（社会保障专业论文）城镇弱势群体法律援助研究.pdf

g 鏖銮垣太堂亟圭竺焦监塞生銮撞垩 中文摘要 摘要：全球化浪潮和社会急剧转型使中国的社会条件发生巨大变化，公民的个体 性差异迅速扩大。一部分人，如下岗职工、进城农民工、体制外人员和提前退休 的体制内人员等，成为社会中的城镇弱势群体。在社会关系日益依赖于法律的社 会控制手段时，城镇弱势群体显然最缺乏自我保护能力，而现实生活中，又恰恰 是他们的合法权益最容易受到侵害。为了社会的公平公正，怎样才能使社会弱势 群体的合法权利得到法律这个正义之神的保护昵? 这正是法律援助制度要解决的 课题。 城镇弱势群体法律援助研究的出发点是为城镇弱势群体提供司法保障。本文 从经济学角度出发，认为城镇弱势群体法律援助经济属性可以区分为制度和服务 两个方面：城镇弱势群体法律援助制度作为纯公共物品，其制定和实施是要花费 社会资源的，政府作为法律援助制度的天然垄断者，理应提供给城镇弱势群体平 等分享法律资源的机会；城镇弱势群体法律援助服务作为城市准公共物品，必须 在供给中引入竞争机制，提高供给效率和质量。 中国目前的城镇弱势群体法律援助体系存在着诸多问题。本文分析问题所在， 促使政府根据不同的问题采取不同的政策或方法，分别采取不同的方式提供法律 援助，以有效的解决中国目前城镇弱势群体法律援助方面的实际问题，从而促进 城镇弱势群体福利的提高。 关键词：城镇弱势群体；法律援助制度；法律援助服务；经济分析 分类号： 塞銮埋叁堂亟堂焦诠塞垦墅坠! a b s t r a c t a b s t r a c t ：w i t ht h eg l o b a l i z a t i o na n dt h es h a r ps o c i a lt r a n s i l i o n , s o c i a lc o n d i t i o n a c h i e v e dg r e a tc h a n g e si nc h i n a , w h i c hr e s u l t e di nt h er a p i dw i d e no ft h ec i v i l i n d i v i d u a l d i s c r e p a n c y s o m ep e o p l e , l i k eu n e m p l o y e d ，t h ea g r i c u l t u r a l l a b o r e r s e n t e r i n gc i t y , t h ep e r s o n so u t s i d et h ei n s t i t u t i o n ，t h er e t i r e di na d v a n c ee t c ，b e c o m e s o c i a lv u l n e r a b l eg r o u p s w h e nt h es o c i e t yr e l i e so nt h em e t h o dt ot h el e g a lc o n t r o l s d a yb yd a y , t h ev u l n e r a b l eg r o u p so b v i o u s l yl a c ko f t h es e l f - p r o t e c ta b i l i t y , i n s t e a d ，t h e i r l e g i t i m a t er i g h t sa n di n t e r e s t si se x a c t l ye a s i e s tt ov i o l a t ei nr e a ll i f e t h e r e f o r e ，h o wc a n u se n a b l et h el a w f u lf i g h to ft h es o c i a lv u l n e r a b l eg r o u p st oo b t a i nt h el e g a lp r o t e c t i o n f o r t h e f a i r a n d j u s t i c e i ns o c i e t y , w h i c h i s j u s t t h e p r o b l e m t h e l e g a la i d t r y i n g t os o l v e t h i sa r t i c l ea i m st op r o v i d et h ej u d i c i a ls a f e g u a r df o rt h ev u l n e r a b l eg r o u p ，a n d a n a l y z e st h ee c o n o m i c a la t t r i b u t eo ft h eu r b a nv u l n e r a b l eg r o u p s l e g a la i d , t h u st o d i f f e r e n t i a t ei tf o rt h ei n s t i t u t i o na n ds e r v i c et w