（教育经济与管理专业论文）论教育公益性与产业性关系的理论基础及现实意义.pdf

内容摘要 2 0 世纪8 0 年代以来，对由国家垄断教育所造成的诸如教育体制僵化、教 育效率低下、教育资源浪费等弊端的批评日益增多，西方各国教育改革中的市 场化倾向也越来越明显。教育究竟应当定位于社会公益事业还是适用于市场原 理的产业，成为许多国家发展教育不得不认真面对的一个重大问题。 当前，随着我国教育改革的不断深化，有关教育产业性与公益性的研究逐 渐增多。本文以经济学和教育经济学的基本原理为依据，试图对教育公益性与 产业性的关系及其理论基础与现实意义进行探讨，以求对这一问题形成比较系 统深入的认识，并对我国教育改革实践提供一些建议和意见。全文共分四部分。 第一部分从教育公益性与产业性的内涵界定入手，对当前关于二者内涵的讨论 进行归纳和分析，并在此基础上形成本文对二者内涵的界定。即：教育的公益 性是指教育面向全体社会成员，增进社会公共利益的一种属性；教育的产业性 亦称教育的市场性，主要指将市场机制引入教育领域，运用市场法则和机制管 理学校和其它教育机构。教育的公益性与产业性之间存在着矛盾对立的一面， 但教育的公益性与产业性之间也并非简单的非此即彼关系，二者之间还存在着 并存与互补的关系。不认识到这一点，就无法在实践中正确处理二者的关系。 文章第二部分从三个主要方面探讨了教育的公益性与产业性作为一对关系范 畴存在的理论依据。首先，从收益的角度看，二者分别对应于教育的社会收益 与个人收益；其次，从资源配置的角度看，二者分别对应于政府与市场两种教 育资源配置方式；最后，从公共产品理论的角度看，二者分别对应于教育的公 共产品属性与私人产品属性。第三部分则运用上述理论对我国教育现状进行了 分析，并将着眼点定位于政府教育职能。结果显示，无论从公益性还是产业性 的角度来看，我国政府教育职能都存在着“越位”与“缺位”并存的问题。要 使问题得到合理解决，就需要全面深入地认识教育公益性与产业性之间的关 系，并在实践中理顺二者的关系。第四部分就如何在现实中恰当处理教育公益 性与产业性关系作了具体阐述，即按公益性与产业性比重的不同对教育进行分 类，分别确定政府教育职能的侧重点，实现政府教育职能的转变。 关键词：教育公益性；教育产业性：政府：职能转变 a b s t r a o l ： s i n c et h ee i g h t i e so ft h e2 0 t hc e n t u r y , t h ec o u n t r i e sh a v em o n o p o l i z e de d u c a t i o n ，w h i c h c a u s e dal o to fd r a w b a c k ss u c ha ss t r u c t u r eo fe d u c a t i o nb e i n gr i g i d e d u c a l i o n a le f f i c i e n c y b e i n gl o w , a n d e d u c a t i o n a lr e s o u r c eb e i n gw a s t e d 。a sar e s u l t , t h e r ea r em a n yc r i t i c i s m so f t h e s e d r a w b a c k sa n dt h em a r k e t i z a t i o ni nt h ee d u c a t i o n a lr e f o r m so ft h ew e s t e r nv a r i o u sc o u r t t f i e s i n c l i n e st ob em o r ea n dm o r eo b y i o u s s h o u l de d u e a t i o nb el o c a t e d t h ei n d u s t r yt h a ti s s u i t a b l ef o rt h em a r k e tp r i n c i p l eo rt h ep u b l i c w e l f a r ec a u s eo ne a r t h ? m a n yc o u n t r i e sh a v et o f a c et h i sp i e c eo f g r e a te d u c a t i o n a lp r o b l e m c o n s c i e n t i o u s l y t h i st e x tr e g a r d st h eb a s i cp r i n c i p l e so f e c o n o m i c sa n de c o n o m i c so f e d o c a t i o na st h eb a s i s a t t e m p tt op r o b ei n t ot h et h e o r e t i c a lf o u n d a t i o na n dr e a l i s t i cm e a n i n g o ft h er e l a n o nb e t w e e n p u b l i c w e l f a r ea n di n d u s t r i a ln a t u r eo f e d u c e t i o n t h ef u i it e x td i v i d c si n t of o u rp a r t s s t a r tw i t h t h e n t a n s i o n 如f i n i t i o no fp u b l i c - w e l f a r ea n di n d u s 棚a ln a t u r eo fe d u c a t i o n 。