（社会保障专业论文）农村最低生活保障制度运行研究——以河南省Q县为例.pdf

摘要 农村最低生活保障制度是我国社会保障体系的重要组成部分，是 农村社会保障体系中的基础性保障措施，起到兜底和最后一道防线的 作用，为农村社会构筑了最后一道“安全网 。农村低保制度的运行 效果和完善发展对于切实解决农村贫困家庭的生活困难，探索适合中 国农村特点的贫困群体的保护和发展政策、维护社会稳定、促进社会 发展、保证改革开放和现代化事业的顺利进行、建设社会主义新农村 和促进社会和谐有重要的现实意义。我国已初步建立了农村低保制 度，并取得一定成效。但各地自行探索的农村低保制度在实践过程中 日益暴露出许多突出问题，目前正面临着各种困境，严重制约着制度 的高效运行。 本研究通过对河南省q 县农村低保制度运行情况的实证调查，在 查阅文献、问卷调查和个案访谈的基础上，从制度规范化建设、供给 机制、资金保障机制、实施操作、保障对象的瞄准认定、制度的理念 和认识、制度监管、基础设施建设、保障对象基本情况及需求满足情 况等方面，对河南省q 县农村低保制度实施运行的现状、存在的问题、 面临的困境及障碍和实际效果进行分析，找出普遍性的问题。 本研究在结果分析的基础上提出了如下可操作性对策建议：一力口 强韦帔建设，制定农村最低生活保障法，确保农村低保制度的权威 性和长效性，提升价值理念，从和谐社会和以人为本的价值理念出发， 增强制度的人本化。二明确各级政府的供款责任，确保资金供给的畅 通性。三完善组织机构，提升救助水平，综合农村社会救助体系，搞 好制度衔接，引入社会工作，提高救助的综合性和专业化。四规范操 作程序，加强动态管理和信息化建设。五实施分类施保，挖掘不同贫 困群体发展能力，提高救助针对性。六加强宣传和监督，增强制度的 约束性。 搠：农村最低生活保障制度；制度运行；需要满足 i i a b s t r a c t t h er u r a lm i n i m u ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e mi sa ni m p o r t a n t c o m p o n e n to fo u rs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m i ti sa l s ot h eb a s i c s a f e g u a r d so ft h er u r a ls o ci a ls e c u r i t ys y s t e m ，w h ic ha c t sa s t h ef u n c ti o no ft h el a s t1i n eo fd e f e n s ea n db u i l d st h ef i n a l “s a f e t yn e t f o rt h er u r a ls o c i e t y t h eo p e r a ti n gr e s u lt sa n d d e v e l o p m e n to ft h er u r a lm i n i m u ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e mh a sa n i m p o r t a n tp r a c t i c a ls i g n i f i c a n c e t oe f f e c t i v e l ys o l v ep o o r r u r a lf a m i1i e s p o v e r t y ，e x p l o r et h ed e v e l o p i n gp o li c i e st h a t a r es u i t a b l ef o rt h ec h a r a c t e r i s t i c so f c h i n e s er u r a la r e a sa n d t h ed i s a d v a n t a g e dg r o u p s ，m a i n t a i ns o c i a ls t a b i l i t y ，p r o m o t e s o c i a ld e v e l o p m e n t ，e n s u r et h es m o o t h l yp r o g r e s s i n go fr e f o r m a n do p e n i n g u p ，a n dm o d e r n i z a t i o n ，a n db u i l d lan e ws o c i a l i s m c o u n t r y s i d ea n dh a r m o n i o u ss o c i e t y u pt on o w ，o u rc o u n t r yh a s i n i t i a l l ye s t a b l i s h e dt h em i n i m u ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e ma n d a