（社会保障专业论文）老年福利服务社会化制度研究——基于沈阳城区的福利服务现状调查.pdf

老年福利服务社会化制度研究 一基于沈阳城区的福利服务现状调查 中文摘要 本文基于新制度经济学视角探索沈阳市城市社区养老社会福利社会化。论文 从沈阳市老龄化发展的现状分析和趋势预测开始论述福利社会化的背景和动因。 论文的创作思路源于四点：一是沈阳市老龄化发展速度快，基数大，沈阳市 经济和社会发展速度跟不上老龄化速度；二是老龄化及引发的社会问题复杂多 变，民政行政主体在政府结构中主导福利社会化的职责定位缺少其它部门的协同 配合而无力解决全部问题，必须优先解决紧要问题，以消除社会不和谐因素，创 建和谐氛围。三是政府福利资源有限，且福利事业责任，负担重，必须吸纳社会 资源共同参与。四是沈阳市福利资源配置欠缺适度性。论文提出嵌套在社会结构 中的福利资源的短缺是有限性制度设计的根本原因，但并不是唯一原因。在老年 福利服务社会化制度设计过程中必须采用优先性制度设计思想。优先性制度设计 思想是一种全新学术视角，它不仅仅是理论观点，丽且也是政府制度设计的指导 思想。 全文集福利理论和福利实践，学理阐述和数据文献相结合，有理有据，填补 了福利社会化理论研究的空白。论文基于沈阳市老年人生活状况社会调查，数据 新且详实，有力的支持了文章的核心论点。 本文分析了沈阳市老年福利服务社会化的现状及存在的问题得出结论：沈阳市 老年福利服务社会化必须选择优先性制度。 关键词：社区，社会福利，社会化。优先性，制度 o l da g ew e l f a r es e r v i c es o c i a l i z a t i o ns y s t e m r e s e a r c h - - b a s e do ns h e n y a n gc i t yw e l f a r es e r v i c e p r e s e n ts i t u a t i o ni n v e s t i g a t i o n a b s t r a c t t h i sa r t i c l ee x p l o r e st h es h e n y a n gc i t yc o m m u n i t yb a s e do i lt h en e ws y s t e m e c o n o m i ca n g l eo fv i e wt oc a r ef o rt h ea g e dt h es o c i a jw e l f a r es o c i a l i z a t i o n t h ep a p e r f r o mt h es h e n y a n ga g i n gd e v e l o p m e n tp r e s e n ts i t u a t i o na n a l y s i sa n dt h et e n d e n c y f o r e c a s ts t a r t st oe i a b o r a t et h ew e l f a r es o c i a l i z a t i o nb a c k g r o u n da n dt h ea g e n t p a p e rc r e a t i o nm e n t a l i t ys o u r c e i nf o u rp o i n t s ：o n ei st h es h e n y a n g a g i n g d e v e l o p m e n ts p e e di sq u i c k , t h ec a r d i n a ln u m b e ri sb i g ，t h es h e n y a n ge c o n o m ya n d t h es o c i a ld e v e l o p m e n ts p e e dc a n n o tf o l l o wt h ea g i n gs p e e d ；t w o ，a g i n ga n di n i t i a t i o n s o c i a 】q u e s t i o nc o m p l e xc h a n g e a b l e b u tt h ec i v i ia d m i n i s t r a t i o ne l l a i nb o d yl c a d st h e w e l f a r es o c i a i i z a t i o ni nt h eg o v e r n m e n ts t r u c t u r et h er e s p o n s i b i l i t yi o c a l i z a t i o nt ol a c k o t h e rd e p a r t m e n t st h ec o o r d i n a t i o nt os o l v et h ec o m p l e t ep r o b l e mi n c a p a b l y , m u s t f i r s ts o l v et h ec r i t i c a lp r o b l e m e l i m i n a t c st h es o c i a in o th a r m o n i o u sf a c t o r , t h e f o u n d a t i o nh a r m o n i o u sa t m o s p h e r e t h r e ei st h eg c i v e r n m e n tw e l f a r er e s o u r c e si s l i m i t e d 。