t h ef l r s tp a r ts u n l u pa n da n a l y z et h ed i s c u s s i o na b o u tt w oi n t e n s i o na tp r e s e n t ，a n df o r i l ld e f i n i t i o no f t h et w o ；n t a n s i a no nt h eb a s i so ft h i s t h es e c o n dp a r to fa r t i c l eh a sb e e np r o b e di r i t et h et h e o r e t i c a l f u u n d a t i o nf r o mt h r e em a i nr e s p e e t st h a tt h ep u b l i c w e l f a r ea n di n d u s t r i a ln a t u r eo fe d u c a t i o n e x i s ta st h e c a t e g o r y e r a p a i r o f r e l a t i o n s f i r s to f a l l f r o mt h ep o i n to f v i e wo f i n c o m e , t h et w o d i f f e r e n t i a t ee o r r e s p o n d i n g l yi ne d u c a t i o n a ls o c i a li n c o m ea n dp e r s o n a ll n e o m e 。s e c o n d l y , f r o m t h ep o i n to fv i e wo fr e s o u r c ed i s t r i b u t i o n ，t h et w op a r tc o r r e s p o n d i n g l yi nt w ok i n d so f e d u c a t i o nr e s o u r c ed i s t r i b u t i o nw a y so ft h eg o v e r n m e n ta n dm a r k e t a tl e s t , f r o mt h ep o i n to f v i e wo fp u b l i c p r o d u c t st h e o r y , t h et w od i f f e r e n t i a t ec o r r e s p o n d i n g l y i ne d u c a t i o n a lp u b l i c p r o d u c t sa t t r i b u t ea n dp r i v a t ep r o d u c t sa t t r i b u t e t h et h i r dp a r tu s ea b o v e m e n t i o n e dt h e o r i e st o a n a l y z e o u rc o u r t t r y ) se d u c a t i o n a lc u r r e n ts i t u a t i o na n do r i e n t a t et h e s t a r t i n gp o i n t a st h e e d u c a t i o n a lf u n c t i o no f t h eg o v e r n m e n t t h er e s u l ts h o w st h a tr i om a t t e rf r o mt h ep o i n to f v i e w o f p u b l i cw e l f a r eo rt h ei n d u s t r i a ln a t u r e , t h eq u e s t i o n st h a tt h e “o f f s i d e ”a n d ”l a c kt h el o c a t i o n ”q u e s t i o nc o e x i s te x i s t si no u rg o v e r n m e n te d u c a t i o n f u n c t i o n s t om a k ep r o b l e m sg e tr a t i o n a l s e t t l e m e n t ；w