oa s p e c t s u r b a nv u l n e r a b l eg r o u p s l e g a la i di n s t i t u t i o ni st h ep u r ep u b l i cg o o d s ，i tb e i n gw o r k e do u ta n db e i n gp u ti n t o e f f e c tn e e dt oc o s ts o c i a lr e s o u r c e s a sn a t u r a ll e g a la i di n s t i t u t i o nm o n o p o l i z e r , t h e g o v e r n m e n to u g h t t op r o v i d et h ec h a n c eg i v i n gu r b a nv u l n e r a b l eg r o u pe q u a l i t yt os h a r e l a wr e s o u r c e s u r b a nnv u l n e r a b l eg r o u p s l e g a la i ds e r v e sa se q u a lp u b l i cg o o d s ；i t m u s ti n t r o d u c ec o m p e t i t i o n , i m p r o v ee f f i c i e n c yo f s u p p l ya n dm a s si ns u p p l y i n g i nc h i n & t h e r ed oe x i s tal o to fp r o b l e m si nu r b a nv u l n e r a b l eg r o u p s l e g a la i d s y s t e ma tp r e s e n lt h eg o v e r n m e n tm u s ta n a l y z ew h e r et h ep r o b l e mi s ，a d o p td i v e r s i t y a c c o r d i n gt od i f f e r e n tp r o b l e ms o l v e s ；a d o p tr e s p e c t i v e l yd i f f e r e n tw a y t os o l v ea c t u a l u r b a nv u l n e r a b l eg r o u p s l e g a la i d p r o b l e ma tp r e s e n t ，p r o m o t ee f f i c i e n t l yu r b a n v u l n e r a b l eg r o u p s w e l f a r e k e y w o r d s ：u r b a nv u l n e r a b l eg r o u p s ；l e g a la i di n s t i t u t i o n ；l e g a la i ds e r v i c e ； e c o n o m i ca n a l y s i s c l 。a s s n o ： 致谢 本论文的工作是在我的导师林玳玳教授的悉心指导下完成的，林玳玳教授严 谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在两年半的时间里， 林老师无论是学术上，还是生活中都给了我许多的信任、鼓励、教导和关怀。她 总是能发现学生哪怕很小的进步，并积极予以肯定，使我在这两年半中能不断地 找到信心在学业上继续探索。在此衷心感谢林玳玳老师对我的关心和指导。 袁伦渠教授、叶蜀君教授、裴劲松副教授对于我的科研工作和论文都提出了 许多的宝贵意见，在此表示衷心的感谢。 在撰写论文期间，牛璩璩、刘盾、梁凯等同学对我论文中的研究工作给予了 热情帮助，在此向他们表达我的感激之情。 l 绪论 1 1 论文的研究背景与意义 1 1 1 研究背景 弱势群体( s o c i a lv u l n e r a b l eg r o u p s ) 又叫社会脆弱群体、社会弱者群体， 原意是指在体质和感情上易受伤害的群体，主要是一个用来分析现代社会中社会 成员经济利益和社会权力不公平、社会结构不协调、不合理的概念，是社会学、 政治学、社会政策研究等领域的核心概念。在2 0 0 2 年的政府工作报告上，朱 镕基总理第一次正式提到了“弱势群体”这个学术用语。 近年来，特别是改革开放以后，由于城镇居民的生存环境、社会条件、个体 差异等因素变化巨大，使一部分人，如生活贫困者、残疾人、妇女、儿童、老年 人等，成为城镇社会中的弱者。这些城镇社会中的弱者就形成了城镇弱势群体。 城镇弱势群体是整个社会弱势群体的一个组成部分，主要指生活在城镇里的弱势 群体。著名经济学家董辅扔给城镇弱势群体下的定义是，在城市中那些被排除在 社会经济发展进程之外，不能享受到社会经济发展的成果，生活处于困境的人。