（公共管理专业论文）广州市国库集中收付制度改革研究.pdf

：i t ；j 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，有权将学 位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论文进入学校图书馆、院系资料室被查 阅，有权将学位论文的内容编入有关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其 他方法保存学位论文。 学位论文作者签名 嗍冲易月 6 日 新虢- 彳a 嘲 导师签名： f i ) 啦铆 日期7 t 1 年历月日 改革开放以来，我国财税体制进行了一系列改革，重点是调整收入分配关系，基本未 对预算管理和财政国库管理制度进行大的调整。随着社会主义市场经济体制下公共财政的 建立和发展，国库集中收付制度应运而生。从2 0 0 1 年开始，在全国范围内选择试点推行国 库集中收付制度改革，到2 0 0 6 年的全面推行，不过几年时间。但它的生命力和影响力却是 空前的。国库集中收付制度替代传统财政国库管理模式，以崭新的姿态成为中国当代财政 国库管理体制的主体，也是我国公共财政管理的需要。改革取得的成效有目共睹，但同时 也不可避免地存在这样或那样的问题。因此，剖析这一改革，探讨其制约因素，对于我国 的财政国库管理制度改革乃至整个经济改革，都将具有重大的理论与现实意义。 本文运用宏、微观经济理论、公共财政理论，以广州市作为主要研究对象，采取规范 分析和实证分析相结合的研究方法，对国库集中收付制度改革过程存在的问题进行了较系 统研究。论文重点研究了广州市政府推行国库集中收付制度改革取得的成效和存在的主要 问题，分析了存在这些问题的主要原因。在借鉴外国经验的基础上，提出了进一步深化国 库集中收付制度改革应从完善国库集中收付制度本身入手，同时还必须采取推进信息系统 建设以提高监控质量，设计激励相容约束机制以降低代理银行的代理成本，完善相关法律 法规等措施。 关键词：广州市国库集中收付制度改革 g u a n g z h o us t a t et r e a s u r yc e n t r a iis mr e c eip t s a n ddis b urs e m e n t ss y s t e mr e o r mr e s e a r c h m a j o r n a m e ：p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ：f a nxia nqia n g r e s e a r c hir e c t o r ：g u oyinh u a a b s t r a c t s i n c er e f o r ma n do p e n i n gu p ，c h i n ac a r r i e do u tas e r i e so ff i s c a l a n dt a x a t i o ns y s t e mr e f o r m ，f o c u s i n go nt h er e l a t i o n s h i pb e t w e e n i n c o m ed i s t r i b u t i o ni sa d j u s t e d ，t h eb a s i cl a c ko fb u d g e tm a n a g e m e n t a n dt r e a s u r ym a n a g e m e n ts y s t e mf o rf i n a n c i a la d ju s t m e n t a st h e s o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i cs y s t e mo fp u b l i cf i n a n c et h ee s t a b l i s h m e n t a n dd e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a lt r e a s u r yc e n t r a l i z e dc o l l e c t i o na n d p a y m e n ts y s t e mc a m e i n t ob e i n g s i n c e2 0 0 1 ，p i l o tp r o j e c t sa c r o s s t h ec o u n t r yt oc h o o s et h es t a t et r e a s u r yc e n t r a l i z e dc 0 1 1 e c t i o na n d p a y m e n ts y s t e mr e f o r m ，t ot h ef u l li m p l e m e n t a t i o ni n2 0 06 ，b u taf e w y e a r s b u ti t sv i t a l i t ya n