en e e dt ok n o w t h er e l a t i o nb e t w e e nt h ep u b l i c w e l f a r ea n di n d u s t r i a ln a t u r eo f e d u c a t i o n d e e p l ya n dm a k e t h er e l a t i o no f t h et w oi no r d e ri np r a c t i c e t h ef o u r t hp a r te x p l a i n s h o wt od e a lw i t ht h er e l a t i o nb e t w e e nt h ep u b l i c - w e l f a r ea n di n d u s t r i a ln a t u r eo fe d u c a t i o n a p p r o p r i a t e l yi nr e a l i t y w es h o u l dc l e s s i f ye d u c a t i o na c c o r d i n gt ot h ep u b l i c - w e l f a r en a t u r e d i f f e r e n tf r o mp r o p o r t i o no fi n d u s t r i a ln a t u r e ，d e f i n et h ee m p h a s i sp o i n to ft h ee d u c a t i o n a l f u n c t i o no ft h eg o v e r n m e n ts e p a r a t e l ya n dr e a l i z et h et r a n s i t i o no ft h ee d u c a t i o n a lf u n c t i o no f t h eg o v e r u m e n t k e yw o r d s ；p u b l i c - w e l f a r en a t u r eo fe d u c a t i o n ；i n d u s t r i a ln a t u r eo fe d u c a t i o n ；g o v e r n m e n t ； t r a n s i t i o no f t h ef u n c t i o n 前言 公益性向来被视为现代教育的题中应有之义，而由国家承担教育职能则成 为实现教育公益性的主要途径。从实践来看，世界上大多数国家都将教育纳入 社会公共事务管理之中，将政府提供免费教育当作国民的一项重要福利内容。 尽管如此，但理论上对于国家包揽教育的合理性的质疑却从未消失过，对“看 不见的手”的原理是否适用于教育的探讨也从未停止过。特别是进入2 0 世纪 8 0 年代以来，对由国家垄断教育所造成的诸如教育体制僵化、教育效率低下、 教育资源浪费等弊端的批评日益增多，西方各国教育改革中的市场化倾向也越 来越明显。教育究竟应当定位于社会公益事业还是适用于市场原理的产业，成 为许多国家发展教育不得不认真面对的一个重大问题。 改革开放二十多年来，我国的教育经历了从无偿教育到有偿教育、从纯粹 公办教育到公办、民办教育并存的巨大变革。有关教育公益性与产业性的争论 始终伴随着这一变革过程。事实上，如何处理教育公益性与产业性关系，己成 为当前我国教育发展面临的重大问题；能否处理好二者的关系，决定着我国教 育能否健康快速地发展。因此，对教育的公益性与产业性关系及其处理问题的 研究既具有重要的理论意义，又具有较强的现实意义。 一、教育公益性与产业性的内涵及关系界定 教育究竟是公益事业还是营利产业? 理论界一度围绕这个问题展开过激 烈的争论。其实对于这个问题并没有一个非此即彼的答案，现代教育往往兼具 公益事业与营利产业的部分属性，或者说既有公益性又有产业性，而且这两种 属性之间的关系错综复杂：既有矛盾对立的一面又有并存互补的一面。 ( 一) 教育公益性与产业性内涵的一般概括 近年来，随着社会各界对教育产业化、教育市场化争论的方兴未艾，有关 教育公益性与产业性的探讨正日益增多。其中不乏关于教育公益性与产业性的 内涵界定，现归纳如下： 1 、教育公益性内涵的一般概括 教育的公益性向来被视为教育的题中应有之义，少有人关注。尽管在对教 育产业性的讨论的带动下，目前理论界对教育公益性的探讨颇多，但对于“何 谓教育的公益性”这一问题的回答却是众说纷纭、莫衷一是。归纳起来，不外 乎以下五点。 第一，符合社会公共利益。教育法第8 条规定：“教育活动必须符合国 家和社会公共利益”。任何教育活动的开展，都应该遵守这一规定，通过满足 社会教育需要、培养社会所需要的人才来增进社会公益与福利。一般而言，凡 依法举办的教育，都能够满足符合社会公共利益的公益性要求。 投资办教育既可以带来社会收益，又可以产生个人收益，只是不同层次、 不同类型的教育社会收益率与个人收益率所占的比重不同而已。有些类型的教 育社会收益不明显，似乎只有受教育者本人从中受益了，但教育作为一种正外 部性很强的产品，其所产生的收益不可能完全由受教育者个人享有，总有一部 分收益溢出，从而增进社会福利。 