（社会保障专业论文）城镇失业人员的就业服务问题研究.pdf

华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 i 摘 要 目前我国城镇地区不但存在着登记失业人员和下岗失业人员，而且农民工失业 人员甚至大专以上毕业生失业人员也加入了失业大军，形成了各种失业相互叠加的 现象，使我国城镇地区的失业治理陷入了极大的困境。就业服务体系建设作为完善 城镇社会保障体系的其中一项重要内容，是具有经济理性的一种劳动力市场制度。 一个运行良好的劳动力市场是以统一的、覆盖面广、信息灵敏、服务完善、流动规 范有序的市场服务体系为基础的。因此，各国都建立有比较先进的就业服务制度和 比较完善的就业服务体系。建立完善的就业服务体系，尤其是其中的公共就业服务 体系，为广大城镇下岗职工、失业人员提供良好的就业和再就业环境，实现扩大就 业和促进就业的目标，这是各级政府必须做出的选择。 本文首先对全文论述的主要内容进行基本概括，为后文的写作做了理论铺垫。 其次介绍城镇失业人员就业服务的现状，主要分析了城镇失业群体的就业困境的成 因，阐述就业服务在完善劳动力市场机制中的作用，概述了现行针对城镇失业人员 的就业服务内容的基本构成，并依据实例具体分析现行的就业服务实行情况。然后 对现行就业服务的实行情况进行评价，主要从就业服务机构的设置即公共和私营就 业服务机构、就业服务的内容和职能、就业服务的质量和效益以及就业服务制度化 几个方面进行论述。再次介绍国外就业服务体系建设的基本情况，总结其建设经验， 提出完善我国城镇失业人员就业服务体系的对策建议。最后是基本研究结论以及不 足。 关键词：失业 就业服务 劳动力市场 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 ii abstract at present, chinas urban areas are not only the existence of the registered unemployed and laid- off personnel, moreover, peasants and even the unemployed tertiary graduates unemployed have joined the ranks of the unemployed. formation of various mutual superposition of the unemployment phenomenon, which has made china the unemployed in urban areas of governance into great difficulties. employment service system to improve the urban social security system in which an important element, economic rationality is a labor market system. a well- functioning labor market is unified, wide coverage and sensitive information services, standardized and orderly flow of a system of market services for the foundation. therefore, countries will be more advanced employment service system and a relatively complete system of employment services. establish and improve the system of employment services to the majority of urban laid- off workers, unemployment provide good employment and re- employment environment and create more jobs and promote employment target. this is government at all levels must make a choice. this paper first discussed by the main content of the basic summary of the text after the writing of the theoretical groundwork done. followed by the introduction of urban unemployed status employment services, mainly on the urban jobless groups of the plight of the cause employment services described in the labor market mechanisms improve the role an overview of the existing urban unemployment against the employment service as a basic component. and specific examples based on the analysis of the existing implementation of the employment service. then to the existing employment services for the implementation of the evaluation, mainly from the employment service organizations that the establishment of public and private employment services, employment services and functions of the content, employment services and the quality and efficiency of employment services institutionalized several aspects were discussed. again on foreign employment service system of basic, sum up their experience in building, perfect the urban unemployed employment service system and the countermeasures. finally, the basic conclusions of the study inadequate. keywords: unemployment employment service labour market 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研 究成果。