c h i e v e ds o m ee f f e c t i v e n e s s h o w e v e r ，t h er u r a lm i n i m u ml i v i n g s e c u r i t ys y s t e mt h a ti ss e l f e x p l o r a ti o ni nd i f f e r e n ta r e a sh a s e x p o s e dm a n yo u t s t a n d i n gp r o b l e m s i n p r a c t i c a lp r o c e s s c u r r e n t l y ，i tf a c e sw i t hv a r i o u sd i f f i c u l t i e st h a ts e r i o u s l y c o n s t r a i n t st h ee f f i c i e n to p e r a t i o no ft h er u r a lm i n i m u ml i v i n g s e c u r it ys y s t e m t h r o u g h t h ee m p i r i c a li n v e s tig a ti o no ft h e r u n n i n g c o n d i t i o n so ft h er u r a lm i n i m u ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e mi nq c o u n t y ，h e n a np r o v i n c e ，o nt h eb a s iso f1i t e r a t u r er e v i e w ， l l i q u e s ti o n n a i r es u r v e ya n dc a s ei n t e r v ie w ， a n df r o mt h es y s t e m s t a n d a r d i z a ti o n ，s u p p l ys y s t e m ，t h ef u n d sg u a r a n t e es y s t e m ， t h eo p e r a t i o n ，t h ei d e n t i f i e do ft h es e c u r i t yo b j e c t ，t h e s y s t e mo f i d e a sa n dk n o w l e d g e ，t h es y s t e mm o n i t o r i n g ，t h e i n f r a s t r u c t u r ec o n s t r u c t i o n ，t h eb a s i cb a c k g r o u n d sa b o u tt h e i n s u r e d ，t h en e e dg r a t i f i c a t i o na n ds oo n ，t h i st h e s i sg i v e s ad e t a i l e da n a l y s i so nt h ep r a c t i c a ls t a t e m e n to ft h eo p e r a t i o n ， t h ee x i s t i n gp r o b l e m s p r a c t i c a ld i f f i c u l t i e sa n da c t u a l r e s u l t so ft h eo p e r a t i o no ft h er u r a lm i n i m u ml i v i n gs e c u r i t y s y s t e mi nqc o u n t ya n df i n d st h eu n i v e r s a lp r o b l e m s o nt h eb a s i so fa n a l y z i n gr e s u l t s ，t h i st h e s i sp u t s f o r w a r d st h e f o l l o w i n g e f f e c t i v e s u g g e s t i o n s f i r s t l y ， s t r e n g t h e nt h ec o n s t r u c t i o no fs y s t e m ， m a k et h er u r a lm i n i m u m l i v i n g s e c u r i t yl a w ，t o e n s u r et h e l o n g t e r m n a t u r eo f a u t h o r i t y o ft h er u r a lm i n i m u m l i v i n gs e c u r i t ys y s t e m ， p r o m o t i n gv a l u