（公共管理专业论文）失地农民就业保障研究.pdf

摘要 随着工业化和城市化进程的不断加快，非农用地需求不断增加，大量的农业 用地转为非农用地，与此相伴随的是大量失地农民的产生。失地农民这一新兴弱 势群体的文化素质和劳动技能普遍较低，参与市场竞争的能力差，普遍缺乏市场 应变能力，一但失去了土地，不仅仅失去了主要的经济来源，还意味着失去了最 基本的长期生活保障。不管是中东部经济较发达省份，还是中西部经济欠发达地 区，都不同程度地面临着失地农民就业保障缺失的问题。如何让失地农民的生活 得到长期保障，并进一步完善失地农民就业保障制度已经引起成为政府和理论界 关注的重要问题。 笔者通过对西安市长安区失地农民的就业状况进行广泛调研并对比中部省份 失地农民就业保障的现状，结合国内外研究现状对我国失地农民就业保障缺失的 原因进行了分析，最后提出了完善失地农民就业保障的应对措施和解决问题的方 法。 关键词：失地农民就业保障 a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n ，t h ed e m a n do f n o n - a g r i c u l t u r a ll a n di sc o n t i n u o u s l yi n c r e a s i n g ，am a s so fa g r i c u l t u r a ll a n dh a sb e e n e x p r o p r i a t e dw h i c hl e a d st om o r ea n dm o r ef a r m e r s1 0 s tt h e i rl a n d f o rt h i sn e w d i s a d v a n t a g e dg r o u p ，m o s to ft h ep e o p l e f i en o tw e l l - e d u c a t e da n dl a c k i n gt h e p r o f e s s i o n a ll a b o rs k i l l s & a b i l i t i e st os u r v i v ei nt h em a r k e tc o m p e t i t i o n o n c et h e y 1 0 s tt h el a n dw h i c hn o to n l ym e a n st h em a i ne c o n o m i ci n c o m es o u r c e sb u ta l s ot h e m o s tb a s i cl i f es e c u r i t y t h ep r o b l e mo fe m p l o y m e n ts e c u r i t ya b s e n c eo c c u r si n v a r y i n gd e g r e e sb o t hi nt h ed e v e l o p e de a s tp r o v i n c e sa n dt h eu n d e r d e v e l o p e dw b s t p r o v i n c e si nc h i n a h o wt om a k et h el a n d 1 0 s tf a r m e r s a c h i e v el o n g - t e r ml i f es e c u r i t y a n dp e r f e c tt h ee m p l o y m e n ts e c u r i t ys y s t e mf o rt h e mh a sb e c o m eam o s ti m p o r t a n t s u b j e c tf o rg o v e r n m e n ta n dt h e o r e t i c a lc i r c l e s b a s e do nt h ee m p l o y m e n ti n v e s t i g a t i o no ft h el a n d 1 0 s tf a r m e r si nc h a n g a nd i s t r i c t 。 x i a nc i t y , c o m p a r e dw i t ht h eo n g o i n ge m p l o y m e n ts e c u r i t i e so fp r o v i n c e si nt h e m i d d l ea r e a so fc h i n a , a n dc o m b i n e dt h e r e s e a r c h e sf r o mh o m ea n da b r o a d t h i sa r t i c l e t r i e st oa n a l y z et h er e a s o n so fe m p l o y m e n ts e c u r i t ya b s e n c ef o rl a n d 1 0 s tf a r m e r s ，p u t s f o r w a r