a l s ot h ew e l f a r es e r v i c e sr e s p o n s i b i l i t y , b e a r sh e a v i l y , m u s tb u yi nt h es o c i a l r e s o u r c e st op a r t i c i p a t i o nt o g e t h e r f o u ri st h es h e n y a n gw e l f a r er e s o u r c e sd i s p o s i t i o n i ss h o r to fm o d e r a t e n ep a p e rp r o p o s e dt h en e s t i n gi nt h es o c i a ls t r u c t u r ew e l f a r e r e s o u r c e ss h o r t a g ei st h ef i n i t e n e s ss y s t e md e s i g nb a s i cr e a s o l lb u ti sn o tt h eo n l y r e a s o n t 1 l ep r i o r i t ys y s t e md e s i g nc o n c e p ti so n ek i n do fb r a n d n e wa c a d e m i ca n g l e o fv i e w , i ti sn o tm e r e l yt h et h e o r yv i e w p o i n t ，m o r e o v e ra l s oi st h eg o v e r n m e n to r d e r d e s i g ng u 】d m gi d e o l o g y t h ee n t i r ea n t h o l o g yw c l f a r et h e o r ya n dt h ew e l f a r ep r a c t i c e ，t h es c i e n t i f i c t h e o r ye l a b o r a t e da n dt h ed a t al i t e r a t u r eu n i f i e s ，i nt h er i g h th a sa c c o r d i n gt o ，h a s f i l i e dt h ew e l f a r cs o c i a l i z a t i o nf u n d a m e n t a ir e s e a r c hb l a n k 硼1 ep a p e rb a s e do nt h e s h e n y a n gs e n i o rc i t i z e nl i v i n gc o n d i t i o ns o c i a li n v e s t i g a t i o n , t h ed a t ai sn e wa l s oi s d e t a i l e d ，p o w e r f u ls u p p o r ta r t i c l ec o r ea r g u m e n t p a p e rh a sa n a l y z e dt h es h e n y a n go l da g ew e l f a r es e r v i c es o c i a l i z a t i o np r e s e n t s i t u a t i o na n dt h ee x i s t e n c eq u e s t i o nd r a w st h ec o n c l u s i o n ：t h es h e n y a n go l da g e w e l f a r es e r v i c es o c i a l i z a t i o nm u s tc h o o s et h ep r i o r i t ys y s t e m k e yw o r d s ：c o m m u n i t y ，s o c i a lw e l f a r e ，s o c i a l i z a t i o n p r i o r i t y ；，s y s t e m i i 老年福利服务社会化制度研究 第一章引言 社会福利社会化的含义“1 ，意味着既非社会福利的单位所有化，又非社会福利的政府 控制化。其实质是在社会转型和体盎4 转轨的社会环境变迁中，要处理好国家、社会与个体 的关系，建立一个新的有利于社会福利资源整合和有效运作的社会动员机制和社会合作机 制。 