1 城 镇弱势群体是一个用来分析现代社会的经济利益分配和社会权利分配的不平等以 及社会结构不协调、不合理的概念，其首要特征是经济上相对甚至绝对贫困化。 城镇弱势群体特指那些经济收入低、竞争能力差而导致在社会权利和利益分配中 处于不利状态的社会群体。国家劳动和社会保障部有关人士对“城镇弱势群体” 做出了解释，认为主要包括四部分人：( 1 ) 下岗失业人员；( 2 ) “体制外”人员； ( 3 ) 进城农民工；( 4 ) 较早退休的“体制内”人员。 显然，城镇弱势群体最缺乏自我保护能力，而现实生活中，又恰恰是他们的 合法权益最容易受到侵犯。为了社会公平，怎样使城镇弱势群体的合法权益得到 法律这个正义之神的强有力保护呢? 这是所有文明国家无法回避的一个问题，也 是法律援助制度所要解决的课题。 法律援助是城镇弱势群体伸张正义、争取合法权益的有力保障。但由于法律 援助作为一项对社会弱势群体提供的法律保障制度，在我国尚属新鲜事物，因此， 这方面的研究，在我国还处于起步阶段，有关专著还不太多。我国的法律援助制 度刚刚起步，理论研究还不是很深入充分；同时，从法律经济学的角度看，相关 董辅扔：关注转型时期的弱势群体问题( 二) 中国党政干部论坛，2 0 0 2 年第4 期。 研究成果更是少之又少。不过，由于法律援助制度是一项世界性的课题，全国各 地的法律援助事业也正在迅速发展，投入其中的社会力量也越来越多，所积累的 资料日益丰富，同时法律经济学的相关研究在国内外硕果累累，因而不仅给本课 题的研究提供了契机，也使其研究成为可能。出于解决社会现实问题和中国城乡 二元经济结构现状的考虑，本文的研究范围仅限于对城镇弱势群体的法律援助， 并未包括对法人、外国自然人以及农民的法律援助的研究。 1 1 2研究意义 法律援助经历了5 0 0 多年的发展过程，从把法律援助视作是对穷人的施舍、 慈善行为，上升到公民的政治权利、国家责任，乃至法律援助的进一步社会化、 成为福利国家社会保障体系的重要组成部分。在这进程中，始终贯穿着一种理念， 并成为法律援助制度的价值追求，这就是：基于人人平等，就不要使那些没有财 力的人因为没有金钱上的准备以致不能实现自己在法律上的权利。法律援助在世 界范围内产生并发展至今，是具有其客观合理性的。我国的社会主义性质和现实 的社会生活需要决定了我国建立和健全城镇弱势群体法律援助具有重要的现实意 义。 一、实现社会正义，保障司法人权 法制国家里，公民的平等权首要的和集中的表现为法律面前的平等，即平等 的法律服务和法律保障的权利。这种平等权利的实施和保障主要通过以下的途径： ( 1 ) 宪法和法律规定的公民的权利是每一位公民依法享有权利的最重要、最基本的 可靠基础。( 2 ) 设立各种专门机构或非政府组织，是保障公民权利得以实现的不可 缺少的形式和途径。( 3 ) 公民权利的司法保障，这是保障公民权利得以实现的最重 要、最基本、最有效的手段。所谓公民权利的司法保障，就是通过国家的司法活 动，保卫公民的合法权利，制止侵害公民法定权利的行为，打击侵害公民权利的 犯罪活动。要充分发挥对公民权利司法保障的应有效力，有赖于三个方面的因素： 一是健全的法律、完善的司法机构和高素质的司法队伍；二是较高的全民法律意 识；三是国家必须建立行之有效的法律保障体系，其中包括法律援助制度。这三 者是相辅相成、互为条件、缺一不可的。 在这三方面因素当中，虽然法律援助待遇在分配上不可能做到绝对地平均， 但各社会成员在享受这种待遇的机会和权利上呈现着显著的机会均等和利益均 享，如任何一位社会成员，当其无力支付聘请律师费用而又需要律师帮助时，都 可以均等地获得法律援助的机会和权利，而这种将相对稀缺的律师服务资源从高 收入阶层转到贫困者身上的过程，也就是公平分配社会权利资源而实现“福利国 2 家”和“生活质量提高”的过程。 法律援助最大限度的彰显人权中的平等权，这可以通过主体的平等与形式上 的平等来加以诠释。1 法律援助制度的建立是适应公民平等权利要求而产生的，以 保障人权的实现为使命。讲权利的法律保障不讲法律援助制度不行，因为要实现 城镇弱势群体权利的司法保障，就必须为每一个城镇弱势群体提供平等的、公正 的捍卫自己合法权益的客观条件。城镇弱势群体一般经济收入低下，受教育程度 也普遍偏低的现状决定了其法律知识严重匮乏，法律意识极其淡漠。正因为如此， 导致他们在维权的时候处于极为不利的状态，影响其对自身法定权利的享有和维 护，不仅缺乏必要的经济能力，而且也不善于拿起武器来保护自己。在这样的情 况下，需要国家运用强制性手段保护其享受与其他人同等的司法人权，这不仅是 政府尊重人权的体现，也是法律追求公正价值的本质体现。 二、实现城镇弱势群体诉讼程序公正 程序公正是司法公正的前提和基础，尽管它不等同于司法公正，因为后者还 包含有司法者的个人因素对理解和运用法律的主管影响，以及司法裁决结果的实 体公正等。尽管有这些因素的存在，也可以说程序公正是整个诉讼活动的灵魂和 核心，它和司法公正有着内在的联系，是实现司法公正的必要手段，当前程序公 正的价值越来越得到人们的关注和重视。将程序的内在价值与人的主体地位联系 在一起，确认法律程序具有一种独立的非工具性的价值。2 在现代诉讼中，公民获得诉讼程序公正的权利，往往与个人的经济条件具有 直接的联系。