ei d e a ，b e g i n n i n gf r o mah a r m o n i o u ss o c i e t ya n d p e o p l e o r i e n t e dv a l u e st os t r e n g t h e nt h eh u m a n i s t i c o ft h e s y s t e m s e c o n d ，s p e c i f i ct h er e s p o n s i b i l i t i e so fg o v e r n m e n ta t a l ll e v e l sa n dm a k es u r et h es m o o t h n e s so fc a p i t a ls u p p l y t h i r d ， p e r f e c to r g a n i z a t i o n ，p r o m o t ea i dl e v e l s ， i n t e g r a t et h er u r a l s o c i a lr e l i e fs y s t e m ，i m p r o v et h es y s t e mc o n v e r g e n c e ，t h e i n t r o d u c t i o no fs o c i a lw o r k ，e n h a n c et h ec o m p r e h e n s i v ea n d p r o f e s s i o n a l i s m f o u r t h ， s t a n d a r d o p e r a t i n gp r o c e d u r e s ， s t r e n g t h e np u b li c i t ya n ds u p e r v i s i o n f i f t h ，i m p l e m e n t a t i o no f t h es e c u r i t yf o rc l a s s i f i c a t i o no ff a c i l i t i e s ， m i n i n g d e v e l o p m e n tc a p a c i t yo fd i f f e r e n tp o v e r t yg r o u p sa n dr a i s et h e w p e r t i n e n c e o ft h e s y s t e m s i x t h ，s t r e n g t h e np u b li c i t y a n d s u p e r v i s i o n ，i n c r e a s et h es y s t e m sb i n d i n g k e yw o r d s ：t h er u r a lm i n i m u ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e m ；t h es y s t e m o p e r a t i o n ；n e e d st om e e t v 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 刃轱 2 卅d 年石月g 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在_ 一二年解密后适用本授权书。 2 、不保密d 。 一 。( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名：讲勿当日期：河。年6 月8 日 导师签名：玎两立臼 ”日期：毵。年多月，秒日 农村最低生活保障制度运行研究以河南省q 县为例 第一章绪论 1 1 研究背景 在我国经济迅速发展的背景下，伴随着城镇化、非农化等进程， 农业风险加大，农村贫困群体脱贫难度变大，农村贫困群体已成为社 会各界高度关注的特殊群体，他们的生产、生活状况如何不仅关系到 自身的生存，甚至影响到整个社会的发展。农村贫困问题的解决，实 际上是农村贫困群体的需要和现行的农村低保制度运行情况对农村 贫困群体需求满足的解决这两个聚焦点。因此认识农村贫困群体的问 题，准确了解他们的社会需求与问题，评估现行农村低保制度运行效 果，发现并解决农村低保制度运行中出现的问题，寻求切实可行的农 村低保对象救助方式，完善农村低保制度是当前面临的一个十分急迫 而重要的理论课题和现实课题。 农村贫困问题的解决历来受到中央和地方政府重视，我国己全面 建立了农村低保制度，最低生活保障制度是国家和社会为生活在最低 生活保障线之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一 种制度安排。农村低保制度是解决农村民生问题的突破口，不仅能 满足农村贫困群体的基本需求、帮其摆脱生存危机、共享经济发展成 果、促进个人发展，而且能缩小贫富差距、促进社会公平。农村低保 制度的运行效果和完善发展对建设社会主义新农村和促进社会和谐 有重要的现实意义，必须受到各级政府部门和社会各界的高度关注。 