一、选题的背景和研究价值 沈阳市城市社区养老社会福利社会化( 从2 0 0 5 年下半年推行) 在两个层面展开：一 是社会福利项目从旧体制下的单位化走向制度化，二是社会福利的承办者从政府走向民间 与政府合办。尽管目前新型社会化模式尚未完全成型，但却己显示出与旧制度的不同。二 者的根本区别并不在于企业、事业乃至机关单位削弱了或取消了计划体制下的机构福利。 也不在于社会组织参与兴办了社会福利，而是单位福利和社会福利的界线开始划清。单位 福利没有消亡，也不会消亡，它正在以新的形式出现。只是，单位福利的成本要由独立的 社会组织法人两不是由政府来承担。社会化趋势下的社会福利和计划体制下的单位福利最 大的不同，还不在于服务的对象的特定性和非特定性，而是资源来源和组织实施方式要由 社会的三大支柱政府、企业和民间组织包括志愿者群体共同配置，而不可能由政府单 独控制。政府在福利资源的社会化配置方向上依然存在思路模糊性，即福利资源的配置是 计划配置、市场配置还是综合配置。如果是综合配置，把什么留给市场? 计划配置又选择 什么样的计划? 政府在计划中的行为如何? 如何处理与市场配置主体之间的关系? 等等， 这些都是带有方向性的大问题。在福利社会化过程中，福利制度更多体现的是具体的可操 作性的方案，对这些重大思路的研究仍是缺乏。迄今为止，在福利社会化政策研究上，政 府还不习惯把理论和实践操作方法紧密结合。民政单一部门设计的制度方案容易陷于相关 部门的有效配合不足的境地中。 福利制度社会化优先性设计强调嵌入在福利社会化结构体系中福利资源的优化配置 的次序特征和政府的制度设计可持续性。它不是福利社会化的目标，而是福利社会化有效 实现的制度性工具。 养老福利社会化制度演变路径下政府职能转换目标应是社区养老福利服务社会化三 川突出问题的一个典型表现是老人瘁死家中多日竞无人发现，在实际的调查中社区居民多次提及这一问题，井表示 出强烈于e l 忧。 1 - 老年福利服务社会化制度研究 大失效领域：是福利社会化的财政资金支出；二是福利社会化的立法、福利制度制定、 执行力实施和福利社会化运行监督；三是特殊群体服务及其他社会福利事业：三无老人、 低保群体、社会救助、抚恤安置等福利服务对象和其他社会福利事业。这是政府在优先性 制度设计思路下定位后福利社会化职能的科学选择。养老福利社会化优先性制度设计的出 发点和最终的评估标准应是老人的基本民生。基本民生的目标目前存在诸多资源约束，但 仍可以独立于经济发展的范畴。二者的相关性不在于老人基本民生需求必须追上经济发展 的步伐，两是社会有责任使老人在恶劣的境遇下不丧失追赶的能力。 二、研究的内容 福利社会化优先性理论是福利理论的创新性研究。本文目的旨在优先性学理研究，进 而提出社会化具体制度设计。 首先，论文简述了福利、社会福利等概念和理论观点及相关概念辩析，界定了本文使 用的福利和社会福利的含义，并阐述了其和目标定位等概念的区别。 其次，详细阐述了优先性制度设计理论思路：( 1 ) 提出优先性制度设计的理论概念， 解释了概念的特征。( 2 ) 介绍了优先性制度设计的内容体系，从服务对象群体设计、地域 设计、服务主体设计、服务内容设计和服务人才设计等方面予以阐述。( 3 ) 归纳了优先性 制度设计中存在的约束因素。从资金约束、人才约束、服务主体约束的等方面阐述了观点。 最后，论文提出了优先性设计约束问题的解决对策。提出改革资金预算体系、引进高 层人才、引进服务组织的机制等措施。 优先化制度选择理论是福利社会化深化的产物。是对嵌入在社会制度结构中的福利 三、研究方法 文章使用的主要研究方法：一是问卷调查法。它是在2 0 0 6 年沈阳市民政局关于全市 老人生活状况的调查研究之上的实证分析。理论分析采用定量和定性结合法。定性部分依 据的理论为上述支撑理论。定量分析基于本次调查分析报告。全文数据除注明外皆源于本 次调查报告。二是文献研究法。通过文献研究了解和分析国外、中国香港和内地有关养老 方面的理论、政策和实际做法。如西方福利理念和民营化以及中国香港老年服务体系和有 关社会福利社会化政策方面的文献研究( 丁华，2 0 0 6 ) 、中国内地和中国香港关于养老制 度和对策比较文献研究( 黄黎若琏，2 0 0 6 ) 、社区照顾和居家养老文献研究( 2 0 0 6 ，唐咏) 。 此外，北京、大连、上海及相关政策主要来源于当地的民政和统计部门的网站。需要特殊 说明的是，许多数据来源于沈阳市民政局社会福利和社会事务处。 老年福利服务社会化制度研究 四、论文数据来源 2 0 0 6 年8 月1 日至9 月8 日，沈阳市民政局在全市城区范围内实施了沈阳市城区老 人生活状况社会调查。本论文的支撑数据即源于本此调查的分析报告。 本次调查采取结构式问卷调查和访谈式调查的两种方式，其中，问卷部分共设置了2 9 个问题，涉及到老年人的经济收入、消费水平、健康水平、生理自理能力、居住条件、生 活环境、闲暇生活和精神文化生活，以及老年人对现今社会保障与自己合法权益的认识评 价等，调查内容较为详实。 调查对象是在沈阳市居住的6 0 岁及其以上老年人口。调查的内容主要包括老年人生活 状况及其在老年生活需求方面的意愿。