（社会保障专业论文）城镇化进程中城郊被拆迁人的权益保障研究——以湖北省十堰市两村为例.pdf

i 摘 要 征地拆迁是我国城镇化进程中的必要环节其关涉人数广泛引发问题众多它 正逐渐演变成一个影响整个社会和谐稳定的大问题本研究利用实地观察法访谈 法以及文献法所获得的资料对十堰市郊区两村被拆迁人的权益保障状况进行了描 述并从农民既是农房被拆迁人又是失地者的视角出发对城郊被拆迁人的权 益缺乏保障的原因进行了全面深入系统地分析分析中从现行征地制度入手 探讨了城郊被拆迁人权益失保的多重因素从文章体系安排来看本文共分 5 部分 第一部分引言是全文的一般性引介包括论文选题的背景和意义国内外相关研 究动态研究思路与方法及调研实地的背景资料相关概念的界定等 第二部分对我国征地拆迁的法律政策进行了分析并对城郊被拆迁人的权益进行 了描述文章认为城郊被拆迁人拥有以下四个方面的权利财产所有权居住权 土地使用权知情权与申诉权 第三部分描述征地拆迁对当地村民生产及生活方式转变的影响 第四部分在前章基础上提出了城郊被拆迁人权益保障存在的问题并进一步探 讨揭示了问题存在的深层缘由 第五部分是对全文的总结与结论认为被征地农民权益失保的实质是利益博弈的 结果同时指出了本研究存在的不足之处 关键词城镇化 征地拆迁 被拆迁人 权益保障 ii abstract land confiscation and home demolition is an inevitable and necessary phase in the urbanization of our country. because of the large population involved in it and a series of problems triggered off by it, it has been regarded as one of the most serious threat to the stability of the whole society. based on the information collected through on-the-spot observation, interviews, and literature review, this thesis describes the condition of human rights protection in the two demolished villages, situated in the suburbs of shiyan city. focused on the farmers, who lose their house as well as their land, this thesis makes a systematic, comprehensive, and profound analysis of the reasons for the inadequacies existing in the right protections of those households relocated due to building demolition. this analysis also draws upon modern land confiscation system in order to explore the factors leading to the depravation of the rights of the households relocated due to building demolition. the whole thesis can be divided into five parts. the first part serves as an introduction, covering the background and the significance of this research, the recent research accomplishment in this field both at home and abroad, research methodology, the background information of the survey area and the definitions of several terminologies. the second part analyzes the law policy of our country concerned with land confiscation and home demolition, and describes the human rights enjoyed by the households relocated due to building demolition. according to this thesis, these rights include: property ownership rights, dwelling rights, land using rights, rights to know and rights to appeal. the third part discusses the transformation of the production mode and