1 2 研究综述 1 2 1 国外研究现状 从2 0 世纪4 0 年代开始，西方发达国家都建立了比较完善的社会 郑功成社会保障学【m 】北京：中国劳动社会保障出版社，2 0 0 7 ：2 7 4 硕士学位论文 救助体系，纷纷走上福利国家的道路，国外没有专门的农村最低生活 保障制度，是通过完善的社会救助体系来保障经济匮乏群体达到最低 生活水平，救助理念是让经济匮乏者“保有尊严 、“得体像样”的生 活。国外的最低生活保障救助制度运行研究能给我国农村低保制度运 行的完善带来启示和思路。以下是有关国外最低生活保障救助制度运 行现状的研究： ( 1 ) 最低生活保障救助制度运行中，立法先行，强调公民的权 利和政府的义务，如：英国的济贫法、美国颁布的社会保障法、 日本制定的日本生活保护法、德国的联邦社会救助法等，最 低生活保障制度运行都是以法律的形式予以规范的。美国和加拿大都 是通过公共救助计划，解决贫困群体的最低生活问题，美国公共救助 计划包括：针对老人、残疾人和盲人的补充性保障收入( s s i ) ( u s a g e o r g ee r e j d a ，p h o ，c l u1 9 9 9 ) ；加拿大通过公共救助计划保障陷 入生活困难的公民的最低生活。加拿大公共救助计划目标是保障生活 水平低于最低生活标准的群体能过上正常的生活，是一种政府负责筹 资和管理的一个主要收入分配计划，对经济匮乏群体进行救助的制 度；德国的最低生活救济是社会保障体系中的最后一道“防御网”， 是用来帮助那些通过社会保险无法或不足以享有最基本生活水平的 经济匮乏者的重要措施，政府通过最低生活救济来满足经济匮乏者的 最低生活需求( 林闽刚2 0 0 7 ，姚建平2 0 0 7 ，穆怀中2 0 0 2 ) 。德国 最低生活救济的原则是为家庭经济收入和拥有财产不能维持生计者 提供最低生活水准的救助，从而使其经济水平能够达到过上一种符合 人的尊严的生活；英国和瑞典尤其是瑞典是福利国家的代表，其高福 利和完善的福利制度使全民处于保障范围，最低生活保障极其完善， 尤其是瑞典被称为“福利国家的橱窗，国民享受较高的福利水平， 0 u s ag e o r g ee r e j d a ，p h d ，c l us o c i a li n s u r a n c ea n de c o n o m i cs e c u r i t yp r e n t i c e h a l l ，u p p e rs a d d l er i v e r , n e wj e r s e y , 2 0 0 4 ：3 4 6 2 农村最低生活保障制度运行研究以河南省q 县为例 最低生活保障的目标是人人都能“保有尊严 的生活，( 林闽刚2 0 0 7 ， 姚建平2 0 0 7 ，穆怀中2 0 0 2 ) ；社会救助制度是日本社会保障制度中历 史最长的一项制度，长期的实践和发展使其最低生活救助体系和救助 方法逐渐趋于完善，救助方法和给付方式也趋向满足不同群体的需要 方向发展。( 沈洁2 0 0 4 ) ( 2 ) 最低生活保障救助制度运行中救助分类较细。如：美国社 会救助分为贫困家庭临时性救助( t a n f ) 、医疗补贴( 助) ( m e d i c a i d ) 、 一般性救助( g a ) ( u s ag e o r g ee r e j d a ，p h d ，c l u1 9 9 9 ) ；加拿大 的救助的标准是家庭生活必需品和服务的价格计算出来的结果，儿童 家庭或者其他有特殊需要的家庭往往能获得家庭补贴和收入津贴，而 除了给与贫困者正常的收入津贴之外，救助计划还有附属的福利用以 满足领取救助金人的一些“特殊的需要，如：一些处方药、康复设 备以及接受教育的费用等，这些费用往往是贫困家庭难以承受的，通 常是由救助计划承担，以确保低收入者能达到最低生活水平；德国最 低生活救助标准，不仅包括最低生活所需的最基本的健康食品、住房 和穿衣，还包括最低生活对象有时改善生活如：下餐馆、饭馆，娱乐 方面如：看电影、上剧院，文化方面：看报、读书等并能拥有自己的 一台电视机。救济的方式多样，涵盖生活的方方面面，如有：专业人 员上门提供咨询和必要的生活照顾；对老、弱、病、残、孕者提供必 需的物质帮助，包括接送老人进出养老院，为残障人士提供医疗服务 和康复训练等。给与资金资助方面除去养老院费用和医疗费之外，帮 助支付生活所需的吃饭、穿衣服、日常用品的所有费用，并且会给经 济匮乏者给付失业救济金和为失业者缴纳医疗保险费用、医疗保险费 等( 姚建平2 0 0 7 ，穆怀中2 0 0 2 ) ；日本社会最低生活救助的内容较 为详细，在大的方面共分为8 大类：最基本的生活救助；教育救助； 沈洁日本社会保障制度的发展【m 】北京：中国劳动社会保障出版社，2 0 0 4 ：1 4 7 硕士学位论文 住房住宅救助；医疗费补贴和补助；特殊群体护理和康复方面的救助； 经济匮乏者的生育救助；失业者培训和就业援助以及丧葬补贴。( 崔 万有2 0 0 9 ) ( 3 ) 最低生活保障救助制度运行中，财政由政府负担，地方自 治管理模式。加拿大救助计划管理实行地方自治的管理模式，由各省 负责本省的最低生活救助。