调查样本采取系统抽样的方法，样本总数基本按沈 阳市老年人口规模( 1 0 4 万) 的t o 确定，第1 阶段样本从全市1 0 4 3 个城区社区中抽取， 基本是按各城区中每个区平均5 个社区，抽取具体在5 个中心城区( 2 6 个社区) 、4 个市 郊城区和4 个市县城区( 共1 5 个社区) 的4 i 个社区。本次调查抽样城区总人口近2 7 1 万人，占全市非农业人口4 5 0 4 万人的6 抽取样本社区老年人口总数4 9 万人。共发出 问卷1 0 6 6 份，收回有效社区问卷8 5 9 份，有效回收率为9 6 。调查资料录入计算机后采 用s p s s 软件进行统计分析。 r y ；i _ 二i r 磊i i 荔i 纛i 毒嚣r 二；磊；磊i i ； ； ；： ；人口效 区；人数占总i老龄化率；老年人口i总数 ；调查地区老； | 了| 人三总；比率佴i 万人一；数人| 人| + 年t 口】比率； ；i ： ；!； i ； 人) ； 教 ； ： ； l ( ) ， 一 j ；! 黧j | 多| 量； ；苎! ? ? 曼! ；1 2 竺；3 二! 1 ! 兰j ! i ? ； ； ；謦! 曼 ! ：_ ? ：? ：。| z 7 譬i _ ：! ：! ! 暨2 7 i it ! ! 望? i7 6 ( + 1 9 8 ) j2 ? ! 7 j ? ! l 县c 市，；2 0 2 71 。4 2i t ；1 0 49 1 1 9 1 41 0 0 0 o l ： 县( 市) ； 3 7 ! ? 蓦j | j _ i i ；j i ：l ；j 1 0 | ：j i i ；i l i ，j j i i i ； ； ； 口 ! j ； ； 一， ，一 ， ：一 ，j 一， 老年福利服务社会化制度研究 ( 一) 被调查老年人居住的行政区划总体样本构成具有全市代表性 表1 - 2行政区划样本分布数量 中心城区行有效市郊城区有效市县城区行有效 样本数样本数样本数 政区划比率行政区划比率政区划 比率 沈河1 5 3 1 4 5 苏家屯 3 83 6 新民市 2 52 4 和平 1 5 31 4 5 新城子 2 01 9 辽中县 2 52 4 皇姑 1 9 41 8 4东陵区3 1 29 康平县 2 52 4 铁西 1 3 21 2 5 于洪区 3 53 3 法库县 2 52 4 大东 2 0 i1 9 合计8 3 37 8 9合计1 2 41 1 7合计i o o9 6 有效值 1 0 5 79 92 调查对象 1 0 6 6 为便于分析，本调查报告将沈阳市的行政区划按所属类型划分为：中心城区( 含沈河、 和平、皇姑、大东、铁西) 、市郊城区( 含于洪、东陵、苏家屯、新城子等4 个城区部分) 、 市县城区( 含新民市、辽中县、康平县、法库县等4 个县城区部分) 等城区元素进行分析 ( 各区样本构成见表1 - 2 ，图1 和卜1 ) 。 老年福利服务社会化制度研究 市_ 一鬻 ( 二) 样本能够代表沈阳市老年人口的社会结构特征 人口老龄化是指某一人口总体老年人口( 6 5 岁及以上) 的比重逐渐增加的过程，特 别是指在年龄结构类型中，老年人口比重继续上升的过程。本次调查的结果是沈阳市内9 城区调查地区老年人口比率1 5 8 ( 6 0 岁以上) ，这里尽管不能与沈阳市统计局2 0 0 6 年8 月公布的沈阳市老龄化率1 4 6 ( 6 5 岁以上) 相比，但比国家统计局辽宁省城市社会经济 调查队2 0 0 6 年辽宁省老年人养老需求状况调查报告公布的6 0 岁以上老龄化率为1 3 8 的统计数据高2 个百分点，说明沈阳市内中心城区和市郊城区老龄化进程要比全省的老龄 化形势严峻。鉴于老年人口的日益增长，研究老年人口的问题对社会经济的影响十分必要， 研究的结论为政府机构的决策作参考，进而增进老年人口的福利。沈阳人口老龄化不仅是 社会结构的变化，也与老年人口的个体特征引发的群体特征密切相关，也必然引发沈阳市 城区老年人口的社会问题，这已经成为沈阳市迫切需要解决的问题。 另外，从老年居民居住社区的构成情况看：我们把沈阳市居民因居住的社区类型不同， 把社区分为：混合型社区( 本报告界定为行政社区内由老旧住宅、单位住宅、商品房住宅、 回迁住宅构成的社区) 、单位型社区和物业型社区。 ， 从调查对象所在居民社区的类型看，由于居住在混合型社区的老年人口较多，所以， 我们说：沈阳市老年人口主要居住在混合型社区。了解老年群体的生活现状也或多或少能 够映射出沈阳市城区居民的生活面貌，也可以为政府问接了解市民的生活状况提供依据。 五、论文理论体系 。 本文解题的核心理论是新制度经济学理论。在论述中融合了福利社会化理论、生活问 5 老年福利服务社会化制度研究 题理论、福利经济学，福利社会学和社会政策理论等学科的观点，以支持优先性论点。全 文的思想主线是制度的动态变迁结构模式，依据的是林毅夫( 1 9 9 8 ) 提出的强制性制度变 迁模式和诱致性的制度变迁模式。这是从动态角度阐述优先性制度优先性观点，而非诺斯 的静态制度演变模式。福利经济学中资源有限论是本文优先性资源配置的根本原因。生活 问题理论引发了社会福利的核心论点是否认同为老人的生活权，而非生存权。经论证，其 对本文的观点阐述的理论贡献在于启发性，但指明了沈阳市乃至我国福利社会化改革的方 向，即保障老人的生活权，使老人满足健康的、文化的福利生活。