living style of the villagers caused by the land confiscation. the fourth part specifies the problems that exist in the right protections of the households relocated due to building demolition and tries to reveal the deep causes for these problems. the fifth part serves as a conclusion part. it reaches a conclusion that the inadequacies existing in the right protections of the households relocated due to building demolition are the result of an interest game. the deficiencies of this thesis are also pointed in this part. key word: urbanization; land confiscation and home demolition; households relocated due to building demolition; rights protection 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果尽我所知除文中已经标明引用的内容外本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出贡献的个人和集体均已在 文中以明确方式标明本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担 学位论文作者签名 日期 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留使用学位论文的规定即学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版允许论文被查阅和借阅 本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索可以采用影印缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文 保密 在_年解密后适用本授权书 不保密 请在以上方框内打 学位论文作者签名 指导教师签名 日期 年 月 日 日期 年 月 日 本论文属于 1 1 导言 1.1 选题背景 自上世纪 9 0 年代以来随着城镇化的快速拓展征地拆迁的触角也随之以迅猛 的态势延伸到广大农村地区城市周边农村集体土地大量被征占因涉及多方利益 主体交织各种法律关系征用或征收集体所有土地引发的各种利益矛盾和冲突日 益凸现损害农民利益的恶性事件也时有发生农村征地拆迁问题己严重影响到农 民的生存与发展成为社会各界关注的热点在有关农村征地拆迁的研究中 主要集中在农民失地问题上而对于农房拆迁却缺乏关注因此对于农民既是失 地者又是被拆迁人双重身份的考察文本也还非常鲜见在实践中很多地方的 征地拆迁农民既是农房被拆迁人又是失地者农房拆迁中只对看得见摸得着 的实物进行补偿而对于看不见摸不着又确实存在的损失却不被列入补偿范围 因此被拆迁人的劳动权益精神心理损失机会成本隐性财产损失等一系列相 关权益受到了伤害而由这些因素加之失地所引发的矛盾如果得不到及时的疏通 与解决就会影响到当地社会秩序的和谐与可持续发展因此对于这些问题的研 究就显得十分重要而迫切了 本研究课题从城郊被拆迁人的视角出发对他们的权益问题做出深入全面 系统的考察分析和研究可以说是对农村征地拆迁研究的一次有益尝试因此 笔者期望通过对被拆迁农民权益保护的研究在规范农村征地拆迁上走出一小步 1.2 相关研究概况 1.2.1 国外研究进展 农村集体土地上的征地拆迁是我国社会主义建设道路上特有的一道风景而世 界上绝大多数国家的征地都是建立在土地私有制基础之上的在征地拆迁中对被 拆迁人的权益保障往往是以征地补偿制度为核心的国外对土地征收制度大都规定 2 了严格的程序和条件对公共利益的认定也比较科学很多国家还有相应的审 查机制同时土地征收的补偿制度也比较健全补偿范围和标准科学公正合理 补偿方式多样化农民失去土地以后基本都能得到公平合理的补偿而且社会保障 体系比较健全征地对失地农民权益侵害相对比较弱这对我国进一步规范征地拆 迁维护被征地拆迁人的权益从而减少社会矛盾有着实际的借鉴意义 1 严格的土地征用程序 当今世界上绝大多数发达国家和地区都建立了土地征用制度发达国家的土地 征用程序一般非常严格, 以保证土地的合理征用及土地所有人的合理权益征用程序 要经过申请审核协商补偿安置报批支付赔偿金供地等步骤 曾国华2006例如与中国有着许多相似之处的日本两者都属于人多地少的 国家在农村都存在小规模的家庭经营和兼业农户在经济方面都存在短时间内高 速增长的特征等其具体征地程序是公用事业的营业者即起业者在需要征用土地 时, 首先须向建设大臣或督道府县知事申请其次, 起业者与地权人达成征购协议 申请得到批准后, 起业者确定被征用土地的所有者和与土地有关的权利人, 登记被征 用土地及其上的建筑物, 