联邦政府不负责具体事宜，由各省自己颁 布救助政策和救助标准并实施相应的管理，联邦政府在救助过程中主 要承担向省政府拨款的责任；德国最低生活救济资金全部由政府财政 负担，社会救济资金从联邦预算中支付，具体救助实施的操作单位是 市和县的专业救济机构。救助资金的来源是：市、县政府财政分担资 金7 5 ，州政府财政分担资金的2 5 。( 姚建平2 0 0 7 ，穆怀中2 0 0 2 ， 林闽刚2 0 0 7 ) 。 ( 4 ) 最低生活保障救助制度运行中低保对象的认定都是通过家 计调查和审查，美国和日本最低生活保障救助对象在接受救助时，需 要受助人首先申请并通过政府比较严格的经济审查，符合救助资格时 才能够得到所需要的救助( 崔万有2 0 0 9 ，沈洁2 0 0 4 ) 。 1 2 2 国外研究现状评价 国外最低生活保障救助制度作为经济匮乏者最后一道安全网研 究的历史较长，社会救助比较完善，救助理念己深入人心，国家以确 保贫困群体能保持基本生活为应尽的责任，公民在经济匮乏时期寻求 救助的权利意识较强，低于贫困线以下的贫困群体都能得到最低生活 保障；救助对象分类比较全面详细，救助方式多样化，能满足不同救 助对象的需求，救助观念不断扩展，由生存型救助逐步向发展型救助 发展，通过对国外文献的梳理能总结最低生活保障救助制度运行的共 同点：最低生活保障的法制化，西方发达国家的最低生活保障都有完 崔万有1 3 本社会救济- 9 社会福利【m 】北京：北京师范大学出版社，2 0 0 9 ：1 0 9 4 农村最低生活保障制度运行研究以河南省q 县为例 善的法律作保障的；强调政府义务和公民权利原则，按照最低生活保 障线获取社会救助是公民的一项基本权利，进行社会救助是现代国家 和社会不容推卸的责任，最低生活保障制度是现代国家和社会应该实 施的最起码的社会救助项目，是政府的一项常规工作，这已经成为国 际社会的共识；目前西方发达国家社会救助领域通行的做法是社会救 助管理人员的知识与技能的专业化，乃至职业化，实行社会工作职业 等级制度，社会工作人员持证上岗等，要求工作人员不仅要具备专业 社会工作知识与基本法律知识，有较好的素质和专业技能，还有强烈 的工作责任感和职业道德感，逐步实现社会救助的专业化管理，以保 证制度的良性运行与政策的准确落实；最低生活保障对象需申请、收 入审查后才能得到救助，注重分类救助和发展性救助等。发达国家一 般通过救助加开发的政策措施来应对、缓解贫困的发生和发展。国 外完善的社会救助体系和配套措施对完善我国农村低保制度的运行 提供了启示和借鉴，也对本文观点形成有重要的启发作用。 1 2 3 国内研究现状 我国城市低保制度建制较早，研究资料较多，文献资料丰富，研 究比较全面系统，农村低保制度起步较晚，研究资料有限且比较零散， 国内学界普遍关注主要集中在以下方面： ( 1 ) 农村低保制度运行中存在问题： 1 ) 农村低保制度立法层次不高，缺乏法律依据。郑功成( 2 0 0 7 ) ， 徐嘉辉( 2 0 0 8 ) ，王国奇( 2 0 0 8 ) ，吕学静( 2 0 0 8 ) ，贺大姣( 2 0 0 8 ) 等认为： 农村低保制度实施中存在的首要问题就是缺乏法制保障，缺少法律规 范，致使农村低保在实施中出现各种问题和障碍，当务之急是制定农 村低保相关的法律，使其法制化、制度化、建立长效机制，确保农村 低保工作能顺利开展，从法律上来保障贫困农民的最基本生存权利。 葛道顺国外保障困难群体的主要政策措施及启示【j 】中国党政干部论坛2 0 0 5 ( 9 ) ：3 9 硕士学位论文 2 ) 筹资困难，保障标准和水平差距较大。吕学静( 2 0 0 8 ) ，张时 飞、唐钧( 2 0 0 8 ) ，邓大松、王增文( 2 0 0 8 ) 等提出农村低保资金筹 集困难，资金缺乏，尤其是中西部贫困地区各级财政资金落实到位比 较困难，导致农村低保覆盖面较低和保障标准不能满足贫困农民的需 要，还没能做到农村低保要达到的应保尽保目标。梁平，张洋( 2 0 0 8 ) 认为：城乡低保保障标准和保障水平差距较大、不同地区之间发展极 不平衡，低保覆盖面城乡、地区之间差距较大，全国各地保障水平差 距较明显，财政支出城乡，地区分配不合理，尤其是中央财政转移支 付不公平，各地资金筹集的制度化、规范化程度相差甚远。封铁英、 贾继开( 2 0 0 8 ) ，张时飞，唐钧( 2 0 0 8 ) 等认为：农村低保标准线的 划定不科学，有待进一步规范，全国各地对农村低保标准线的测定方 法不统一，地区差异较大。各地普遍存在农村低保标准的动态调整机 制不健全的状况，急需完善农村低保标准随经济发展和物价水平的变 化而变动的调整机制。 3 ) 农村低保对象认定操作不规范。贺雪峰、刘勤( 2 0 0 8 ) 提出 农村低保实施中操作程序缺乏制度的约束，存在漏保，骗保、关系保 和人情保等违规违纪的不正常现象，出现所谓的“关系户”，“福利户”。 赵慧珠，吕学静( 2 0 0 8 ) ，邓大松、王增文( 2 0 0 8 ) 等认为：农村低 保实施操作中，低保对象的认定比较困难，缺乏程序规范，瞄准失误 现象普遍存在，如何准确的识别农村低保对象，减少瞄准失误是目前 农村低保实施过程中各地普遍面临的难题。