公民占有经济资源的多少，与其能否顺利迸入司法程序，在诉讼中 能否全面表达自己的观点，收集有力的证据，维护自己的合法权利，具有直接的 联系。例如：诉讼费用的交纳、获取具有法律知识的人的法律服务、收集证据所 需要的费用等等。 诉讼程序对于实体结果有着决定性作用，强势的一方必然有能力充分的利用 律师的技能，利用诉讼中对自己有利的地方达到自己的目的。而对于城镇弱势群 体，由于自身能力的欠缺，又得不到律师的有效帮助，诉讼中规定的权利对他而 言形同虚设，两方较量的结果，必然是一边倒，法律的天平将倾斜。这样的情况 类似于一种诉讼中我们反对的“偏听偏信”，查出的事实和运用的法律将出现歪曲 和偏差。“以事实为依据，以法律为准绳”就成为一种口号，诉讼公正无法实现， 司法正义也就无法实现。法律援助正是基于这个出发点丽出现，起到了一种平衡 的作用，有力的加强了城镇弱势群体实现权利的能力。弥补其法律上的欠缺。 何东平：t 以人权的平等权维度看法律援助兼论我国法律援助制度的完善漳州师范学院学报( 哲学社 会科学版) ，2 0 0 5 年第4 期。 2 陈瑞华：程序价值理论的四个模式， 中外法学，1 9 9 6 年第2 期。 韭塞窑煎盔堂亟兰建迨塞缝途 三、减少社会矛盾和冲突 社会是由不同的利益群体组成的，其中强势群体与弱势群体的关系是最为敏 感的一对关系。在资本主义出现以前的各社会形态。强势群体与弱势群体的关系 处于尖锐对立之中，其结果往往是弱势群体的利益被强势群体侵害。这神情形更 是达到极致，从而导致了弱势群体的激烈反抗，严重威胁到社会强者的既得利益， 激发社会矛盾，产生激烈的社会冲突。在西方国家，一些先进的资产阶级政治家、 思想家从维护资本所有者的利益以为维护整个社会稳定的角度出发，开始思考并 实际推行社会政策以安抚社会弱者，建立起来一套比较完善的法律援助体系来保 护损失利益的弱势群体。 从社会心理学的角度来看，相对剥夺是弱势群体的基本心理特征，如果不及 时疏导，极有可能导致弱势群体对社会的强烈不满，产生反社会行为，危害社会 稳定。1 通过对人的行为特征的分析，我们知道，当人的需要通过正常途径无法满 足时，有些人会采取一些非正常的甚至是违法的措施来自行解决。2 当弱势群体将 自己的不如意境遇归结为强势群体的剥夺时，社会中就潜伏着冲突的危险。甚至 他们的敌视和仇视指向也可能扩散。如近年来大量出现的失业下岗职工及外来民 工的诉讼案件引发各种法律纠纷，成为社会的不稳定因素。 工业化时代的区域经济主要载体就是城市，区域经济发达的地区必然都有城 市群或大中城市作依托。城市是人类文明和进步的标志，是人类历史发展到一定 阶段的产物。任何一个城市的形成和发展，都是和相关区域的经济发展联系在一 起的，城市是其所在区域经济的增长极。城市的社会稳定和经济繁荣，能够带动 区域经济发展，促进整个区域的社会稳定。城镇弱势群体是城市人口的重要组成 部分，他们产生了相对剥夺的心理，危及城镇社会稳定，进而会多米诺骨牌响应 式的影响整个区域直至国家。国家通过法律援助来保护城镇弱势群体的合理利益， 不但可以帮助城镇弱势群体减轻来自经济上的巨大压力，而且可以在城镇弱势群 体内心建立一种“国家也在管我们”的信心，从而缓解社会和心理的巨大压力。 四、完善我国社会保障制度的必然要求 社会保障制度是市场经济发展的推进器，也是社会稳定和谐的安全网和减震 器。建立和完善社会保障制度，是顺利推进企业改革和结构调整的必要条件，是 对社会主义市场经济条件下的收入分配制度深化改革的有力补充。十六大报告指 出；建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。是社会稳定和国家长治久 安的重要保证。市场经济是法治经济，作为市场经济体制组成部分的社会保障制 李俊：相对剥夺理论与弱势群体的心理疏导机制。社会科学，：2 0 0 4 年第4 期 2 黄超：城镇弱势群体的成周及其经济学分析，科学经济社会，2 0 0 5 年第2 期。 4 l 塞銮鎏太兰亟堂丝诠塞 缝j 金 度，在其建立运行过程中要求做到规范化和法治化。中华人民共和国国民经济与 社会发展“九五”计划和2 0 1 0 年远景目标纲要明确提出了“完善社会保障” 的目标。实现完善社会保障的目标，必然要落实在“完善社会保障的法律体系” 上。 城镇弱势群体保护功能纳入法治轨道运行，是社会保障制度规范发展的必然 要求，它不仅为市场经济的发展提供安全保障，同时也通过制定和实施法律、法 规为城镇弱势群体提供最有效最合理的保护。建立针对城镇弱势群体的法律援助 制度，有利于完善社会保障机制，促进经济和社会改革措施j i l 匾n 出台和有序运转， 有效地化解城市利益纷争和社会矛盾，维护社会稳定。 1 2 国内外研究现状 理论和实践从来都是相互依存、互相促进的。现实中所存在的城镇弱势群体 现象、实践中所存在的城镇弱势群体问题，吸引了大量学者对这一论题的研究。 我们只有在通晓这些研究成果和贡献的前提下，才能站得更高、看得更远，才能 在别人结束的地方开始。 对社会弱势群体问题的研究起始于，也主要存在于社会学领域，目前已取得 了相当数量的研究成果。虽然这些文章切入的角度有所不同，但关注的焦点可以 归结为这样两个问题，即对社会弱势群体范围的划定和对社会弱势群体成因的分 析。目前大部分关于社会弱势群体的文章都是社会学领域，对这两个问题的探讨。 