（社会保障专业论文）丹东市农村最低生活保障制度推进政策研究.pdf

i 丹东市农村最低生活保障制度推进政策研究 1 中文摘要 丹东地处辽宁省与朝鲜的边境区域，辽宁沿海经济开发区域的核心地带,对 辽宁省的经济发展起着重要的影响作用。2005 年丹东市政府颁布并开始实施了 丹东市农村居民最低生活保障暂行办法之地方性政策，五年来，这项工作得 以全面推进，取得一定的成果。那么，拥有 1447600 农业人口占丹东市总人口 59.57%，贫困人口达 45400 人 2的丹东市，是如何具体推进这一政策？作为社 会稳定的“最后一道安全网” ，是否能解决农村贫困人口的基本生活问题？作为 一种基本的再分配手段， 是否维护了社会公平与稳定？本文通过对丹东农村最低 生活保障制度实施状况的调查研究，在民政部门、统计部门的统计差异的基础上 厘清农村的贫困人口，力图在最低生活保障对象确定的方法上、最低生活保障制 度与农村养老保障制度的关系上，有一定的突破。调查研究主要以结构式访谈为 主要调查方法，以政府提供的相关政策文件资料为基本数据来源。研究主要对政 策实施的效果进行评析,并剖析影响原因,进而提出适合丹东地区特点的地方性 政策建议。 本文主要包括六章。第一章为引言，主要阐述了论文的问题意识，即本文的 研究目的及意义，相关的文献综述、研究方法，研究内容以及本文的创新点。第 二章为我国农村最低生活保障制度的理论与实践。 首先阐述了农村最低生活保障 的基础理论，包括最低生活保障的涵义、特征及其产生的理论依据，之后对我国 以及辽宁省农村最低生活保障制度的建立与实施现状的回顾。 第三章为丹东农村 最低生活保障制度实施的基本情况， 主要回顾了丹东市农村最低生活保障制度的 发展历程，然后分别从实施的原则、保障对象的确定方法、保障标准的计算等六 大部分，对丹东农村最低生活保障制度的基本框架进行了阐述。第四章通过对丹 东农村最低生活保障制度的实施现状实地的调查， 对丹东最低生活保障制度实施 以来取得的成果及存在的问题进行了详细的阐述。 第五章根据丹东农村最低生活 保障制度现存的问题，从合理确定最低生活保障对象，科学制度保障标准，扩宽 保障资金的筹措渠道， 完善管理体系及农村最低生活保障相关的配套措施等方面 入手， 对完善丹东农村最低生活保障制度提出政策性建议。 论文最后为研究结论， 主要就确定低保对象的方法，农村养老保障和低保制度的契合点作以概括总结。 关键词：最低生活保障制度，政策研究，丹东 1 本研究是国家社科基金项目农村最低生活保障推进政策研究 （08shb067）之丹东调查研究 2 以上数据由丹东市民政局提供。本文中的数据除特殊标注，均来源于丹东市民政局，以下将不做具体 说明 ii study on the policy of minimum life guarantee system of rural residents in dandong city abstract dandong of liaoning province is located in the border region with dprk, and the core area of liaonings coastal economic development district. it plays an important role in liaonings economic development. in 2005 dandong municipal government promulgated and implemented the provisional measures of minimum standard of living in rural areas, dandong city” as a local policy. it has been effective all-round and reached some achievements. then, how do dandong, as a city with 1,447,600 agricultural population taking up 59.57% of the total, and with 45400 living in poverty, push forward this policy in detail? as “the last protection” to the stability of the society, can it solve the basic living problems of rural people living in poverty? did it successfully maintain social justice and stability as a basic redistributive measure? this thesis spares no effort in making a breakthrough in the measure of deciding the protected and the relationship between the minimum living