福利社会学促使本文在 了解社会结构和福利制度的社会生成原因中寻找到了福利资源配置的合理方向。社会福利 社会化是优先性制度设计的理论支撑，全文使用的基础理论观点和框架都源于这一学科体 系。 老年福利服务社会化制度研究 第二章福利服务社会化制度研究理论综述 一、福利服务社会化相关概念的界定 福利社会化优先性制度选择的缘由源于社会个体需要的满足或阶级冲突。其发生的根源是 资源的稀缺性和需求的矛盾。即资源稀缺条件下的社会风险是社会福利生成的基础。 ( 一) 福利服务社会化含义 1 、社区养老福利服务社会化定义。社区养老福利服务社会化是指社区服务工作由封闭 到开放、其投资方式由单渠道到多渠道、服务对象由特殊到普遍、管理方式由直接到间接 的发展过程，是社区服务业向产业化过渡所不可逾越的发展阶段。 2 、福利服务社会化概念的理解：( 1 ) 福利服务的提供主体上，由政府和企业转为政府、 企业、第三部门和志愿人员4 类服务主体上；( 2 ) 福利的范围上，小福利转为大福利；( 3 ) 福利服务的对象广泛，包括社区老年居民和社区附近的组织和个体；( 4 ) 福利服务的资金 投入主体多元化。 3 、福利服务社会化的特征。( 1 ) 服务主体社会化。即服务机构和服务设施的社会化。 ( 2 ) 服务客体社会化。即服务对象要突出重点( 优先性群体思想) 又要面向社会全体老 人，增大服务的受益面。特殊群体向全体国民的转化。( 3 ) 服务资金社会化。改变过去由 企业和财政单一的资金来源渠道。( 4 ) 服务队伍社会化。建立专职为主、兼职为辅和志愿 人员为基础的队伍。充分调动社区居民和年轻人参与，发展自愿性服务，增强老人的自主 能力和代际互助意识。( 5 ) 服务管理社会化。福利服务问题多而复杂，涉及场地、占道、 治安、卫生、办照、免税等诸多问题。单靠民政部门难以解决。( 6 ) 服务方式社会化。可 以采用收入等细分化市场战略。按照不同老人的经济水平设置服务内容。 ( 二) 、福利服务社会化和相关概念的辨析 1 、福n , q l i 务社会化和福利服务产业化的概念辨析。社区养老福利服务社会化不同于 社区养老福利服务产业化。社区养老福利服务产业化是指社区服务工作从行政性经营到市 场化经营、从事业化管理到企业化管理、从非经济实体到经济实体、从财政维持到自负盈 亏的过程，是市场经济条件下社区服务业发展的较高境界。 二者区别在于：( 1 ) 目标不同结构。社会化是以社会效益为目标，兼顾经济效益，产 业化则是在保证社会效益的前提下追求经济效益的最大化，二者在目标的设计和追求结构 老年福利服务社会化制度研究 上不同。( 2 ) 发展路径不同。社会化是产业化的前置阶段，产业化是社会化的后期阶段。 实现产业化必须经过社会化。即社会化不是产业化，但产业化首先必须社会化；( 3 ) 制度 约束存在差异。社会化的制度约束主要是民政部门、老人家庭社区组织，产业化的监管主 体还有其他法律规章制度，如合同法。监督难度加大；( 4 ) 市场化程度不同。社会化市场 化程度低，产业化程度高。 2 、福利服务社会化和福利服务私营化辩析 “社会福利社会化”是个中国特色的概念。经过2 0 多年的探索实践，民政部对社 会福利社会化概念有了一个比较明确的界定。2 0 0 0 年4 月中旬，民政部在广东省召开了 全国社会福利社会化工作会议，会议提出的“社会福利社会化”，就是政府在倡导、组织、 支持和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对 福利服务的需求。西方文献并没有“社会福利社会化( s o c i a l i z a t i o n ) ”这个概念，与之 比较接近的是“社会福利私营化( p r i v a t i z a t i o n ) ”，在台湾称之为“民营化”。有学者指 出，所谓社会福利私营化是指政府将社会福利的供给，完全或部分转移到民营部门，同时 引进市场经营规则，以价格机能调节供需，重视成本回收，并强调使用服务者的购买力和 受益者付费等措施，以分配并有效利用服务的资源。k o l d e r i e ( 2 0 0 5 ) 甚至认为只有在政 府完全从所有福利服务责任中抽离出来才能实现真正的私营化。事实上，大多数研究者认 识到在社会福利领域存在的仅是修正的私营化，即尽管政府的服务提供责任会减少，但政 府还会维持政策制定和资金资助的责任。学者们强调，在社会福利私营化过程中由于竞争 机制的引入，服务成本会降低、服务质量会提高、管理的灵活性会改善、人们的选择权会 得到保障、政府垄断带来的无效率会降低。社会福利涵盖教育、医疗、住房和生活保障等 各个方面。我国的社会福利服务对象主要包括孤残儿童、老年人、残疾人、伤残军人及贫 困人群等。但从民政部的改革重心和全国各地的探索实践来看，社会福利社会化主要是指 老年照顾服务的“私营化”。 二、福利社会化优先性制度选择的界定 ( 一) 福利服务社会化的优先性制度选择定义。福利服务社会化的优先 性制度是指民政行政主体在社区养老福利社会化过程中，遵循细分化的市场机制，根据福 利资源、福利对象、福利内容和福利服务需求特征，将有限的福利资源优先化供给的结构 安排，以实现社会化的长效统筹、可持续发展的制度。 