这方而的文章不胜枚举，如陈成文社会学视野中的社会弱者，载湖南师范大 学社会科学学报1 9 9 9 年第2 期；王思斌：社会转型中的弱势群体，载社会 学月刊2 0 0 2 年第6 期；赵字霞、王成亮：试析入世对中国弱势群体的影响， 载社会学月刊2 0 0 2 年第6 期；范恒山：城镇弱势群体产生的体制原因辨析， 载中国党政干部论坛2 0 0 2 年第4 期；张民省：我国社会弱势群体的成因特征 及对策，载生产力研究2 0 0 4 年第1 2 期；廖加林、罗建文：关于我国社会弱 势群体的伦理思考，载学术交流2 0 0 6 年第l 期。国外学者也从社会学角度进 行了研究，其所参照的理论或研究成果主要包括：“社会冲突论”、“社会分层论”， “生存竞争论”，“单位依附论”等，。 社会学领域的这些研究成果为其它学科对弱势群体的研究奠定了基础，因为， 国外在这方面的研究可以参见 美 乔纳森h 特纳：社会学的理论结构( 中译本) ，浙江人民出版社1 9 8 7 年版； 法 布迪厄 美 华康德：实践与反思反思社会学导弓) ( 中译本) ，中央编译出版社1 9 9 8 年版：【德】 齐美尔：社会是如何可能的( 中译本) ，广西师范大学出版社2 0 0 2 年版； 美】彼特布劳：不平等和异质 件( 中译本) 中国社会科学出版杜1 9 9 1 年版；【美 安德鲁沃尔德：t 社会主义再分配经济中的产权与分 层，国外社会学，1 9 9 4 第3 期等 虽然各个学科的理论视角不同，但它们所面对的现实基础是相同的。在看到社会 学贡献的同时，我们也应当看到社会学研究的不足。社会学研究主要是描述性的， 即主要是对社会弱势群体现象和特征的描述。 法学领域的研究已逐渐将对社会弱势群体问题的研究推向深化。从现有的研 究成果来看，法学方面对社会弱势群体问题的研究主要关注以下几方面问题： 首先，在社会弱势群体社会学意义的前提下，迸一步挖掘社会弱势群体的法 学意义。李林( 2 0 0 1 ) 1 认为法治社会应该从法治的公正性出发，对弱势群体予以 公平的对待，对弱势群体的人权保障要给予例外对待和特别保护，最大限度地缩 小弱势群体与强势群体的差距。 其次，研究社会弱势群体法律保护的理念、原则、法理依据。认为对弱势群 体的法律保护制度的设定和安排应体现以下几个原则：第一，促进互相合作；第 二，救济社会弱者；第三，加强宏观调控( 张德军、黄立清，2 0 0 4 ) 2 。 最后，探讨最多的是对社会弱势群体法律保护的制度设计。讨论如何通过立 法、执法、司法各个法律运行环节，如何通过社会保障制度、司法援助制度等具 体制度措施将对社会弱势群体的保护规范化、制度化提到解决现阶段城市贫困 问题的一个措施就是健全社会保障制度，保障贫困人口的基本生活( 吕红平，2 0 0 5 ) 3 。学者同时认为，对弱势群体的法律保护，大体上可分为立法保护、司法保护、 社会中介组织及机构法律援助保护和人民调节保护四种( 谢景芳，2 0 0 4 ) 4 。 法学研究将对社会弱势群体的研究纳入到规范化、制度化的视野，有益于在 现实中对社会弱势群体更有效地进行保护。法律援助作为解决弱势群体社会问题 的一种手段也被学者普遍研究，但是这方面的研究还非常有限。 学者把法律援助上升到人权的高度进行论述，认为，社会弱势群体由于自身 的弱势，只能依靠国家的法律援助实现自己的诉权，维护自身的合法权益( 高小 瑶，2 0 0 3 ) 5 。应当说，弱势群体需要社会的全方位帮助和支持，之所以强调法律 援助，是因为法律援助是最基本的制度性帮助，是弱势群体所应获得的最低程度 的帮助( 赵兴宏、李伟，2 0 0 5 ) 6 。同时学者指出了法律援助的责任主体。我国在 进行法律援助具体责任分配的时候，将责任主体明确规定为政府，也就是行政机 关。但这并不意味着法律援助仅仅是政府的责任，而应是整个国家和社会的责任， 因为国家责任就包括了立法，司法，行政三个方面，而如果仅仅将责任归于政府 1 李林：法治= t 会与弱势群体的人权保障，前线，2 0 0 1 年第5 期。 2 张德车、黄立清：论法治社会对弱势群体的法律保护，理论学刊。2 0 0 4 年第6 期 3 吕红平：论我国社会转型期的城市贫困问题，人口学刊。2 0 0 5 年1 期。 4 谢景芳：弱势群体法律保护刍议，前沿，2 0 0 4 年第3 期。 5 岛小瑶：法律援助制度与弱势群体的人权保障，山西青年管理干部学院学报，。2 0 0 3 年第4 期。 6 赵兴宏、李伟：弱势群体的权益保护及其法律援助，社会科学辑刊，2 0 0 5 年4 期 6 则限制了法律援助向更广阔空间的发展( 任悦，2 0 0 5 ) 1 。 目前对社会弱势群体法律援助问题的研究无论在广度上，还是在深度上还是 相当有限的，更不用说作为其中较为特殊的城镇弱势群体了。主要体现在：首先， 现有的研究都将“社会弱势群体约法律保护”作为一个理所当然的命题研究者 在进入自己的核心问题之前通常对。社会弱势群体”本身的涵义进行一番分析， 而鲜有对“社会弱势群体的法律保护”涵义的分析；其次，从经济学角度对法律 援助的研究基本上处于空白，现有关于法律援助对策的提供的研究还相当单薄， 并且如果仅仅是提供对策，而不探究提供法律援助的运作机理，所谓的法律对策 仍然只会是一纸空文。 