（社会保障专业论文）养老保险中的政府责任：变迁、理论与实证.pdf

摘要 政府在养老保险中的责任问题一直是经济学和社会保障学争论的核心问题， 也是现实中迫切需要解决的问题。本文针对政府在养老保险中的作用与责任问 题，运用经济学、社会学和政治学的基本理论，分析了养老保险中政府责任的历 史变迁，政府承担养老保险责任的一般理由，政府承担养老保险责任的限度，以 及政府承担养老保险责任的具体内容。并运用上述一般理论对中国政府承担养老 保险责任的现状和问题进行了实证研究。 研究结论如下：政府在养老保险中所承担的责任是随着经济环境、社会思潮 的改变而改变的；政府承担养老保险责任的理由主要是基于个人的有限理性、市 场失灵现象的存在和社会公平的考虑；政府对于养老保险只需承担有限的责任， 这既是养老保险作为准公共产品的需要，也是当前国际和国内社会经济背景的内 在要求，更是从养老保险数百年来历史变迁中所总结出来的规律；政府的责任应 该集中表现为：建立制度框架，实现养老保险的制度化运作；提供资金支持，保 障养老保险财务的可持续性；确保最低收入，维护整个社会的公平与稳定；实施 严格的监管，确保养老保险制度的健康、持续发展。 运用上述研究结论，我们具体地分析了中国政府在承担养老保险责任的过程 中所存在的问题，这主要包括：制度设计缺乏统一性和稳定性；财政上回避了自 己应承担的责任；养老保险给付存在着巨大的不平等；监管的力量相当薄弱。针 对以上问题，我们给出了具体的解决方案和对策。 关键词：养老保险，政府责任，历史变迁，责任限度，责任内容， t h er e s p o n s i b i l i t yo f g o v e r n m e n ti n o l d a g ei n s u r a n c e ：h i s t o r i c a lc h a n g e ，t h o e r ya n dp o s i t i v ea n a l y s i s a b s t r a c t t h er e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n ti no l d - a g ei n s u r a n c eh a sb e e nac o r ea n d d e b a t a b l ei s s u ei ne c o n o m i c sa n ds o c i a ls e c u r i t y ，b u ta l s oau r g e n tp r o b l e mw h i c h n e e d e dt os l o v e i nt h i sp a p e r , w ed e s c r i b et h eh i s t o r i c a lc h a n g eo ft h er e s p o n s i b i l i t y o fg o v e r n m e n ti no l d a g ei n s u r a n c e ；a n a l y s i st h eg e n e r a lr e a s o n ，a n dt h el i m i t a t i o no f l i a b i l i t ya b o u tr e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n ti no l da g ei n s u r a n c e a sw e l la st h e s p e c i f i cc o n t e n t f i n a l l y , w ea n a l y s i st h ep r o b l e mw h i c he x i s t e di no l d a g ei n s u r a n c ei n c h i n a t h ec o n c l u s i o na r ea sf o l l o w s ：f i r s t ，t h er e s p o n s i b i l i t yo fg o v e r n m e n ti no l d a g e i n s u r a n c ec h a n g e da st h ee c o n o m i ce n v i r o n m e n ta n ds o c i a li d e a sc h a n g e s e c o n d ，t h e g o v e r n m e n tb e a rr e s p o n s i b i l i t yf o ro l d - a g ei n s u r a n c ei sm a i n l yb a s e do nt h el i m i t e d p e r s o n a lr e a s o n ，t h ee x i s t e n c eo fm a r k e tf a i l u r e sa n de q u i t yc o n s i d e r a t i o n t h i r d ，t h e g o v e r n m e n