优先性思路突显福利制度具有优先于老人福利权利的地位，这种优先性不是指制度价 老年福利服务社会化制度研究 值上的重要性或制度设计逻辑上的前提性，而是通过对福利权利与福利制度社会化得以实 行的现实条件加以分析得出的经验性判断。 ( 二) 福利服务社会化的优先性制度的理解。按照福利需求理论逻辑， 首先要确定对象的需求内容，随后选择满足需求的方式，然后是需求的实现。福利资源的 有限性约束是满足需求的普遍问题，是引发优先性制度安排的现实背景和动机性因素。它 是需求主体工具性行动的动机。 福利服务社会化优先性制度选择特点：( 1 ) 制度资源最优化配置的需要。福利资源 有限迫使优先性指导思想的生成，以实现福利资源的经济效益，满足服务对象的福利需求。 另外，制度也是福利资源，且是不可替代的重要资源，政府的优先性制度选择是对制度资 源的科学选择和配置。在福利制度的制定层面上，福利资源是嵌入在福利社会化结构中， 因此，福利制度的优先性设计也包含结构的优先设计。( 2 ) 次序性。福利问题的复杂多变 增加了政府决策的难度，众多的社会化问题在寻求制度突破时必须遵循有序规律，政府也 应对福利社会化中出现的问题仔细区分和筛选，依据轻重缓急选择针对性的制度安排。次 序化特征潜隐着其次和再其次的决策顺序。不仅表现为同一时间段内制度设计的优先和其 次顺序，还包括不同阶段制度设计的先后性。( 3 ) 坚持政府主导性。沈阳市的福利供给为 政府主导型的制度。政府从福利供给中地位的转移并不意味着其责任的减少和逃避，而是 另一种责任的承担。即从福利服务的直接供给主体转为制度的设计、财政支持和实施监管 三个方面。这是服务主体的准则。优先性制度设计体现了政府角色的变换，但也是政府主 导地位的另一种解释和定位。既使是诺斯和林毅夫的制度解释存在学理争议但仍肯定了政 府的主导作用。( 4 ) 优先性制度选择动态、恒定、可持续的制度设计。优先性制度设计充 分体现制度变迁的连续和更替特征，不同的时段和区间。不同的福利服务制度设计具有接 续性，不仅是当期的重点也是后续设计的基础。( 5 ) 优先性制度选择遵循市场机制。福利 服务社会化发生不可或缺的背景是工业化和城市化，市场经济的发展和深化已经塑造了福 利服务主体的理性经济人意识，市场赢利性组织的进入即使受政府公益性和社会性的约束 也必然会下意识的遵循赢利动机。在政府由服务主体转为监管和引导主体的职责变迁后对 服务组织的社会责任和经济性的矛盾调节需坚持新的思路。有限性的制度设计思路为政府 在选择主体时具备了选择的思路。使主体的结构性安排合理且经济。 优先性制度选择是一种指导思想，是福利服务对象和福利工作对象的制度化体现。 福利服务社会化优先性制度选择指的是“制度”的选择，是针对福利服务事业而做出的制 老年福利服务社会化制度研究 度选择，不仅仅指福利服务对象的单一优先。优先性思路有战术和战略之分。目前沈阳市 在解决福利服务约束的诸多因素的优先性制度设计中，优先性解决专业性人才约束问题比 优先性解决资金约束问题更有实效，优先考虑福利制度设计的思路和理论基础要优于优先 考虑设计操作方法，优先解决预算内来源不如优先考虑制度外资金来源更有效。 三、福利服务社会化优先性制度和目标定位福利制度的区别 福利目标定位理论的经典作家将其简述为公共福利支出的目标指向的一种方式，并从 广义概念上提出福利政策目标定位的事由和对象。任何一项社会风险( 例如残疾、年老、 怀孕、贫困、疾病、失业、工伤等) 构成的事由和相关受益人( 残疾人、老年人、孕妇、穷 人、病人、失业者、工伤者) 构成的对象确定都可被称为目标定位。学理上的狭义论认为 “目标定位”是指把福利资源分配给最需要或最贫困的人群，即选择“最需要或最贫困” 人群的过程。从目标定位的定义来看，它涉及到如下两个问题。第一个问题是如何界定目 标定位计划中的“有需要的人”。第二个问题是将有限的资源定位于“最需要的人身 上”，这种表述实际是“选择性政策”的某种延续与发展。资源的稀缺性是导致采用目标 定位政策的根本原因。福利计划作为一项再分配政策，可以被认为是一种优效型公共产品。 资源的稀缺性是考虑采用目标定位以有效利用有限的福利资源的根本原因。 二者的比较：( 1 ) 福利政策的范围不同。目标定位政策包含的内容侧重于两点：事由 和对象选择。目的是选择福利资源供给的对象。福利服务社会化优先性制度包含的范围有 群体优先性选择、地域优先性选择、组织优先性选择、福利内容优先性选择和福利资源优 先性选择等。后者的选择范围要大于前者。( 2 ) 福利政策的指向不同。目标定位政策侧重 于选择性对象和事由，基本是指微观层面的政策设计。福利服务社会化优先性制度侧重于 服务对象体系，是微观和宏观的结合。( 3 ) 福利政策形态。目标定位政策侧重于静态。福 利服务社会化优先性制度侧重于动态设计。( 4 ) 福利政策视角不同。目标定位政策侧重于 选择性，考察的是对象的经济收入。目的是把福利资源供给予以最需要这些福利资源的群 体。福利服务社会化优先性制度侧重于次序性，指导思想是突出重点、排出次重点。依据 适度性、紧迫性和次序性。适度性指福利政策和沈阳市经济、社会、文化发展水平等相一 致；紧迫性指福利社会化事业要先解决好必须要优先解决的事由，同是要遵循政策的可操 作性；次序性指福利制度设计和解决事由要有先后顺序。