ds o m er e s p o n s em e a s u r e sa n de m p h a s i z e st h er e s p o n s i b i l i t y & p o l i c yt e n d e n c y i nf u t u r eo fc h i n e s eg o v e r n m e n ta tt h es a m et i m e k e yw o r d s ：l a n d - l o s tf a r m e re m p l o y m e n ts e c u r i t y 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻读学位期间 论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并向国家有关部门或机构 送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被查阅和借阅。学校可以将本学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存和汇编本学位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题 再撰写的文章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。， 学位论文作者签名：聋 鳗、缝指导教师签名：，烛j 瑟 i 九 3 啤年0 1 月0 6 日碲月眵 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用 过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明 并表示谢意。 学位论文作者签名：葛鹫、确 oo ( f 年0 1 月o6 日 西北大学硕士论文 1 1 问题的提出 第一章导论 随着我国经济的快速发展，城市化进程的不断推进，工业用地和建设用地需 求的增加，农村被征用的土地日渐增多。目前，中国非农建设占用耕地每年大约 有2 5 0 万 - - 3 0 0 万亩，如果按人均一亩地推算，那就意味着每年大约有2 5 0 万 3 0 0 万农民失去土地。据估计，我国至少有3 4 0 0 万农民已完全失去土地或部分失 去土地。鳓国家统计局2 0 0 3 年在全国开展了针对失地农民的调查，调查以人均耕 地面积o 3 亩以下的农户为主要对象，共调查了2 9 4 2 户，涉及人口1 2 1 7 0 人，原 有耕地1 3 7 4 0 1 5 亩，平均每户4 6 7 亩，平均每人1 1 3 亩。从调查的情况看，4 3 的被调查户已完全丧失了耕地。从2 0 0 0 - 2 0 0 3 年，这些农户的耕地共被占用 9 4 0 0 1 5 亩，平均每户被占用3 2 亩。当时尚余耕地4 3 4 0 亩，平均数每户1 4 8 亩，平均每人0 3 6 亩。其中，人均耕地在0 3 亩以上的有4 4 2 户，约占调查总户 数的1 5 ；人均耕地不足o 3 亩的有1 2 3 7 户，约占4 2 ，完全丧失耕地的1 2 6 3 户，约占4 3 。瞳3 据统计，1 9 8 7 2 0 0 1 年，全国非农建设占用耕地达3 3 9 5 万亩。 为了保护耕地，中央政府制定了严格的耕地保护制度，对农地转非农使用实行严 格的审批，但某些地方政府为了经济发展用地，采取了许多变通性办法，违法征 占土地屡禁不止。由此，除依法使用的非农建设用地，还有一些违法占用的耕地， 据卫星遥感资料显示，违规用地数量一般占用地总量的2 0 , - - 3 0 以上。如果考 虑违规所用耕地，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4 0 0 0 万 - - 5 0 0 0 万人。 2 0 0 0 - 2 0 1 0 年的非农建设用地计划指标是1 8 5 0 万亩，2 0 0 0 - 2 0 3 0 年计划占用耕 地将超过5 4 5 0 万亩。嘲 从现有失地农民处境看，他们既不是传统意义上的农村村民，又无法融入城 镇居民行列，很多失去土地的农民游离于“农民和“市民 、“城市 和“乡村 之间。农民失去土地后，当不成农民，而领到的那点补偿金，也当不成市民，既 不是农民，又不是市民，只能是社区游民，社会流民。从短期来看，失地农民尚 可以依靠一次性安置补偿费维持生计，实际生活水平不至于下降。但从长远来看， 在就业市场竞争激烈、社会保障制度不健全的情况下，随着数额有限的安置补偿 费逐渐用完，失地农民将失去基本生活保障，成为“种田无地、就业无岗、社保 西北大学硕士论文 无份 的三无游民，失地农民面临着严重的困境，这将给社会留下诸多的安全隐 患。当前，由征地引起的社会矛盾已非常突出，失地农民群体上访，聚众闹事 时有发生，这既影响了干群关系，损害了政府形象，也严重影响城乡社会的稳定 和农村经济的发展。据统计，在全国各地的土地上访案件中，有7 0 以上是因征 地引发的，而且这种案件具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。