因此，本文试图在社会学研究和已有法学研究的基础上，从法律经济学理论 入手，对城镇弱势群体法律援助进行法经济学研究。经济学的方法侵入法律以后， 使法学不再停留在形而上学的殿堂。经济学除了提供一个关于人的行为的理论以 外，还提供了一个评估法律和政策的有用的规范性标准。2 1 3 论文的主要内容及结构 本文的主要内容是对城镇法律援助的基本原理进行经济分析，从而对我国的 城镇弱势群体法律援助制度和服务改革提出建议和意见。由于我国目前对城镇弱 势群体法律援助的经济理论研究的欠缺，人们认为提供法律援助是政府理所应当 的责任而欠缺从经济角度进行论述，同时没有对中国目前城镇弱势群体法律援助 的困难进行经济分析等。文章的第二部分先对城镇弱势群体法律援助进行经济属 性分，并根据经济属性对城镇弱势群体法律援助进行分类，区分为城镇弱势群体 法律援助制度和城镇弱势群体法律援助服务两种类型。文章第三部分和第四部分 运用供给需求的经济学分析方法分别对城镇弱势群体法律援助制度和城镇弱 势群体法律援助服务进行分析，并提出二者在政府责任上的不同。文章第四部分 主要提到了目前中国城镇弱势群体法律援助所存在的现实问题，并对这些问题进 行经济学的分析。文章第五部分根据前面的供给需求分析提出解决目前中国 存在问题的目标选择与对策。最后对所有的研究结论进行概括和总结，并指出需 要进一步研究的问题。 1 任悦；法律援助中的责任主体，中国司法，2 0 0 5 年第6 期。 2 陈国富；法律经济学，经济科学出版社2 0 0 6 年，第3 页 7 2 城镇弱势群体法律援助的经济属性 2 1 公共物品的定义和特点 公共物品是指那些可供全体居民或部分居民消费( 享有) 或受益，但不需要或 不能让这些居民( 受益者) 按市场方式分担其费用或成本的产品。1 公共物品 ( p u b l i cg o o d s ) 这一概念是二十世纪五、六十年代随着学术界对政府职能过国家 财政等有关“公共”问题的研究而引入经济学的。这一概念不仅是且前影响日益 广泛的公共财政理论的基础，同时也是以布坎南为代表的公共选择学派的理论核 心，其在经济学理论中的地位日渐重要。公共物品具有两个显著特征：一是非排 他性；二是非竞争性。 所谓非排他性，如果不使一个人从一种物品中受益是不可能的，或者是代价 高昂的，这种物品就是非排他性的。2 严格地说，它包含三层含义：( 1 ) 任何人都不 可能不让别人消费它，即使有些人有心独占对它的消费，但或者在技术上不可能， 或者虽然技术上可行，但成本却过高，因而是不值得的；( 2 ) 任何人都不得不消费 它，即使有些人可能会不情愿，但却无法对它加以拒绝；( 3 ) 任何人都可以恰好消 费相同的数量。否则，如果在某人消费以后，别人消费的可能性减少，那么就等 于部分地排他了。比如，国防服务，任何人都不可能让国防体系只为他一人服务， 即使有不想得到保护的人也无一例外地会得到这种公共服务。同时，无论是谁， 都将同等地得到作为该国居民的尊严和安全保障。而在私人物品或服务上，贝不 存在这种可能。如一件衣服或一个面包，购买者为此付款后就取得了该种产品的 所有权，并可同时排斥他人享用这种物品。私人物品或服务在受益上必须具有排 他性，因为只有在受益上具有排他性的物品或服务，人们才会为了得到这种物品 付款，生产者也才会在市场来提供这种物品。纯粹公共物品的非排他性主要是由 两方面的原因决定：一是纯粹公共物品大都是那种在技术上不易排斥众多受益者 的产品，如国防等；二是某些公共物品在技术上虽然排他，但排他的成本十分昂 贵，以致经济上不可行。 所谓非竞争性，如果一个人的消费并没有减少另个人的消费，这种物品就 是非竞争性的。3 非竞争性包含两方面的含义：一是边际生产成本为零，指的是增加 一个消费者对供给者带来的边际成本为零，即增加一个消费者的情况下，供给者 1 - b 阿, j ；公共物品供给方式及其对我国公共物品供给的思考经济师，2 0 0 3 年第9 期。 2 【芙】迈克尔帕金茗，粱小民译：经济学，人民邮电出版社，2 0 0 3 年，第3 5 6 页 3 【美】迈克尔帕金著，粱小民译：经济学，人民邮电出版社，2 0 0 3 年第3 5 5 页 l 壅銮垣左堂亟堂焦丝塞撼焦弱蛰薤佳鎏建援墅笪丝进届挂 不需要追加资源的投入；二是边际拥挤成本为零，每个消费者的消费都不影响其 他消费者的消费数量和质量，即这种产品是共同消费的，而且不存在消费中的拥 挤现象。因此，排除那些能从公共物品消费中获得正效用的人，既无道理，也无 必要。比如，国防服务一旦提供出来，公民数量增加不需额外追加资源投入，也 不会妨碍其他人享受该国防体系的保护。 由于不同的商品具备上述两种特性多少和程度不同，使其公共物品的程度也 不尽相同。只具备部分公共物品特征的商品被称为准公共物品。 2 2 公共物品的供给 由于公共物品的私人供给会出现无效率，因此，纯公共物品通常都只有政府 来提供。注意，这里使用了“提供”一词，而没有用“生产”。在许多国家，政府 决定提供什么公共物品，然后同私人厂商签订合同来购买。例如，国防所需的大 量物资是由私人武器生产商生产的。而准公共物品则可能由私人提供，由政府提 供补贴公共物品的供给主体确定之后，下面的问题就是供给数量了。 