起业者与地权人双方对赔偿额无异议可达成征购协议再次, 征用协议须经征用委员会确认若当事人之间不能达成协议, 起业者可申请征地委员 会裁定在听取当事人和第三方的意见并慎重审议后, 征地委员会做出裁定在征地 期限到来之前, 起业者向土地权利人支付赔偿金, 权利人让出土地 2合理的土地征用补偿 在一些市场经济比较发达的国家或地区如美国加拿大英国德国和日本 等站在被征地者利益的角度进行土地征用补偿对由于征地造成的当前和将来的 以及相关的利益损失进行相当于被征用土地市场价格的赔偿朱道林沈飞 2 0 0 2 : 3 5 6还有些国家对于原业主不做迁移的地上物以及对相关和相邻业主造成 经济上使用上就业上的损害也都在补偿范围之列如果业主希望自己迁移地 上物则迁移费也属于补偿范围 具体说来国外土地征用补偿范围通常包括第一是土地征用费相当于征用 土地的价值是土地所有权的经济实现第二是土地补偿额, 是对因征地而造成的经 3 济及其它损失的补偿廖红丰2 0 0 5例如英国征地补偿政策有如下特点第一 实行对被征地者的补偿政策第二建立改善金政策用以兼顾社会公平第三对土 地征用过程中获益明显超过公平限度的群体征税等等日本实行的则是适当补偿 原则补偿金额为市场价格乘以物价变动修正率采用何种赔偿方式以协商办法解 决补偿包括: 第一为征用损失补偿, 对征地造成的财产损失进行补偿, 按被征用财产 的经济价值即正常的市场价格补偿第二为通损补偿, 对因征地而可能导致土地被征 地者的附带性损失的补偿第三为少数残存者的补偿, 对因征地使得人们脱离生活共 同体而造成的损失的补偿第四为离职者的补偿, 对因土地征用造成业主失业损失的 补偿第五为事业损失补偿, 对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的 补偿 同时许多国家的补偿方式也是多样化的在市场经济条件下, 财产价值及其价 值损失均可用金钱的尺度评价, 对受偿人而言, 接受金钱补偿可以灵活运用因此, 国 际上通行的补偿方法, 一般以现金补偿为原则但考虑到目前现金补偿在土地评估技 术不足和地价上涨的情况下, 若被征地者所得到的补偿费无法维持其原有的生活水 平, 各国也制定了一些辅助补偿方式, 以弥补现金补偿的不足例如日本和德国, 除现 金补偿以外, 还有替代地补偿迁移代办和工程代办补偿法国公用征收的补偿原则 上用货币支付, 近年来也出现实物补偿方式 另外许多国家除设立土地的决策咨询执行机构外, 还设立一个服务机构 如日本设立土地征用委员会法国设立征用裁判所, 由这个土地征用者和土地所有者 之外的第三方机构负责受理土地案件, 裁决双方的争议, 以保证土地征用的合法性及 公平性 1.2.2 国内研究动态 国内在关于农村征地拆迁的研究中可以分为两个方面一是对农房拆迁问题 的研究二是对农民失地问题的研究从现有的研究来看关于失地农民的权益考 察相对较多而农民作为房屋所有者被拆迁人的权益长期以来并未得到相 应的关注在新颁布的物权法中建设用地使用权占有十分重要的位置日益 4 受到重视然而学者将目光比较集中地关注于国有土地中的建设用地使用权而 对农村集体建设用地使用权无论是深度还是广度都关注不够进而对农村房屋拆迁 的研究成果更是稀少王才亮2 0 0 6 1 2 9王才亮先生认为这种现象的重要原 因之一是一个角度问题同时也是一个利益问题导致的价值取向问题 1农村集体土地房屋拆迁研究 应该说国内对房屋拆迁补偿的理论研究还远远不够仅从笔者查阅的资料可以 看出大部分通俗读物都偏重于对房屋拆迁的实务探讨其中又以城市房屋拆迁为 主对理论的阐述和研究不够深入 如王才亮先生的 房屋拆迁纠纷焦点释疑农 村征地拆迁纠纷处理实务王群先生的城市房屋拆迁实用指南符启林教授的 房屋拆迁马军先生的房屋拆迁与私房建设等更像是向读者介绍房屋拆迁基 础知识的读物而不是一本理论著作其他一些房地产法的教材在城市房屋拆迁补 偿一章或一节中大多也是介绍程序性的内容或者是对国务院颁布的城市房 屋拆迁管理条例以下简称拆迁条例以及相关的法律法规的阐释很少有专 门的著作来介绍西方国家对此问题的研究以及探讨我国在这方面的差距与不足笔 者通过对一些零散的文献资料进行归纳整理总结了以下几个方面 a农村集体土地拆迁法律制度不够完善 目前我国集体土地拆迁并没有一部专门可依据的法律其法律规范散见于宪 法中华人民共和国土地管理法( 下称土地法) 及政府颁布的一系列行政规 章中土地法第四十三条规定: 任何单位和个人进行建设需要使用土地的 必须依法申请使用国有土地但是乡( 镇) 村公共设施和公益事业建设经依法 批准使用农民集体所有的土地的除外前款所称依法申请使用的国有土地包括国家 所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地这条规定明确将土地的使用 情况分为国有和集体两类在拆迁条例中对国有土地( 含征用集体土地) 上的 房屋拆迁作了规定而对集体土地上的房屋拆迁未列入适用范围有些学者认为 集体土地房屋拆迁应按照土地法执行实际上土地法对不征地的集体土地 房屋拆迁问题也未涉及因此集体土地上进行房屋拆迁时就出现了无法可依的 现象诸如房屋拆迁范围确定的随意性安置补偿标准的任意性具体实施和操作 5 上的盲目性等等从而导致对拆迁中的矛盾处理亦无法可依无章可循季贵清 2 0 0 1 b拆迁程序中被拆迁人缺乏权利保障 在实际征地拆迁中被拆迁人普遍缺乏相应的知情权参与权申诉权许多 地方在推进重点工程重大项目时都是迫不及待的发号施令在他们看来 