圆而在 因征地上访的人群中又有相当一部分是因无从就业、收入没有来源使生活得不到 保障而走上了艰难的上访之路。 1 2 选此题目的意义 中国是一个农村人口占大多数的发展中国家，在1 3 多亿人口中，农村人口占 总人口数的5 8 2 。一直以来，“三农问题就在中国经济发展中占了重要法码， 从改革开放至今，理论界在研究这方面已有相当的广度和深度，但是从农民与土 地、农民与社会保障关系的视野来分析“三农问题 ，特别是以此来解决当前失地 农民问题的研究还不多。本文选题主要是基于以下几方面的意义考虑： 1 2 1 解决好失地农民的社会保障是建设和谐社会的必然选择 当前，城市化、工业化的大力推进，产生了大量失地农民。这些农转非人员 因失地而丧失了虽然低微但相对稳定的基本生活来源，再就业困难重重，加之又 没有社会保障，生活前景充满风险。要解决这一问题，就必须坚持以人为本，从 解决关系失地农民切身利益的现实问题着手，特别是从土地收益分配、就业和社 会保障等问题入手，加快推进社会主义新农村建设，构建和谐社会。社会保障是 保持社会稳定和实现社会和谐的“托底 机制，如果广大失地农民享有了可靠的 社会保障，就可以安居乐业，正常流动，就可以形成合理的消费预期和储蓄预期， 不必为未来的生活担忧，也不必因一时失去工作岗位而产生过激形为。 1 2 2 搞好失地农民社会保障是维护社会稳定的必然选择 纵观中国封建社会两千多年的历史，其社会之动荡，朝代之更替，皆因统治 阶级残酷剥削和压迫广大农民，导致广大农民生活在饥寒交迫、衣食无着落中， 被迫发动起义，以推翻反动统治。可见，农民，尤其是一无所有的失地农民的社 会保障制度的建立对中国政局稳定的重要性。新中国成立以来，特别是改革开放 2 西北大学硕士论文 以来，广大农民的生活发生了翻天覆地的变化，但是失地农民的境遇却并没有根 本好转，主要原因是其社会保障问题未能很好地得到解决。这样庞大的一个群体 的社会保障问题解决不好，其对社会的稳定构成相当大的压力，必须引起高度的 重视，特别是在我国社会转型期间，建立健全失地农民社会保障体系已经成为重 要的社会稳定器。据国土资源部的一份资料显示，农民上访6 0 以上和土地有关。 n 3 失地农民的社会保障问题不解决，土地征收得越多社会不稳定的隐患也就越突 出。 1 2 3 良好的失地农民社保体系是推进城市化社会政策的必然选择 城市化是经济发展到一定阶段必然产生的规律性现象。1 9 7 8 年以来，城市化 出现历史转折，一系列富有成效的改革措施推动了社会经济发展。国家对土地由 农业用地转为非农业用途监管的放松，开发区的遍地开花，外来资本的大量涌入 和民间资本的大量加入，有力推动了农村土地的流动，直接和间接地促进了农村 ，： 人口流动，而耕地大量减少则直接促使农民向城市转移。在市场经济条件下，资 本、土地、和人口流动三种因素相互推动，高速地推进着我国城市化进程，由此 而产生的大量失地农民流入城市并成为产业工人就成为历史的必然。然而，城市 在没有如此多的就业岗位可以提供，如此庞大的失地农民群体的相关配套措施不 能到位的情况下，就有可能导致社会失控，产生巨大的社会震荡。为此，建立针 对这些弱势群体的社会保障制度就非常有必要，也只有这样才能最终实现老有所 养、病有所医、住有所居的安定祥和的奋斗目标。 1 3 国外失地农民社会保障问题的研究 多数发达国家在这方面有三大共同特点：第一，在大部分国家和地区，征用 农民土地一般按市场价格对失地农民进行补偿，给他们较为满意的补偿。土地征 用费和土地补偿款构成了失地农民的全部补偿费用。其中土地征用费大体等于土 地价值，土地赔偿款是对失地农民因土地被征用而造成的经济及其他损失的补偿。 第二，将失地农民纳入社会保障体系，其内容包括：失地农民的最低生活保障， 最低生活保障是国民应该享有的基本权利，因此大多数国家都非常重视失地农民 最低生活保障的建立；失地农民的养老保障，失地农民由于文化素质较低，面临 3 西北大学硕士论文 很大的失业风险，因此失地农民养老保障制度的建立对社会稳定起到积极作用； 失地农民的医疗保障；第三，为失地农民提供受教育和培训的机会，美国、日本 等国家都非常重视教育和职业培训在社会保障中的作用，以发挥非物质性社会保 障对失地农民生活的重要作用。口1 从2 0 世纪6 0 年代的开始，美国颁布了许多关 于职业培训和职业教育的法令。通过职业培训，提高了劳动者素质，有利于劳动 者就业，在一定程度上缓解了失业问题，也成为美国社会保障不可缺少的重要组 成部分。 1 9 世纪，针对大量农民进入城市成为产业工人后因经济危机爆发导致的大量 工人失业问题，德国政府于1 8 5 5 年颁布了穷人权利法规，对贫困居民实行生 活补助；1 8 8 3 年通过了疾病保险法，规定疾病保险费用由雇主负担二分之一， 雇员负担二分之一；1 9 0 3 年通过劳工法帮助失业工人找工作，并建立了职业 介绍所。德国的全国性社会保障制度正是在解决农村劳动力进入城市这一问题的 背景下逐步完善的。1 9 3 3 年，在资本主义世界经济危机的情况下，罗斯福总统签 署了联邦紧急救济法，它对全世界社会保障制度的形成具有重大促进作用。这 一法律一开始拨出5 亿美元的资金，分配到各州，作为实施紧急失业救助的资助。 