to n l yn e e da s s u m el i m i t e dr e s p o n s i b i l i t y , n o t o n l yb e c a u s eo l d - a g e i n s u r a n c ei saq u a s i p u b l i cg o o d s ，b u ta l s ot h ec u r r e n ti n t e r n a t i o n a la n dd o m e s t i c s o c i o e c o n o m i cb a c k g r o u n d s ot h er o l eo fg o v e r n m e n ts h o u l dc o n c e n t r a t eo n ：d i v i s e ap r o p e rf r a m e w o r k ，p r o v i df i n a n c i a ls u p p o r tt op r o t e c tt h ef i n a n c i a ls u s t a i n a b i l i t yo f p e n s i o ni n s u r a n c e ；e n s u r ev u l n e r a b l eg r o u p sg e tt h el o w e s ti n c o m e ，i m p l e m e n ts t r i c t s u p e r v i s i o nt oe n s u r et h eh e a l t ho ft h ee n d o w m e n ti n s u r a n c es y s t e m ，a n ds u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t f i n a l l y ，w eu s et h ec o n c l u s i o no ft h es t u d y , a n a l y s i st h ee x i s t i n gp r o b l e m si n o l d a g ei n s u r a n c ei nc h i n a ，w h i c hm a i n l yi n c l u d e ：l a c ko fu n i f o r ms y s t e ma n dt h e g o v e r n m e n tg i v eu pt h e i r f i n a n c i a l r e s p o n s i b i l i t i e s ；s e r i o u si n e q u a l i t yb e t w e e n d i f f e r e n tb e n e f i c i a r i e s ；l a c ko fm o n i t o r i n gf o r c e f o rt h ea b o v e m e n t i o n e dp r o b l e m s ， w ea r eg i v e ns p e c i f i cs o l u t i o n sa n dc o u n t e r m e a s u r e s k e yw o r d s ：o l d - a g ei n s u r a n c e ，g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y , h i s t o r i c a l c h a n g e ，t h e l i m i t a t i o no fr e s p o n s i b i l i t y 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：，鸯担浑 指导教师签名：必 参( 7 反舜。歹月7 日 ，卯碧年j 为z 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：绔拖军 o 。为每歹其2 气日 1 导论 1 1 研究背景及问题的提出 1 8 8 9 年，德国俾斯麦政府颁布了著名的老年与残疾保险法，标志着现代 养老保险制度的诞生与政府承担养老保险责任的肇始。在此后的一百多年里，伴 随着人口结构的剧烈变动、生活水平的快速提高和民主思想的广泛传播，养老保 险制度逐步覆盖了世界上绝大多数的国家和人口，构成了当代社会一项极其重要 的风险预防机制。截至1 9 9 4 年底，根据世界银行的统计，全球共有1 8 0 多个国 家建立了政府管理的养老保险制度，以此来应对与工业化社会相伴而生的老年风 险。 但是，由于全球性人口老龄化的显现与世界范围内经济增长的放缓，加之政 府对于养老保险的过度干预，传统的强制性养老保险自2 0 世纪7 0 年代开始面临 着严重的财务危机。因此，要求政府放松管制，通过市场运作养老保险的呼声越 来越高。以哈佛大学教授费尔德斯坦为代表的部分学者主张，政府应该大幅度地 减少对养老保险的干预，进而通过市场机制来实现养老保险制度的可持续发展。 