公民参与公开听证显然会阻碍效率增加成本因此所有决策都是由政府单方面 制订好了然后象征性的张贴一下公告或召开群众大会公布一下结果被拆迁人作 为当事人主体他们的声音和意见难以得到机会表达即使表达后也很难对拆迁 行为及结果的形成发挥有效的影响和作用 农村不少地区集体土地拆迁所依据的拆迁条例第十七条规定被拆迁人 或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的由房屋所在地的市县人民政 府责成有关部门强制拆迁或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁 即如果被拆迁人和拆迁人达不成拆迁协议不愿意拆迁的由政府裁决但裁决的最 终结果还是要拆迁如果限期内未拆迁将由有关部门进行强制拆迁这就是我国法 律对公民私权的一种侵犯结果造成被拆迁人的合法权益自然就有被侵害的危险 c拆迁补偿制度不合理 首先补偿范围不合理拆迁条例中规定拆迁人应当与被拆迁人房屋承 租人订立拆迁补偿安置协议理论上讲房屋的定价以及补偿应该由双方通过谈判 来协调解决但在实际中往往是政府单方面制订补偿标准或由开发商聘请估价 机构对被拆迁房屋给予估价并进行等值赔偿但应该考虑到的是货币无法体 现房屋的时间价值和土地的价值根据拆迁条例第二十四条规定货币补偿的 金额根据被拆迁房屋的区位用途建筑面积等因素以房地产市场评估价格确 定具体办法由省自治区直辖市人民政府制定 按民法理论财产所有权包 括占有权使用权收益权和处分权实践中补偿范围通常不包含土地出让金 装修设施及材料的价值搬迁的合理损失费和其他一些隐性损失以及原居民应可 获得的适当救济补偿等因此造成这样一种后果被拆迁人获得补偿款后却买不起 房屋可住或者产权调换后却支付不起新房比旧房面积大的价款 6 其次拆迁补偿标准不够明确现行拆迁货币补偿标准确定的基本原则是等价有 偿, 但这种等价不够明确, 各地执行标准不一样, 有的就是按原购买或建筑时的 价格来计算, 显然按此补偿是不足以维持被拆迁户既定生活质量水平的, 更有悖于政 府提出的改善居民生活条件的承诺和职责, 有的地方甚至还是简单实行的产权 调换, 这就更有可能损害被拆迁户的利益了童中贤2 0 0 4 d被拆迁人权益维护意识不够 在整个征地拆迁过程中 被拆迁人由于经济实力的弱小 资源有限和个体分散性 使之相对于政府和开发商来说处于弱势地位被拆迁人慑于政府公权力和开发商的 经济优势地位而在自己的合法权益受到侵害时没有组织起来采取有效的保护措 施维护自己的权益正是被拆迁人自我保护意识不足被拆迁人的权益受到损害后 依然处于被动消极的局面 2失地农民的权益研究 a失地农民权益保护的重要性研究 土地具有保障功能发展功能及增值功能, 它是人类赖以生存的最基本的资源 土地更是农民的命根子, 它是农民生活就业养老的基本保障, 农民失去土地的同 时, 失去的将是关系生存的一系列基本权益徐小军2 0 0 5农业部提供的数据显 示近两年来在一些地方甚至把农民的土地作为生财之道违法违规征地时有发 生土地征用已成为一个主要的社会问题( 应笑我2 0 0 3 ) 2 0 0 2年国家信访局受理 土地征用的来信来访 4 1 1 6 件大部分集中在农民的失地失业问题上2 0 0 3 年国土 资源部信访接待部门受理总量的 7 0 % 反映征地纠纷违法占地问题其中 3 0 % 反映征 地补偿安置问题( 鲍海君吴次芳2 0 0 2 ) 蔡永飞( 2 0 0 4 ) 认为城市必须把本来属 于农民的利益还给农民而赋予农民什么内容的土地权利直接表明我们制度设计 的价值取向关系到将农民变为有产者还是使农民沦为一无所有的雇佣劳动者的 大问题 b失地农民权益流失现象研究 程抱英( 2 0 0 5 ) 认为失地农民随身份的改变将丧失部分民主权利被转化的 失地农民仅仅因为失去了土地就被强制性地而非自愿地改变自己固有的农民身份 7 这一转化行为本身就是对失地农民自主权的剥夺于华江吴君茂( 2 0 0 4 ) 认为土地 征用公告程序缺失被征地者权益未得到有力保障曾两次获得诺贝尔提名的美国 农村发展研究所普罗斯特曼所长一直参与中国农村土地体系的政府咨询他在接受 财经时报专访时认为中国耕地价值中农户应该拥有 7 0 %8 0 % 的权益实际 上作为享有土地权益的农民仅得到土地收益的一到两成甚至更低( 许小平罗润 国2 0 0 5 ) 而改革开放以来低价征用农民土地使农民至少蒙受了巨大的损失远 远超过了农民因工农产品价格剪刀差被剥削的 6 0 0 0亿8 0 0 0亿元的水平( 王 海明2 0 0 3 ) c失地农民权益受损的原因探讨 农民失地问题是由城市建设中社会政治经济之间资源的分化和整合在磨合 寻找收益最大化的过程中产生的实质是一个利益分配的问题 首先段应碧( 2 0 0 3 ) 认为征地失控使农民权益受到侵害一方面是征地和供地 的双轨制激励着地方和单位多征多占另一方面是现行土地法存在某些缺陷 给多征滥占侵犯农民权益提供了方便曲天娥( 2 0 0 4 ) 分析说城镇化和工业化的 快速发展各类开发园区过多过滥侵吞了大量农民土地: 现行补偿制度不合理导致 的征地的成本收益不对称刺激了圈地行为利益集团的寻租行为助长了土地的 征占征而不用造成耕地资源闲置浪费孔祥利王君萍李志建( 2 0 0 4 ) 认为 信息不对称下农民的劣势地位必然导致在和政府的博弈中失地的结果地权主体的 缺失这是造成农民失地的根本原因: 政府对土地征占监管不力以及圈地带来的暴 