1 9 3 3 年1 1 月，成立了“民用工程管理局 用大大高于救济金的工资水平来鼓励 失业者尽快投入工作，从而大大缓解了就业压力。口1 日本农村人口非农化是发达国家农民市民化成功模式的又一典范。日本政府 针对本国人多地少、资源短缺的特点对农村剩余劳动力转移进行了有效干预，走 出了一条有别于欧美的“跳跃式转移 和“农村非农化转移”相结合的道路。日 本农村剩余劳动力能够顺利转移出去，首先得益于其就业容量较大的非农产业和 人口条件，以工业地区主导产业迅速发展所带来的就业机会和扩大是其根本原因。 同时，1 9 4 5 年以后的近十年间，日本异乎寻常地迅速降低了出生率，这使其有效 避开了其它发展中国家在实现现代化过程中所遇到的人口压力和就业压力，减轻 了农村劳动力转移的难度。其次，迅速发展的工业大量吸收了从农业中分离出来 的剩余劳动力。1 9 6 0 年至1 9 6 9 年的1 0 年间，日本的机械工业增长了5 倍，钢铁 工业增长了3 2 倍，化学工业增长了2 6 倍。工业的不断扩张，为农村富余劳动 力提供了大量的就业机会，致使一段时间出现了劳动力供给不足的现象。再次， 同本政府在农村人口非农化过程中发挥了重要作用。1 9 6 1 年，政府制定了农业 4 西北大学硕士论文 基本法和农业现代化资金筹措法。规定在1 0 年内要将农村农户总数的6 0 转移到非农领域，同时由国家贴息向农户提供长期贷款，促使农业现代化改变原 有农业结构。这一措施收到了明显效果，使农业人口占全国总人口的比重，由1 9 6 0 年的3 7 1 下降到1 9 7 0 年的2 5 6 。 1 4 国内失地农民问题的研究 随着我国城市化进程的加快，被动城市化群体的规模日渐庞大，他们进入城 市的过程本质上就是获得城市适应性与现代性的过程。作为最缺乏保障、最边缘 化的群体，他们成为影响我国社会稳定巨大的不稳定因素。对于失地农民社会保 障缺失这个摆在中国政府面前的大问题，已经有社会学、经济学等学科的研究人 员从不同的角度进行了研究，主要取得了以下成绩： 1 4 1 关于建立失地农民社会保障制度的必要性的研究 鲍海军等认为，来自土地的收入是农民最基本最可靠的收入来源，是家庭保 障的经济基础，也是农民最后的一道生活安全保障。土地对农民有多方面的社会 保障功能。很多农民因征地而失去了土地的社会保障权利，尽管国家给予征地安 置补偿费，但是补偿标准过低，安置方式单一，对失地农民居住安顿、重新就业 等问题未加考虑。又由于我国农民缺少受教育和培训的机会，失去土地之后，他 们在社会上的竞争十分有限，在以后的生活中面面临各种风险。不管是从公平角 度还是从社会正义角度看，国家都理应给这一弱势群体提供社会保障。建立失地 农民社会保障体系已成为当务之急。跚 卢海元认为，社会保障是最有利于维护失地农民权益的安置方式。社会保障 有助于解决失地农民的基本生活、就业、创业等问题，有利于维护失地农民权益， 有利于维护社会的稳定。社会保障也是建立失地农民可靠保障机制的政策目标。 失地农民的安置问题已经不是失地农民的个体风险问题，而是影深远的群体风险 问题，个体风险可以通过家庭或社区的帮助来解决，而群体风险只能在政府的主 导下，通过相应的社会保障机制才能化解。从个体风险到群体风险的转变，不仅 能反映出失地农民对妥善安置的迫切要求，而且也决定了党和政府必须对这一问 题给予高度的重视并采取有效的措施予以化解。位1 5 西北大学硕士论文 许明庆等认为，建立失地农民社会保险制度可以有效解决失地农民的长期基 本生活保障，营造稳定的发展环境，避免货币安置、留地安置和招工安置可能带 来的后遗症，是解决失地农民困难的最有效的方法。建立失地农民社会保险也有 益于减少征地纠纷，提高征地效率，加快农民向城镇居民的转变，推进城市化进 程。将失地农民统一纳入社会保障体系，可以增加他们的安全感，更好的融入城 镇生活和生产环境，减少因生活缺乏保障而给城市扩张带来的压力，使城市化水 平得到较快提高。建立失地农民社会保险制度也有利于扩大社会保险网，增强社 会保险的调节功能。嘲 1 4 2 关于失地农民社会保障内容及统筹层次的研究 一种观点认为，失地农民保障体系，基本内容涵盖广泛，同时建立失地农民 的各种社会保障制度，受到许多客观条件的制约，当前要设计一个与城市居民相 对接近、便于今后与城镇“社保”体系相衔接的操作方案，因地制宜、循序渐进。 也有观点认为，失地农民社会保障的内容包括：失地农民最低生活保障，这 是国民应该享有的权利；失地农民的养老保障，养老风险客观存在，养老问题历 来是农民最关心的问题之一，失地农民尤甚；失地农民的医疗保障，高额的医疗 费用，对失地农民有巨大的压力；失地农民的就业保障，通过为失地农民提供受 教育和培训的机会，以及扩大就业渠道等方式提高失地农民就业率，减小失地农 民的就业和生存压力。 关于统筹层次：第一种观点认为，失地农民社会保障应该纳入城乡统筹层次。 并按照城市和农村人口统一标准建立社会保障，以顺应政府提出的城乡统筹发展 的目的。第二种观点认为，失地农民社会保障不应该完全纳入城乡统筹层次，应 该有效地区分失地农民这一群体，从而加以区别对待。针对失地农民缺失的各项 社会保障制度，不宜直接与现行城镇的类似制度衔接，而应循序渐进。 