中共南京市委党校课题组 ( 2 0 0 8 ) ，贺大娇( 2 0 0 8 ) 认为：农村低保的退出渠道不畅，没能建 立有效的低保户有序进出，导致部分贫困群体利益受损，农村低保资 金没能实现效益最大化，科学有效的农村低保进出机制有待建立。陈 吕学静完善农村居民最低生活保障制度的思考 j 】经济与管理研究，2 0 0 8 ( 1 ) ：7 4 贺大娇农村低保制度操作程序及组织机构探析 m 】，求实2 0 0 8 ( 2 ) ：9 3 6 农村最低生活保障制度运行研究以河南省q 县为例 少晖( 2 0 0 8 ) 认为：农村低保基础薄弱缺乏必要的基本条件，缺少工 作人员，工作经费少，办公条件，必要政策配套衔接，导致农村低保 信息化水平低，工作效率不高，做细做实农村低保工作还不具备相应 的条件，农村低保制度效果受限。 ( 2 ) 完善农村低保制度运行的相关建议： 1 ) 加强农村低保制度建设。吕学静( 2 0 0 8 ) ，邓大松、王增文 ( 2 0 0 8 ) ，高梦滔、顾听( 2 0 0 7 ) ，肖云、赵红梅( 2 0 0 8 ) ，金淑彬( 2 0 0 8 ) 等认为：规范农村低保制度，完善和规范农村低保制度的制度设计、 操作程序和组织结构，科学划定农村低保线，确定农村低保标准和补 差标准，准确界定农村低保对象，完善农村低保资金筹措机制，拓宽 筹资渠道，完善农村低保制度的运行机制，国家应对农村低保制度的 工作机构、管理人员、经费来源等应明确规范，并及时解决制度运行 中出现的新问题新情况。 2 ) 统筹城乡低保制度。杨宜勇、张英、顾严( 2 0 0 6 ) 等提出了 要构建城乡统筹的低保制度体系，统筹城乡低保制度，提出农村最 低生活保障建设的“三梯队模型”和统筹城乡低保制度的目标。徐 清照( 2 0 0 9 ) 提出使城市低保制度和农村低保制度逐步融和、统一。 建议只存在城乡低保标准要依据不同地区不同的经济发展水平应有 所差别，城乡低保制度的主要内容要一致，要保持基本统。金淑彬 ( 2 0 0 8 ) ，梁平、张洋( 2 0 0 8 ) ，吕学静( 2 0 0 8 ) 等认为：要在全国构 建全体公民最低生活保障保护体系，统筹城乡低保制度要实现农村低 保资金城乡统筹，国家财政应承担农村低保的主要供款责任，国家应 从全局考虑，从城乡低保统筹着手逐步缩小城乡之间及不同地区之间 的差距，使贫困群体都能从经济社会发展中受益，从而共享发展成果， 使贫困差距控制在合理的范围之内，首先要从财政统筹出发，划分不 杨宜勇，张英，顾严构建城乡统筹最低生活保障体系 j 】中国人口科学2 0 0 6 ( 6 ) ：4 0 徐清照我国农村最低生活保障制度发展趋势研究【j 】理论学刊，2 0 0 9 ( 1 ) ：1 7 9 7 硕士学位论文 同地区各级政府财政的分担比例和供款责任，全国统一低保标准的测 算方法、补差标准和操作管理实施体制。 3 ) 加强制度整合。韦伟强( 2 0 0 8 ) 认为在农村低保制度实施过 程中，为更好的解决农村贫困群体的问题，使他们脱离贫困，农村低 保制度还不能从根本上解决这一群体的问题，农村低保制度的实施并 不意味着扶贫的推出，相反应该加强，使农村扶贫制度和低保制度相 互补充，使二者互动以达到综合救助的目的，使农村低保和农村开发 式扶贫同时存在并相互协调，力争实现良性互动，最大限度的解决贫 困问题。李爽、徐振斌、邢伟( 2 0 0 8 ) 通过实证调查研究对农村低 保制度的基本情况和工作进展情况进行了调查，分析了农村低保制度 运行中存在的问题及下阶段完善农村低保制度的主要措施，提出建立 与农村低保制度相配套的其它专项社会救助制度联动起来的综合救 助机制，并分析了农村低保制度与促就业的关系等。 1 2 4 国内研究现状评价 国内的农村低保制度运行方面的研究对本研究起到了重要的启 发作用，在思路形成和框架完善方面起到了指导作用，国内低保制度 运行方面的研究在方法上大部分是文献研究，主要集中在针对宏观的 农村低保制度运行现状进行定性分析和探讨，研究内容大多侧重于农 村低保制度的现状、问题、成因及对策分析分析上，实地调查的实证 方面研究极少，即使是实证调查研究方面的论文大多是对现有的官方 的一些统计资料的分析和整理，或是针对农村低保制度某个方面的实 证论述，如：保障线的测定，各地保障标准的实证比较等，缺乏农村 低保制度运行方面的综合性、系统性及深人性研究，尤其是缺乏农村 低保制度运行的实证研究，即农村低保制度运行情况和其社会效果的 评估及未来发展方向的动态研究。从农村低保对象需求满足的角度研 韦伟强变扶贫为低保我国农村社会救助范式转换【j 】实事求是2 0 0 8 ( 2 ) ：2 4 8 农村最低生活保障制度运行研究以河南省q 县为例 究农村低保制度运行中的问题有较大的不足，而这正是农村低保制度 内涵的一个重要方面，也是实现“以人为本 、建设和谐社会的必然 要求。因此，应加强对农村低保制度运行的研究，以发现农村低保制 度运行中出现的问题从而进一步完善，确保农村低保对象的权利及保 障对象需求的满足，以更好地解决农村贫困问题。 1 3 研究意义 1 3 1 理论意义 农村贫困问题的解决和农村贫困群体需要满足是农村低保制度 制定的根本目的和依据。