di n f l u e n c eo ft h ep r e - e m p t y c e n t r a l i z e d c o l l e c t i o na n dp a y m e n ts y s t e mo ft h es t a t et r e a s u r yi n s t e a do ft h e t r a d i t i o n a lf i n a n c i a lm o d e lo ft r e a s u r ym a n a g e m e n tw i t han e wa t t i t u d e o fc o n t e m p o r a r yc h i n a sf i n a n c i a ls y s t e m ，t h em a i nt r e a s u r y m a n a g e m e n ta sw e l la st h em a n a g e m e n to fp u b l i cf i n a n c e si no urc o u n t r y n e e d s f o ra 1 1t os e et h ee f f e c t i v e n e s so fr e f o r m s ，b u ta l s oi n e v i t a b l y t h eq u e s t i o no n ew a yo ra n o t h e r t h e r e f o r e ，t h ea n a l y s i so ft h i sr e f o r m ， t oe x p l o r et h ec o n s t r a i n t s ，t h es t a t et r e a s u r yf o rt h em a n a g e m e n t o fc h i n a sf i n a n c i a ls y s t e mr e f o r ma n dt h ew h o l ee c o n o m i cr e f o r m ， w i l lb e o fg r e a tt h e o r e t i c a la n dp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e i nt h i sp a p e r | t h eu s eo fm a c r o lm i c r o e c o n o m i ct h e o r ytp u b l i c f i n a n c et h e o r y 。i ng u a n g z h o ua sam a jo rs t u d y 。a n a l y s i sa n dn o r m a t i v e a n a l y s i so ft h ec o m b i n a t i o no fe m p i r i c a lr e s e a r c hm e t h o d s ，f o c u so n t h es t a t et r e a s u r yc e n t r a l i z e dc o l l e c t i o na n dp a y m e n ts y s t e mr e f o r m o ft h es y s t e mp r o b l e m sm o r es y s t e m a t i c a l l y t h e s i sf o c u s e do nt h e i m p l e m e n t a t i o n o ft h e g u a n g z h o um u n i c i p a lg o v e r n m e n tt r e a s u r y c e n t r a l i z e dc o l l e c t i o na n dp a y m e n ts y s t e mr e f o r ma n dt h er e s u l t so f t h em a i np r o b l e m s ，a na n a l y s i so ft h em a i nr e a s o n sf o rt h e s ep r o b l e m s i nf r o mf o r e i g ne x p e r i e n c e ，t of u r t h e rd e e p e nt h er e f o r mo ft h e 一2 一 n a t i o n a lt r e a s u r yc e n t r a l i z e dc o l l e c t i o na n dp a y m e n ts y s t e ms h o u l d b ec e n t r a l i z e dt r e a s u r y r e c e i p ta n dp a y m e n ts y s t e mt oi m p r o v ei t s o w na p p r o a c h ，b u ta 1 