security system and the old-age security system in rural areas. this is done through the investigation of the reality of dandong and the correction of statistics of civil affairs department and the department of statistics. the investigation research uses structural interview as a main measure based on statistics from related files offered by the government. the research mainly analyzes the effectiveness of the policy and its causes and effects, therefore more feasible and effective local policies for dandong can be raised. the thesis mainly consists of six chapters. first chapter, the introduction, talks about the sense of problem of the thesis, aka the purpose and significance of this thesis, overall introduction of related documents, researching method, research content as well as the innovations of this thesis. second chapter is the theory and practice of chinas rural minimum living security system. they are: the basic theories of rural minimum living, including its meaning, features and theoretical basis for its iii coming into existence. the retrospect of the establishment and state of effectiveness of the policy in rural areas in liaoning as well as the whole china is also included. chapter iii is the basic situation of the carrying out of the policy. it mainly has a looking back on the development of the policy. then the thesis elaborates on the basic frame of the policy from six parts, namely the principles, the deciding method of the protected, the calculation of the standard, the verification of the income, the source and distribution of the asset, and the examining, approving and managing of the protected. chapter iv expands on the achievements and problems of the policys outcome in dandong through field investigations and interviews with personnel related. chapter v is about the suggestions to the perfection of the policy, offering policy-making proposals according to the current problems, deciding the protected reasonably, expanding ways to enrich the protective asset, perfecting the system and affiliating facilities, etc. the conclusion is the final part of the thesis, mainly drawing the thesis to an end by talking about the converging point of different current policies and new policies. key words: the minimum life guarantee system, study on the policy， dandong city 丹东市农村最低生活保障制度推进政策研究 1 第一章 绪论 一、问题意识 最低生活保障制度是社会救助体系的基础和核心，也是社会安全网络重要 的组成部分。