第二，不以营利为目的。众所周知，教育的本质是育人，教育的目的是培 养高素质的人才，为社会服务。如果允许学校及其他教育机构以营利为目的， 势必导致一部分学校举办者因过分追求经济利益而不惜牺牲教育质量，以利润 最大化目的取代教育的育人目的，从而丧失教育的基本使命。基于以上考虑， 我国教育法对学校及其他教育机构的举办做出了“不以营利为目的”的法 律规定。 “划分以营利为i i 的办学的标准，不在于学校及其他教育机构是否有收 入，也不在于是否高收费，而在于是否将办学和其他经营活动获得的收入依法 用于学校或其他教育机构自身的建设和发展。”因此，判断举办教育是否以营 利为目的的关键在于办学盈余的处置：如果将办学盈余用于扩大向社会所提供 教育服务的数量和质量，就不是以营利为目的，就符合教育的公益性规定；如 果将办学盈余用于学校举办人员与管理人员的利润分红，就是以营利为目的， 。苏君阳：解读“不以营利为目的”，中国教育学刊2 0 0 1 年第3 期 2 就违背了教育公益性的规定。 第三，由国家举办。随着义务教育制度的确立与发展，教育在近现代社会 变成了一种国家的权利和责任。现代国家政权都把教育纳入国家对社会公共事 务管理体系之中，通过立法、执法等政治程序及手段，授权政府建立教育机构， 依法定标准设置教育设施。 现代社会，国家办教育被视为体现教育公益性的重要方面，主要是因为： 首先，政府是维护社会公共利益的公共权力机构，是社会公共活动的管理主体， 政府应当为全社会提供包括义务教育在内的公共物品，并把发展教育事业作为 增进社会公益与福利的主要措施之一。其次，政府参与教育服务，可以使全社 会各个阶层的人都享受到基本的教育服务，缩小不同地区、不同收入人群在接 受教育服务方面存在的差距。再次，由于存在社会福利外部效应，政府等公共 部门提供社会服务比私营部门提供效率要高。因而，发展教育( 尤其是义务教 育) 便成为国家及其政府最主要的社会事务之一。在我国计划经济时代，国家 通过全额拨款、无偿提供的方式包揽了所有的教育，无论是办学主体、经费管 理方式，还是招生培养模式、就业方式，都处于国家的直接控制之下。 第四，追求平等。平等是教育公益性追求的最终社会目标之一，它具体是 指全体社会成员共同享有而且平均享有社会教育资源。教育平等通常包括公民 受教育权利的平等、受教育机会的均等和学业成功机会的均等。 受教育权利的平等往往被各国写进宪法，由国家法律保证每个公民不分民 族、性别、信仰、经济地位、地理环境，都有平等受教育的权利。受教育权利 平等的法律规定在现实中体现为全体社会成员受教育机会的均等、学业成功机 会的均等。 当一个社会能够向其成员提供的教育资源极为有限时，教育平等的理想只 能逐步实现。教育平等的目标首先是在承认公民受教育权利平等基础上实现教 育机会的均等，亦即教育起点的均等。接着，教育平等的目标应当定位于实现 教育资源配置的均等，在受教育的条件、年限、基本教育内容和教育过程中平 等地对待全体学生。教育平等的最终目标是在承认个体差异的前提下，向每个 社会成员提供使其天赋得以充分发展的教育机会，也就是取得学业成功机会的 相同。尽管这一目标显得很遥远，但不能因此否认教育发展朝着这个方向努力 3 的必要性。 第五，强调非经济价值取向。教育的公益性强调教育的非经济价值取向， 强调培养学生的人文精神，体现社会对人才的道德、精神和文化要求。在教育 目标定位上将教育的社会效益放在第一位，要求教育的经济效益从属于教育的 社会效益。在教育内容上重视艺术和人文学科，侧重涵养学生的人文素质。 总之，教育公益性的内涵大致包括以上五个方面，这其中既有计划经济时 代视教育为纯福利事业的思想烙印，又有从教育活动区别于经济活动的特殊性 出发，否认教育产业性的潜台词。概言之，教育公益性是指教育面向全体社会 成员、增进社会公共利益的一种属性。 2 、教育产业性内涵的一般概括 如同对教育公益性内涵界定的众说纷纭、莫衷一是，人们对教育产业性的 认识也是见仁见智。下面是对教育产业性内涵几种比较典型的看法： 第一，教育的产业性等同于教育的生产性。持这种观点的人认为，“所谓 产业性是指通过教育可以提高劳动生产率，对经济发展具有长远的推动作用， 而且通过教育消费，还具有短期拉动经济增长的功能”。教育能够对经济增长 作出贡献是人力资本理论的重要观点，而教育成为新的经济增长点在我国最近 一段时期显得格外引人注目。部分人认为，现在市场普遍供大于求，惟独教育 市场供不应求。通过发展教育扩大教育消费，带动与教育相关的文具、餐饮、 建筑等行业的发展，可以有效地拉动内需，缓解目前的就业压力，促进经济持 续增长。从1 9 9 9 年开始，我国连续几年实行高校扩招政策，主要基于以上认 识。 第二，教育的产业性就是教育的唯利性。持这种观点的人反对将教育与产 业联系在一起的做法。他们认为，“产业”向来是以“利益最大化”为自己的 行为准则和最终目的，承认教育具有产业性就是承认教育的唯利性，追逐利益 将成为教育压倒一切的行为目标，凡是与求利相违背，甚至虽然不相违背但不 能直接带来经济效益的行为，都会被弃置不顾，。而具有经济价值的各类自然 科学、商科、职业技能培训等内容将受到空前的重视与强化。这无疑会损害教 。杨德广张兴：论教育的公益性和产业性，江苏高教2 0 0 0 年第5 期 。