s om u s tb et a k e nt op r o m o t et h ec o n s t r u c t i o no f i n f o r m a t i o ns y s t e m st oi m p r o v et h em o n i t o r i n go ft h eq u a l i t y ，d e s i g n i n c e n t i v ec o m p a t i b l em e c h a n i s mt or e d u c ea g e n tb a n k0 fa g e n c yc o s t s ， a n di m p r o v er e l e v a n tl a w sa n dr ec u l a t i o n sa n do t h e rm e a s u r e s k e yw o r d s ：g u a n g z h o u ，s t a t et r e a s u r yc e n t r a l i s mr e c e i p t sa n dd is b u r s e m e n t ss y s t e m ， r e f o r m 一3 一 目录 摘要”“”“1 a b s t r a c t ”“”2 第一章导论：1 第一节研究的背景和意义l 第二节文献综述2 第三节研究方法5 第四节本文的结构和主要观点6 第二章国库集中收付制度的理论基础8 第一节公共财政理论与国库集中收付制度8 第二节公共选择理论与国库集中收付制度1 2 第三节委托代理理论与国库集中收付制度1 4 第四节制度创新理论与国库集中收付制度1 5 第三章广州市国库集中收付制度改革内容、问题及原因分析1 8 第一节广州市国库集中收付制度改革的内容1 8 第二节广州市国库集中收付制度改革存在问题及原因分析2 7 第四章国库管理制度国际比较及经验借鉴”o o g 3 3 第一节西方主要市场经济国家国库管理制度的特点3 3 第二节外国国库管理运作的比较分析与经验借鉴3 6 第五章进一步深化广州市国库集中收付制度改革的思考4 0 第一节进一步完善国库集中收付制度4 0 第二节营造良好的制度和法律环境4l 第三节推进配套信息化建设，建立健全监督制约机制4 3 第四节设计激励相容约束机制，降低代理银行代理成本4 5 结论”“一一”d o obj * 4 8 参考文献4 9 后记“”一“”5 2 第一章导论 第一节研究的背景和意义 国库集中收付制度作为公共财政框架的重要基石，是预算执行制度的创新，是我 国财政资金运作方式的根本变革。建立现代财政国库管理制度是构建社会主义公共财 政框架的客观要求，对逐步规范财政收支行为，加强财政监督、减少资金周转环节， 提高资金使用效益，更好地发挥宏观调控作用意义重大。国库集中收付制度改革，是 我国建立公共财政体系的重要内容，是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心内 容。实行国库集中收付制度，是解决财政资金使用中诸多问题的治本之策，是从源头 上治理腐败的重大措施，也是市场经济条件下实行公共财政的必然选择。 国库集中收付制度改革是一项涉及整个财政管理的基础性改革，是一场“财政革 命 ，贯穿于财政预算执行的全过程，是预算制度执行方面的创新。这是在分税制改 革取得显著成效，财政收支规模不断扩大，部门预算编制改革取得进展的基础上，针 对多年来我国财政资金管理弱化，财政支出管理改革滞后的状况，对预算执行制度推 行的一次重大改革。因此以国库集中收付制度为财政国库管理制度改革取向的中国财 政国库管理制度改革己成为不可逆转的趋势。虽然各地政府推进此项改革的进程不 同，但也为笔者的研究提供了非常丰富的实践素材和分析佐证依据。 国库集中收付制度改革取得的成效有目共睹，但改革过程中存在的问题依然很 多。深刻剖析这一改革，探讨其制约因素，对于我国的财政国库管理制度改革乃至整 个经济体制改革，都将具有重大的理论与现实意义。 本人在广州市某政府部门从事财务管理工作十多年，亲身经历和参与了广州市国 库集中收付制度改革的全过程，通过六年多的实践与学习，较系统地搜集了国内外推 行国库集中收付制度的相关理论、政策与经验，并在广州市市本级预算部门中作了有 效的尝试，有利于本论文研究事项的开展。但在实践中碰到很多困难，这又为论文的 研究提供了思考和创新的动力。本人认为以广州市为例子的研究分析，如能较好地进 一步深化和完善国库集中收付制度，就能为我国其他省市政府推进国库集中收付制度 改革提供经验借鉴。 第二节文献综述 国库制度研究( 国库集中收付制度是国库制度中的一个重要部分) 的文献资料， 无论是国内还是在国外都不十分丰富。国库制度改革，可以说在世界各国都处在结合 自己国情不断推进的阶段，没有也不可能有一个可以全球普遍推广的成功模式。总的 来说，西方发达的市场经济国家的国库制度理论研究由于起步较早，比较成熟，他们 也都大体形成了与其本国市场经济体制、基本经济制度相适应的国库管理体制。 