利致使占用农地的利益主体有恃无恐中共河北省委政策研究室杨文良认为地 方政府热衷于大面积圈占耕地的原因很多( 财政体制问题干部考核目标问题机构 臃肿人浮于事问题等等) 但重要原因之一是土地法规中的一些规定为其以地生 财低进高出提供了法律依据和巨大的利益驱动李明月胡竹枝( 2 0 0 2 ) 认为 从被征用农地满足城市非公共利益用地( 即经营性用地) 一般需求的角度看农村土 地集体所有权弱于城市土地国家所有权由于农村土地所有权不明确农地在向市 地转变过程中国家及强势阶层利用强制性的土地征用政策对农民的土地权益进行 剥夺( 何建华于建嵘2 0 0 5 ) 8 其次征地拆迁安置补偿标准不够科学合理依据土地法, 我国现行的征地补 偿计算方式为产值培数法, 这种测算方法对城郊居民缺乏说服力现在的城郊农 业, 已不是传统意义上的农业, 而是集生态农业精品农业和休闲观光农业等为一体 的现代都市型农业, 土地产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比, 以传统农 业产值为依据的土地征用价格必然是偏低的而且这种征地补偿标准也未包含土地 的增值部分农地属农民集体所有, 按照马克思的地租分配理论, 级差地租增殖部分 应当由土地所有者和征地者共同所有 d失地农民权益保护的对策研究 段应碧( 2 0 0 3 ) 提出要进一步改革和完善农村土地产权制度明确农民的农地部 分所有者主体的资格( 钱忠好2 0 0 3 ) 赋予土地承包经营权以物权属性( 钱忠好曲 福田2 0 0 4 ) 于华江吴君茂( 2 0 0 4 ) 认为探讨建立一个公开公正公平的农地征 用程序对于农民权益的保护具有十分重要的意义魏杰( 2 0 0 3 ) 认为要使失地农民 转变为城市居民应为他们提供良好的外部环境部分学者认为失地农民的权益受 损是一个涉及到经济社会政治多方面的问题主张从选举制度结社制度 以及对地方公共政策制订的参与制度的建设着手提升农民的自我组织程度公民 性和政治参与度徐元明( 2 0 0 4 ) 提出了设立失地农民基本生活保障基金养老保障 农民转市民留地保障四种方式结合的保障体系 1.3 本研究设计 1.3.1 研究思路与方法 本研究以十堰市张湾区两村为例在基于实地调查走访并收集第一手资料的 基础上描述两村被拆迁群体的权益现状和生存状况结合我国征地拆迁相关法规 以及国内专家学者对此的解说和研究分析城郊被拆迁人在征地拆迁时权益维护 所存在的一系列问题住房安置与就业权益受损财产及隐性经济损失精神心理 损失机会成本损失等以及在各当事主体信息不对称和目标利益不一致的情境下 引致的被拆迁人与政府开发商之间的矛盾冲突并在此基础上本着成本分担 利益均沾的原则从政府社会被拆迁人三个角度分析探讨被拆迁人权益 9 受损的各种因素 本研究主要采用文化人类学的实地考察方法深入到当地被拆迁人生活中收集第 一手资料观察居民拆迁后心理行为的变化对比分析他们拆迁前后的居住生 活就业状况为研究提供实证依据2 0 0 6 年 3 月至 7 月笔者作为大学生志愿者 在十堰市张湾区汉江路街道办事处以下简称汉江街办服务期间参与了该街办 所辖两村七里垭村和刘家村的拆迁工作并撰写了详细的拆迁日志2 0 0 8年阳 历 2 月底 3 月初阴历正月份笔者再次进入七里垭村和刘家村采用访谈法对当 地的拆迁户情况进行了实地调查调查以失地农民户主或家庭成员为访谈对象总 共访谈了 1 6 户失地农民家庭 并对其中 4 户进行了深度访谈 并与曾经充当拆迁 说 客的汉江街办部分干部以及七里垭村村委会成员进行了一系列交谈 同时本研究采用文献分析法利用国家期刊网上的各种数据库和大量书籍查 阅与国内外征地拆迁被征地人权益保障问题的文献对涉及的相关方面进行分析 1.3.2 研究对象 本研究以湖北省十堰市张湾区汉江街办所辖的两个行政村七里垭村与刘家 村被拆迁人为研究对象十堰市位于湖北省西北部辖五县一市两区和一个经济技 术开发区国土总面积 2 . 3 6 万平方公里总人口 3 4 6 万其中两区分别为茅箭区和 张湾区汉江街办位于十堰市城区北郊是张湾区下属的一个典型的城乡结合型街 道办事处汉江街办南与市政府所在地的六堰中心城区相连东与茅箭区东城开发 区接壤西北分别与郧县柳陂镇茶店镇交界2002 年在乡镇机构改革中原茅坪 乡并入后全处辖有 15 个行政村7 个社区居委会区域面积 93 平方公里总人口 63270 人其中城市居民 52450 人农村居民 12820 人是张湾区面积最大农村人 口最多的街办也是一个较为典型的城乡结合型街办 1.4 相关概念界定 ( 1 ) 城镇化城市空间拓展: 城镇化概念至今尚无统一的说法本文中 笔者认为所谓城镇化就是指农村人口不断向城镇转移第二三产业不断向城镇 聚集从而使城镇数量增加城镇规模扩大的一种历史过程 10 ( 2 ) 征地拆迁: 是指国家因公共利益需要经依法批准将集体所有的土地征为国 有后对原集体土地上的建筑物构筑物进行强制拆迁并给予补偿的行为征地 拆迁是因集体土地被征收征用引起的征地拆迁的主体也就是征地的主体即国 家( 政府是具体执行者) 具体由土地行政主管部门负责实施 征地拆迁从理论上来讲是一种行政行为有三个特征: 第一是为了公共利益的需 要第二是政府单方面的行为第三是征地拆迁行为具有强制性但是在实践中 各地政府在经营城市的理念下征地拆迁很大程度上已经不具备公共利益 的性质征地拆迁行为与城市房屋拆迁行为相比主要有以下四点区别 第一征地拆迁的被拆迁房屋虽然可能位于城市规划区内但一定是在非国有 