吴黛舒：本质回归：教育“产业化”的反论) ，中国教育学刊) 2 0 0 0 年第6 期 4 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 育的“育人”本质。而在教育服务的供给上，教育的唯利性必然导致学校成为 像企业一样以营利为目的的赚钱机器，有没有足够的钱成为能不能得到教育服 务的先决条件，有没有更多的钱则成为能不能得到优质教育服务的先决条件。 第三，教育的产业性是实行高收费，推卸政府教育投资责任的最佳借口。 这部分人认为，承认教育具有产业性，就要实行全成本收费，让学生家庭承担 全部费用。这显然是政府推卸教育投资责任，并将其转嫁给人民群众的最佳借 口。而政府放弃对教育的投资责任，提高收费标准，必然会使贫困家庭的学生 因为经济上的原因失去接受高层次、高质量教育的机会。这必将增加教育不公 平程度，妨碍教育民主化进程。 本文认为，上述对教育产业性内涵的认识均有失偏颇。事实上，教育的产 业性即是教育的市场性，是指将市场机制引入教育领域，运用市场法则和机制 管理学校和其他教育机构。其目的在于增加教育资源总量，提高教育资源利用 效率，为人们提供更多的教育选择机会。具体来说，教育产业性内涵包括以下 几个方面的内容： 首先，非政府力量参与办学。一直以来，政府是我国唯一的办学主体，国 家垄断着整个教育供给。教育产业性要求打破办学主体单一的局面，让各种非 政府力量参与办学，使办学主体多元化。在西方国家，一些教会和基金会直接 举办私立学校，除此之外，各种社会团体和组织、工商企业、教育投资公司、 个人组合或个人均可以成为办学主体，在国家法律许可的范围内，创办各级各 类私立教育机构。 此外，非政府力量参与办学还包括由非政府方面参与公共教育的经营，以 及公私双方合作办教育。诚然，非政府力量参与办学拓宽了教育经费来源渠道， 减轻了政府公共教育经费负担。但是，如果将非政府力量参与办学仅仅当作节 省国家开支、缓解政府教育经费短缺的应急之举，则是对教育产业性的曲解， 是一种短视行为。国家将部分办学权下放，允许非政府力量参与办学，主要目 的应当在于扩大供给，增加教育资源总量。同时，在不同办学主体之间形成竞 争，提高教育资源利用效率。 其次，受教育者个人及其家庭分担部分教育成本。教育既可以满足社会公 共需要，又可以满足私人个别需要，或者说，教育既有社会收益又有个人收益。 5 硕士学位论文 m a s 记r st h e s i s 按照市场经济“谁受益、谁付费”的原则，教育成本应当在受教育者个人及其 家庭和代表社会的政府之间实行分摊。这就是“成本分担”理论的基本原理。 在义务教育阶段，教育收益主要表现为社会收益，故应主要由国家承担教 育成本，个人免费享用。在非义务教育阶段，随着教育层次的提高和职业教育 内容的增多，个人教育收益率不断提高，表现在教育给个人带来较高的经济收 入、较高的社会地位以及较高的文化修养等方面。受教育者个人及其家庭分担 部分教育成本，便是理所当然的。需要特别指出的是，这里提到的是实行教育 成本分担，而非由个人及其家庭承担全部教育费用。因此，教育产业性并不能 成为政府推卸教育投资责任的借口。 再次，教育经营。教育经营就是通过教育选择机会的提供，去换取教育服 务的价值报偿的筹划管理；它是对教育产业长期效益的现实利润的截取，是对 教育劳动市场价格的实际估定，是对社会经济生活中人力资本投入未来收益的 现时兑付。学生数量和办学质量是教育经营生命线上的两个关键点。教育经 营成功的关键在于提供市场所需要的教育服务，这就要求经营者根据市场供求 关系的变化轨迹和趋势及时调整学校的专业内容、形式、方法和办学方向。在 教育经营的理念下，个人教育需求必将受到应有的重视，消费者受教育者 个人及其家庭的权力很容易得到维护，因为在激烈的竞争中，只有那些有效满 足消费者需求的教育服务才能赢得市场。从另一个角度讲，消费者有权选择可 以满足他们不同需求的各种形式的教育服务。这将大大激发教育( 尤其是公立 教育的- ) 活力，教育服务的供给因此会呈现出多样化的局面。 作为一种可以经营的产业，就必须有投入和产出，而教育是具备这种条件 的。教育经营者为了获得投资回报，必然要计算投入与产出，注重经营效率， 在这个过程当中，教育资源的利用效率将得到提高。然而，这与所谓的“唯利 性”并不是一回事。这是因为：首先，教育经营主要是教育服务供给形式的改 变，即在供给中引入市场竞争机制，这与教育服务内容并没有直接的关系。而 且，在教育经营中，教育市场竞争并非唯“市场”马首是瞻，不要国家宏观调 控，国家可以通过制定教育评估体系，对教育服务内容进行引导和调控。因此， 。张铁明；教育产业论，广东高等教育出版社1 9 9 8 年版第1 1 3 页。 那种认为承认教育产业性就必然导致教育内容中具有非经济价值的部分受到 损害与忽视的观点是有失偏颇的。其次，在教育经营中，经营者即使纯粹出于 营利目的，完全以支付能力为标准，将教育服务的对象限定在少数富裕家庭的 子弟身上，也必然会限制学校自身的发展与壮大，最终走向死胡同。因此，前 述有关产业性将导致受教育成为少数有钱人的特权的担心也是多余的。教育经 营者只有考虑到大多数家庭的承受能力，并结合学业成绩标准来决定谁将成为 自己的服务对象，才能获得广阔的发展空间。 ( 二) 教育公益性与产业性关系的重新界定 从上述教育公益性与产业性内涵的一般概括来看，二者在很多方面表现出 互相对立的一面。部分人由此将教育公益性与产业性的关系定位于简单的对立 关系，不少人撰文以“教育是一项伟大的公益事业”为由，贬抑甚至否认教育 的产业性。其实，现代教育具有多重属性，远非“公益事业”四个字可以概括， 教育的公益性与产业性也不是简单的非此即彼关系。在新的历史时期，有必要 从并存与互补的角度重新界定二者的关系。 1 、教育公益性与产业i 生的共存关系 尽管教育的公益性与产业性存在着许多相对立的内涵规定，但不能因此认 定二者是简单的非此即彼关系。作为同一事物的两个方面，教育的公益性与产 业性是可以共存的。 第一、教育营利问题。教育营利问题是当前教育理论界争论的热点之一， 也是研究教育公益性与产业性无法绕开的问题。关于这一问题目前主要有三种 观点：第一，教育作为一项“伟大的公益事业”，是不允许营利的，更不允许 以营利为目的，否则教育的公益性就得不到保证；第二，教育是可以营利的， 但不得以营利为目的。前者体现了教育的产业性，后者体现了教育的公益性， 二者因此是不矛盾的，可以共存；。第三，教育能够营利，而且应当允许其营 利，营利与不以营利为目的的区分是没有意义的。 ”刘长叫：教育足永恒而崇高的育人事业兼砰教育产业化种种，山东师大学报2 0 0 1 年第2 期 。吴开华：论我国私立学校的法律性质，教育科学2 0 0 1 年第2 期 。何农姬焕芳：论民办教育盈利的可行性，汉中师范学院学报2 0 0 1 年第3 期 7 显然，第一种观点侧重于教育的公益性取向，第二种观点则侧重于教育的 产业性取向，而第- - 种观点带有强烈的折衷调和味道。在这里，教育的公益性 与教育的产业性被摆在尖锐对立的位置，是否以营利为目的成为教育公益性与 产业性的分水岭。尽管目前法律上对此已有定论，但理论界人士各执一辞，争 论不休。要弄清这个问题的实质，应该从探究法律做出“举办学校及其他教育 机构不得以营利为目的”的规定的背景入手。教育法做出这一规定，其直接目 的在于制止现实中以办学为名、通过不萨当手段牟取暴利的不规范办学行为， 其深层次原因则在于以下几个方面：首先，保证各教育机构实现育人目标；其 次，保证各教育机构达到基本的教育质量标准：第三，保证受教育者的权益不 受侵害。从这个角度讲，教育的公益性是否得到体现，重要的不在于是否以营 利为目的，而在于举办学校和其他教育机构是否符合上述规定。只要符合上述 规定，即使出现部分学校以营利为目的办学，也不应因此否认这些学校办学的 公益性。 第二、办学主体问题。众所周知，由国家公共部门提供教育服务体现了教 育的公益性，私营部门提供教育服务体现了教育的产业性。由国家举办各级各 类教育通常被视为实现教育公益性的重要保障，但是，“如同市场存在缺陷， 政府也是一个有缺陷的机构”。计划经济时代，我国将教育长期置于政府的统 包统管之下，结果导致教育系统缺乏生机和活力、教育资源配置不合理、教育 效率低下等种种弊端即是明证。从世界范围看，“在许多国家，私营部门、非 政府组织机构和地方社区都同样参与提供教育和医疗保健等社会服务”。事实 上，由国家将所有的教育包下来既无必要也不可能。考虑到预算约束，教育的 公益性应更多地体现在国家对成本收益最高、收益面最广的教育领域的投资 上。另外，私营部门投资教育也不是对教育公益性的必然背离，相反还有可能 促进教育公益性的实现。例如，私营部门参与提供教育服务有助于减轻政府教 育财政压力，使政府有可能腾出更多的资金集中用于扩大和改善农村和偏远地 区的教育服务。从这个角度讲，教育的公益性关于国家举办教育的内涵规定与 产业性也不是截然对立的。 o 胡鞍钢王绍光：政府与市场，中国计划出版社2 0 0 0 年1 月版 8 第三、教育公平问题。承认教育具有产业性，将市场机制引入教育领域， 将不可避免地突出支付能力在获得教育服务方面的重要性。但据此得出教育的 产业性必然导致教育中的两极分化、导致“有钱才能上学、有更多的钱才能上 更好的学校”的结论则显得过于武断。还以我国计划经济时代的教育体制为例， 在当时，为了体现教育的福利性质，上大学不仅免费，而且还享有一定的补贴。 然而，由于教育资源极其有限，事实上只有少数人能享有这种福利，而且，用 全体纳税人的钱供少数人无偿享受个人回报率很高的高等教育，非但没有实现 福利本身的平等目标，反而造成了极大的教育不平等。根据“谁受益、谁负担” 的原则，由个人分担一部分教育成本，反而有可能增加教育机会供给，进而实 现教育平等，而这正是教育产业性的体现。另外，在教育资金的筹措方面实行 产业化运作、在学校运营中引入竞争机制、提高教育资源利用效率，都有可能 增加教育资源，从而增加教育服务的数量，提高教育服务的质量，使更多的人 享受到更好的教育，逐步实现教育公平的目标。因此，在教育公平问题上，教 育公益性与产业性内涵并不是必然对立的，在某种程度上甚至还具有一致性。 第四、教育的价值取向问题。如果从内容与形式的角度解析教育服务，那 么，教育公益性强调非经济价值取向的内涵是对教育服务供给内容方面的规 定，而教育的产业性则更多地体现在教育服务的供给形式上，二者属于不同层 面的话题，因而不存在必然的矛盾冲突。一些人之所以把他们对立起来了，主 要是因为他们对教育产业性内涵的理解有偏差。