一、国外相关研究 西方经济学用于国库管理制度研究的基本理论和分析方法至少有以下几种： ( 一) 公共选择学派成于2 0 世纪7 0 年代，主要创始人和代表人是布坎南( j a m e s m b u c h a n a n ) ，导致了财政学的新发展。公共选择学派的理论，可以用来解决国库资 金的支出项目和数量； ( 二) 公共产品供求均衡理论，有助于解决各公共产品的效率配置问题； ( 三) x 一效率理论的应用，用来分析解决国库资金提供公共产品时的供给效率； ( 四) 信息经济学和委托一代理问题的研究，有助于解决国库制度中存在的信息 不对称问题； ( 五) 制度创新理论可以用来分析国库制度改革中存在的成本与效益，从理论角 度分析、解决制度创新的成本分担问题及推进改革的方法。 另外，主流经济学中的规范分析和实证分析、局部均衡和一般均衡、静态分析和 动态分析，甚至边际分析等方法都可以在国库制度研究中得到应用。 同时，西方发达国家，如美国、法国、英国等国家，随着市场经济的发展，在长 期实践中也逐步形成了各自的一套较为完备的国库制度。他们在国库机构设置、收付 作业流程、国库主要职能等方面也存在许多共同的特点，这些成功的经验值得我国学 习和借鉴。 二、国内相关研究 我国国内的国库制度研究才刚刚起步，还未引起理论界的普遍关注。本人在搜集 材料时，感到有关国库制度理论基础研究的文献不多。目前国内对国库制度研究大多 都是分析原有制度缺陷、借鉴国内经验、提出改革对策的模式，仅就事论事，深入挖 掘国库制度的理论基础做得不够。即便是对这三方面的研究来说，也不够充分。可以 说，目前国内关于国库制度的研究远远落后于改革实践的需要。 ( 一) 理论层面的研究 1 、詹静涛主要从建设该制度的理论层面分析其必要性和重要性。他认为，国库 集中收付制度是以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的 财政国库管理制度，也是一种现代财政国库管理制度。国库集中收付制度是市场经济 国家普遍采用的财政国库管理制度，主要有三个基本特征：一是财政部门统一设立国 库单一账户体系，预算单位不设立财政资金存款账户，所有财政资金收付活动都纳入 国库单一账户体系管理。二是财政资金收付方式规范。税收和非税收入通过银行系统 及时缴入国库单一账户体系；财政资金支出由国库单一账户体系直接支付给商品和劳 务供应者或用款单位；财政资金余额只保存在国库单一账户。三是实现财政收支实时 动态监控。财政部门实时监控每一笔财政资金收入及支出情况等。回 另外他还从中国国情出发，从我国现代公共财政职能和定位来分析，是由指令型 财政实现管理型财政转变的必然选择。他认为，实行国库集中收付制度改革，奠定了 我国现代财政国库管理制度的基础。一是预算执行监督控制机制实现突破，基本形成 了过去无法实现的事前、事中和事后相结合的监控机制，有效发挥了动态监控的威慑 作用；二是预算执行管理手段实现创新，预算执行信息的完整性、准确性、及时性大 幅度提高，有效增加了预算执行透明度，为财政运行管理和宏观经济调控提供了更为 及时可靠的信息基础；三是财政资金运行效率和效益实现提升，财政资金收缴和支付 运行避免了中间环节的层层滞留，大幅度提高了运行效率，为国库现金管理、降低财 政筹资成本、提高财政资金运行效益提供了必要条件。 2 、李刚、张子丰从推行国库集中收付制度改革，构建财政资金运行新机制方面 詹静涛现代财政嗣库管理制度理论和实践 j ，财政研究，2 0 0 6 ，4 ：2 - 9 詹静涛现代国库管理制度：管理型公共财政的正确选择。财政研究，2 0 0 7 ，3 ：2 - 5 进行研究。他们认为实行财政国库管理制度改革是国务院、财政部做出的重要战略决 策，是建立社会主义市场经济条件下公共财政体制框架的客观要求，是预算管理改革 的重要内容和整个财政收支管理改革的核心，是加强财政监督管理，提高资金使用效 率，从源头上防范和遏制腐败的根本措施。 ( 二) 国库资金风险防范及激励机制方面的研究 1 、邵长年从国库的职能及防范风险方面阐述国库制度改革的重要性和必要性。 他认为，在市场经济条件下，国库的职能在扩张，国库不仅是负责国家预算收、支的 出纳机关，而且还是通过经理国库来为国家财政政策和货币政策的执行、为两大政策 的衔接与协调提供服务的宏观经济管理部门。因此，国库管理及其风险防范就成了国 库工作的重中之重。2 0 世纪9 0 年代末，中国人民银行在充分研究西方发达国家国库 管理经验的基础上，提出了在中国实行国库单一账户改革的思路。人民银行始终站在 讲政治、顾大局的高度，积极配合财政部推动国库集中收付制度改革，把这项改革作 为加强财政资金管理、提高财政资金使用效率、杜绝财政资金腐败现象发生的重要措 施。国库集中收付制度改革的推行，增强了国库在促进经济发展和财税改革中的作用， 赋予了人民银行管理国库新的职能。 2 、郭小东从我国财政国库管理体制中激励相容制度的合理性方面阐述财政国库 制度改革的必要性。他认为，财政国库管理体制建设是当前我国公共财政体制改革的 热点之一。改革目标是推行国库集中收付制度，确立以国库单一账户体系为基础、资 金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，本文认为，要不断推进国库 集中收付制度的改革，提高这一制度的效能，根据公共部门运行特点妥善处理好制度 建设中的激励相容问题是个值得注意的方面。 