1 4 3 关于解决失地农民社会保障问题的总体安排 有学者认为，要妥善解决失地农民长远生计问题，必须对失地农民的社会保 障做出制度性安排，在国家财力有限的情况下，完全寄希望于政府是不现实的， 最佳的选择是通过制度创新，实施“土地换保障 。首先，在现行政策下，对征地 补偿政策进行微调，补偿安置费用主要用于失地农民的就业和社会保障。尽快建 6 西北大学硕士论文 立适合失地农民特点的社会养老保险制度，把失地农民纳入社会养老保险体系中。 其次，按照“土地换保障的思路和要求，将重点实施社会保险安置与安置形式 多样化结合起来，实施以“实物安置”为主的失地农民安置新模式。 也有学者建议，解决失地农民社会保障问题，关键在于建立市场化的农民土 地征用机制，统筹考虑征地、产业开发、农民保障、就业、培训，既要在健全征 地机制上下功夫，也要加大对失地农民的扶持力度，变被动为主动，引导农民实 现身份转变。 1 5 对国内外失地农民社会保障研究的总结 从上面对国内外失地农民社会保障现状的叙述中可以看出：国外从赔偿标准 上已就已大大超出我国现行的赔偿标准。他们的征用补偿一般由两部分组成：土 地征用补偿费和土地赔偿金。其中土地征用补偿相当于土地价值，一般按照征用 时的市场价格给足补偿；土地赔偿金是对土地权利人因征用而造成的经济及其它 损失的补偿。充足的资金不但从源头上减小了失地农民的生活压力，也保证了他 们有足够的资金参加失业保险等多种社会保障项目。此外，国外非常重视教育和 职业培训在社会保障中的作用，而且在2 0 世纪6 0 年代美国就已经颁布了许多法 令作为保证，而我国在这一方面根本就是空白。还有就是国外一些发达国家针对 保障失地农民权益的法律法规相当全面和完备，使失地农民失地后生活和就业方 面的利益得到了充分的保证。 从国内目前的研究现状可以看出：首先，我国建立失地农民社会保障体系是 绝对必要的，而且，就业保障是必不可少的内容；其次，在失地农民社会保障内 容中不能急于和居民同步化，应切合实际循序渐进，逐步完善失地农民的最低生 活保障、养老保障、医疗保障和就业保障：最后在整体安排上强调对失地农民安 置方式上的创新和发展，让农民在失去土地后能通过最具有长期保障性的安置方 式减小他们自身的生存压力和就业压力。通过对国内外现状的对比可以明显地看 出我国失地农民社会保障的不足之处，与国外相比，我国目前最欠缺的就是在征 地后的就业保障措施的不到位。 7 西北大学硕士论文 1 6 研究方法及创新点 1 6 1 研究方法 1 、文献检索法。目前我国对失地农民就业保障的研究还不是很深入，因此笔 者通过检索和查阅大量的国内外相关资料对，以期对我国失地农民就业保障制度 的发展提供一定的启示和借鉴。 2 、比较分析法。通过对我国不同地区失地农民的生活及就业保障情况的对比， 找出了目前失地农民所面临的共性问题和个性问题。 3 、实地调研法。笔者通过对西安市长安区郭杜街办辖区内失地农民就业和生 活现状的走访，获得了比较感性的资料和统计数据，为论文的写作提供了具有说 明力的材料。 4 、举例说明法。本文通过列举不同地方失地农民的就业状况，说明目前我国 失地农普遍面临着就业保障缺失的困境。 1 6 2 论文创新点 其一：通过比较分析法，对我国不同地区失地农民就业现状的不同点和相同 点进行了分析，提出了具有共性的用以解决我国失地农民就业保障问题的方法和 措施。 1 7 论文框架 本文主要由以下六部分组成： 第一章：导论。主要通过对失地农民失地原因和途径的叙述指出失地农民的 群体极其庞大，而且通过对国内外研究现状的综述提出我国失地农民社会保障尤 其是就业保障的严重缺失。 第二章：相关概念及理论基础。解释了和本文密切相关的三个概念，并阐述了 写作本文的三个理论依据。 第三章：失地农民就业保障情况的介绍。通过对失地农民的生活和就业现状 的详细介绍，进一步指出失地农民社会保障尤其是就业保障所面临的问题。 第四章：就业保障缺失的原因及原因分析。通过具体的资料和数据分析说明 我国失地农民的就业保障为何缺失，并对原因进行进一步的分析，以求对症下药找 8 西北大学硕士论文 到解决问题的方法。 第五章：完善失地农民就业保障的应对措施。针对存在的问题提出解决问题 的对策和方法。 2 1 相关概念 第二章相关概念及理论基础 所谓社会保障，国际劳工组织给其下的定义是：社会通过一系列公共设施，为 其成员提供保护，以防止因疾病、产期、工伤、年老和死亡致使停止或大量减少 收入造成的经济和社会困难，提供医疗和为有子女的家庭提供补助金。这一定义 包含了以下几层意思：社会是举办和实施社会保障的主体；社会保障必须通 过建立一系列的公共设施来实现；社会保障的对象是社会全体成员；社会保 障的目标是防止因疾病等原因导致的工作停止或大量减少收入造成的经济和社会 困难，并为其提供医疗和为有子女的家庭提供补助金等。其实质是为社会提供一 种稳定机制。( 国际劳工组织编：社会保障中国劳动出版社，1 9 9 5 年版，第3 页。) 农民失地与失地农民。本文中所指的农民失地系指土地的完全权利的变迁， 即不仅失去土地的使用权，同时土地的所有权由集体所有变迁为国家所有。