将教育的产业性理解为教育的 经济功能，理解为教育对经济的长期推动作用和短期拉动作用，当然会得出二 者对立的结论。但事实上，教育的产业性并不等同于教育的生产性，在办学和 学校管理中引入市场机制，以提高教育效率、促使教育朝着多元化方向发展， 才是教育产业性的真正内涵。从这个意义上讲，承认教育具有产业性并不排斥 教育在内容上的非经济价值取向。 2 、教育公益性与产业性的互补关系 ( 1 ) 从弥补教育产业性缺陷的角度重新解读教育的公益性 教育具有产业性，但教育是一种特殊的产业，在教育领域引入市场机制需 要具备一定的前提条件，需要慎之又慎。当前我国教育产业化变革中存在着诸 多缺陷，这其中既有市场机制本身固有的缺陷，又有产业化条件不成熟产生的 9 缺陷。如果不采取有效的措施加以补救，教育的产业性极有可能被自己葬送， 并最终危及教育的健康发展。而要弥补这些缺陷，关键在于处理好教育产业性 与公益性的关系，赋予教育公益性新的历史使命。 首先，信息不对称与教育消费者利益。产业性要求按质论价，但教育作为 一种特殊的产业，其所提供的产品教育服务的质量很难进行精确量化。这 一方面是因为，作为师生交流对象的教育客体往往是知识、情感、价值、能力 等难以量化的主观因素，从而导致教育服务的不可量化；另一方面，“学校的 部分原材料是孩予”，。对同一教育活动的评价总会因人而异，带有很强的主观 性。而在教育质量的确认方面，作为业内人士的校方相对非专业人士的学生及 其家长而言，处于优势地位，二者之间存在着典型的信息不对称。以次充好、 任意提价等投机行为可能在教育领域出现，教育消费者的利益因此得不到保 证。要制止这些投机行为，就必须坚持教育的公益性原则，由政府出面，建立 科学的评估制度，对教育机构的办学质量进行评估，向学生及其家长提供准确 的教育信息和相关咨询服务。 其次，营利与教育质量。虽然营利与教育质量之间不存在必然的负相关关 系，但对于校方营利行为损害教育质量的担心并不是多余的。特别是在教育市 场尚不够完善，缺乏相应制度约束的情况下，难免会有一些办学者急功近利， 不惜以牺牲教育质量为代价，为个人谋取利益。英国教育家洛克曾经说过，医 生与教师犯下的错误是不可饶恕的，因为这些错误对人的影响是一生的，而且 事后很难加以补救。在当今这个“教育决定命运”的时代，学生接受了不合格 的教育，对其将来的发展几乎是致命的打击。因此，必须从教育公益性的角度 出发，通过立法规范各办学主体的行为，对因营利而偏离育人目标、损害教育 质量的行为坚决予以制止。同时要求国家加强对教育的监控能力，逐步建立起 完善的教育市场，而不是简单地做出“不以营利为目的”的规定。 再次，个人教育成本分担与教育平等。虽然实行个人教育成本分担制度可 以从总体上增加教育平等的程度，但具体到某一个体( 特别是出身于社会下层 的学生) ，则有可能加剧了教育不平等的程度。国家和社会应该对处境不利人 。尼古拉斯巴尔大1 j 怀恩斯主编，船晓波王艺详：福利经济学前沿问题) ，中国税务出版社2 0 0 0 年 版，第2 2 3 页 1 0 群的受教育权利予以保护，以体现教育的公益性。这要求国家在非义务教育阶 段建立完善的学生资助制度，保证那些学习成绩优秀而家境贫寒的学生有学可 上。另外，通过实行个人教育成本分担制度增加社会对教育的投资总量，进而 增进教育平等程度也是有条件的，它要求政府将因此节省下来的那笔公共教育 开支保证用于发展边远贫困地区的教育，而不是挪作他用。 最后，非政府教育投资与政府教育投资责任。教育产业化运作拓宽了教育 经费来源渠道，在一定程度上减轻了政府教育支出负担，一些地方政府因此将 教育产业化当作了推卸教育投资责任的“法宝”，在当地中小学教育改革中简 单地要求政府财政对学校的“脱钩”、“断奶”、“剥离”，完全忽视了教育的公 益性，从一个极端走向另一个极端。其实，教育具有产业性并不等于不要政 府教育投资，任何时候，政府对教育都负有主要责任，只有国家作为教育投资 的主体，才能体现教育的公益性，爿能保证教育健康、持续的发展。在教育的 市场化运作过程中，政府教育投资还有助于消除市场机制的盲目性，优化教育 结构。例如，对于热门专业，政府可以通过减少甚至取消对其原有的财政支持， 提高其收费标准，抑制过于旺盛的教育需求：对于社会发展必不可少的冷门专 业，政府可以通过加大投资力度，降低收费标准，甚至以提供补助的方式吸引 学生就读，增加教育需求。 ( 2 ) 从弥补教育公益性缺陷的角度重新解读教育的产业性 长期以来，由于我们一直把教育当作应该由国家和政府承担的公益性事 业，结果弊端丛生：办学主体单一、投资渠道单一；学校完全听命于政府，缺 乏自主权；教育资源配置不合理，闲置、浪费现象严重，效率低下；教育体制 不合理，培养出来的人才结构单一，不能适应社会发展的需要。要改变这一现 状，就必须大力彰显教育的产业属性，将市场机制引入教育领域。 首先，非政府教育投入与教育财政拨款。由于受长期计划经济的影响，人 们习惯于把教育看成是完全由政府举办的福利性事业，应当由国家财政拨款办 教育，结果导致我国的教育投入渠道单一，教育发展规模受制于政府财力与拨 款力度，教育经费始终处于短缺状态。将市场机制引入教育领域，一方面允许 。魏志春：社会公益性与基础教育的深化改革，中国教育学刊2 0 0 1 年第2 期 非政府力量将闲置资金投入教育领域，拓宽了教育经费来源渠道；另一方面， 在非义务教育阶段实行教育成本分担，根据生均培养成本向学生及其家长收取 一定比例的学费( 通常不超过生均成本的3 0 ) ，无疑增加了教育经费的数量。 