此观点对本研究有很大的启发作用。 ( 三) 对改革实践中存在问题和困难的研究 l 、温美琴从经济体制改革方面阐述改革实践中存在的困难和问题。她认为，从 推行制度的初衷来说，是比较理想的。但在实际操作、实践过程中，我国行政事业单 位推行国库集中支付制度，有一些问题需要引起足够的重视：一是国库集中支付制度 内在的缺陷，导致其在实践中存在着现金管理、财政直接支付、财政授权支付的潜在 李刚、张子丰推行国库集中收付制度改革构建财政资金运行新机制经济技术协作信息，2 0 0 7 。3 0 邵长年论我国国库管理及其风险防范财政与税务。2 0 0 5 ，8 ；3 7 - 4 3 郭小东我国财政国库管理体制中激励相容制度的合理安捧。财政与税务。2 0 0 6 ，2 ：2 2 - 2 6 风险；二是国库集中支付制度受外在条件的局限，在执行过程中发生偏差。 2 、聂芳从改革的进程详细介绍了国库集中收付制度改革试点的现状，对国库集 中收付制度建立的必要性进行了探讨，并对改革的成效及问题进行了分析，最后有针 对性地提出了完善国库集中收付制度改革的思路及建议。回 以上专家学者主要从理论层面阐述了国库集中收付制度改革的重要性和必要性， 也有些是从改革实践角度说明了改革存在的问题及思考。但从中国国库集中收付制度 改革实践来看，各地改革的进度和遇到的困难各不相同，本人选取广州市改革案例， 力求在分析案例中总结一些经验教训，以期对全国其他地方政府国库集中收付制度改 革有一定的参考作用。 总体来说，国内国库制度改革的实践是先从中央开始实践，然后在地方政府逐步 试点开展。这一点和地方财政收支矛盾较严重有关，同时也是逐步推进国库制度改革 的指导思想作用的结果。但是各地国库制度改革的机构设置、流程设计、账户设立各 异，与国家出台的财政国库制度改革试点方案出入很大。同时，财政国库制度改革试 点方案与西方国家的国库制度也有差异。总之，我国国库制度改革仍处于初始阶段。 第三节研究方法 本文在写作过程中主要采用了规范分析方法、比较分析方法。 一是采用规范分析方法。国库集中收付制度改革是由人通过相关制度及管理办 法、改革措施来实施的。因此，在分析的过程中，主要是运用规范的分析方法来明确 应如何管理，如何管理才能做到国库集中收付制度改革真正彻底到位，使得我国的财 政国库管理迈上一个新台阶，真正与世界的财政国库管理制度接轨。 二是采用比较分析方法。对比研究国外各国的国库集中收付制度的异同，国库集 中收付制度在国外发达国家已得到充分的运用，但各国在具体的运作模式下存在一定 的差异，因此通过比较，从普遍中获得一般，从具体上升为抽象，特别是以美国、法 国、意大利等国家的国库集中收付制度模式为基本参照系，比较综合了其他国家国库 温美琴完善我国行政事业单位国库集中支付制度的思考，经济体制改革。2 0 0 6 ，7 ：3 4 3 7 聂芳建立国库集中收付制度的思考，经济技术协作信息，2 0 0 7 。3 2 集中收付制度的做法和原则，从而试图找出这些国家模式中带有共性的地方，与中国 的相比较，为我国顺利推进国库集中收付制度改革提供经验借鉴和参考。同时也将这 一方法应用于中外制度之间的研究，寻找差距，弥补不足。 三是理论与实践相结合。在分析现代国库制度理论的同时，注意把有关理论与国 库制度的具体实践、制度创新紧密结合起来，以理论指导实践。 这是本人首次运用经济学方法论系统分析国库集中收付制度改革的各种状况，难 免有不足之处，期待有关专家学者批评指正。 第四节本文的结构和主要观点 一、本文的结构 本文结构主要由五部分内容组成：( 一) 导论。对研究的背景和意义以及国内外 研究状况进行了分析。( - - ) 国库集中收付制度的理论基础。主要是围绕公共财政理 论，并结合公共选择、委托代理关系中的博弈理论以及制度创新理论等，探讨目前我 国国库集中收付制度改革的理论基础和理论依据。( 三) 广州市国库集中收付制度改 革现状及问题分析。对广州市推行国库集中收付制度改革进程中存在的问题进行全方 位、深层次的思考，对存在的问题进行逐一分析。( 四) 国库管理制度国际比较及经 验借鉴。对国外国库管理制度多种典型模式进行比较分析，进而总结和提炼出对广州 市国库改革有利的借鉴意义。( 五) 进一步深化广州市国库集中收付制度改革的思考。 提出了进一步深化国库集中收付制度改革应从完善国库集中收付制度本身入手，同时 还必须采取推进信息系统建设以提高监控质量，设计激励相容约束机制以降低代理银 行的代理成本，完善相关法律法规等措施。 二、本文的主要观点和可能的创新点 本文力图在前人研究的基础上，结合我国实际情况，系统从国库集中收付本身及 其相关因素进行进一步研究。在国库集中收付制度理论领域，还有一些值得突破的方 面，本论文从以下几个方面进行创新研究和理论的突破：( 一) 国库集中收付制度的 特 步 第二章国库集中收付制度的理论基础 中国财政模式正在经历一场深刻的“转型”，即从传统的生产型财政模式转为公 共财政模式。与此相适应，在财政资金管理层面上，从原有的预算单位分散管理模式 转向财政国库集中管理模式。