在上述理论的指导下，以智利和英国为代表的部分国家开始推行养老保险的市场 化改革，政府承担的责任遭到了削弱，个人和市场的责任得到了强化。 与其他国家相似，中国的养老保险制度也经历了同样的变革。2 0 世纪5 0 年 代以后，中国逐步建立了政府管理的养老保险制度。养老保险的运作完全由国家 包揽，个人并不承担任何责任。不可否认，此- n 度在特定的条件下，有效地保 障了部分社会成员的退休生活，维护了社会的稳定。但是，由于国家的大包大揽 以及人口年龄结构的日益老化，导致了养老保险支出的快速增加，国家财政对此 不堪重负。改革开放以后，伴随着计划经济向市场经济的转变，政府开始对传统 的国家完全管理的养老保险实施改革，目标是建立国家、企业和个人三方共同分 担、社会统筹和个人账户相结合的新型保险制度，以此来应对日益严峻的财务危 机。但是，在改革的过程中，由于政府对自身的责任认识不清以及极力摆脱自身 所承担的责任，致使相当大一部分社会成员被排斥在养老保险的安全网之外。社 会公平受到了严重的损害，社会稳定亦因此而受到了影响。 现实的需要召唤着理论的创造。政府应该在养老保险中承担什么样的责任? 政府承担养老保险责任的目标是什么? 政府承担养老保险责任的最佳限度是什 么? 政府承担养老保险责任的内容包括哪些? 这些都是我们需要回答的问题。本 文正是希望对上述问题作一梳理和探索。 1 2 研究的方法和创新点 本文运用理论和实证相结合的方法，从历史变迁和制度分析的角度出发，综 合运用经济学、管理学等多学科的知识对养老保险政府责任进行了全面的分析。 首先，从历史变迁的角度出发，对政府承担养老保险责任的历史进行了归纳梳理， 明晰了养老保险中政府责任的变迁历史。其次，运用有限理性理论、市场失灵和 社会公平等理论对政府承担养老保险责任的理由进行了分析。再次，采用公共产 品理论等研究了养老保险中政府责任的限度，以及政府应该具体承担哪些责任。 最后，按照上述理论分析的结果，我们对中国养老保险制度中政府责任的现状、 问题进行了实证分析，并且给出了相应的解决对策。 创新点：首先，对养老保险中政府责任的历史变迁进行了系统的归纳，将其 划分为四个独立而又相互联系的阶段，加深了理论界对养老保险中政府责任变迁 历史的认识和了解。其次，分析了政府在养老保险中的责任限度。 1 3 相关文献的回顾与评述 1 3 1 国外学者对养老保险中政府责任的理论研究回 国外学术界对养老保险政府责任的研究沿着两条不同的线索前进。一条线索 是政治经济学派对养老保险政府责任的研究，它侧重于从政治经济学的角度研究 政府为什么要承担养老保险责任以及政府应该承担什么样的责任。强调非经济因 素，尤其是政治因素在养老保险政府责任变迁过程中的作用。另一条线索是新古 在对国外学者研究养老保险政府责任的文献进行归纳与述评时，我们借鉴了李绍光教授神：养老金与 资奉市场一书中对养老金制度进行文献综述的方法。具体可以参阅：李绍光养老金与资本市场 m 北京： 中国发展i f ；版社，1 9 9 8 p 1 5 2 典经济学派对养老保险政府责任的研究，它主要从新古典经济学的角度研究政府 承担养老保险责任对各种经济变量以及经济增长造成的影响。强调经济因素在养 老保险政府责任确定过程中的作用。 1 3 1 1 政治经济学派的观点 2 0 世纪7 0 年代以前，政治经济学派在养老保险政府责任问题研究中占据着 主导地位。它们主要从社会公平和社会团结的角度分析养老保险的政府责任。主 张政府应该建立统一的覆盖全民的养老保险制度，并在其中承担起全面管理的责 任，以便通过广泛而公平的养老保险给付实现社会的平等和正义。尽管他们也意 识到政府管理的养老保险制度存在着许多的困难，诸如由于经济增长放缓而导致 的养老保险筹资困难和由于人口老龄化带来的养老保险支出过快增加等。但是他 们仍然反对对其进行根本性的变革，而是主张在现有的制度框架内对养老保险进 行局部的调整，以避免改革过程中出现的弱势群体利益受损和贫富差距不断扩大 等不利于社会团结的现象。具体而言，政治经济学派主要包括了社会民主论和社 会团结论两种理论： 1 3 1 1 1 社会团结论 社会团结论认为，在现代社会中，由于成员个性的发展和成员间的异质性增 强，削弱了社会团结的基础，使得整个社会面临着分裂的危险。为了维护社会的 团结和稳定，政府需要不断地创造出各种维系社会团结的纽带。而公共养老保险 正是作为这些纽带之一而被建立的。通过向全体社会成员提供公平的养老保险给 付可以有效地增强社会成员的凝聚力和向心力，从而扩大社会团结的基础。 3 1 1 2 社会民主论 社会民主论认为，工人阶级与占统治地位的资产阶级之问长期的斗争是迫使 政府承担养老保险责任的根本原因。正是工人阶级不懈的斗争，养老保险制度才 得以建立。因此，社会民主论者通常把各国政府承担养老保险责任的原因归因于 各国社会民主主义力量的强弱。比如，德国作为一个后发国家，它能够在经济不 十分发达的情况下建立世界上首个公共养老金制度，原因就在于当时德国社会民 主主义的力量非常强大。为了安抚工人阶级，维护自身的统治，资产阶级政府被 迫承担起了养老保险的责任。