1 公共物品的最优供给水平 私人产品的生产数量是由社会需求决定的，一个私人商品的市场需求是所有 消费者在每一个价格时的需求数量之和。厂商通过比较增加一单位供给的边际收 益和边际成本，来决定有效的供给水平，也就是使边际收益等于边际成本的供给 水平。同样的原则也适用于公共物品的供给，但分析不同。对于私人商品，边际 收益由消费者得到的收益来衡量，而对于公共物品，我们必须知道每个人对增加 一单位产出的估价是多少。把所有享受该公共物品的人所估的价值加总，才等到 边际收益，然后，比较边际收益与生产的边际成本，从而生产水平满足边际收益 与边际成本相等的条件。该生产水平就是公共物品的最优供给水平。 2 最优供给的实际问题 要想使公共物品的供给达到最优水平，一个最大的问题是：公共物品的提供 者( 通常是政府) 如何能够知道每个人的支付意愿。如果我们采用问卷调查的方 式，人们因为害怕实际支付与回答有关，都有隐瞒真实想法的动机；另外，如果 人们知道自己不能被排除在受益人之外，并且知道自己的支付水平很可能对最终 的产出水平不具有多大的影响时，往往没有说出实倩的动机。 现实生活中，不同的社会对这一难题有不同的回答。在某些国家，独裁者简 单的为民决策；在另一些国家里，政治团体道出人们的偏好；还有一些国家，人 们直接投票。这些解决方法没有一个是成功的。 韭丞窑堑厶堂亟堂垃迨塞越焦瑟蓥蕴签鎏建援助丝丝遴屋丝 2 3 城镇弱势群体法律援助的公共物品特性 法律援助包括法律援助制度与法律援助服务两部分。法律援助制度指政府为 因经济困难无力支付或不能完全支付法律代理费用的公民，提供立法、执法、司 法等方面的具体制度安排，以使其获得接受法律援助的权利并能够合法适用这种 权利，从而维护自身的权益。法律援助服务是指由律师或者事务所，在一定的市 场工资率( 代理费用) 的条件下，提供给城镇弱势群体的具体的法律相关服务， 包括参加诉讼、提供咨询等服务。城镇弱势法律援助制度和城镇弱势群体法律援 助服务二者都具有公共物品的性质，但是二者还有一些区别。城镇弱势群体法律 援助制度与其他法律制度一样，属于纯公共物品；而城镇弱势群体法律援助服务 则属于准公共物品。 图1 城镇弱势群体法律援助的构成 1 城镇弱势群体法律援助制度的经济属性 制度最基本的功能是节约，即让一个或更多的经济人增进自己的福利而不使 其他人的福利减少，或让经济人在他们的预算约束下达到更高的目标水平。1 法律 援助的立法、司法和监督，与宪法、法律法规等制度安排和重要的宏观经济政策 等具有相同的性质，都是制度性的公共物品。提供这类公共物品是以维持社会秩 序为目标，以国家政权的强制性为后盾，执行者为国家机关。法律援助制度在消 费上具有非排他性。在技术上没有办法将拒绝为法律援助制度付费的个人排除在 城镇弱势群体制度的受益范围之外。城镇弱势群体法律援助制度的消费是集体进 行，共同消费的，其效用不能在消费者之间分割。这样，将不为城镇弱势群体法 律援助制度付费的个人排除在外，在技术上是不可能的。符合资格的任何人都有 权利享受到城镇弱势群体法律援助制度赋予的权利。城镇弱势群体法律援助制度 刘锡田：制度性公共物品的特征和作用。财政研究 ，2 0 0 4 年第9 期。 l o 在消费上还具有非竞争性。某一个人对法律援助制度的享用，不排斥、妨碍其它 人同时享用，也不会因此减少其它人享用城镇弱势群体法律援助制度的质量。因 此城镇弱势群体法律援助制度具有纯公共物品的属性，是那种向所有城镇弱势群 体共同提供的且在消费上不具有竞争性也不具有排他性的物品。对城镇弱势群体 实行法律援助，可以增加他们违反制度的行为的机会成本，以使他们遵守基本的 行为规则，维护正常的社会秩序，保护其他有产者的财产不受损害。因此从法律 援助制度中受益的，绝不只是那些直接接受救助者，而是社会全体成员，也正因 为如此，城镇弱势群体法律援助制度完全可以理解为我们所讨论的公共物品。 2 城镇弱势群体法律援助服务的经济属性 城镇弱势群体法律援助服务具有服务性公共物品的性质。服务性公共物品以 公众为直接服务对象，提供的不是物质形态的产品，而是一种服务，公众是这类 公共物品最直接的消费者，法律援助服务的消费者主要是市场中的城镇弱势群体。 城镇弱势群体法律援助服务的边际生产成本不为零，法律援助的消费者的消 费量对法律援助供给者的成本产生影响。增加一个消费者就会增加法律援助供给 者的生产成本。同时法律援助的边际拥挤成本不为零。法律援助是公共的或是可 以共用的，一个人的使用不能够排斥其他人的使用。然而，出于私益，它在消费上却 可能存在着竞争。由于公共的性质，物品使用中可能存在着“拥挤效应”和“过度 使用”的问题。在一定的供给界限之内，一个人使用了法律援助服务资源，部分 地减少其他人使用和享受该资源。使用每增加一个单位，都会妨碍特定一群使用 者中其他人对该法律援助服务的使用。比如，法律援助服务案件的增加，使得法 律援助中心无瑕顾及所有法律援助请求、有经验的法律援助律师处于繁忙状态， 给其他的人获得法律援助服务带来不便。 j g 立至道左堂亟堂焦诠塞越筮翌签整签鎏建援勤型廑鳆丝渣盆捱 3 城镇弱势群体法律援助制度的经济分析 3 1 城镇弱势群体法律援助制度需求分析 城镇弱势群体法律援助制度需求，指城镇弱势群体法律援助制度需求者基于 其利益最大化的追求目标，愿意且能够对国家机关的就城镇弱势群体法律援助制 度立法、执法、司法活动进行购买的数量。