所谓国库集中收付制度，亦称“国库单一帐户制度” ( t r e a s u r y s i n g l ea c c o u n ts y s t e n r - - t s a s ) ，是指政府在国库或国库指定的代理银 行开设帐户，集中收纳和支付所有财政性资金，财政收付均通过单一帐户进出，从而 实现对财政资金的流向、流量的全程监控。在我国，国库集中收付制度改革已是大势 所趋、势在必行。本人认为，我国公共财政框架虽已搭成，但很大程度上却是有“名 无“实 ，这意味着我国公共财政模式的改革必须进入实质性阶段。我国财政公共化 改革的关键步骤和核心内容之一，则是财政预算资金管理制度的深入改革。也就是说， 国库集中收付制度改革本身对我国公共财政模式的真正建立也具有十分重要的积极 作用。 本章围绕公共财政理论，并结合公共选择、委托代理关系中的博弈理论以及制度 创新理论等，探讨目前我国国库集中收付制度改革的理论基础和理论依据。 第一节公共财政理论与国库集中收付制度 一、公共财政理论的核心观点及其政策含义 尽管在有关公共财政的具体认识上仍然存在一定的分歧和争论，公共财政模式是 与现代市场经济发展相适应的一种财政模式在我国理论和实践界已基本达成共识，构 建具有中国特色的公共财政模式已是我国财政改革的基本方向和重要目标。从逻辑上 讲，公共财政理论是公共财政模式的理论基础，并且是把握公共财政模式的运行机理 和特性、指导现行财政制度改革的重要依据。 作为公共财政理论的创立者，2 0 0 多年前的亚当斯密主要是从市场缺陷( m a r k e t f a i l u r e ) 所引致的社会公共利益缺失的角度来分析财政活动，从而很自然地以“公 共性 ( p u b i l c ) 一词来把握和认识财政问题、财政理论和财政制度。概括地讲，公 共理论的核心观点是：公共财政是弥补市场缺陷或市场失灵的财政。也就是说，政府 及其财政只能活动于市场失灵领域，如支持共同消费性质的活动( 行政、国防、市政 设施等) ，提供相应的公共产品和公共服务。通常，市场缺陷包括：公共产品和外溢 性产品的提供不足、国民收入分配的不公、国民经济的剧烈波动等方面。基于此，公 共财政具有弥补市场缺陷、满足公共需要、非市场营利性、法制规范化等重要特点。 具体地讲，公共财政理论具有以下几点含义： ( 一) 市场缺陷是划分政府财政与市场机制各自职责分工的理论分野。虽然市场 本身在资源配置方面具有相对优势和主导优势，但也存在一定的缺陷，而市场缺陷的 存在为政府干预提供了经济学意义上的理由和空间。不难发现，市场缺陷为政府财政 应承担何种职责提供了经济学分析基础。 ( 二) 社会产品可相对划分为公共产品( p u b l i cg o o d s ) 和私人产品( p r i v a t e g o o d s ) ，作为市场经济条件下特有的财政类型，公共财政更适宜与从事公共产品的配 置，而市场经济更适宜与从事私人产品的配置，而介于纯粹公共产品和私人产品之间 的混合产品( m i x e dg o o d s ) ，公共产品理论的原则性回答是需要财政与市场的共同提 供。总之，满足人类需要的社会产品的提供客观上需要公共财政机制和市场机制的分 工与合作。国 ( 三) 公共产品本身具有层级性，即有全国性公共产品和地方性公共产品之分， 这意味着政府本身的层级性( 即需要设置中央政府和地方政府来分别提供相应的公共 产品) ，也意味着政府系统的分级理财和分级管理体制。 ( 四) 公共产品理论的本质是政府财政的“公共性”，而为了保障政府财政活动 的“公共性 就必须建立相应的法律制度保障机制，以确保“公共性 真正体现在政 府财政活动和财政政策。应指出，这里的“公共性 是基于社会利益的角度，而不是 从公共部门( 包括政府) 的利益角度来认识的。也就是说，公共部门的利益并不总是 代表社会公共利益( 如行政性乱收费虽然改善了部门自身利益但却损害了社会利益) 。 自1 9 5 4 年美国经济学家保罗萨缪尔森首次用分析的方法而非描述的方法来定义公共物品后，人们通常用消费上的非竞争性和受 益上的非排他性来定义公共产品，与之相对应，私人产品具有竞争性和排他性。见s m u e l s o n p ：1 1 1 ep u r et h e o r yo fp u b l i c e x p e n d i t u r e ) 。r e v i e wo fe c o n o m i c sa n ds t a t i s t i c s ( 3 6 ) ，1 9 5 4 二、公共财政理论对国库集中收付制度改革的理论启示 在我国，实施国库集中收付制度改革，简单地讲就是要将所有财政性资金收入直 接上缴国库，所有财政支出都通过国库单一帐户直接支付，从而将财政资金收付的全 过程置于财政监督和社会监督之下的财政资金管理模式。通过我们的分析，公共财政 理论对我国国库集中收付制度改革的指导意义在于： ( 一) 公共财政理论为国库集中收付制度改革提供了科学的理论基础 公共财政理论事实上回答了为什么必须实施国库集中收付制度改革的理论问题。 