它作为一种基本的再分配手段，在保障人们基本生活、维护社会公 平与稳定方面发挥着重要作用。改革开放特别是进入新世纪以来，我国城市最低 生活保障制度日臻完善，2002 年即在全国范围内实现了“应保尽保”的目标。 然而，由于长期实行城乡分割的二元经济体制，我国农村最低生活保障制度（以 下简称农村低保）建设几经挫折，与城市相比发展相对滞后。中国共产党十七大 报告中也强调：统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设,解决好农业、农村、农 民问题是我国农村工作的重中之重， 而社会保障体系中的农村低保制度在新农村 建设中起着重要的作用。 经过 30 年的改革开放，我国农村发生了翻天覆地的历史性变化，广大农民 群众的生活水平有了显著提高。 从 1978 年到 2007 年农村贫困人口由 2.5 亿减少 到 1479 万，减少了 94%以上；农民人均纯收入由 134 元增加到 4140 元；农村居 民恩格尔系数从 67.7%降至 43.1%。但是，由于农村还有相当一部分因病、因残、 因缺乏劳动能力而需要生活救济的人口，所以从全国农村来看，需要农村低保制 度来提供帮助和服务的人数仍然较多。 可以说，农村最低生活保障制度作为最低生活保障制度的一部分，是我国农 村绝对贫困人口的“最后一道安全网” ，也是国际上通行的确保社会弱势群体基 本生活的制度。国外的经验和我国改革发展的实践表明，通过建立和实施最低生 活保障制度， 可以逐步解决改革发展中的一些社会问题， 维护社会的和谐与稳定。 管理学当中的“木桶原理”能够形象地说明低保制度的功能。一个木桶由许多块 木板组成，如果这些木板长短不一，那么，这个木桶的最大容量将取决于最短的 那块木板。最低生活保障制度就好比这块“短板” ，只有把这块“短板”安装稳 当了，才能使社会这个“木桶”盛满水，为全体社会成员所分享。 3也就是说， 在整个农村社会保障体系之中，只有农村最低生活保障制度能直接、及时并最大 限度地解决广大农民的生活困难问题，只有当农民在温饱问题解决之后，才能有 条件推广农村养老保险制度和新型合作医疗制度，进而巩固农村社会保障体系。 因此，建立和完善农村最低生活保障制度是解决农村贫困问题的有效途径，是健 全农村社会保障制度的关键。 丹东地处辽宁省与朝鲜的边境区域，是辽宁沿海经济开发区域的核心地带, 3谢瑞.甘肃省农村最低生活保障制度城乡统筹发展研究d:硕士学位论文.甘肃：兰州大学.2009 丹东市农村最低生活保障制度推进政策研究 2 对辽宁省的经济发展起着重要的影响作用。丹东市总人口 244 万人，其中农业 人口为 144.8 万人，约占全市总人口的三分之二，2009 年丹东全地区 gdp 总量为 656 亿元，在全省位列第十，经济相对落后。可以说，丹东农村社 会的稳定和经济的发展对整个丹东、乃至对整个辽宁沿海经济开发区的经 济发展都有着至关重要的作用。因此，研究解决丹东农村贫困问题的农村 最低生活保障制度的推进成了本文的落脚点。 2006 年 12 月召开的中央农村工作会议和 2007 年的中央 1 号文件就提 出了明确要求。2007 年 7 月 11 日，国务院发布了关于在全国建立农村最低 生活保障制度的通知 ， 目的就在于通过在全国范围建立农村最低生活保障制度， 将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农 村贫困人口的温饱问题。该项制度充分体现了党中央、国务院对解决民生问题的 高度重视，是统筹城乡发展、构建社会主义和谐社会的一项重大制度建设，是逐 步消除贫困、全面建设小康社会的一项重大战略举措，是加强“三农”工作、推 进社会主义新农村建设的一项重大惠农政策。 笔者在对丹东农村的调查研究中获悉：近 30 年来，丹东市一直在不断探索 农村特困户救济工作的新途径、新方式，不断提高救助水平。1996 年，丹东市 政府下发了关于进一步加强农村社会保障工作的通知 ，率先在全省乃至全国 提出了农村基本生活保障线的概念。到 2003 年，随着农村税费改革的实行，又 对农村困难群体的救济资金实行了财政转移支付，全市救助人数 3.2 万人，救助 面达到 2.3%。2005 年，丹东市制定并出台了丹东市农村居民最低生活保障暂 行办法 ，确定保障标准为年人均 650 元，年人均救助资金 300 元，使农村低保 做到了有章可循。2007 年，丹东市民政局又出台了丹东市农村低保对象家庭 收入核实办法 ，进一步完善了农村低保制度。自 2005 年正式建立农村低保制度 以来，丹东市已累计发放农村低保资金 6100 万元，保障人数达 4.5 万人次，有 力地保障了农村困难群众的基本生活， 维护了农村的社会稳定， 促进了经济发展。 