( 5 ) 二者标准不同。目标定位依 据经济收入。其突出的“选择性”指的是经济收入属于贫困群体。福利服务社会化优先性 制度的标准是福利制度设计体系的完整性和实施中的可操作性。( 6 ) 目标定位体现出优先 老年福利服务社会化制度研究 性思想，但不是优先性的专项研究，研究目标也并非唯一指向老人群体，它包含全体社会 成员。福利服务社会化优先性制度专门研究老人群体的福利制度设计，最终目的是建立让 老人福利效用最大的福利制度体系。 沈阳市福利社会化制度选择应优先发展社会化，适度发展产业化。社会化注重公益性 和社会性，强调社会效应。产业化依据市场机制，以赢利为目标，强调经济效益。沈阳市 2 0 0 4 年在职人员月平均工资为1 1 3 6 元，2 0 0 5 年为1 2 5 0 元。从本次调查数据分析，沈阳 市老人主体月收入在3 0 1 一一6 0 0 元之间，相当于在职人员的3 8 左右，暂时还不具备支持 产业化普遍性发展的经济基础。小规模探索和积累产业化经验是产业化发展的优先性选择 战略。但需要强调的是，社区福利服务的社会化发展和老龄产业的产业化发展不同。 四、国内相关研究综述 范斌在福利社会学( 2 0 0 6 ) 中提出了优先性的福利思想，其从心理需求角度和社 会选择角度提出优先化满足需求的福利观点，但并不是针对老人和城市老人福利需求对策 研究；也没有提出具体的优先化选择标准和体系。深圳大学的易松国在社会福利社会化 的理论与实践( 2 0 0 6 ) 中详细介绍了福利社会化理论，并提出政策建议。其重心在于介 绍全国各省市社会化的经验，而且是针对包括儿童福利、残疾人福利、机构福利等在内的 社会福利社会化，并非具体论述养老福利社会化。他没有专门提出和论述优先化制度选择 理论。杨团在福利国家论析( 2 0 0 2 ) 中阐述了优先性思想，她认为社会保障模式的优 先性选择其实就是重点结构和稳定结构的选择。重点结构意味着在构成保障体系的各项制 度中，有一两项处于优先设计地位，即体系中“以哪项为优先考虑的对象。州2 3 这一观 点不是福利社会化优先性制度设计的直接论述，是在主张社会保障包含社会福利的框架下 论述制度设计优先性思想，而且其优先性理论的根据是基于社会政策的视角。福利需求论 ( 宋宝安，2 0 0 2 ) 基于东北三省老年人养老福利服务需求状况提出政府在福利制度设计中 应优先遵循需求到供给的逻辑顺序，并使用分析数据证明需求优先于供给的现实意义。其 论述的角度不是经济学有效需求的角度，而是需求的角度，学术主张也并非基于福利社会 化的优先性思路。 国内的福利社会化理论研究角度多样，学界精英从不同的视角阐述了自己关于社会化 制度设计的理论观点和政策主张，这对福利社会化的优先性理论研究提供了富有价值的借 鉴，但几乎所有的理论阐述都是仅仅体现出优先性政策设计思想，而没有专门论述福利社 2 突出问题的一个舆型表现是老人痒死家中多口竞无人发现，在实际的调查中，社区居民多次提及这一问题，并表 示出强烈担忧。 - 1 1 老年福利服务社会化制度研究 会化优先性制度设计观点，即缺少基于有效需求的优先性视角，这和我国福利社会化发展 时间短暂密切相关。国内的学者关于社会化研究视角可以归纳为三种：倾向于将福利资源 作用到福利对象的社会政策派( 中国社会科学院为代表) ；倾向于基于政府阶层视角的“制 度供给派”和“调查报告派”，三者的精深学术研究都对福利社会化优先性理论观点的提 出具有不可替代的价值。 五、国外相关研究综述 古典经济经济学家主张自由优先性制度思想，反对国家干预，这实际是剩余型福利制 度的表现。英国的贝弗里奇坚持的第三路线强调国家服务优先、市场补充的制度设计。 二战以后兴起的福利国家现象风靡欧美各国。福利制国家由于福利全民覆盖，制度设 计中处处体现优先性思想。凯思斯福利主张推行后更是促进了这一趋势。但在政府主导的 福利制度下福利社会化研究缺乏现实需求，关于福利社会化的学术主张也相应薄弱。遵循 自由思想的美国推行的是选择性福利制度，其制度设计中蕴涵优先性观点。 福利国家在1 0 0 多年的福利发展历史总结后转变制度设计，开始尝试在可以私有化领 域探索社会化改革。其制度优先性锁定福利基金的平衡机制，政府只承担弥补缺口或按一 定比例注入资金，只对社会救济、公共品福利供给承担全部责任。但由于福利国家原始负 责全民的制度基础，如今的改革步履维艰。美国是尊重自由选择权的福利制度，其社会化 的优先性体现在市场化的自组织过程设计，优先强化法律约束和外部监督，使个人责任适 度回归、市场机制适度引进、民间力量适度渗透。智利、秘鲁等南美国家优先设计和培育 社会化市场机制，用市场力量引导的协调各方力量。9 0 年代东欧国家也优先性放开个人 帐户管理，采取市场化道路。但同时强调政府在社会化改革中的“有限“责任。 尼尔吉尔伯特在社会福利的目标定位( 2 0 0 4 ) 中论述了福利服务的对象群体选择 和事由的选择。这虽体现了优先性制度设计的思路，但理论的总体结构体系并没有就服务 对象的地域、福利内容、服务设施、服务专业人才和资金约束等优先性制度设计提出分类 观点，其视角基于福利对象的选取、分层、定位方法和政策实施效果的评判。 