农村低保制度的运行效果直接影响农村贫困 问题的解决和农村贫困群体需要的满足及农村贫困群体的生存和发 展；贫困问题和目标的需要又是不断变化和发展的指标，为适应问题 的发展和贫困群体需要的变化应不断的完善、调整、变动、修正政策 和制定新政策，以达到解决贫困问题的目的和满足目标需求。农村低 保制度在实践中既要满足贫困群体需要、保障其生存和发展而且要不 断完善和发展以适应社会发展的需要。加强对农村低保对象的问题与 需求研究，检视农村低保制度运行效果，一方面对于丰富社会学中的 社会分层理论、贫困理论，拓宽学科视野具有一定意义；另一方面本 研究以人权理论的生存权、发展权和需要理论为基础对农村低保制度 运行效果进行考察，提出完善农村低保制度运行的对策建议，又对丰 富社会救助理论和社会政策的完善有一定的理论意义。 1 3 2 实践意义 从社会发展的角度看，农村低保制度是解决农村民生问题的突破 口，能帮助贫困者摆脱生存危机，解决生活困难，共享经济发展成果， 是农村社会保障体系的基础性保障措施，为农村社会构筑了最后一道 “安全网 。农村低保制度的良性运行和其完善发展对探索适合中国 农村特点的贫困群体保护制度、维护社会稳定、促进社会发展、落实 9 硕士学位论文 科学发展观、建设社会主义新农村和全面小康社会、保证现代化事业 的顺利进行和社会和谐有重要的实践意义。 1 4 研究目的 本研究以农村低保的现状为逻辑起点，以社会公平和需要理论为 依托，通过对河南省q 县的农村低保制度运行情况进行实地调查，探 讨农村低保制度在河南省q 县的实施运行是否对农村低保对象这一 弱势群体起到应有的救助作用? 农村低保制度运行情况到底作用如 何? 保障对象需求满足的程度怎样? 实施过程中真正体现公平了 吗? 制度的运行是否符合实际情况? 是否需要完善? 这种完善是政 策主体结构的变化，还是执行层面的完善? 政策制定、运行、监督和 评估环节是否存在问题? 本研究通过实地调查以发现河南省q 县农 村低保运行中出现的问题和实施的障碍，进而提出完善农村低保制度 的宏观思路和微观对策建议。 本研究侧重发现农村低保制度运行中存在的问题和障碍，有针对 性探讨完善和解决的途径，为社会政策的完善提供经验性研究，在性 质上应属于应用性研究。本文通过描述河南q 县农村低保制度的运行 现状，并进行分析、评述、找出问题所在，最后提出完善农村低保制 度的思路和对策建议。在研究目的上应属于描述性研究和解释性研究 范畴。 评估现有 农村家策 1 0 农村最低生活保障制度的运行及制度的沿革与发展 图1 - 1 农村最低生活保障制度运行研究以河南省q 县为例 本研究选取河南省q 县为例，原因是国家只对农村低保制度的大 致框架做出了的原则性的规定，主要实施方式是依靠地方政府为主出 台相应政策实行属地管理的原则，各地根据本地的实际情况来探索适 合当地经济的农村低保制度，农村低保标准由县级以上的各级地方政 府自行制定和公布执行，而各地县、乡( 镇) 、村委会等基层组织是 农村低保制度的执行单位，制度运行中的落实情况、执行力度、管理 操作等直接影响着农村低保制度的实施效果，直接关系贫困群体需求 的满足和社会问题的解决。 1 5 研究方法 1 5 1 资料来源及研究分析方法 1 5 1 1 资料来源 本研究选取调查地为河南省q 县，是因为该县地处河南省南部， 既是革命老区，又是国家级贫困县，农村贫困群体规模较大，是中西 部地区贫困农村的一个缩影，样本具有一定代表性。分布在q 县农村 的同学和在乡镇、县政府工作的同学给本人的调查提供了便利条件， 使调查得以顺利完成。调查时间为2 0 0 9 年9 月2 6 日至2 0 0 9 年1 0 月1 6 日。 1 5 1 2 研究分析方法 本研究采用文献研究和实证研究相结合。 ( 1 ) 文献研究贯穿本研究的始终，通过对国内外研究的基本结论 的收集，分析、思考、梳理和研究发展的最新观点的整理为本研究框 架的设计提供支持。文献资料包括：公平理论、权利理论、需求理论， 贫困致因、国外贫困救助的经验和理论、国内农村低保制度实践和理 论研究和实证方面研究等，文献研究是本研究的起点，并对本研究理 论构建，问题分析，观点的完善有重要的意义。 ( 2 ) 实证研究采用定量分析和定性分析相结合的研究方法。 1 ) 定量分析主要采用抽样调查方法，通过调查问卷形式收集资 硕士学位论文 料，采用s p s s l 2 5 统计软件包矛 im i c r o s o f to f f i c ee x c e l 工作表对所收集 的量化数据进行统计分析。了解农村困难群体基本生活方面的资料及 需要满足的情况，以了解他们对政策向度的诉求，在生存权利，需求， 和价值实现等的主观期待与实际样态之间的契合度如何，以期找出解 决问题的主要途径。问卷的发放采用随机抽样的方法从河南省q 县7 镇6 乡抽出1 0 6 户农村低保对象，进行调查，回收有效问卷1 0 2 份，问 卷有效率为9 6 。 2 ) 定性分析资料的收集主要采用个案访谈法，采用深入访谈法 收集资料，通过人际互动重点了解其心中的想法、认知与感受。