在不断的探索和实践中，丹东的农村最低生活保障制度无论在保障标准、保 障人数还是在覆盖范围上都取得了一定的成就，保障了农村贫困人口的基本生 活。但是在低保政策推进的过程中也出现了很多问题，比如对象的确定难，标准 制定欠科学以及与农村养老保险制度缺少衔接等问题。 本文旨在通过对丹东市农 村最低生活保障制度近 5 年来的实施状况、 实施做法以及实施效果进行了实地调 查，并针对在农村低保政策推进过程中出现的问题进行总结分析，最后，在此基 础上，就完善丹东市农村低保政策提出探讨性建议，并力图在最低生活保障对象 确定的方法上、 最低生活保障制度与农村养老保障制度的关系上， 有一定的突破， 以不断完善丹东市农村低保制度。 丹东市农村最低生活保障制度推进政策研究 3 二、相关文献综述 目前， 学术界对农村低保制度的研究取得了一些成绩， 综合已有的研究成果， 主要集中在以下几个方面: （一）从建立农村低保的必要性及可行性的角度 学界关于农村低保制度建立必要性的研究由来已久， 早在探索城市低保制度 建设的时候就开始了。而一直以来虽然不乏有支持农村低保制度建设的声音，但 也有学者认为农民有土地保障和集体经济保障， 低保制度建设并不具有必要性与 紧迫性。近几年，随着农村土地保障与集体经济保障的弱化以及社会主义新农村 建设和构建和谐社会目标的提出，学界支持农村低保制度建设的声音逐步增强， 成为主流。 吴敬链（2006）为代表的一部分学者从反贫困的角度指出，到 2005 年末， 我国农村还有 4067 万居民处于年收入不足 944 元的相对贫困状态，其中有 2365 万居民处于年收入不足 683 元的绝对贫困状态， 而且近年来这部分处于绝对贫困 状态的居民的数量下降缓慢。 这种现象与农村居民最低生活保障制度急需不断发 展和完善直接相关。对于这些处于绝对贫困阶段的居民来说，由于他们的身体、 智力等方面存在着难以克服的困难， 因此帮助他们脱贫的最好办法就是提供直接 的、制度化的农村居民最低生活保障制度。这既有利于迅速地减少农村地区贫困 人口的数量， 完成国家扶贫减贫的目标， 也有利于社会的稳定与和谐社会的建立。 蔡昉、都阳（2004）认为，农村低保将是以直接到人的方式救助农村贫困， 由于采取的是直接“输血”的方法，在农村建立低保可以更有效地支持农村贫困 群体，建立和完善农村低保制度是非常必要的选择。 4 邓大松，刘昌平（2007）认为中国农村的贫困问题将是一个长期而比较突出 的社会问题，切实保障农村贫困居民的基本生活权利，迫切需要建立农村低保制 度。 5 “农村低保制度研究”课题组（2007）认为，在市场化、工业化和城市化背 景下，构建新型农村社会保障体系应该是一个正确的发展方向。农村低保是农村 社会保障体系的“基石” ，健全和完善农村社会保障体系应该是也必须是从这里 起步。而且，建立农村低保制度，也是对传统的社会救济制度的改革和完善。 6 关于建立农村低保制度的可行性，该议题己经成为学术界争论的“焦点” ， 学术界主要有以下两种不同的观点。第一种观点认为，从目前到今后一段很长的 4 蔡昉,都阳.建立农村“低保”制度的条件已经成熟j.中国党政干部论坛.2004（9）:p1718 5 邓大松,刘昌平.新农村社会保障体系研究m.北京:人民出版社 ,2007.p128130 6 财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组.农村低保制度研究j.经济研究参考.2007 （15）:p2526 丹东市农村最低生活保障制度推进政策研究 4 时间里，建立农村最低生活保障制度是不可行的，原因在于资金不足。代表人物 邹文开（2004）指出，设想通过农村低保制度一劳永逸地解决农村贫困人口的问 题，仅仅是理想主义的思维方式，近乎“纸上谈兵” 。他建议在今后较长的一段 时间内，不宜在全国农村推行低保制度。比较好的方式是大力实施 2003 年民政 部推行的“农村特困户救济制度” 。 7 第二种观点认为，我国建立农村居民最低生活保障制度的时机早以成熟。郑 功成(2004;2003)指出，我国已经具备了加快建立、健全社会保障制度的基本经 济条件。 “资金不足是一个表象，我们要更深入考虑的是为什么资金不足、什么 样的资金不足。 ”这个问题的症结，他认为是责任不清。 “责任清楚了，我们才能 知道我们需要哪些资金、需要多少，也才能知道到哪里去获得这些资金，如果责 任清楚了，资金也就不是问题了。2006 年 6 月 25 日，在经济学 50 人论坛上， 著名经济学家吴敬琏（2006）提出： “实现全民低保，是国家财力完全可以做到 的。 ”他认为，中国实现全民最低生活保障制度的条件和时机已经成熟。就目前 而言，城镇居民最低生活保障制度的建设已经走在了前面，我国能否实现全民最 低生活保障制度，关键就在于能否全面的建设农村最低生活保障制度。 8 （二）从农村低保资金来源的角度 资金问题是农村居民最低生活保障制度建设滞后的最大障碍。目前，对于农 村低保资金问题研究主要集中在低保资金的筹集渠道方面。 而学界对于农村低保 资金渠道问题的研究基本达成如下共识： 一是在目前农村低保资金主要是县、 乡、 村三级负担情况下，保障资金很难落实。