而美国政府一直到2 0 世纪3 0 年代以后才承担起建 立养老保险的责任，主要原因就在于美国社会民主主义力量的式微和自由主义力 量的强大，使得政府能够在很长的时间里逃避养老保险责任。 1 3 1 2 新古典经济学派的观点 2 0 世纪7 0 年代以后，政府管理的养老保险制度面临着严峻的挑战，政治经 济学派却对此不能提出有效的解决方案。新古典经济学派开始取代政治经济学派 而在养老保险政府责任的研究中占据主导地位。由于新古典经济学关注的焦点是 市场制度，因此它就注重从市场和政府的关系方面来研究养老保险的政府责任。 强调政府承担养老保险对各种经济变量的影响。在新古典经济学派看来，随着人 口年龄结构的不断老化和和经济增长的趋缓，政府管理的养老保险对经济增长带 来了越来越多的不利影响：它降低了国民储蓄率、减少了劳动参与率，削弱了企 业的国际竞争力，从而减缓了经济增长的速度。因而，可行的解决途径就是对其 进行根本性的变革。通过引入基金制来增加国民储蓄，通过私人管理来提高管理 效率，通过资本投资来实现保值增值。而政府的作用就仅仅在于为此提供一个完 备的规章制度体系和建立一个等同于公共养老保险体系的公共支持体系，由国家 进行管理、通过税收进行融资，为老年人提供一个最低的收入支持系统。上述主 张集中地体现在世界银行1 9 9 4 年发表的应对老龄化危机一书中，世界银行 提出，为了应对老龄化危机对养老保险的不利影响，各国需要立即改革单一的养 老保险制度，建立三支柱的养老保险体系。这三个支柱包括：确保老年人获得最 低收入的公共养老保险制度，作为职业福利的企业年金制度和提供更高保障待遇 的个人自愿储蓄制度。显而易见，新古典经济学派希望把政府的责任减少到最低 限度，进而充分发挥市场在养老保险中的作用。通过市场化的运作实现养老保险 制度的可持续发展。新古典经济学派主要包括了父爱主义论和市场失灵论。 1 3 1 2 1 父爱主义论 父爱主义认为，个人的消费和储蓄行为通常是“短视”的，他有可能在年轻 的时候过度消费，较少储蓄，以至于当其老年之后，由于较少的储蓄不足以确保 自身的消费，而给社会带来负的效用。因此，政府应该像一个慈祥的父辈那样， 通过建立强制性的养老保险强迫个人在年轻的时候为老年生活进行储蓄，以避免 给整个社会带来不利的影响。政府父爱主义在一定程度上为政府承担养老保险责 任提供了理论依据。( d i a m o n d ，1 9 7 7 ) 但是，它也受到了广泛的批评。公共选择理 论就认为，政府同样是自私的，它也有自己的特殊利益。政府存在的目的仅仅是 4 为了追求自身利益的最大化。因为组成政府的政治家和官僚都是理性的经济人， 他们会在成本和收益之间进行权衡取舍，并最终做出有利于自身的政治决定。因 此，与其说政府承担养老保险责任是为了选民的利益，倒不如说是屈从于政治压 力和自我利益。 。 1 3 1 2 2 市场失灵论 斯蒂格利茨从市场失灵的角度对政府提供养老保险的理由和政府的养老保 险责任进行了总结。s t i g l i t z ( 1 9 9 2 ) 认为，政府提供养老保险的理由在于：当政府 征税时，会出现市场失灵，这是由于年金养老保险覆盖不全面造成的；此外，与 私人市场相比，政府在交易费用方面拥有巨大的优势。尤其在美国，政府管理的 养老保险计划的管理费用明显地少于大多数私人年金计划的管理费用。因此，除 了利用有差别的风险外，如果允许私人企业在公平的基础上提供退休保险的话， 那么它是无力和政府竞争的。此后，尼古拉斯巴尔指出，由于私人保险市场 没有能力预防通货膨胀，当遭遇通货膨胀时，个人的养老金收益会因此而大大缩 水，而政府管理的养老保险却可以通过指数化来应对通货膨胀风险，从而确保老 年社会成员不会因此而受损。( n i c h o l a sb a r r , 1 9 9 8 ) 1 3 2 国内学者对养老保险中政府责任的理论研究 1 3 2 1 关于政府承担养老保险责任的理由 而在国内研究的研究中，关于政府为什么要承担养老保险责任这一问题，现 有的文献更多地是从社会学和政治学的视角出发，认为政府向社会成员提供养老 保险体现了一种社会正义和伦理关怀。( 郑功成，2 0 0 2 ；杨立雄，2 0 0 3 ) 杨方方 则将其具体化为：国家认同说；公共职责说；社会和谐成本说。国家认同说认为， 政府主导建立养老保险制度并在其中承担相应的责任，可以增加国民的公共福 利，使得人民在感受到国家权利存在的同时，获取国家政权所带来的利益，必定 能增强人们的国家认同感。公共职责说认为，政府具有供给公共产品的公共职责， 包括制度供给和公共福利的提供。社会和谐成本说认为，政府承担养老保险责任 是为消除社会冲突与“摩擦”和促进社会和谐与构建和谐社会所必须支付的成本。 ( 杨方方，2 0 0 5 ) 1 3 2 2 关于政府承担养老保险责任的限度 关于政府在养老保险中承担责任的限度，在学术界有三种截然不同的观点， 以北京大学陈平教授为代表的部分学者认为，由国家建立的统一的养老保险体系 是一种自损国力的短视国策。由于我国经济发展不均衡，建立统一的养老保险在 财政上是不可行的。并且为劳动者建立养老保险会削弱企业的竞争力。替代的办 法是发扬中国文化尊重家庭互助，重视子女教育，敬重照顾老人的优良传统，建 立以家庭储蓄养老保障为主，社区社会救济保底，廉价高效灵活多样的养老保险 体系。