行了较大规模的调整， 这要求企业在较大程度上改变组织的发展战略与价值取向，解决企业发展过程中 的深层次问题，从根本上实现组织创新，即采取所谓的双回路组织学习 ( d o u b l e 1 0 0 pl e a m i n g ) 模式。 2 4战略性组织创新概念界定 2 4 1 战略的定义及内涵 战略的本义是对战争全局的谋划和指导【3 1 1 。企业经营战略是指把战略的思 想和理论应用到企业管理当中，指企业为了适应未来环境的变化，寻求长期生存 和稳定发展而制订的总体性和长远性的谋划，它包括企业所确定的一定历史时期 的经营总目标和实现这一目标的基本途径和手段。 企业战略通常具有全局性、长远性、纲领性、竞争性和风险性的特征： 1 、全局性，是指以企业战略要以企业整体为研究对象，不仅考虑到企业所 有业务和职能，同时要与企业作处的国家宏观环境、区域经济、行业环境相结合， 并且考虑到利益相关者的需求，从而来确定企业的总体发展方向。 2 、长远性，是指企业战略的着眼点是企业的未来而不是现在，是要结合企 业的资源和能力定位，充分考虑区域发展前景和行业发展趋势，以谋求企业的长 远利益而不是眼前利益。 3 、纲领性，是指企业战略所确定的目标和发展方向是一种原则性和总体性 的规定，是对企业未来的粗线条设计，是决策时的重要参考因素，而不是纠缠于 现实的细枝末节。 4 、竞争性，是指企业战略的制定基于竞争环境中，企业如何生存并战胜竞 争对手，迎接环境的挑战而制订的一整套行动方案。 5 、风险性，是指企业战略的制定和执行过程中会面临各种变化，包括政策、 经济、行业发展等各个方面的不确定因素，因此战略存在一定的风险性。 在企业中，战略一般可以分为公司战略、竞争战略、职能战略三个层次： 第一层次是公司战略，又称总体战略，是企业需要首先解决在什么领域里经 营的问题。这一级战略要确定企业可能最盈利的经营领域，决定最大的资源配置。 第二层次是竞争战略，又称业务战略，决定如何在经营领域与竞争者竞争的 战略，涉及如何保持持久的竞争优势，如何配置企j i k 价值链，如何在不同的部门 之间协调和分配资源等。 第二章相关概念界定及理论综述 第三层次是职能战略，是在业务战略指导下各业务部门进行各项活动的战 略，如人事管理战略、生产战略、工艺控制战略等。 战略的三个层次中，公司战略和业务战略是核心。这是因为公司战略决定了 企业的愿景和使命，明确企业存在的目的和发展的方向；而企业盈利能力，则是 企业核心竞争力所决定的，也就是业务战略。战略分解落实到企业各项职能之中， 是战略实施研究时不可避免的，这也就是企业职能战略所要解决的问题。 2 4 1 组织创新与战略的关系透析 理解企业组织创新与战略之间的关系，需要站在组织系统的角度，明确企业 组织的基本构成要素及各要素之间的互动关系。组织结构、战略、文化和流程。 其依据如下： l 、组织结构是组织中的“硬件系统”。组织是某种有组织的社会实体，即组 织机构或结构。研究组织结构，既包括组织的治理结构、管控模式，又包括部门 设置和业务职能的设置，这是组织之所以形成的“物理”结构，所以组织结构是 组织系统的基本构成要素之一。 2 、组织文化是组织中的“软件系统”。正如巴纳德所言，组织除了正式的职 能部门或部门结构方面的内容外，还有着重要的，涉及到人与人之间协作关系中 非正式联系的内容，也即企业组织中的文化内涵。文化像结构一样，都是企业组 织不可或缺的构成部分。所以组织文化是组织系统的基本构成要素之二； 3 、流程是组织中的“程序系统”。组织是动态的组织活动过程，而组织中的 活动，往往不是单独执行的，而是多种活动的有机联合。这种为完成某一目标而 进行的一系列逻辑相关活动的有序集合就构成了企业的流程。换句话说，组织是 流程的集合体。组织内各种资源的合理、有序配置是靠流程来实现的。因此，流 程是组织的基本构成要素之三； 4 、战略是组织中的“动力系统 。组织是为实现某一特定目标而建立的，故 目标是组织的基本构成要素之四，而且是最重要的核心要素。而随着科技的飞速 发展，国际竞争的日益加剧，传统的生产竞争和商品竞争已经让位于战略竞争。 高科技时代是战略竞争制胜的时代，企业普遍制订经营战略，以适应时代的需要， 求生存、谋发展。也就是说，目标在今天已经进化为组织的战略或者说体现在组 织的战略中。因此，本文把战略和文化、结构、流程一起列为组织的四个基本构 成要素。 因此，组织是一个开放的系统，构成系统的基本要素之间不是相互独立，而 是相互联系、相互影响的。并且，在这四个基本要素中，战略居于核心地位，主 第二章相关概念界定及理论综述 导着其它要素。也就是说，组织结构、文化和工作流程总是按战略要求来构建的； 另一方面，结构、文化和流程并非总是最优化的，因而它们又往往影响着战略的 实现。同样，结构、文化和流程之间也存在着有机的内在联系。结构和流程一方 面是文化的外在表现：另一方面又是文化赖以形成和变迁的基础。可见，战略、 文化、结构与流程四者之间存在相互依存、相互作用的互动关系，它们之间的匹 配状况决定了组织绩效的优劣。 2 4 1 战略性组织创新 战略性组织创新，就是强调战略方向在组织绩效评价和组织创新中的方向 性、综合性、整体性和重要性的作用，是指组织创新要以实现企业战略发展方向 为目标，以解决企业战略和长远发展中的瓶颈和根本性问题为主要基础，通过组 织创新，为企业的长远发展提供资源和动力。 战略性组织创新具有以下几个特点： 1 、战略导向的组织绩效评价。组织绩效的评价方法有很多，战略性组织创 新的组织绩效评价，是基于组织模式能否有效实现组织战略或解决战略问题为标 准的，而非简单的投入产出评价。 2 、根据业内标杆研究( b e n c hm a r kr e a s e a r e h ) 确定理想组织模式。战略具 有竞争性，战略性组织创新也需要结合同行业内的竞争局势，充分了解行业内较 为优秀的标杆企业( b e n c h m a r k ) 的组织模式，从中总结行业内组织模式的特性 和规律，使组织创新具有前瞻性和先进性。 3 、外部环境和内部资源相结合确定战略性组织创新的方向。战略性组织创 新，要求企业组织创新方案确定时，要结合企业的外部环境需求和内部资源能力， 对组织系统要素进行调整，从而适应企业所处的宏