二是与中央财政对城市低保巨大资金投 入不同，迄今为止中央财政并没有对农村低保资金做出具体的安排，这显然是不 合理、不公正的。张时飞（2007）指出，中央财政尚未安排农村低保资金是制度 建设难以实质突破的关键所在。建立国家与地方财政共同分担机制，无疑是实现 农村低保制度财政可持续的制度保障。然而实际情况是，现行的农村低保制度主 要采取市、县财政分担，省财政给予适当补助的筹资模式，中央财政至今未安排 农村低保资金。经济条件尚好的东部沿海地区问题不大，但经济欠发达的中西地 区尤其是国家级、省级贫困县的财政压力很大，这些地区的农村低保制度建设难 有实质的突破。 9 （三）从保障标准的角度 洪大用（2004）认为，在实际工作中，许多地方低保标准的制定基本上是在 原先特困户救助标准的基础上，参照当地生活水平和财政负担能力制定的， “以 7 邹文开.全面推行农村最低生活保障的障碍分析j.怀化学院学报.2004（6）:p3335 8 北京晨报 2006 年 06 月 26 日 http:/finance.qq.com 9张时飞,唐钧.辽宁河北两省农村低保制度研究报告j.东岳论丛.2007（1）:p6770 丹东市农村最低生活保障制度推进政策研究 5 钱定人”的情况比较普遍，这样导致农村低保标准明显偏低。 1 郑功成（2006）指出，低保标准的确定既是一个理论性的问题，也是一个技 术性的问题。从理论上来说，标准的确定既要能保障农村居民的基本生活，以免 他们陷入困境之中而不能自拔，又要防止对劳动力的就业、经济的发展产生不利 的影响，也就是要防止养懒汉。但是，从目前我国的情况来看，保障农村居民的 基本生活仍然是问题的主要方面。因此，低保标准制定的不能过低，以免达不到 制度本来保障农村居民基本生活的目的。张时飞，唐钧（2007）从农村居民最低 生活保障标准、月人均救助额、农村和城市的低保标准差距 3 个方面对辽宁、河 北两省的农村低保制度的救助水平进行了考察和比较也得出同样的结论。 他们认 为如果低保标准绝对水平太低或相对水平(城乡)相差太大， 则可能不能达到保障 农村低保对象最起码的生活水平从而稳定社会的政策目标。 2 （四）从保障对象确定的角度 关于对象的确定问题， 学术界也进行了广泛的研究， 无论是在国外还是国内， 对象的确定都是一个难题。已有的研究表明，农村低保对象的准确识别存在一定 困难， 其难点源于农村低保对象收入难以准确界定。 这是因为， 与城镇居民相比， 农村居民收人具有隐蔽性、不稳定性、难以货币化的特点，对其收入目前尚缺乏 有效的审核手段。 3张时飞提出采用参与式贫富排序方法， 来识别农村低保对象， 即依据社区对贫困的定义和看法， 决定谁是社区最贫困者， 谁在社区中相对富裕， 并将社区中所有住户按贫富程度进行分类和排序。这里指涉的“社区”，具有多 样性特征，其边界可能是村民小组、自然村和行政村等，其条件是参与者要求熟 知分析单位的财产和背景。运用这一方法可以补充现行甄别农村低保对象的方 式，以使低保对象的确定更加合理。 4此外，一些学者研究发现，目前农村低保 对象的涵盖范围还有待明确。财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题 组（2007）对农村低保对象与“五保户”的关系进行了考察发现，农村“五保户” 是否纳入农村低保范围，各地做法各异。而且由于农村低保对象的保障标准要比 五保对象供养标准低一些，已实行“五保户”纳入低保范围的地方出现了“五保 户”退出低保范围的现象。 5 （五）从农村低保制度覆盖面的角度 当前，中国农村低保覆盖率低、远未能实现“应保尽保”目标，这已经成为 学界的共识。但是，张时飞、唐钧（2008）在扩大农村低保制度覆盖面方面，提 1 洪大用.转型时期中国社会救助m.沈阳：辽宁教育出版社,2004.p294295 2 张时飞,唐钧.辽宁河北两省农村低保制度研究报告j.东岳论丛，2007（1）:p7173 3 王增文. 中国农村实施“低保”制度存在的问题及对策j.经济纵横，2007（7）:p2325 4 张时飞.用参与式贫富排序方法识别农村低保对象项探索性研究j.中国社会学网， 5 财政部财政科学研究所 “农村低保制度研究” 课题组.农村低保制度研究j.经济研究参考.2007 （15） :p25 26 丹东市农村最低生活保障制度推进政策研究 6 出了其具有的一定动力。他指出近期两大利好政策强力推动，即 2008 年 11 月 5 日国务院常务会议部署的扩大内需、促进经济增长的十项措施（十项措施之八为 提高城乡居民收入，其中明确提出“增加城市和农村低保补助”，这必将有助于 扩大最低生活保障覆盖面）和党的十七大三中全会通过的中共中央关于推进农 村改革发展若干重大问题的决定 。特别是后者关于“完善农村最低生活保障制 度，加大中央和省级财政补助力度”的论述，切中了当前农村低保制度改革发展 的要害。有理由相信，随着中央和省级财政补助补助力度的进一步加大，中国农 村最低生活保障覆盖面将会迈向一个新台阶。 6 结语 从近几年的研究成果看，学者们分别从建立农村低保的必要性及可行性，农 村低保资金的来源，保障标准，保障对象的确定以及农村低保制度覆盖面的角度 对农村最低生活保障制度进行定性分析， 总体上对于农村低保政策的研究在向问 题精细化、研究专业化，成果丰富化发展，并都从完善制度的角度提出了一些政 策性建议，使得该项政策得以不断完善。