清华大学杨燕绥教授对此却提出了截然相反的意见，他认为政府应该承担 无限的责任，包括最大限度地开发社会资源，最大努力地设计既公平又可持续发 展的养老保险计划，全力打造社会保障安全有效运营机制，最大可能地完善“广覆 盖，低水平”的社会保障支付体系。在这两种极端的观点之外，大多数学者赞同 有限责任说。( 郑功成，2 0 0 2 ) 他们认为政府承担有限责任是一种“中间道路” 式的选择。它既能够避免政府撒手不管所造成的社会公平的缺失，也能防止政府 大包大揽所带来的政府负担过重。 1 3 2 3 关于政府承担养老保险责任的内容 关于政府在养老保险中应该承担什么样的责任，学者们的观点主要集中在下 面几个方面：( 1 ) 制度建设。这是首要的责任，也是最为重要的责任。正如郑功 成教授所指出的，中国养老保险制度存在的最主要问题不是资金的问题，虽然资 金问题很重要，制度设计却是最关键的问题，没有一个良好和稳定的制度，投入 再多的资金也不起作用。( 郑功成，2 0 0 3 ) ( 2 ) 财政扶助。这是政府承担的第二 个重要的责任。对于目前中国的养老保险制度来说，随着政府财政收入的逐年增 长，向其提供财政支持既是必要的，也是可行的。( 3 ) 监督管理。这是政府应该 承担的第三个责任。也是目前比较薄弱的环节。面对逐年增加的巨额资金，以及 挪用、违规投资等现象屡禁不止，加强监管显得刻不容缓。 2 养老保险中政府责任的历史变迁 2 1 前工业化时期：政府完全不承担责任 在漫长的人类社会发展史中，养老一直以来被认为是个人或家庭的责任。在 家庭中，父母通过在年轻的时候抚育子女来换取子女对于其晚年的赡养。这种反 哺式的养老方式因其交易成本低廉而在前工业化社会里广为实施。对于这一养老 机制长期存在的合理性，美国经济学家贝克尔( b e c k e r , 1 9 8 1 ) 从人力资本的角度进 行了独到而新颖的分析。他认为在传统家庭中，父母抚育子女实质上就是向子女 进行长期性的人力资本投资。待到子女成年并从人力资本投资中获得收益以后， 父母就可以从这一收益中获得相应的养老资源。从经济学的角度来看，这一模式 实质上就是我们最为熟悉的投资收益模型。用图( 1 ) 可以表述如下： 投资( 抚育) o 收益( 赡养) 图( 1 ) ：家庭养老的投资收益模型 从图( 1 ) 中我们可以发现，在这一养老模型中，养老完全是家庭内部的经 济活动，政府没有介入和参与其中，因此也需要不承担任何的义务和责任。对于 漫长的前工业化时期养老模式，这一模型可以作出令人信服的解释。 2 2 工业革命时期：政府开始有限介入 工业革命的爆发打破了传统社会的经济秩序和社会秩序，“把一切封建的、 宗法的和田园诗般的关系都破坏了”。从而也破坏了家庭养老赖以生存的经济 基础和社会基础。如果说，工业革命的产生和发展使得家庭养老保障的经济基础 和社会基础遭到破坏属于一种“破旧”，那么，在工业革命和工人运动推动下所 建立的由政府负责的公共养老保险制度就属于一种“立新”。 参阅马克思，恩格斯著中共中央马列恩斯著作编译局：共产党宣言 m 北京：人民版礼，1 9 9 7 ， p 3 0 7 从经济基础方面来看，从1 7 世纪开始，伴随着西方世界开始由农业社会向 工业社会转变，农业生产和手工业生产逐步被机器大工业所代替。机器大工业以 其生产资料的社会化，生产成本的低廉，产品的高质量在竞争中彻底地摧跨了以 家庭为基本生产单位的自然经济。自给自足的自然经济被以交换为代表的商品经 济所取代。家庭养老的经济基础遭到了破坏。 从社会条件来看，由于商品经济的发展，大批的农村人口进入城市工作和生 活。在传统农业社会中居于主导地位的大家庭开始瓦解，人口较少的核心家庭逐 步形成。随着家庭规模的缩小，家庭的职能发生了也转换，由生产单位和保障单 位转变为纯粹的消费单位。依靠工作获得工资成为核心家庭成员经济收入的主要 来源。一旦遭遇各种风险而导致收入中断，他们便有可能陷入困境。正如马克思 所说的，“大工业在瓦解旧家庭制度的经济基础以及与之相适应的家庭劳动的同 时，也瓦解了旧的家庭关系本身，家庭养老的社会基础也因此而遭到了破坏。 从政治角度来看，1 8 世纪及其之后的工人运动蓬勃发展，特别是代表工人 阶级利益的社会主义思潮的诞生和广泛传播，使得工人阶级的斗争获得了科学的 理论支持并因此而风起云涌，改善工作条件、提高福利待遇、保障退休生活等经 济方面的要求成为这些运动的主要诉求。面对高涨的工人运动，资产阶级政府在 运用各种手段进行镇压的同时，也采用了诸多的社会政策来改善劳工阶层的生活 状况，希望通过“胡萝卜加大棒”的方式来缓解紧张的劳资关系。 为了适应经济基础、社会条件和政治环境的变化，1 8 8 9 年德国俾斯麦政府 在全世界首次以立法的形式建立了政府管理的公共养老金制度，标志着政府开始 介入养老保险并承担起相应的责任。俾斯麦政府推动建立的养老保险制度事实上 是一个强制缴费的制度。缴费由工人和雇主共同负担，国家财政实行定额补贴， 每人每年由国家补贴5 0 马克。管理则是由工人代表与雇主代表组成的委员会共 同管理。