研究 事先根据研究主题拟定访谈大纲，并根据访谈时的情景进行了弹性调 整，以便访谈能在自然顺利的情况下进行，在研究进行中，除了积极 倾听外也配合受访者当时的思路脉络做进一步的探索，并将访谈情景 与受访者非口语信息的观察记录在笔记中，以备参考之用，通过这些 过程增加研究者对于受访者语言表达的体会和了解，以提高智力的深 度与丰富性，并且更接近受访者的个人世界。定性分析方法主要采用： 1 、生活经历分析方法。根据本研究的需要探访其个人生活历程 中的经济困难阶段作为分析对象。通过访谈对象对过去经济困难阶段 的生活经历的描述，从中得出被调查对象的问题、现状和需求满足状 况、对未来的展望和政策的运行状况和效果。 2 、因果分析方法。归纳贫困群体的共同特征并结合农村低保制 度运行中普遍存在的问题，找出其中的因果联系并得出相应结论。 3 、比较分析方法。主要用于比较农村低保对象需求的不同和农 村低保制度运行中对不同保障对象效果之间的异同。 4 、需要分析法。需要分析法为社会救助研究提供了一个崭新的 分析视角。本研究尝试运用需要理论，从农村低保对象需要、政府政 1 2 农村最低生活保障制度运行研究以河南省q 县为例 策对农村低保对象需要满足程度来考察农村低保制度运行中的问题。 为确保本研究的信度首先在河南省q 县7 镇6 乡采取随机抽样的方 式抽出6 个乡( 镇) ，每个乡( 镇) 每个乡镇再选取1 个典型的农村低 保户( 共6 户分别以案例1 、2 、3 、4 、5 、6 、标明) 进行个案研究， 在尽量保证研究个案典型性和代表性的基础上通过采用深度访谈的 方法收集质料。 此外笔者在调查时走访了2 个( 居) 村委会的干部( 以案例7 、8 、 标明) ，2 个乡镇农村低保管理人员( 案例9 ，1 0 标明) ，1 个县民政局 管理人员( 以案例l l 标明) ，并对l 户农村低保边缘群体进行了非结构 式访谈的形式进行收集资料( 以案例1 2 标明) ，并在所收集的文字资 料的基础上进行分析。 本研究就是想通过文献研究和实证研究相结合，实地调查和文献 调查相结合，历史研究和现状调查相结合，采用定量分析与定性分析 两种方法相结合，从而达到优势互补，扬长避短，可使研究更加全面。 增加研究的效度和信度。定量分析可以通过样本的研究数据来增进资 料的代表性、科学性与有效性。定性分析可以针对较少数人或个案进 行深入且详尽的访谈，探索农村低保对象需求、政策可及性和运行情 况之间的细致关联。 1 6 创新之处 农村低保制度关系到解决农村贫困群体生存的重大民生问题，制 度的运行效果关系到这一群体的生存、发展。本论文的创新之处有： ( 1 ) 将需要理论引入对农村低保制度的研究。 ( 2 ) 提出从宏观方面农村低保制度的政府供给和微观方面农村 低保对象需求满足状况的二维分析框架对制度进行评析，对河南省q 县农村低保制度运行情况、实施效果展开实证研究，找出农村低保制 度运行中的问题，进而完善或修订农村低保制度。 硕士学位论文 ( 3 ) 在研究方法上采用文献研究和实证研究相结合，定量分析 和定量分析优势互补的分析方法，最大限度的确保研究的信度和效 度。在研究中以定量分析为主辅之以定性分析，定量分析和定分析研 究的设计如下： 1 4 定性分析的方法解释了定量分析性的结果 图1 - 2 农村最低生活保障制度运行研究以河南省q 县为例 第二章基本概念界定及理论视角 2 1 基本概念界定 ( 1 ) 农村：以从事农业生产为主的劳动者聚居的地方，本研究的 农村特指农村地区的行政村，选择对象为行政村中具有代表性的自然 村。 ( 2 ) 农村低保制度：农村低保制度是国家和社会为生活在最低生 活保障线之下的农村贫困人口提供满足最低生活需要的一种制度安 排。由国家和社会按照法定的标准，以再分配的方式向低于贫困线以 下者提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度，目的是使贫 困者免于陷入生存困境，救助目标达到的最基本生活水平。 ( 3 ) 制度运行：本研究指农村低保制度执行过程，即农村低保制 度组织机构，农村低保制度和各种相关制度之间的衔接、以及各种资 源的开发、技术手段的利用和制度达到效果的评估，以实现既定的制 度目标。 2 2 人权理论和需要理论 2 2 1 人权理论 农村低保制度推行中，价值追求是什么? 首先，农村低保制度实施中追求的是人道主义的价值，是以人权 为基础，保障人的生存权和发展权，确保底线公平。人道主义的价值 体现在对生命和人的尊严的基本权利尊重。在中国儒家传统价值观 中，对生命生存和人类价值的尊重被描述为“仁者爱人”。在中国传 统哲学中孔子的“仁者爱人直接来自人的天性“不忍人之心 ，“爱 人 应该被理解为对于人一一对于他者或他人一一的最根本关切，是 硕士学位论文 人与生俱来的、对于他人所负的绝对责任。人权体现了一个大胆的 观念，即所有人都有权要求社会具有适当的制度安排，以保护他们免 于受到虐待和剥夺，保障他们拥有自由以追求有尊严的生活。 其次，农村低保制度追求的是社会平等的价值，即全社会的每一 个人都应该拥有平等的生存权、发展权。人权是人的价值的社会承认， 是人区别于动物的观念上，道德上、政治上、法律上的标准。它包含 着“是人的权利”、“是人作为人的权利、“是使人成其为人的权利” 和“使人成为有尊严的人的权利”等多个层次。人不仅仅应该有尊严， 并且应获得全面发展。人权应当是使人成为有尊