但是在当前的研究中，对于农村最低生 活保障制度的研究多侧重在理论层面的探讨上，大多缺乏深入的实地调查研究， 深入解析实际问题的成果尚显不足，同时可供实际操作的成果也不多见。另外， 在现有文献中，对于农村最低生活保障制度在地方的推进政策研究也是寥寥无 几，基于此，本文选取了丹东作为研究对象，力求通过对丹东农村低保制度的推 进政策研究，提出适合丹东的政策性建议。 三、研究方法 （一）文献分析法。通过对己有文献的检索、收集、整理、归纳和分析， 对研究的问题从社会背景和学术背景进行了文献分析， 为论文提供可靠的资料依 据。 （二）社会调查法。2009 年末，笔者在导师指导下多次到丹东市民政局调 研，深入到宽甸满族自治县实地调查,分别对市、区民政局干部、村有关部门的 负责人员、低保对象以及普通农民进行了结构式访谈，对当地贫困农民的生活状 况及低保制度的实施有一个较为全面的了解，为论文提供第一手真实的数据资 料。 （三）综合系统分析法。通过对丹东市农村最低生活保障制度实施现状的 调查研究,从政策层面加以评析,发现不足,纠其原因,进而提出适合丹东地区特 点的地方性政策建议。 6 张时飞,唐钧.城乡最低生活保障制度：新台阶和新跨越j.中国社会学网， 丹东市农村最低生活保障制度推进政策研究 7 四、研究内容 本文研究的思路主要是从最低生活保障制度的涵义、特征及理论基础入手， 首先通过理论知识的综合论述， 具体解释理论在我国以及辽宁省农村最低生活保 障制度发展中的实践应用功效。其次，在对我国农村低保相关制度推进所引发问 题的具体分析的基础上引出本文研究的对象， 即丹东市推进农村最低生活保障制 度现状的调查研究。通过对丹东市的实地调查，具体介绍目前丹东市农村最低生 活保障制度的发展历程，实施的效果及实施过程中存在的问题。最后，从丹东市 农村低保制制度的现实问题着手，对该项制度提出探讨性的建议。 五、研究的创新点 随着辽宁沿海经济带上升为国家级发展战略，在未来的发展中，丹东必将 成为东北亚经济重要的中心城市之一，丹东的农业人口数为 1447600 人，占 全市总人口 244 万人的 59.57%，作为未来辽宁发展的重要区域，以一个什么样 的政策调整好占总人口三分之二的农村人口中的贫困问题， 为辽宁经济发展做出 应有的贡献，也就成了笔者的兴趣所在。因此,本文选取了丹东作为农村低保制 度推进政策研究的对象城市， 旨在通过对丹东农村低保制度运行中存在的问题及 政策的调查研究，就完善丹东市农村低保政策提出探讨性建议，并力图在最低生 活保障对象确定的方法上、最低生活保障制度与农村养老保障制度的关系上，有 一定的突破，以促进丹东农村经济的发展，进而提高丹东市整体经济发展水平。 丹东市农村最低生活保障制度推进政策研究 8 第二章 我国农村最低生活保障制度的理论与实践 一、实施农村最低生活保障的理论依据 （一）最低生活保障制度的涵义 最低生活保障制度，简称“低保” ，是为了解决贫困这一世界性的问题而产 生发展起来的。世界各国对实质意义上的最低生活保障制度的称法各不相同，如 英国称为国民救助、补充救济，美国为公共救助，日本是生活保护制度，以及德 国低收入家庭救助和特殊困难家庭救助等等。 最低生活保障制度是世界上绝大多 数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目的的社会救助制 度。它根据维持最起码的生活需求标准设立一条最低生活保障线，每个公民当其 收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时， 有权利得到国家和社会按照法 定的程序和标准提供的现金和实物救助。 7最低生活保障制度对于生活处于困难 并且自己无法解决的贫困人群起到了非常重要的救助作用， 它是社会保障体系中 的最后一道“安全网” ，是社会的稳定器、减震器。 1996 年民政部办公厅在关于加快农村社会保障体系建设的意见中提出 了“农村最低生活保障”的概念。并且明确指出“农村最低生活保障制度是对家 庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差 额补助的制度” 。具体的来说，在我国，最低生活保障制度作为社会救助体系的 一个部分，是指法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会 按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度。 这是对 家庭人均收人低于当地最低生活保障标淮的贫困人口， 实行差额补助的一种新型 社会救助制度。实际操作中，最通常的做法是：根据维持最起码的生活需求的标 准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其实际收入水平低于最低生活保障 线而生活发生困难时， 都有权利得到国家和社会按照明文规定的法定程序和标准 提供的现金和实物的差额补助救助。 （二）农村最低生活保障制度的特征 1低保体系的动态性 作为社会保障制度体系中的一个子系统， 最低生活保障制度必须随着体系内 外的大环境的变化而变化，对其的目标、对象、范围和标准适时地做出调整。