德国并非当时世界上最强大和最先进的国家，却能先于一些发达国家建 立养老保险制度，这在一定程度上说明经济因素并非决定养老保险发展的唯一因 素。社会因素、政治因素等同样在其中发挥着相当重要的作用。 德国政府通过建立覆盖广大产业工人的养老保险制度，以此促进经济发展、 维护社会的稳定的做法为各国树立了一个榜样，欧洲其他发达国家纷纷效仿，法 国和意大利步其后尘，在1 9 世纪木期实施了自愿性的养老计划。英国议会则于 1 9 0 8 年通过了老年人养老金法案，建立了本国的养老保险计划。该法案规 定，政府对于年龄超过7 0 岁、年收入低于3 l 英镑的老年人提供每周5 先令的非 缴费性的养老金。与德国的做法不同，英国的养老保险实行非缴费的原则，个人 不用出资，而完全由政府补贴。瑞典则于1 9 1 3 年通过法案，决定对1 铲_ 6 6 岁的工人实行普遍的强制缴费，使受益与缴费精算关联，政府创办基金管理机构 管理累积的缴费，但政府本身并不出资，只是免征雇主的工薪税。为了覆盖那些 收入过低的工人，又提出了一个补充养老金计划，以财富审查的办法决定受益资 格。截至到1 9 2 0 年代中期，有资料可查的1 1 个欧洲国家绝大部分建立了基本的 养老保险制度。但是，不能回避的是，由于政府对养老保险制度的重视程度和支 持有限，使得养老保险的覆盖面很有限，受益水平很低。到1 9 1 0 年，只有德国 才覆盖了一半的劳动力。在意大利和奥地利，覆盖面只扩展到劳动力到2 。( 坦 齐，2 0 0 0 ) 2 3 二次世界大战后：政府全面介入 1 9 2 卜1 9 3 1 年，席卷资本主义世界的经济大危机给西方思想界、知识界 和普通民众带来了强烈的震动。在危机中，企业大量倒闭，工人纷纷失业，人们 的生活水平一落千丈。特别是对于老年人，由于经济衰退导致先前积累起来的 财富严重缩水，大量的老年人陷入了贫困的境地而不能自拔。这次危机严重地削 弱了人们依靠自我养老的信心，也严重地影响了公司养老金的融资，要求政府介 入养老保险的呼声越来越高。 此外，第二次世界大战的爆发也在一定程度推动了政府对于养老保险制度的 介入。战争影响到了每一个人的生活，并且也带来了观念上的的重大变化。人们 发现，在战争所带来的巨大风险和破坏中，个人的力量是如此的微小，人的生命 又是如此的脆弱，只有依靠集体的力量，个人才能走出困境并取得胜利。观念上 的变化很快就反映在了现实的政策中。正如坦齐所指出的，包括养老保险支出的 公共支出的增长不过是对人们关于政府应该做什么的观点发生变化的一种反应。 从某种意义上讲，政府的扩张反映出人们对私人部门处理某些问题的能力缺乏信 心，而相信公共支出是应对某些个人风险的最好方式。 9 1 9 4 1 年，仍然处于战争中的英国政府成立社会保险与相关服务部际协调委 员会，着手制定战后的社会保障计划。经济学家贝弗里奇爵士受该委员会的委托 出任“调委会 主席，负责对当时的国家社会保险方案及相关服务进行调查，并 就战后英国社会保险计划进行构思设计，提出具体方案和建议。一年之后，贝弗 里奇提交了题为“社会保险和相关服务”的报告。报告的提交和公布，在英国以 至于整个欧洲大陆都产生了强烈的反响。报告提出要建立一个统一缴费和受益比 率的医疗、失业、退休养老保障制度，和一个不缴费的、财富审查的，以低收入 者为对象的家庭救济计划。不难看出，贝弗里奇报告及其所要坚持的原则显然是 要提升国家对社会保障的干预程度，通过政府的力量来整合各种保险以实现制度 的。在贝弗里奇报告的指导下，英国政府于战争结束后的三年时间里，通过了一 系列有关社会保障的立法。到1 9 4 8 年，英国已经建立了比较完备的社会保障体 系，爱德礼首相因此而宣布英国已经建成了世界上第一个福利国家。在英国政府 完善和改进其养老保险制度的同时，北欧的瑞典和丹麦等国家也迅速地强化了政 府在养老保险中的责任。 进入二十世纪五六十年代之后，西方发达国家以来了经济发展的“黄金时 期一，各国的经济增长率平均达到了4 9 。经济的快速发展为养老保险的发展 奠定了坚实的物质基础，人们充分地享受着和平与发展所带来的福利和利益。根 据统计，1 9 6 0 年，西方部分国家公共养老保险支出占g d p 的比重达到了4 5 ， 随后这一数字继续增长，到1 9 8 0 年，几乎翻了一番，达到了8 4 。( 坦齐，2 0 0 0 ) 关于二战后西方国家政府在养老保险中责任扩张的原因，美国经济学家霍尔 兹曼进行了实证分析。他采用计量分析方法，对促使公共养老保险快速增长的各 种因素进行了详细分类和分析。发现1 9 6 卜1 9 8 5 年间，o e c d 国家公共养老 保险支出占政府总支出的比例几乎增加了两倍。放宽享受养老保险的条件，提高 受益水平可以解释其中的3 4 ，人口老龄化的影响不足2 0 ，失业增加的影响约 为6 。而放松享受条件和提高受益水平的主要推动力则是来自于左翼政党和工 会的政治压力。 l o 2 42 0 世纪8 0 年代以来：政府转移责任 七十年代的两次石油危机以及由此而引发的“经济滞胀”，给各国的养老保 险制度带来了巨大的冲击。由于经济增长乏力，政府财政收入增加缓慢，养老保 险发展的经济基础受到了严重的侵蚀。为了应对经济社会条件的变化所带来的危 机，欧美各国政府纷纷对其养老保险制度进行了市场化性质的改革。