在城 市近郊，农民失去的土地大体可以分为四种用途：是国家征用农村集体土地进 行基础设施、公共事业等建设，把农村集体土地变为国有，从农民手里拿走了土 地；是按照城市规划，政府要求农民在集体土地上进行绿化建设，土地虽然仍 属于农民集体所有，但是农民实际上失去了土地用途的支配；是村或社区占用 集体土地进行非农产业建设开发，原来务农的那部分农民不能继续从事农业生产； 是开发商根据城市规划，通过法定程序将农用地变为建设者用地进行非农开发， 农民由此失去土地。作为集体成员之一的农民，其原先赖以生存的土地失去后， 便成为失地农民。“失地农民 可简要表述为一个国家和社会发展过和中，因城市 化和工业化用地而产生的失去土地的农民。( 金兆怀、张友祥：失地农民的权益 与保障机制分析载于经济学动态2 0 0 6 年第6 期，第3 4 页。) 失业是相对就业而言的。按照国际上通用的一般概念，失业是指在市场经济 9 西北大学硕士论文 条件下，在劳动年龄之内，有劳动能力并有就业愿望的劳动者，失去工作机会和 工作岗位而形成的劳动人口相对过剩的社会经济现象。所谓失业人员是指在法定 年龄内，有工作能力、无业并要求就业而未能就业的人员。其中，虽然从事一定 的社会劳动，但劳动报酬低于当地城市居民最低生活保障标准的，视同失业。根 据失业的成因和特点，失业一般分为摩擦性失业、周期性失业、技术性失业、季 节性失业、和结构性失业五种类型。n 1 2 2 完善就业保障的理论依据 2 2 1 马克思的社会保障理论 马克思主义从满足人类生存需要、社会再生产以及分配再分配角度，深刻论 述了建立社会保障的理论依据。首先，满足人的需要既是社会主义的生产目的， 也是社会主义社会保障的理论依据之一。人的需要分为生存、发展和享受三个层 次，生存的需要是最基本的需要。社会主义的生产目的是满足人们日益增长的物 质文化生活需要，而首先保证的是生存需要，社会保障制度的建立正是社会主义 全体公民基本生活需要得到保证的制度基础。其次，社会保障基金的扣除是马克 思主义社会产品分配理论的重要组成部分。马克思在哥达纲领批判中阐述了 社会总产品分配的“六项扣除理论内容：第一，用来补偿消费掉的生产资料 的部份；第二，用来扩大生产的追加部分；第三，用来应付不幸事故，自然 灾害等的储备基金或保险基金；第四，和生产没有关系的一般管理费用； 第五，用来满足共同需要的部份，如学校，保健设施等；第六，为丧失劳 动能力的人等等设立的基金。总之，上述“六项扣除 理论是马克思关于建立 社会保障的重要论述，对于目前建立适应社会主义市场经济要求的社会保障制度 仍是重要的理论依据。 根据马克思的社会保障理论，我们首先确认建立社会保障制度是必须要做的 事情。社会主义的生产要满足人们的各种需要，首先要满足的是人们的生存需要。 对失地农民而言，失去了土地就等于失去了基本的生存基础，他们的生活面临着 各种不确定的风险，在这样一种现状下，他们的风险只有通过社会保障这一防护 网才能得到最好的化解，所以社会保障对于失地农民而言是必需的。 1 0 西北大学硕士论文 2 2 2 新自由主义的反古典经济学派就业理论 上个世纪9 0 年代西方各国就业问题出现新的特点，就业格局出现新的发展趋 势。失业率居高不下，失业规模庞大、范围广。欧盟自从1 9 9 2 年以来，平均失业 率一直在9 6 以上，至1 9 9 9 年以来，平均失业率高达1 1 4 。而且结构性失业是 失业的主要表现形式。同时，伴随经济全球化浪潮，失业具有明显的非周期性。 美国总统克林顿上台前后，美国经济学领域发生了“反古典革命 。“反古典 经济学的代表人物布莱因达担任了总统克林顿的经济顾问。“反古典”学派主张 放弃自由放任的经济政策，采用日本的经济模式，即行政主导型的市场经济模式； 在就业问题上，强调在保证企业自由用人和求职者自主择业的前提下，国家对市 场活动进行宏观调控和政策指导，同时建立稳定就业、劳动力流动率较低、劳资 合作和工资差距较小的劳动力市场模式。 根据这一理论，再结合失地农民的就业实际，我们可以肯定：失地农民的就 业不能仅凭失地农民、企业和市场三方的力量去实现。农民受自身素质的限制， 力量薄弱；企业考虑自身利益和发展，只能有限的提供支持；而市场的竞争性和 不稳定性也限制了失地农民的就业。鉴于这样一种情况，政府的出面是最有力的， 政府可以通过自己特有的权力对失地农民、企业、市场三方进行有效地宏观调控 和政策指导，力促失地农民的就业得到有效保障和全新改善。 2 2 3 政府职能理论 从政府履行职能的过程来看，中国政府的职能有四个：计划职能、组织职 能、协调职能、监控职能。首先是计划职能，这是中国政府重要的职能。它有两 个方面：其一，对自身的行为活动提出目标与计划，做出决议、安排，为政府自 身的运行指明方向；其二，对社会和经济的发展规定一个目标，并做出一定的安 排；其次是组织职能，政府的组织职能，就是通过自身的机构和人员对已经决定 的计划、政策、路线加以具体实施；再次是协调职能，政府的协调职能就是要协 调好政府各部门之间、部门内部人与人之间、各种活动之间的内在联系，使之协 同有序。协调的主要内容包括：政策性协调( 防止政策前后矛盾) 、计划协调、职 权协调、人事协调、机构协调等；第四是监控职能，政府的监控职能是两个方面： 其一，监督职能，监督各级政府及其他部门对国家法律的执行情况，政府行使监 西北大学硕士论文 督职能，不仅要及时检查违法活动，而且更要采取强有力的措施及时制止违法活 动。其二，控制职能，就是对管理活动进行监督、检查并及时反馈，使管理活动 按计划进行并取得预期的效果。 