例 如，对突然遭遇重大灾害而陷入生活困境的人，国家和政府应该及时提供一定的 救助，将其纳入低保体系，以保障其生存权利；而对经过一段时间的救助，对已 经得到稳定的经济来源且基本摆脱困境的低保对象，则应该及时让其脱离低保， 7 唐钧.中国城市居民贫困线研究m.上海：上海社会科学院出版社，1989.p181 丹东市农村最低生活保障制度推进政策研究 9 使得真正需要的人获得帮助。 2救助水平的低层次性 最低生活保障制度的目标是保证受助者的基本生活，使他们摆脱贫困的困 境，而非改善或提高福利或生活质量，它处于现代社会保障体系的最低或最基本 的层次，是贫困人口的最后一道安全网，因此，最低生活保障制度的救助水平具 有低层次性的特点。 3权利、义务和救助资金的单向性 最低生活保障制度体现权利义务的单向性特征， 即只要家庭年人均纯收入低 于当地最低生活保障标准的居民就有权利申请得到救助，对低保对象而言，他们 不需要承担相应的义务，也不需要交纳任何费用，而是享受单纯的权利。同时， 低保制度的救助资金主要来源于政府的财政资金， 且提供给受助者的救助金具有 单向性，是无需偿还的。最低生活保障制度同一般的社会保险不同，它强调的是 国家和社会的责任。 8 （三）农村最低生活保障制度的理论依据 1马克思主义者的有关论述与文献 （1）马克思、恩格斯的有关论述 1848 年，马克思、恩格斯在共产党在德国的要求一文中就曾提出： “建 立国家工厂。国家保证所有的工人都有生活资料，并且负责照管丧失劳动力的 人。 ” 9这里，马克思虽然没有提出建立农村最低生活保障制度，但他提出了国 家应负责照顾丧失劳动力的人。马克思还指出： “如果我们把劳动所得这个 用语首先理解为劳动的产品，那么集体的劳动所得就是社会总产品。现在从它里 面应该扣除：第一，用来补偿消费掉的生产资料的部分。第二，用来扩大生产的 追加部分。第三，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。 剩下的总产品中的另一部分是用来作为消费资料的。 在把这部分进行个人分配之 前，还得从里面扣除：第一，同生产没有直接关系的一般管理费用第二，用 来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。为丧失劳动能力的人等设立 的基金，总之，就是现在属于所谓官办济贫事业的部分。 ” 10在这里，马克思明 确地提出了“为丧失劳动能力的人”设立基金，即所谓“官办济贫事业” 。马克 思上述论述为我国农村建立与完善最低生活保障制度提供充分的理论依据。 （2）毛泽东、邓小平和江泽民的有关论述 毛泽东指出，中国是个农业大国，农村情况如何，对我国经济的发展，政权 8 邵云娜. 农村居民最低生活保障制度研究以金坛市为例d.硕士学位论文.江苏:中共江苏省委 党校.2007 9 马克思,恩格斯.共产党在德国的要求 ， 马克思恩格斯全集第五卷.北京：人民出版社,1958.p4 10 马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集第三卷.北京:人民出版社,1995. p302303 丹东市农村最低生活保障制度推进政策研究 10 的巩固关系极大。因此，组织和发展国民经济必须以发展农业生产为基础，必须 把农业能够提供的粮食、 原料和市场的数量及范围大小作为发展整个国民经济的 基本条件和出发点。 11虽然毛泽东并没有提及农村最低生活保障制度，但农业的 发展离不开农民，只有农民的生活有了保障，才能安定的进行农业生产，从而农 业才会发展，农村经济才能得到发展。因此建立农村最低生活保障制度是对毛泽 东思想的真正理解。 邓小平多次指出,中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农 村能不能发展，农民生活是不是好起来。我们要多关心农民的生活，特别是农村 困难群众的生活。 12他还指出，共同富裕,是社会主义的本质体现和最终目标。 众所周知，我国是一个农业大国，农村人口占大多数，因此在当前，如果要实现 共同富裕，就要保证农村贫困人口的基本生活，最急迫的建立健全农村最低生活 保障体系,保证共同富裕这一终极目标。 江泽民在农业、农村、农民问题工作座谈会的讲话中指出农业是国民经济的 基础，农村稳定是整个社会稳定的基础，农民问题始终是我国革命、建设、改革 的根本问题。这是我们党从长期实践中确立的处理农业、农村、农民问题的重要 指导思想。他同时指出不断改善人民生活，是我们党全心全意为人民服务宗旨和 “三个代表”要求的最终体现，是处理好改革发展稳定关系的结合点。 13江泽民 关于“三农”的思想，是对毛泽东、邓小平理论的发展，是新时期建立与完善我 国农村最低生活保证制度坚实的理论基础。 （3）中共文献中的有关论述 我国国民经济七五计划中提出：逐步改进和完善社会福利制度，进一步做好 优抚工作和社会救济工作。要设立社会救济基金，对城乡低收入居民给以适当帮 助，使他们的基本生活有所保障。优抚救济工作要从单纯生活救济转变为既保障 救济对象的生活，又注意扶持他们发展生产、勤劳致富。