土地之上即集体所有制土地上而城市房屋拆迁的被拆迁房屋则位于城市规划区 内的国有土地之上 第二征地拆迁的被拆迁房屋一般占有宅基地归当地农村集体所有拆迁需 征为国有改变所有权而城市房屋拆迁的被拆迁人房屋对所占土地是享有使用权 拆迁需依法收回土地使用权 第三征地拆迁是依土地法及相关法律法规实施但是在实践过程中不 少地方农村集体土地上的房屋拆迁也把拆迁条例作为法律依据而城市房屋拆 迁行为则主要依法律和拆迁条例的规定实施 第四在征地拆迁中主要是按照国家相关法律法规由各地结合本地区实际情 况对房屋进行补偿而城市房屋拆迁时对被拆迁房屋的补偿以房地产市场评估价 格确定 ( 3 ) 城郊被拆迁人: 被拆迁人是相对于拆迁人而言的拆迁条例第四条规定 本条例所称被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人即对被拆迁房屋享有所有 权的人 笔者以为城郊被拆迁人在本文中有两层意思第一他们是被拆迁房屋的所 有人第二他们具有农民的身份在郊区拥有农地承包经营权在征地拆迁过程中 他们既面临着房屋的拆迁又同时面临着失地丧失原有的农地承包经营权 11 2 我国征地拆迁的法律政策分析 2.1 我国土地征用或征收制度分析 首先我国现行土地征用制度是以宪法为基础以土地法及有关条例 为中心的法律体系陈利根陈会广2 0 0 3我国 2 0 0 4年新修订的宪法第十 条规定国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用 并给予补偿这就在根本上为征地制度提供了依据宪法是征地拆迁的法律依 据条文授予国家具有征收权自然人和法人必须服从带有强制性现代国家宪 法几乎都赋予政府强制征用公民私人合法财产的权力但政府形成这项权力必须满 足一定的条件第一征收或征用的目的是基于公共利益的需要第二征收或征 用的主体是国家行政主体的征用权来源于法律的授权代表国家履行行政职能 第三征收或征用要给予被征人公平补偿 其次征收和征用是两个不同的法律概念而且学术界对这两个概念的解释在 宪法修正案前后也有区别在宪法修正案之前学术界一般认为土地征收是指国家 根据公共利益需要而行使公权力强制取得他人的土地所有权他人的土地所有权 因国家的征收而消灭土地征用是指国家或政府为了公共利益的目的而强制取得他 人所有的土地并给予公平补偿的行为梁慧星1998330宪法修正案为了正确 处理私有财产保护和公共利益需要公民权利和国家权力之间的关系确立了新的 征收征用制度根据宪法规定征收征用都要给予补偿补偿的标准需要在 相关法律中做出明确的规定征收对象一般是不动产而且是所有权的改变要给 予金钱补偿或相应的财产以及其他形式的补偿征用的对象一般是物使用结束后 要物归原主对物的价值减少的部分要给予补偿补偿要及时不能因补偿的延误 给被征收征用人造成损失 宪法修正案之后学术界认为征收是指为了公共利益的需要国家把私人所有 的财产强制地征归国有征用是指为了公共利益的需要强制性地使用公民的私有 财产征收和征用的主要区别在于征收是所有权的改变征用只是使用权的改变 12 征收是国家从被征收人手中取得了所有权发生了所有权的转移征用则是在紧急 情况下对私有财产的强制性使用在紧急情况结束后要把被征用的财产归还给权 利人并且认为征收和征用也有共同之处就是必须遵循三个原则一是公共利 益需要的原则二是依照法律规定的原则三是依法给予补偿的原则可见确立 征收征用制度既是为了公共利益的需要又是对私有财产在特殊情况下的一种 保护宪法确立征收征用制度为完善相关法律提供了宪法依据所以土地 法也作了相应的修改对集体土地实行征收和征用制度 由于实际操作中征收和征用的概念有混用的情况而且有的学术文章运用的也 是以前的概念故本文对集体土地的征收和征用不作细分有时统称为征地 再次土地征用制度存在重大缺陷代表国家行使征地权力的是地方各级政府 部门笔者经多方查阅相关文献资料发现截至目前国家仍然没有对长期以来饱 受争议的公共利益一词进行明确的界定由此导致了对土地征用权的滥用出 现土地征用权滥用 征地范围过宽的现象是由法律上的矛盾导致的公共利益需要 的内涵和外延不明是现行征地制度的主要缺陷也是征地过多过滥农民权益受 到侵害的主要原因张洪河陈芳200426目前社会各界人士普遍认为应当 对公共利益需要做出严格限定规范征地范围增加对农民的补偿加大政府 和其他用地单位对安置失地农民的责任提高取得农民集体土地的交易成本客观 上有利于促进用地单位减少用地更好地保护耕地汪晖2002明确经营性项目 的地不能启动国家征地权从法律上根除土地大量流失的病灶这样实行最严 格的耕地保护制度才不会成为空话於忠祥20017-10 在实践过程中因国家为了公共利益的需要在全国各地掀起了一股圈地 风近十年来收费高速公路项目纷纷上马而征地补偿费却低得出奇如江苏省 沪宁高速公路征地补偿费为每亩 5 千元2000 年沪宁高速在香港证券市场上市评 估的地价为每亩 12 万元是当初征地价的 24 倍陆仁达2004以十堰为例凡 是带有公共利益的项目比如十漫高速公路高速公路客运站项目等在征地 拆迁中的房屋和土地补偿价格均低于商业开发的补偿价格十堰市政府第 88 次会 议91 次常务会议决定以土地置换市场运作的方式招商引资修建浙江路 13 市政工程通过招标由某某湖北置业有限公司中标予以实施对此在拆 迁过程中就出现了一个非常有趣的现象因这条道路是 2005 年当地市政府向全市 人民承诺的十件实事之一也就是所谓的公共基础设施建设因而道路沿线的整 