这样，教育发展规模将逐渐扩大，并为社会带来更多的收益，教育的公益性也 将得到更好的体现。 其次，竞争机制与国家教育垄断。国家垄断教育很容易导致机构臃肿、制 度僵化、官僚主义严重等弊端。而且，由于学校之间缺乏竞争，学校既无风险 又无压力，成本最小化的激励机制无法建立起来，不可避免地导致学校经营的 低效率，教育质量得不到保证。在这样的制度安排下，政府和学校只能对低效 率采取无限容忍和宽容的态度。当然，这种现象并不是我国教育特有的，世界 各国的公立教育系统都不同程度地存在着这样的低效率问题，只不过我国以往 对教育包得过多、过死，因此这方面的问题显得更加突出。将市场机制引入教 育领域的关键在于打破公共教育部门的垄断地位，引入竞争。当学校面临激烈 的市场竞争时，为了求得生存与发展，将不得不通过提高教育质量来吸引学生， 并注重提高教育经营效率。 再次，社会教育需求的多样化与大一统的政府办学体制。将教育当作一项 纯粹的公益事业，提供何种类型的教育机会、怎样提供教育，完全由国家统一 包办。在这种情况下，个人几乎没有选择教育的权力，“千校一面”的局面也 使人们没有选择的余地，政府教育供给与人们教育机会需求相去甚远。在国家 包办教育的前提下，政府即使愿意满足社会多样化的教育需求，也会因“众口 难调”、成本高昂而感到力不从，t l , 。这是由垄断体制本身固有的缺陷决定的， 只有通过将市场机制引入教育领域，改变大一统的政府办学体制，才能有效地 予以纠正。将市场机制引入教育领域，允许存在多种办学主体和多样办学形式， 将推动教育的多元化发展。在竞争激烈的教育市场。学校为适应个人及其家庭 的教育需要，必将灵活采取多种教学组织形式和教学手段。特别是各级各类职 业技术学校，还可以根据市场需求及时调整专业设置、改变教学内容和教学时 间。在这种情况下，个人及其家庭可以充分行使教育选择权，使自己个性化的 教育需求得到满足。 二、教育公益性与产业性关系存在的理论基础 教育的公益性与产业性这一对关系范畴何以存在? 或者说，二者关系存在 的理论基础是什么? 本文认为，至少可以从公共产品理论、资源配置方式和收 益这三个角度找到答案所在。 ( 一) 公共产品与私人产品：公共产品理论视野中的教育公益 性与产业性 用于满足社会公共需要的产品或服务，称之为公共产品或服务：用于满足 私人个别需要的产品或服务称之为私人产品或服务。教育既可以满足社会公 共需要，又可以满足私人个别需要，因而是一种介于公共产品与私人产品之间 的准公共产品。或者说，教育既有公共产品的部分属性，又有私人产品的部分 属性，前者与教育的公益性相对应，后者与教育的产业性相对应。 1 、教育的公共产品属性与教育的公益性 根据公共产品理论，公共产品或服务具有如下特征： 第一，效用的不可分割性。效用的不可分割性，是指公共产品或服务是向 整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点，其效用为整个社会的 成员所共享，而不能将其分割为若干部分，分别属于某些个人或厂商享用。或 者说，不能按照“谁付款、谁受益”的原则，限定为之付款的个人或厂商享用。 第二，消费的非竞争性。消费的非竞争性是指某一个人或厂商对公共产品 或服务的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减 少其他人或厂商享用该种公共产品或服务的数量或质量，或者泌，增加一个消 费者，其边际成本等于零。 第三，受益的非排他性。受益的非排他性，是指在技术上没有办法将拒绝 为之付款的个人或厂商排除在公共产品或服务的受益范围之外。从另一个角度 说，公共产品或服务不能由拒绝付款的个人或厂商加以阻止，任何人都不能用 拒绝付款的办法，将其所不喜欢的公共产品或服务排除在其享用范围之外。 “高培勇崔军编著：公共部门经济学，中国人民大学f | ；版引2 0 0 1 年版，第4 2 页。 。高培勇崔军编著：公共部门经济学，中国人民入学j | 版引2 0 0 1 年版，第4 2 - - 4 3 负。 1 3 如前所述，教育可以产生多方面的社会收益，教育具有很强的正外部效应， 包括促进社会经济增长、增进社会民主、加强社会凝聚力、减少犯罪等。对照 以上特征，可以确定教育具有公共产品属性。首先，由教育带来的这一系列社 会公共收益无法将其分割，只能由全体社会成员共同享有；其次，在教育存量 既定的情况下，个人享用教育社会收益并不妨碍其他人对其的同时享用，增加 教育消费者的边际成本为零；再次，在技术上无法将没有为教育提供费用( 或 拒绝为教育纳税) 的一国公民排除在该国教育社会收益的受益范围之外。因此， 从教育可以满足社会公共需要的角度来看，教育具有公共产品属性。 有学者将教育分为具有纯公共产品性质的教育服务、基本具有公共产品性 质的教育服务、具有准公共产品性质的教育服务、具有纯私人产品性质的教育 服务和基本具有私人产品性质的教育服务五类。”但从上面的分析得知，只要 是依法举办的教育，都能产生社会收益，满足社会公共需要，因而都具有公共 产品属性，与学校办学形式、所有制形式并没有直接的联系。无论是私立学校 还是公立学校，无论是以营利为目