城镇弱势群体法律援助制度需求是城 镇弱势群体法律援助制度需求者主观需求和客观能力实现的统一。 3 1 1 城镇弱势群体法律援助制度需求的特点 一、需求者与供给者效用的一致性( 需求效用决定供给效用) 对于普通市场的物品而言，需求者与供给者的效用满足函数是不一致的，在 普通商品市场，需求者与供给者的利益是相对的，供给者提供产品的直接目的是 为了赢利，而且追求优质优价。最大限度地实现赢利；而需求者购买产品也是为 了赢利，最大地满足自身的需要，而且追求的是物美价廉。也正如买卖合同所反 映的，买卖双方利益是相对的，虽然在自由市场上交换能使双方都获利，即所谓 的“双赢”，那也只是在- - d 范围内使双方妥协的结果，无法实现双方所期待的利 益最大化，双方获得的效用、利益通常是此消彼长的关系。 现代民主政治的国家理论，都宣称国家政府服务于全社会，政府官员是人民 的公仆，法律的制定、颁布和实施都是为了人民的和平、安全和公共利益，即都 是为了公众的利益，人民( 或公众) 的需要就是国家政府的需要。人民的利益最大 化实现了，国家政府的利益最大化也就实现了，概括来讲就是城镇弱势群体法律 援助制度需求决定城镇弱势群体法律援助制度供给，且两者的效用是一致的。 二、城镇弱势群体法律援助制度需求的非市场性 在一般商品市场上，人追求利润最大化的本性使其敏锐的嗅觉无孔不入地抓 住人们需求空缺，无论从需求者还是供给者的角度来看，结果都是出现激烈的竞 争。在公共物品的特殊市场里，公共物品的供给者具有天然的垄断性和非市场性 以及非盈利性，而公共物品的需求者也不能任意选择生产者。在这个领域一定程 度上可以说是供给决定需求。城镇弱势群体法律援助制度具有公共物品的属性， 其供给就具有正外部经济效应，供给者的私人成本大于社会成本，其私人收益小 于社会收益所以，按照市场价格机制来配置城镇弱势群体法律援助制度资源，生 产者就不会有积极性，有效率的供给就难以实现，需要一个特殊的主体一政府 来负责供给。也正是供给的非市场性决定了需求的非市场性。 三、需求主体的特定性 城镇弱势群体法律援助制度的供给主体一般仅指国家机关，而需求主体主要 是存在于社会中城镇弱势群体，作为最大的需求主体，包括社会存在的一切城镇 弱势群体。就目前中国的实际情况而言，主要包括下岗职工、进城农民工、体制 外人员等生活质量低、社会地位低、心理承受力差的群体。 城镇弱势群体作为“经济人”，本性上都是“使自我满足达到最大化的理性主 体”，即他们是追求自身利益最大化或者说是追求货币收入最大化或效用最大化的 经济人。据此假定，城镇弱势群体法律援助制度需求者对城镇弱势群体法律援助 制度的需求大小或强弱，取决于该城镇弱势群体法律援助制度是否有利于自己更 好地追求自身利益的最大化。 四、城镇弱势群体法律援助制度需求的不确定性 城镇弱势群体法律援助制度需求的不确定性，是指人们对于城镇弱势群体法 律援助制度的需求内容和需求量难以准确地把握。城镇弱势群体法律援助制度的 需求在市场中受到诸多因素的影响，从而造成城镇弱势群体法律援助制度需求的 失真。在城镇弱势群体法律援助制度需求显示的过程，受意识形态、社会舆论、 政治活动、投票规则的影响巨大，加大了主观需求与客观需求的差距，城镇弱势 群体法律援助制度需求显示的结果，如舆论不失时机的发表同情、支持论调，政 治家为了拉拢选票等等，既有可能夸大需求，也可能人为地低估了需求。 同一性质在不同时间内发生的事件，人们是否选择城镇弱势群体法律援助制 度或者说城镇弱势群体法律援助蒂8 度的主观需求是不确定的。然而国家也正是在 “市场经济就是法制经济”的口号下，有可能过度地夸大了市场中特定主体对城 镇弱势群体法律援助制度的需求。 六、城镇弱势群体法律援助制度需求的不可靠性 城镇弱势群体法律援助制度需求的不可靠性来自于城镇弱势群体法律援助制 度的不可选择性。从大的方面来讲，城镇弱势群体法律援助制度的不可选择性表 现在：城镇弱势群体法律援助制度作为一种公共产品，其体现的是公共选择的过 程，在城镇弱势群体法律援助制度需求( 意识上的) 生产需求( 现实的) 的 过程中，不像一般商品的生产那样能够及时反应市场需求。所以，从一定程度上 讲，现实的法律秩序决定着现实的城镇弱势群体法律援助制度需求，现实的城镇 弱势群体法律援助制度需求进而影响着未来的法律秩序。 3 1 2 影响城镇弱势群体法律援助制度需求的因素 一、城镇弱势群体法律援助制度的价格( 投入成本) 城镇弱势群体法律援助制度需求者在实现自身对城镇弱势群体法律援助制度 需求的满足时，就必须付出一定的投入成本。按照“经济人”的假设，人们所要 求的只有自身利益最大化，总是害怕付出不利于自己的成本。由此，成本的存在 以及大小，必然影昀到城镇弱势群体法律援助制度的需求者对城镇弱势蒜体法律 援助制度的需求。 二、城镇弱势群体法律援助制度的效用 效用( u t i l i t y ) 是一个人从商品的消费或活动的举办之中获得的满足程度。 效用有一个重要的心理成分，因为人们是通过获取能使他们快乐的东西。回避能 使他们痛苦的东西来得到效用。1 城镇弱势群体法律援助制度的效用，即其价值， 具体来讲，城镇弱势群体法律援助制度的效用在于降低城镇弱势群体法律援助制 度需求者获取自身权益的运行成本