个拆迁过程非常顺利这条全长 2500 米的道路沿线有 9 户农户在 7 天之内全部 拆迁完毕而道路沿线两边的拆迁因已不属于公共利益范畴拆迁就艰难多 了100 多家农户的拆迁工作从 2005 年 2 月到 2007 年底整整进行了两年多截 至 2008 年 3 月笔者再次进入七里垭村还有一杨姓农户因与开发商无法达成补偿 协议未实施拆迁 城镇化进程中大量农用土地转为城市用地也是必然的失地农民问题引发的 社会矛盾不断加剧真正原因并不是城镇化进程加快而是土地征用制度存在重大 缺陷现在的土地征用模式形成于计划经济时代其主要特征是政府用行政命令代 替市场机制由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程而基 本上是一个行政强制性的过程在中国的城镇化过程中农民卖地每亩所得资金 与政府或房地产开发商所得相比要小得多城镇化本质上仍然是以转移农民利益为 代价的要从根本上解决失地农民问题需要有新的立法和政策既要满足城市住 房和非农业用地的合理需求又要给农民以公平的补偿给失地农民以妥善的安置 2.2 征地拆迁补偿制度 根据各国土地征用制度的规定土地征收权由代表国家的政府享有土地征收 权的行使不需要征得土地所有人的同意土地征用或征收权只能为公共利益的需要 而行使并给予公平的补偿宪法第十条第二款对国家征收或征用土地做了明确 的规定国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用 并给予补偿 土地法第四十七条规定征收土地的按照被征收土地的原用途给予补偿 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费 征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍征收耕地 的安置补助费按照需要安置的农业人口数计算每一个需要安置的农业人口 14 的安置补助费标准为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍征收其他 土地的土地补偿费和安置补助费标准由省自治区直辖市参照征收耕地的土地 补偿费和安置补助费的标准规定被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准由省 自治区直辖市规定征收城市郊区的菜地用地单位应当按照国家有关规定缴纳 新菜地开发建设基金依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费尚不 能使需要安置的农民保持原有生活水平的经省自治区直辖市人民政府批准 可以增加安置补助费但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收 前三年平均年产值的三十倍国务院根据社会经济发展水平在特殊情况下可 以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准 2007 年 10 月 1 日开始实施的物权法第四十二条规定为了公共利益的需 要依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位个人的房屋及其 他不动产征收集体所有的土地应当依法足额支付土地补偿费安置补助费地 上附着物和青苗的补偿费等费用安排被征地农民的社会保障费用保障被征地农 民的生活维护被征地农民的合法权益征收单位个人的房屋及其他不动产应 当依法给予拆迁补偿维护被征收人的合法权益征收个人住宅的还应当保障被 征收人的居住条件 全国政协委员陆仁达2004在接受光明日报采访时认为征地涉及到集体 土地产权的转移和土地收益的重新分配征地制度改革的核心问题是如何保护农 民和尊重农民的权益基础设施建设需要投入大量资金除了必备的资本金大部 分投资资金来源于银行贷款但这绝不是牺牲农民利益压低土地资源价格的理由 一项基础设施建设项目工程施工实行招投标中标工程价一般占总投资概算的 40 50建设单位的管理费在 30左右而土地征用补偿费仅占 3因此陆 仁达2004建议国务院有关部门根据各地的经济水平进行调查测算制订出 重点建设项目征地补偿安置补偿的新规定细则出台国家基础建设项目征用土 地补偿实施办法解决目前基础设施不同行业之间的矛盾及混乱情况规范土地补 偿统一标准 15 2.3 城郊被拆迁人的权益阐释 被拆迁人享有的权益是一个权利群既有宪法权利也有民事权利既有实 体权利也有程序权利王素云2007而现实生活中被拆迁人的上述权益却残缺 不全未受到法律的完全保护有的有法律规定有的无法律规定即使有法律规 定的也不完整或操作性不强这是被拆迁人权益遭受损害的根木原因城郊被拆 迁人的实际身份大都是农民他们不仅对自身的房屋拥有所有权而且对所承包经 营的土地拥有使用权而根据现有的法律规章制度来看被拆迁人至少应享有以下 几个方面的权利 1财产所有权 财产权是人的一项基本人权而房屋是人最重要的财产之一宪法第 13 条 规定公民合法的私有财产不受侵犯民法通则第 75 条更详细规定公民的 个人财产包括公民的合法收入房屋储蓄生活用品文物图书资料林 木牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产公民的合法财产受法 律保护禁止任何组织或者个人侵占哄抢破坏或者非法查封扣押冻结没 收因征地拆迁而形成的被拆迁人的财产权不仅包括直接的财产权益也还包括间 