归纳起来看， 这次波及西方大多数国家的改革主要有如下两个特点：第一，政府开始设法转移 自己所承担的财政责任和管理责任，尽可能地尝试缩小由政府财政收入偿付的公 共养老保险计划，力图减少政府对此的投入，同时又以优越的条件鼓励私人养老 保险的发展。第二，即使是由政府直接管理的公共养老保险，政府也试图减轻自 己的责任。这主要表现为，提高个人的缴费比例，将筹资方式由逐步由现收现付 制转向基金制等。 在这一轮的改革中，以英美为代表的发达国家主要是降低了公共养老保险的 待遇，抑制了支出规模的不断扩张；与此同时，鼓励私人养老保险的发展，以此 来转嫁政府的责任。就英国来看，1 9 7 9 年冬，在撒切尔夫人的领导下保守党获 得了选举的胜利。随即，他们就展开了对养老保险制度的改革。首先，撒切尔政 府在1 9 8 2 年决定按照物价的增长率来确定国民基本养老保险( b a s i cs t a t ep e n s i o n ) 的增长幅度。而在以前的年份里，国民基本养老保险的指数增长机制由物价和收 入共同决定，当物价增长率高于收入增长率时，按照物价增长率来调高国民基本 养老保险的增长率。而当收入增长率高于物价增长率时，则按照收入增长率来调 高国民基本养老保险的增长率。改革所带来的后果是国民基本养老保险的领取额 从最初占社会平均收入的2 0 下降到1 9 9 9 年的1 5 。随后，1 9 8 6 年英国的社会 保障法规定国家收入关联养老金计戈o ( s t a t ee a r n i n g sr e l a t e dp e n s i o ns c h e m e ) 收益 额按照职工职业生涯的平均收入而非收入最好的二十年来计算，同时逐步将国家 收入关联养老金的领取额由占职工平均收入的2 5 降至2 0 。而且将遗属的养 老金降低5 0 。上述三项措施的实施，使得国家收入关联养老金计划的支付额减 少了一半左右。在降低公共养老会的替代率，英国政府积极地推动职业养老金计 划和私人养老金计划的建立和发展。例如，于1 9 8 6 年通过的英国社会保障法鼓 励个人退出由政府主办的国家收入关联养老金计划，进而加入由企业举办的职业 养老金计划或私人养老金计划。该法规定当个人从国家收入关联养老金计划转入 职业养老金计划时，个人的职业养老金缴费率可以降低两个百分点。而且，雇主 有权强制雇员参加由其举办的职业年金计划。 而以智利为代表的一些拉丁美洲国家，则采取了更加激进的改革方案：放弃 原先的公共养老保险制度，重新建立起以积累制和私人管理与投资为主要标志的 新制度。在智利，1 9 7 3 年皮诺切特总统上台之后，就着手制定改革的方案，以 改变原先混乱而低效的养老保险制度。政策制定的过程漫长且充满了争议。直到 1 9 8 1 年，改革方案才以法律的形式确定下来。新建立的养老保险制度的筹资完 全由个人交纳，并存入独立的个人帐户。个人帐户由私人机构进行管理。个人可 以在不同的机构之间进行选择。可以看出，这一模式是全面市场化的，政府的责 任被降低到了最低。所有的风险由个人来承担。经过将近3 0 年的发展，人们对 智利的完全积累制养老保险制度褒贬不一。以世界银行为代表的支持者认为，完 全积累制取得了较高的投资收益，促进了经济的发展，也能够应对人口老龄化危 机。但是，批评之声从来也没有停止过。以国际劳工组织为代表的反对者认为， 改革的目标和结果完全偏离了养老保险制度的初衷和本质，加大了职工个人承担 的风险。大多数学者则认为，智利模式还需要更多时间的考验，对它的评价也为 时尚早。 3 政府承担养老保险责任的理论演进及基础 3 1 关于政府承担养老保险责任的理论演进 从前面养老保险中政府责任历史变迁的轨迹，我们可以看出，在不同的时期， 政府所承担的责任各不相同。这种历史变迁是受到经济条件、文化背景、政治环 境的影响而发生的。但是，理论的发展，以及社会思潮的转变则是一个更应值得 关注的方面。政府是否介入养老保险并承担相应的责任，以及承担责任的限度和 内容，基本上是由特定时期占据主导地位的各种理论和思潮来决定的。 在养老保险诞生之前的1 9 世纪以及更早一些的经济学家和政治哲学家普遍 赞成政府发挥最低限度的社会经济职能。在这些古典经济学家看来，市场是实现 个人利益，推动经济增长的最优途径和方式。政府的职责仅仅限于提供国防、秩 序和行政管理等市场难以提供的公共物品。除此之外，政府没有其他任何合理的 职能。这实际上是人们对此前政府执行重商主义政策，过度干预社会经济活动的 一种过激反映。持此类思想和观点的学者中，最典型的代表就是亚当斯密。斯 密认为，政府的职责应该集中在下述三个方面：一、保护本国社会的安全，使之 不受其他独立社会的暴行与侵略。二、设立一个严正的司法行政机构，使社会中 任何人免受其他人的欺侮和压迫。三、建立并维持某些公共机关和公共工程。这 种事业与设施，在由大社会经营时，其利润常能补偿所费而有余，但若由个人或 少数人经营，就决不能补偿所费。( a d a ms m i t h ，1 9 7 2 ) “守夜人式的政府”就是 对此类政府最贴切的表述和总结。 斯密对于政府责任的观点影响了此后诸多的自由主义经济学家。