威廉姆斯h 怀特科( 美国，2 0 0 3 ) 在当今世界的社会福利中提出福利需求决定 服务供给思想。认为应优先确定对象群体和需求，然后决定福利供给。同时主张社会化方 向前提是社会综合性基础。如工业化发展对福利制度设计的决定作用、地区差异、责任。 其突出特点是服务群体优先选择。理论优先性可归纳为两点：服务群体优先和服务内容优 先选择。这和吉尔伯特思想比较接近。但前者同时也强调福利服务“动机”优先性研究。 老年福利服务社会化制度研究 第三章沈阳市老年福利服务社会化的现状与分析 一、沈阳市老年福利服务社会化现状 ( 一) 沈阳市老龄化形势严峻 沈阳市老龄化发展特征是基数大，速度快，老龄化和高龄化并存。沈阳市1 9 8 2 年老龄 化比重为4 8 1 ，1 9 9 0 年为5 9 1 ，2 0 0 0 年为8 6 5 ，2 0 0 0 全国第五次人口普查时沈阳市 老龄人口为6 2 3 2 万人，老龄化比例为8 6 5 ，比1 9 9 0 年增加了2 7 4 。2 0 0 2 年，沈阳 在全国己提前1 0 年进入老龄化社会( 1 0 1 万) ，占总人口的1 4 。2 0 0 5 年全国1 人口抽查 时沈阳市老龄化比例为1 0 8 2 。2 0 0 6 年为1 0 4 万，占总人口的1 4 4 ，且每年以4 的速 度增长。 据预测，2 0 1 0 年，沈阳老年人口数将增加到1 2 5 万人，占总人口1 7 。2 0 2 0 年沈 阳市的老年人口将达到1 7 2 3 。 2 0 0 6 年沈阳市空巢老人比重为3 8 8 。预计到2 0 0 7 年底，沈阳将进入高龄化社会， 空巢老人将成倍增加。 2 0 0 0 年沈阳市有高龄老人( 8 0 岁以上) 6 9 3 万，根据预测到2 0 1 0 年将达到9 3 9 万， 2 0 2 0 年将达到1 8 7 7 万。老年抚养系数逐年上升。2 0 0 0 年，沈阳市的老年人口抚养系数 为1 7 3 ，2 0 0 5 全市抚养比为1 4 1 。预计2 0 1 0 年为2 3 0 。 ( 见表卜1 ) 表3 - - 1 沈阳市抚养比趋势预测( 单位：万人) o _ 一1 4 岁少年6 5 岁以上老年 年份 人口数比重人口数比重 2 0 1 0 芷8 3 7 71 1 5 47 8 0 8 1 0 7 5 2 0 2 0 芷7 1 1 61 0 2 11 2 0 0 61 7 2 3 贸料来源：沈阳市政府人口预测公报。 ( - - ) 老龄化问题复杂多样，政府缺乏系统协作制度 计划经济时期由来至今的以社会经济制度为社会根本制度的基础理论和决策观使福 利制度的改革依旧为国有企业改革、财政体制改革和人事工资改革等配套，政府制度设计 者和理论界较少确认和坚持福利制度改革也是需要其他领域改革配套的综合性系统工程。 当年国家推行的企业并轨制度和如今提前退休制度都存在不尊重老人人权的问题。比如， 老年福利服务社会化制度研究 政府鼓励提前退休，给提前退休者降低两个点的养老保险费率，但是当提前退休人员到达 6 0 岁时却没有将其恢复为正常的比例，这是对老人群体权利的侵犯，无论老人是否为提 前退休，当其到6 0 岁时都应一视同仁而不应采取歧视政策。随老龄化和高龄化的深入发 展，加之家庭结构的变化等因素，沈阳市老人因再婚发生亲属间代际财产转移冲突、合法 权利受到侵犯、疾病老人因孤独自杀”1 、空巢老人因缺少亲情寻短剑等“1 屡见不鲜。 2 0 0 1 - - 2 0 0 4 年，中国医科大学附属第一医院抢救的老人自杀数1 7 8 例。空巢老人具有心 理问题的比例达4 7 ，沟通障碍造成的心理抑郁是老人自杀的主要原因。“3 老龄化问题速 度快，且多而复杂，它需要政府采取综合制度设计予以解决或缓解。如今政府在推进福利 社会化事业上所持有的态度缺乏系统的、充分调动的优先性制度考虑。养老福利管理存在 多头格局，劳动和社会保障部门负责社会保险、民政部门负责福利和救济、卫生部门负责 医疗、老龄委也参与其中。在面对日益严峻的老龄化问题，优先性设计出统一管辖的机构 和福利制度是时势所趋。大连的机构改革值得借鉴，大连新建由主管副市长主抓的全权负 责老人养老事业的机构，老人问题由一家政府机构负责。这是福利社会化改革的优先性制 度设计在结构优先性的体现。 目前沈阳市社会保险费由沈阳市地方税务局和保险经办机构负责征收管理。按照 1 9 9 0 年发布的社会保险费征缴条例，社会保险费的纳费登记在社会保险经办机构( 各 地名称有差异) ，申报在双方，征收在税务局( 或经办部门) ，编制征收计划也由双方负责， 两个部门牵扯不断，麻烦颇多。1 9 9 9 年财政部、劳动和社会保障部联合下发的社会保 险基金财务会计制度对税务、经办机构两种征收方式规定了不同的核算方法，即经办机 构征收方式下，需要设立收入过渡户和支出户；而税务征收方式下则不需要设置收入过 渡户，征收的社会保险费直接存入财政专户。这就是说制度规定本身就允许两种征收方式 并存。由于征收主体不统一，有的缴费进财政专户，有的进财政专户，有的进国库，有的 进经办机构收入户再进财政专户，因此资金收入流程无法统一规范。实践中，缴费方先到 经办机构缴费申报，再到税务部门缴费，到银行付款，有的还需要再返回经办机构。再者 保障部门负责保险，税务部门负责征收，经办机