接的隐性财产权益以十堰七里垭村和刘家村为例被拆迁人不仅有权对因搬迁造 成的直接损失如房屋房屋附属物包括地下和地表的如因十堰是山区多属石 灰岩地质容易滑坡农民建房时在地下打造了很深的地基并在房屋后面建造 了挡土墙等请求足额补偿还有相对搬迁而产生的隐性损失如搬迁费用误工 费因搬迁导致的一系列经济收益的降低及消失等请求适当补偿被拆迁人的财 产权理应是充分而全面的 2居住权 居住权作为一种人权它既属生存权也属发展权更是经济权利的核心内容之 一无论是过去计划经济时代还在现代市场经济中农村居民的房屋都是指建造 在农民集体所有土地之上的建筑物构筑物及附属设施的总称王才亮2006 150农村房屋是农村居民行使居住权的直接承载主体房屋居住权的内容包含两 16 个方面一是权利人有权通过对该房屋占有而居住其中二是权利人有权享受因长 期居住该房屋所带来的生活便利比如农民的庭院清新的空气优美的景色房 前屋后栽种的果树所带来的相关收益以及房屋宅基地的使用权等对于因拆迁而 导致的上述居住权益的损失拆迁人应予以补偿 3土地使用权 根据土地法规定城市市区的土地属于全民所有即国家所有农村和城 市郊区的土地除法律规定属于国家所有的以外属于集体所有宅基地和自留地 自留山属于集体所有农民集体土地使用权可分为宅基地使用权农地承包经营 权或使用权 a宅基地使用权宅基地是使用权人依法使用集体土地建造住宅及其附属设施 的土地宅基地使用权是指农村村民住宅用地的使用权根据土地法第六十二 条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地其宅基地的面积不得超过省自治区 直辖市规定的标准 同时物权法进一步对农村宅基地的使用权进行了规范 其中第一百五十二条规定宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使 用的权利有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施第一百五十四条规定宅 基地因自然灾害等原因灭失的宅基地使用权消灭对失去宅基地的村民应当重 新分配宅基地 对这一条要从两方面理解即一方面是指宅基地使用权不是有偿 取得而是分配取得另一方面是宅基地因自然灾害等原因消灭村民有权获得重 新分配那么在征地拆迁中村民失去了原有的宅基地有权获得新的宅基地补偿 b农民所承包的农地使用权农地使用权是指农民集体土地的使用人依法对承 包地享有使用收益经营处置的权利我国农村土地承包法第十六条明确 规定作为承包方的农户依法享有承包地使用 收益和土地承包经营权流转的权利 有权自主组织生产经营和处置产品承包地被依法征用占用的有权依法获得相 应的补偿 我国宪法也明确规定每个公民也都享有劳动权利农民承包土地从而也相应地 获得了劳动权在实践中被拆迁人因征地与拆迁而丧失了原先拥有的集体土地使 用权被拆迁人原有的劳动权益也随之丧失了因此农民的劳动权益也理应得到 17 补偿在十堰的城镇化空间拓展过程中一般来说这里的被拆迁人绝大多数以农 业劳动为生且主要是菜农和果农随着城镇化发展速度的加快和人民生活质量的 提高城市居民对本地产的新鲜蔬菜和水果需求量越来越大因而十堰城郊的农 民利用自己对土地的承包经营权和常年累月的蔬菜瓜果种植经验通过向城市居民 输送新鲜的蔬菜和水果赚取了越来越多的劳动收益生活水平也有了较大幅度地 提高 4知情权申诉权 由于与政府和拆迁人之间天然存在着政治权力资本资源及信息资源上的不对 等被拆迁人在与政府和拆迁人展开的谈判中始终处于下风权力与资本因素是既 定的不可更改的唯一可做的事情就是给予被拆迁人充分的知情权申诉权被拆 迁人有权充分了解所居住城市规划的基本概况和城市短中期规划方案有权对城 市建设规划方案提出建议并要求给予答复有权对涉及自己房屋的拆迁许可证的 合法性和合理性提出质询有权要求就此类事项举行听证会并充分陈述意见有 权对不符合公共利益标准而实施的拆迁提出拆迁异议甚至实行否决同时立 法上应支持被拆迁人更多地依法参与征地拆迁项目的审批过程为这种审批权设置 必要而又行之有效的制约机制这也是防范权力寻租的有效途径历史和现实都一 再证明 制约公权力的有效措施之一 就是对其进行公开的民主监督 王素云 2007 18 3 征地拆迁对当地村民生产及生活方式转变的影响 3.1 未征地前村民们的生产与生活状态 七里垭村刘家村位于十堰市城区北郊是同属于十堰市汉江街办辖区内的两个 行政村从市中心五堰繁华商业中心驱车前往到七里垭村最多不过 10 分钟的路 程到刘家村也仅 20 多分钟的路程七里垭村全村 2007 年时共有 10 个生产小组 总人口 1476 人453 户在所有劳动力中务农人口占 63%左右外出打工人员占 37%地理面积 355.5 亩其中耕地面积 311 亩征地前人均耕地面积 0.31 亩刘家 村全村 2007 年时共有 8 个生产小组总人口 1370 人389 户在所有劳动力中务 农人口占 51%左右外出打工人员占 49%地理面积 688.29 亩其中耕地面积 456.7 亩征地前人均耕地面积 0.46 亩 从农田耕作情况来看蔬菜瓜果历来是两村农民的主要农作物除了保证家庭 食用的自给自足与饲养禽畜外由于毗邻市区的便利村民们凭借常年累月的种植 经验通过向城市居民输送新鲜的蔬菜和水果赚取了所承包土地的劳动收益生 活水平也有了较大幅度地提高同时由于农户承包的土地并不多多则两三亩地 少的几分地加之种瓜果蔬菜比较省时省力这样就有了闲散劳动力外出务工 出现了摆动式进城打工