法国经济学 家萨伊就认为在自由竞争的市场机制下，通过价格的调节作用，商品市场可以自 动地实现供求平衡；通过工资的调节作用，劳动力市场可以自动地达到供需均衡； 通过利率的高低变动，资本市场可以自发地实现供求的均衡。通过地租的上下波 动，土地市场可以自发地实现供需平衡。而政府的干预活动只会破坏这种均衡从 务种 i ：会实践和j ! | = 会变革事实卜完伞是由特定时期的特定理论和思潮来决定的。正如凯恩斯在通论 中所与到的：“经济学家和政治哲学家的思想，1 i 管足礼对的时似还足拍：错的时候，都比一般所设想的要更 有力量。的确，世界就足| j 他们统治若的。实践者白认为小会受任何学理的影响，町足他们常常足某个已 故经济学家的奴隶，在空中听取灵感的当权狂人，他们的狂乱想法小过足从若干年前学术界拙劣作家的作 品中提炼) k 的”。 而妨碍市场的正常运转。总而言之，在古典自由主义者看来，由于资本主义经济 制度可以自动地实现社会经济福利的最大化，因此政府的活动与责任应尽可能地 限制在最小的范围之内，以避免对这一良好运转的制度造成不必要的影响和破 坏。在自由主义盛行的 从1 9 世纪后半叶开始，以德国新历史学派为代表的主张国家干预的思想开 始出现，这在一定程度上影响了养老保险制度的建立，推动了政府在养老保险中 所承担的责任。作为新历史学派的代表人物，施穆勒和瓦格纳认为，国家除了维 护社会秩序和国家安全外，还有一个“文化和福利的目的。通过立法，实施包 括社会保险、鳏寡救助、劳资合作等社会政策是国家不可或缺的职能。与此同时， 英国的一些哲学家虽然没有公开支持集体主义，但已开始认识到那种传统的强调 避免高压政治的对个人自由的定义过于狭隘。他们认为，“积极的自由 不仅应 包括个人的经济自由，而且同时也应该获得有保障的经济安全的自由。( n i c h o l a s b a r r , 2 0 0 0 ) 显而易见，新自由主义对于自由的界定已经由消极的自由向积极的自 由转变。对于政府确保个人经济安全的干预措施已开始表示赞同。这些观点为德 国和英国社会保险制度的建立奠定了坚实的理论基础。 二十世纪三十年代世界性经济大危机的爆发，从实践上暴露了古典自由主义 的理论缺陷，市场机制的自发运行和调节作用并没有像其宣传的那样导致了经济 的自动均衡，供给也并没有自动地创造出需求。面对商品生产的严重过剩、货币 的极度贬值和大规模的失业现象，古典自由主义束手无策并因此而丧失了在经济 学中的统治地位。此时，主张以扩大有效需求为理论核心的凯恩斯主义应运而生。 凯恩斯主义认为，市场机制并非完美无缺，通过市场的自发调节，经济并不能自 动地实现均衡。所以政府必须对经济进行宏观调控从而实现总量的平衡。而建立 以养老保险为代表的社会保障制度则是政府进行宏观调控的关键措施之一。 2 0 世纪5 0 年代以后，新古典经济学综合了古典经济学的微观经济理论和凯 恩斯的宏观经济理论，深化了对诸多的经济和非经济现象的认识。为养老保险的 建立和存在提供了诸多的理论依据。新古典经济对于养老保险的研究主要是是从 经济学的角度出发，考察其对国民储蓄、经济增长、劳动力的供给等影响。 1 4 3 2 政府承担养老保险责任的理论基础 3 2 1 有限理性说 生命周期理论认为，个人是理性的，他会追求一生效用的最大化。那么依此 推论，他就会在工作期间储蓄，然后在退休期间消费掉这些储蓄，从而确保一生 消费的平滑和整个生命周期效用的最大化。不难看出，生命周期理论是以人们的 相当高度的合理行为和自我控制、能为退休期的消费需要做好准备为前提的。然 而，事实上个人的消费和储蓄行为通常是“短视”和“有限理性”的。他们：( 1 ) 、 知识不完备，这是由现实人的生理条件决定的；( 2 ) 、价值观或偏好的非一致性， 主要是预期体验和真实体验不总是一致的。( 3 ) 、满意选择，即面对一个决策问 题，只能应用有限的知识进行非遍历搜索，制定出可能的方案集，并在该方案集 中进行选择比较。( 西蒙，1 9 9 0 ) 因此，他们有可能在年轻的时候过度消费，较 少储蓄，以至于当其年老之后，较少的储蓄难以满足自身的消费而不得不求助于 社会，从而给整个社会带来额外的负担。关于这一现象，我们可以用博弈论来进 行具体的分析。假设( 1 ) 、整个社会由老年人和年轻人共同组成。( 2 ) 、老年人可 供选择的策略分别是储蓄和挥霍；年轻人可供选择的策略则分别是赡养和不赡 养。图( 2 ) 显示了这个博弈可能的收益矩阵。 年轻人 孝储蓄 年 人挥霍 赡养不赡养 3 ，11 ，1 2 ，12 ，2 图( 2 ) ：老年人和年轻人养老博弈收益矩阵 上述矩阵表明，如果老年人储蓄，并且年轻人赡养老年人，那么，老年人的 收益为3 ，年轻人的收益为1 。如果老年人挥霍，仅仅由年轻人来赡养老年人， 那么，老年人获得收益为2 ，年轻人的收益为1 。如果年轻人不愿意赡养老年人， 仅仅由老年人储蓄来维持晚年的生活，那么，老年人的收益为l ，年轻人的收益 也为1 ，最后，如果老年人挥霍，并且年轻人也不愿意赡养老年人，那么，最终 老年人因凄惨的晚年生活而获得收益2 ，年轻人因必须探视照顾而得到收益2 。 不难发现，这个博弈过程存在着两个纳什均衡。如果老年人储蓄，那么年轻 人的最优选择就是不赡养，此时他