从国库集中收付制度改革来看，公共财政理论的重要性主要体现在两个方面： ( 1 ) 国库集中收付制度改革本质是我国建设和发展公共财政模式的重要内容之 一，也就是说，国库集中收付制度和部门预算制度、政府采购制度、收支两条线、费 改税以及分税制等都是公共财政大框架的重要构成。( 如图2 - 1 所示) ( 2 ) 公共财政理论强调政府财政活动的“公共性 ，这无疑是实施国库集中收付 制度，并将所有财政性资金的收支活动放置于财政监督和社会监督之下的财政思想基 础。不难发现，国库集中收付制度改革的本质是公共财政理论的思想体现。 ( 二) 公共财政理论是我国现行国库集中收付制度改革的重要“指示器 公共财政理论的重要价值往往体现在其对实践的指导意义，其为我国各级政府的 财政改革和实践活动起到了重要的导航功能。例如，公共财政理论认为，公共产品的 层级性往往决定了政府本身的层级性，从而为政府分级理财、分级管财体制提供了理 论依据；公共财政理论认为，弥补市场缺陷是政府财政活动的核心，这为现行国库集 中收付制度改革的深入发展和完善( 如哪些项目该集中、哪些项目该支出等) 提供了 重要的理论依据。设想一下，对于那些行政权力部门的乱收费所得收入，就不应是财 政集中收入和集中管理的问题，而是依法坚决予以取缔的问题。实际上，我国财政经 济活动中出现的“部门财政”和“单位财政 现象是与公共财政思想和原则相对立的。 而只有真正建立一套科学完备、高效运作、公开透明的国库集中收付制度，也才能完 全消除“部门财政 和“单位财政 现象，也才能在我国真正建立公共财政模式。 ( 三) 公共财政理论强调的效率和公平是国库集中收付制度改革的重要目标 公共财政理论认为公共部门( 包括政府) 是以满足社会公共需要并提供有效的公 共产品为重要职责，为此，其要求资源配置( 包括公共部门本身的资源配置) 的效率， 图2 1 公共财政制度框架与现行财政改革的关系 并讲求国民收入分配( 包括政府部门与非政府部门之间、政府各部门之间的收入分配 水平) 的公平。公共财政理论一再强调，政府财政活动虽应在一定范围内存在，但不 能过多侵犯市场活动，否则，就会导致资源配置的低效率或无效率。事实上，在我国 存在的大量预算外收费活动往往会直接或间接侵犯正常的市场活动，从而损害了社会 公共利益。此外，公共财政理论要求合理划分政府部门与非政府部门之间以及各政府 部门之间的收入分配，以保障各政府部门向社会提供各种各样、不同类型的公共产品 和公共服务。 从追求效率和公平的角度讲，国库集中收付制度和公共财政理论在本质上是共同 的。这主要在于：( 1 ) 财政国库将各种分散在各预算单位和预算部门的财政资金集中 统一管理，大大提高了财政资金的使用效率( 如减少了财政资金在各预算部门的和单 位的无谓沉淀或闲置) ，相应的集中直接支付制度也大大减少了财政资金运行的中间 环节和损耗风险，同时也有助于有效防范财政性资金使用过程中违法乱纪和贪污腐败 现象，从而最终大幅度提高了财政资源的配置效率。( 2 ) 国库集中收付制度将各种乱 收滥支行为放置于财政监督、社会监督的“眼睛 之下，有利于解决预算# i l l 收费以 及预算内乱收税的问题，减轻了企业和居民的不合理负担，从而保证了市场机制运行 的效率。( 3 ) 由于国库集中收付制度规范了政府部门的执收行为，提高了财政性资金 的综合使用效率，同时又保障了政府部门的合理支出需求，从而有利于国民收入在政 府部门与非政府部门之间的合理公平分配。( 4 ) 国库集中收付制度还为政府各部门之 间财政资源的公平合理分配创造了有利条件，有利于缩小政府各部门之间收入分配的 差距( 如财政集中收付制度中的统一支出标准等) 。 ( 四) 国库集中收付制度有利于实现公共财政理论强调的“公共性 准则 如前所述，公共财政理论是从社会公众角度来定义“公共性”的，而不是从政府 部门或公共部门的角度。在缺乏有效的制度约束的条件下，政府部门所追求的利益目 标可能偏离社会公共利益。在国库集中收付制度条件下，由于各政府部门和单位的所 有收入和支出都要纳入财政监督和社会监督的制度框架，因此，各政府部门和单位的 自我利益就不会得到无节制的扩张和膨胀，而社会利益目标则会得到保障和加强。从 此角度讲，国库集中收付制度更能体现和实现公共财政理论所强调的“公共性 准则。 第二节公共选择理论与国库集中收付制度 公共选择学派成于2 0 世纪7 0 年代，导致了财政学的新发展，至今，公共选择理 论和公共财政理论已是西方财政学中的两大主流理论。由于公共选择理论秉承了古典 政治经济学的分析传统，始终坚持以利益分析的方法来透析政府机制动作的全部实际 过程，从而使西方财政理论展示了一次“向新政治经济学回归 的历程。 公共选择理论的要旨和主要观点在于：( 1 ) 公共选择理论研究非市场决策或政府 公共决策，认为经济学( 包括财政学) 是交易科学，公共选择是通过投票机制( 如独 裁规则、全体一致规则和多数票规则等) 来实现。( 2 ) 公共选择理论以个人效用最大 化( 利益分析) 为分析基础，将政治决策的分析同财政理论结合起来，得出“政府部 门追求部门预算最大化、民主政府存在政府失灵等结论。( 3 ) 公共选择的实质是政 府如何有效解决公共产品的提供决策问题( 如公共产品的规模、成本分担及其类型选 毛程连：。