根据政府具有计划、组织、协调、监控四大职能的理论，在完善失地农民就 业保障制度时，政府的工作内容就应通过这四大职能去完成。首先，各级政府应 有计划地制定长期及短期的征地数量，从源头上减少盲目开发占地所产生的社会 短时期内难以消化的大量失地农民。其次，各级政府尤其是地方政府应对国家制 定的关于征地、赔偿、就业安置等方面的政策法规给予彻底的履行和实施。再次， 政府从征地一开始到最后对失地农民妥善安置这一整个过程中，应有效地协调相 关部门、多方人事、各方利益主体及前后政策科学衔接之间的内在联系，把可能 发生的矛盾减到最少。最后，政府尤其是上级政府应切实履行对实施征地行为的 下级政府的监督和控制职责，防止违法乱纪及循私舞弊现象的出现，确保失地农 民的权益不受损害。 第三章失地农民就业保障情况的介绍 3 1 失地农民的生活现状 从目前全国失地农民的总体情况来看，失地农民的基本生活普遍困难，而且 生活中的实际问题具有相似性。在此处，以武汉大学对武汉市失地农民的问卷调 查和实地调研的资料为例进行说明。在调研中，共发放问卷4 0 0 份，回收有效问 卷3 4 4 份；被调查的失地农民年龄在1 8 - 3 5 岁的4 5 人，3 6 - - - 5 5 岁的2 4 8 人，5 5 岁以上的5 1 人，分别占总人数的1 3 、7 2 、1 5 。调研中，有1 3 1 人认为与征地 之前相比较，生活水平出现了不同成度地下降，1 2 4 人表示有所上升，8 9 人表示 没什么变化，分别占总数的3 8 、3 6 和2 6 。之所以出现这种情况，主要是由于 土地区位差异、征地时间先后、征地用途不同、征地方式不统、补偿标准、具 体发放过程不同造成的。在相对近效的农村中，土地补偿费较高，一般每亩在1 0 万 - - 3 0 万元左右，对于土地补偿金集体并不直接全额发放到农民手里，农民拿到 的只是青苗补偿款、土地附着物补偿和部分土地补偿款。为保障这一部分失地农 民的基本生活，村集体往往拿出部分土地补偿费和集体企业、店铺、厂房等资产 1 2 西北大学硕士论文 性收益，按月以生活费的方式发放到村民手中，生活费标准一般在每月2 0 0 - - - - 3 0 0 元左右，个别经济基础较好的村甚至达到每月7 0 0 元，如果加上失地农民自身的 房屋出租和打工等其它收入，失地农民的生活基本可以得到保障，多数人的生活 水平普遍高于征地前。 而在一些远离中心城区的村，补偿费用远远低于近郊。在远郊的农民的土地 补贴和人头补贴总额一般在5 0 0 0 - 1 0 0 0 0 元左右；安置补助费大约是在5 0 0 0 - - - 8 0 0 0 元之间；外加少量的青苗补偿费，失地农民一次性拿在手里的总共在1 万 1 5 万元左右，没有每月的基本生活费，没有办理养老和医疗保险等。虽然这些 村的失地农民对另地集中建立新住宅小区来安置村民改善居住条件普遍表示满 意，但由于征地补偿标准太低，7 0 的人表示征地后的长期生活难以保障，生活水 平难以维持现状。此外，即使是那些与征地之前相比收入有所增加的失地农民， 却也认为生活水平的变化不能简单地从收入变化的角度来衡量。这是因为虽然他 们通过打工等方式使货币收入较以前有所增加甚至大幅增加，但从实际生活质量 考虑，农民拥有土地至少可以满足日常生活需要，很多东西不用花钱买，而失地 后则必须用非农收入负担全部开销，生存压力很大，生活质量实际上已经下降。 目前，失地农民的生活来源主要依靠外出打工、房屋出租、和村镇发放生活 费，分别占7 6 、5 4 、4 9 。外出打工工资性收入是失地农民最主要的生活来源， 对于外出打工这种赚钱方式，受自身综合素质所限，失地农民只能从事一些如环 卫、绿化、保安、建筑等重体力活，这些行业不但收入低而且不稳定。为得到基 本生活保障，不少家庭不得不将出租房屋作为一项非常重要的收入来源，当然房 屋出租仅限于那些周边具有较发达商业的地区，并不是每一个失地农民都能把房 子租出去，而发放生活费则限于那些集体经济较好的村镇。总体而言，他们没有 绝对稳定的收入，当然，收入也就不可能有太大提高。 对于失地农民面临的主要困难，有1 6 8 次人反映基本生活难以维持，6 4 人次 反映子女读不起书，1 4 4 人次反映生病没钱看，2 5 人次反映住房条件太差，2 7 4 人次反映找工作有困难，1 6 2 人次反映家庭缺乏抵御风险的能力。从统计的数据 可以看出，目前失地农民面临的困难主要集中在就业和社会性保障上，正是由于 就业困难和社会保障程度太低才导致基本生活难以维持和抵御风险的能力较差。 而对于子女教育问题，由于农村基本实行了免费义务教育，小学和初中阶段上学 1 3 西北大学硕士论文 费用减免很多，已经构不成太大负担，但对于高中、大学和一些特殊性教育费用 支出而言，仍然是一个严重的问题。 3 2 失地农民的就业现状 在普遍实行一次性货币补偿后，失地农民自行解决养老、医疗、失业等社会 保险待遇。从总体上看，失地农民就业保障覆盖面窄，保障水平低。失地农民失 去土地后，既不像农民那样享有土地的保障，又不像城市居民那样享有相应的失 业保险或最低生活保障金。