要广泛动员社会力量， 积极开展扶贫工作。我国国民经济十一五计划中指出：推进社会主义和谐社会建 设的重要措施就是加快完善社会保障体系建设， 建立健全与经济发展水平相适应 的社会保障体系，合理确定保障标准和方式。有条件的地方要积极探索建立农村 最低生活保障制度。 14这为我国农村低保制度的建立和完善提供了政策依据，促 进了我国农村低保制度的发展。 由上可以看出， 马克思关于社会保障的论述早于现代西方资产阶级经济学家 的一些论述， 其“负责照管丧失劳动力的人” 、 “官办济贫事业”等思想，对于 11 毛泽东.毛泽东第五卷,北京：人民出版社，1977 .p361 12 邓小平文选第三卷.北京:人民出版社，1993.p7778 13江泽民文选第一卷.北京：人民出版社，2006 .p25727 14 新华社,中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要eb/ol. . 2006-03-16 丹东市农村最低生活保障制度推进政策研究 11 目前我国建立农村低保制度乃至社会保障制度都具有重要的指导意义。 我国决策 者和领导者在马克思主义的引导下， 在理论和实践中纷纷认识到农村经济的发展 对整个国家的经济发展和社会的稳定都具有举足轻重的作用， 因此保证农村中的 弱势群体和贫困群体的基本生活，对于缓解农村贫困，促进经济发展，推进社会 主义新农村建设，进而对构建和谐社会都有着重要的意义，这都为建立农村最低 生活保障制度提供了有力的理论支撑。 2西方经济学家、社会学家的相关理论 （1） “增加贫困者收入”的思想 约翰 梅纳德 凯恩斯 （1883-1946 年） ， 英国著名的经济学家， 在 1936 年 发表的 就业、 利息和货币通论 一书中提出了国家干预经济理论及其政策主张。 他赞同实行社会保障、最低工资立法，缩小贫富之间的差距等政策主张。他说： “我们生活其中的经济社会，其显著特点，乃在于不能提供充分就业，以及财富 与所得之分配有欠公平合理。 ” 15他同样主张用累进税制和社会福利等办法重新 调节国民收入的分配。尽管凯恩斯并没有专门研究社会福利与社会保障，但他关 于国家干预经济活动、消除贫困等思想却深深的影响了社会保障制度的建立，同 时对我国农村低保制度的建立也有一定的参考价值。 （2） “保证每个人的生活水平不低于国家最低生活标准”的思想 二战期间，英国牛津大学教授威贝弗里奇着眼于重建战后和平，经过调查 研究，于 1942 年出版了著名的社会保障及有关服务报告。报告指出：英国 社会政策应以消灭贫困、疾病、肮脏、无知和懒散五大祸害为目标。主张通过建 立一个全社会性的国民保障制度，对每一个公民提供如下七大社会保障：养老、 疾病、残疾、死亡、工伤、失业、和家庭津贴。这份报告就是后人所称的贝弗里 奇报告。报告中还确立了战后英国社会保障计划的基本结构。 “国家所组织的社 会保障和社会救济的目的是在保证以劳动为条件获得维持生存的基本收入， 即保 证每个人的生活水平不致低于国家最低生活标准。 ” 16贝弗里奇的“保证每个人 的生活水平不低于国家最低生活标准”的论述，启迪我们应建立起适当的农村低 保制度，同时该项制度不仅应该赋予给城镇居民，它同样也是农村居民有权享受 的。 （3） “贫困线以下的公民，个人所得税中自动补偿”的思想 在 20 世纪 70-80 年代，负所得税制理论在西方世界贫困问题日趋严重， 社会救助制度的作用又日益突出的背景下提出了。美国经济学家劳埃德雷诺兹 在 微观经济学 一书中指出： “超过一定收入水平的家庭交给政府所得税” ， “收 入低于一定水平的家庭，则从政府取得现金支付。负值和正值的税金，由国内税 15 m.凯恩斯(john maynard keynes).就业、利息和货币通论(徐毓枏)m,北京：商务印书馆,1983.p150 16 陈小律.英国福利制度的由来与发展m.南京:南京大学出版社,1996.p11 丹东市农村最低生活保障制度推进政策研究 12 务局管理” ，这种“不论其个人特征如何，给一切穷人有保证的最低的收入”的 现金转移支付制度，称为“负值所得税” 。 17根据他的思想，国家应通过立法， 采取强制手段对国民收入进行再分配，对贫困居民尤其是农民给予经济扶助，实 施最低生活保障制度，带给他们生活上的基本保障。 西方的经济学家和社会学家的有关社会保障的理论随着经济发展和社会环 境的变化而变化，但从他们“保证每个人的生活水平不致低于国家最低生活标 准” ， “给一切穷人有保证的最低的收入”等理论中可以发现，他们都主张国家应 该采取一定的救济措施，从而保证贫困群体的基本生存问题，这对于我国建立农 村最低生活保障制度也提供了可以参考的理论依据。 结语 无论是马克思主义者还是西方的经济学家、社会学家，他们的共同主张都是 通过对国民收入进行再分配，从而对贫困群体给予经济帮助。这些理论都为我国 建立农村最低生活保障制度提供了较大的参考价值。改革开放 30 多年来，我国 经济持续稳定发展，人民的生活水平和收入水平也有大大提高，但是在经济发展 的同时， 无论在城市还是农村都出现了贫富差距扩大， 两极分化日趋严重的现象。 在这种情况下，作为国民收入再分配手段的最低生活保障制度的建立，对于缩小 城乡差距，维护社会