公共产品理论与公共选择理论关系之辫析”，摘自财政研究 ，2 0 0 3 年第5 期 灵。 实际上，在社会主义初级阶段条件下和社会主义市场经济中，社会各阶层和部门 的不同利益矛盾是客观存在的，而政府的有关财政管理制度和财政调节必然也必定是 这些矛盾平衡的产物。从此角度讲，公共选择理论对于分析和研究财政国库集中收付 制度的建立、实施和完善的动态过程，具有很强的理论借鉴意义和理论指导意义。例 如，我国各地区财政管理制度的不同模式以及制度改革的推进程度，本质上充分反映 了不同地区利益矛盾格局对财政管理制度的建立与执行的制约程度；当前国库对财政 资金不计利息、财政对国库代理不计报酬的做法可能不利于财政国库集中管理制度改 革的顺利推行。 可以说，在我国推行和深化国库集中收付制度改革，既要较好地与国际惯例接轨， 还要根据各地区、各级财政的实际情况而因地制宜。 二是公共选择理论部分地解答了在我国实施财政库集中收付制度的必要性。 公共选择理论以经济人的假设为分析基础，研究了公共决策或政府决策的过程， 指出了政府部门存在追求部门规模或部门预算最大化的倾向。也就是说，在经济人利 益的内在驱动下，政府部门会不断追求部门收入和部门支出的最大化( 包括财政预算 资金和预算外资金) ，从而可能损害社会公共利益。这对我国改革开放以来各政府部 门争相“创收 、自谋“收费”现象具有定的现实解释力。事实上，我国预算外资 金的恶性膨胀问题既有经济人利益的内在驱动问题，也有财政资金管理制度缺陷的外 因诱发问题，在实行财政国库集中制度制度后，政府各部门的全部收入和全部支出都 不再自行分散管理，而应公开接受财政监督和社会监督，那么，各部门和单位的不合 理收支现象还会恶性膨胀吗? 显然，实行国库集中收付制度增加了部门和单位违规操 作的难度和成本，从而抑制了政府各部f - j 署1 1 单位自身利益的过度膨胀。 三是公共选择理论强调的“政府失灵”对国库集中收付制度改革的深化以及配套 具有重要的指导意义。 公共选择理论强调了公共利益最终实现的脆弱性以及其中的“政府失灵”问题， 这无疑对进一步推进和完善国库集中收付制度改革具有重要的理论指导意义。例如， 部门预算的不合理开支就不应得到保障，而部门预算中的正常合理性支出需求则应尽 量确保。应指出，单独依靠国库集中收付制度不可能完全解决财政资源使用过程中的 “政府失灵 问题，还需要政府机构和人事制度改革等配套措施。 第三节委托代理理论与国库集中收付制度 委托代理理论是研究经济活动中各种委托代理关系的理论。通常，委托人想使代 理人按照委托人的利益选择行动，但委托人不能直接观测到代理人选择了什么行动， 能观测的只是不完全的信息和变量，即委托人对代理人执行规定职责的信息是很不完 全的。 可见，委托代理问题产生的根源是由于信息不对称的存在，而委托代理理论本身 主要研究的就是管理制度的效率以及如何改进管理效率的办法。解决委托代理问题的 办法主要有两个：( 1 ) 从这一问题产生的根源入手。由于信息占有的不对称是由于社 会分工和专业化发展的必然结果，所以，我们不可能消除信息初始产生的差距，而只 能通过降低获取信息成本的办法来减弱信息不对称的程度，主要方法有：减少信息反 馈的环节，增强信息反馈系统的功能，以降低信息失真的可能性；提高市场和制度安 排的透明度，以减少信息垄断；尽可能减少寻租活动的诱因，以降低信息初始占有的 不对称。( 2 ) 从设计激励机制入手。激励机制就是设计一个方法，让代理人从自身效 用最大化出发，自愿选择与委托人设定的标准或目标一致的行动。任何有效的激励机 政府、从中央到地方、从财政到各政府部门、从国库部门到银行部门，委托代理关系 中出现的各种问题，如信息不对称机制下效率改进问题、设计激励相容约束机制问题 植 号予0 一、财政部门与预算单位的委托代理问题 实践中，财政部门按预算支出的项目和进度给预算单位拨付资金，而预算单位则 按财政部门的指令和规定用途花钱、行事并最终提供满足公共需要的公共产品。这样， 财政部门与预算单位就产生一种委托代理关系。在传统的分散支出管理模式下，这一 问题往往难以有效解决，即财政资金常常被预算单位挪用。但这一委托代理问题却在 国库集中收付制度条件下得到了较好的解决。即采取零余额账户的方法控制预算的用 款进度，采取财政支付直达的方法控制财政资金的去向并使预算单位按预算行事。 应指出，在我国目前推行的国库集中收付制度改革试点方案中，预算外资金虽已 被纳入单一账户管理体系之中，但仍未放置于财政部门的国库单一账户管理体系之 中。如何将预算外资金完全到位地纳入预算管理将是我国国库集中收付制度进一步完 善的重要任务。 二、国库资金的收付直达机制与减少财政资金运行过程中的信息失真问题 如前所述，委托代理问题产生的根源是信息不对称，而信息传递的中间环节越多， 则信息失真的可能性越大，委托人与代理人之间的信息不对称在执行过程中，实现了 财政收入和财政支出的直达，大大减少了资金运行过程中的中间环节，缩短了财政部 门与财政资金运动信息源的距离，有利于财政部门准确及时地把握财政资金的“来龙 去脉”，从而有效解决了委托代理问题。 第四节制度创新理论与国库集中收付制度 新制度经济学主要运用“创新收益创新成本、