土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生 活保障，在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地 一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。在征地过程当中，虽然大多数 地方政府采取了一定措施，促进失地农民就业，但由于各方面的原因，相当一部 分农民实际上处于失业状态。 农民失去土地后，随着失去农业部门就业的岗位，面临着转业的问题。然而， 根据2 0 0 6 年6 月9 月，中南财经政法大学公共管理学院和湖北省就业与再就业 中心共同组织的以中部省份为主的失地农民情况的实地调研客观地说明了相当一 部分失地农民的转业现状并不乐观，详情如表3 1 ： 表3 - 1 失地农民就业安排情况 征地后主样本数有效百你最希望政府为你样本有效百分 要从事的 比( ) 提供的就业安排形 数比( ) 职业式 无职业 2 71 8 被征地单位 1 4 8l o 1 吸收为职工 农民 5 8 84 0 1 政府组织安 9 86 7 排到本企业 企业职工 1 5 3l o 4 进机关或事业单位 4 53 1 机关事业 1 81 2 有组织地外出打工 1 0 16 9 单位职工 商业人员 1 5 71 0 7 通过自己的 1 3 69 3 办法找工作 服务业人 8 l5 5 不想再找工作了 9 2 1 6 2 7 口 贝 经营业主 2 3 01 5 7 各体户等 上学 80 5 其他 2 0 41 3 9 1 4 西北大学硕十论文 资料来源：湖北省就业与再就业研究中心在2 0 0 6 年6 月 - - 9 月对中部省份失 地农民情况调研时的统计资料。 表3 - 1 显示了失地农民目前的职业状况，其中仍然有相当一部分还是农民， 比较突出的是“不想再找工作了 的比例高达6 2 7 ，而且农民最希望的解决就 业途径是提供就业岗位。 3 2 1 失地农民综合素质低下 失地农民的“资本 可以分为人力资本与资金资本，这两种资本的缺乏制约 了他们就业与自谋职业的机会。失地农民本身综合素质较低，8 0 以上为初中文化 程度，还有一小部分为小学毕业甚至小学没有毕业，这样的文化素质，就业是相 当困难的，特别是4 0 岁以上的劳动力尤为突出。虽然有一部分失地农民表示愿意 从事其他经营，但因为资本不够，又缺乏从事第二产业和第三产业经营的技能和 经验，所以，面对变化莫测的市场，失地农民难以为现有的土地补偿费寻求有效 o 的增值渠道。此外，失地农民就业观念普遍落后，不愿意参加一些技术含量低、 报酬相对较低的岗位，这些岗位往往被外来民工获得。 3 2 2 就业率不高 。 据杭州市政府有关部门统计，1 9 9 8 2 0 0 3 年，全市( 不含滨江、萧山、余杭 区) 共有因失地而“农转非 人员1 5 7 万人，基中就业年龄段( 男1 6 6 0 岁、 女1 6 , - - , 5 0 岁) 1 1 1 万人。而在就业年龄段人员中，目前暂无业和处于失业状态 的5 8 万人，占5 2 。预计未来几年，全市失地无业人员还将以每年4 万5 万人 的速度增加。另据四川省劳动和社会保障厅的调查，载至2 0 0 3 年底，全省1 3 4 万因征地后一直未就业的有4 5 6 万人，占征地“农转非劳动力人数的3 1 8 。 f 2 】 3 2 3 再次失业率高 调查显示，重庆市因征地而“农转非 人员的失业率为3 0 3 ，是全市失业 率的4 3 倍。同期陕西只有3 8 o 的失地农村劳动力找到了工作；宁夏失地农民 有4 3 o 的人没有再就业的机会。砼1 也就是说，无论是东部沿海经济发达地区，还 是中西部经济欠发达地区，失地后应该就业而未就业的人数均超过半数，可见农 民失地无业问题在全国既普遍又严重。 西北大学硕士论文 3 2 4 隐性失业现象极为普遍 随着劳动用工制度的改革和企业的转制、兼并和倒闭，过去已实现“招工安 置”或“就业安置 的失地农民，大多数被裁减或失业回乡。据四川省劳动和社 会保障厅的调查，在全省历年征地已得到就业安置的4 3 万人中，到2 0 0 3 年底处 于失业状态的人数为2 4 5 万人，占征地时已得到就业安置人数的5 7 o 。另据浙 江省人民政府研究室课题组统计，杭州市江干区历年征土招工安置4 9 1 6 人( 只占 应招工安置人员的7 2 7 ) ，目前已有8 0 0 下岗回村。绍兴县北海街道塘南村因 土地被征用有7 5 0 个劳动力“农转非后被安排在瓷厂、面粉厂、丝绸炼染厂等 企业，到目前为止已有7 0 0 9 6 人员先后下岗。失地农民回流返村就业，给村集体 带来很大的工作压力，一定程度上影响了当地的社会稳定。嘲 3 2 5 就业保障措施不到位 在许多地方，征地难，难就难在“要地不要人的城市化模式。9 0 年代以后， 各地普遍采取征地时一次性支付补偿金，让被征地农民自谋职业，但凭他们自己 的能力所谋得的工作的确太有限，而我国农村长期以来从未建立过社会保障制度， 所以，农民们即使因土地被征收而失业，政府也仍然未把失地失业的农民纳入相 应的社会保障范围。在尚未取得一定的社会保障时，这些农民贡献出了自己的土 地，成为都市里新的一员，自己却面临着诸多困惑：失去土地后，既在城里找不 到工作，也难以享受城市工人可以享受到的失业保险；征地补偿根本不足以支付 养老、医疗、子女教育