尽我所知，除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本人完全意识到，本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中科技大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密 ，在_年解密后适用本授权书。 不保密。 （请在以上方框内打“” ） 学位论文作者签名： 指导教师签名： 日期： 年 月 日 日期： 年 月 日 本论文属于 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 1 1 导论 1.1 选题的背景和研究意义 从20世纪30年代开始，实现充分就业，运用各种政策手段降低失业率，是西方 各国政府经济社会政策的主要目标，也是我国党和政府高度重视的问题，就业是民 生之本，是安国之策，我国是世界上劳动力资源最丰富的国家，相应的就业问题也 成为历届政府最繁重和最艰巨的任务之一。尽管我国政府采取了多种措施控制城镇 失业率的急剧上升，但由于受人口基数、年龄结构、人口迁移以及社会经济发展进 程等诸多因素的影响，仍然面临着较大的就业压力。当今和今后一个较长的时期内 我国就业方面的主要矛盾是劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适 应之间的矛盾。当前，主要表现在劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时存在， 城镇就业压力较大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现，新成长劳 动力就业和失业人员再就业问题相互交织。如何有效降低失业率，创造更多就业机 会，就是当前政府部门工作的重中之重。 中国的失业现象，一方面是由劳动力市场自身的发育和调节造成的，另一方面 是由大量的制度性因素造成的。制度性因素也是造成劳动力市场发育不完善的一个 重要原因，因此，中国的劳动力市场改革和就业体制改革，最根本的任务是如何促 进劳动力市场的发育，发挥就业政策在促进劳动力市场完善方面的作用。而这又要 求改变行政管制，改进劳动力市场效率，矫正制度性扭曲，提供市场过程激励。改 进劳动力市场过程的关键是强化就业服务，提升就业灵活性。现阶段我国的劳动力 就业制度已经从高度统一的计划分配模式向市场化资源配置模式转变，市场机制开 始在劳动力资源配置中发挥主导型作用。但现阶段我国劳动力就业渠道还不够通畅， 这也制约了劳动力就业的增长。就业服务体系建设作为完善城镇社会保障体系的其 中一项重要的内容，是具有经济理性的一种劳动力市场制度。一个运行良好的劳动 力市场是以统一的、覆盖面广、信息灵敏、服务完善、流动规范有序的市场服务体 系为基础的。随着我国经济体制改革的深入，在产业和产品结构调整以及企业改革 过程中，劳动力资源的配置逐步市场化，随之就要求有一个市场化、高效率的就业 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 2 服务体系去支持劳动力市场的发展。社会化的就业服务体系是劳动力市场这个大体 系中一个不可分割的部分，这方面发展的严重不足使得我国政府在劳动力市场上的 宏观调控职能不能得到充分发挥。因此，如何完善劳动力市场中的社会化就业服务 体系就成为政府制定就业政策时必须加以考虑的出发点。 市场就业机制的实质是发挥市场配置劳动力资源的基础作用，以实现充分就业 的社会目标。根据市场经济发展的一般规律，一个发育健全的市场，不仅要有合格 的市场主体、合理的市场运行规则而且要有完善的中介服务。市场主体、市场规则、 市场中介三者之间互相促进、互相配合。仅有市场主体和市场规则，缺少就业服务， 不能说是一个健全的市场。 而当前我国迅速变化的劳动力市场对我国城镇就业服务体系的建设和完善提出 了新的挑战。首先是不断加大的经济变革的步伐和劳动力市场灵活性标志着就业周 期的缩短，劳动者将面临更加频繁的职位变迁，这为劳动力市场的就业服务机构创 造了更多的就业服务机会。其次，就业的内容也更加广泛，包括更多自营就业、非 全日制就业、临时工作以及小时工等多种形式。同时，劳动力市场中的就业服务机 构也越来越多，就业服务机构要想继续在劳动力市场中发挥重要作用，就必须使其 服务适应新的就业形势。再次，经济迅猛变化的形势下，许多人处于劣势，出现了 许多就业弱势群体，就业服务机构尤其是其中的公共就业服务机构在解决失业的问 题上起着重要的作用。而积极的就业政策要求保证脱离工作岗位的人员在未来的可 再就业性。只要政府调动必要的资源，公共就业服务就能在为就业弱势群体提供求 职指导和培训、教育、创业等方面给予额外的帮助。最后，更多的下岗失业人员即 弱势求职者面临着与许多比他们学历高的求职者的竞争。后者能够更好的运用新技 术，在求职中自主性强，他们要求的不是简单的工作岗位信息，他们要求就业服务 机构能够开发有吸引力的、现代化的、快捷应变的服务系统，以便得到更深层次的 服务。我国劳动力市场的上述诸多变化对建立和完善我国就业服务体系提出了新的 要求。 1.2 国内外理论研究综述 就业服务兴起于20世纪初，其使命是改善失业者生存境况，维护社会稳定。从 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 3 40年代末至60年代末，西方国家经济高速增长，就业需求扩大，面对大量等待安置 的劳动力，就业服务迅速发展。70年代初至今，就业服务体系不断扩大，逐渐成为 国家就业政策最直接的体现者和执行者（曾湘泉，2003）。 就业服务机构发展至今，形成了公共和私营两大体系，在早期主要以公共就业 服务机构为主。公共就业服务机构诞生于20世纪初，由于大工业迅猛发展，城市化 现象普遍，对劳动力的需求大量增加，要求社会提供就业服务以迅速适应劳动力市 场的机构调整。同时，自由资本主义经济的发展造成了严重的经济危机和失业矛盾， 迫切要求政府对劳动力供给进行调控（欧阳彤、张德耀，陈小林，2002a）。在所有 的转型国家中，在经济和社会改革的初期阶段，公共就业服务（pes）体系就已经建 立起来了，并且在向寻求再就业服务的求职人员提供工作安置服务方面发挥了重要 作用。pes的官员估计，平均而言，大约有1/3的工作安置是通过公共就业服务机构 实现的，这一数字看起来可能不高，但这是针对竞争力较差的工人群体得到的结果 （桑德林卡则斯，伊莲娜纳斯波洛娃，2005）。 公共就业服务机构出现的三个主要原因是：首先，劳资双方需要一种彼此都信 任的就业服务机构。其次，失业是导致贫困和社会不安定的首要因素，政府必须进 行控制。政府通过就业服务机构安置了大量因经济周期和产业结构变化引起的失业 人员，有效地缓解了社会矛盾。最后，公共就业服务机构是政府进行失业保险等救 助活动的直接管理机构。在这几个因素的推动下，各国的公共就业服务机构逐步建 立起来（宋敏，丁宁宁，2003）。 1.2.1 就业服务中政府与市场的关系 关于政府在就业服务体系建设中的作用以及公营和私营就业服务机构的关系问 题上，主要存在两种观点：较开放的观点认为作为劳动力供求关系变化的产物，就 业服务本来就不应该由政府一家垄断。对私营就业服务机构的限制，侵害了求职者 和雇主自由选择就业中介组织的权利。私营就业服务机构更加重视市场变化，它的 建立与发展有助于提高就业服务以及劳动力市场的效率。较保守的观点认为政府部 门建立公共就业服务体系并保持垄断地位，是统一和严格执行劳动就业政策的需要。 政府依托公共就业服务机构能够有效监督检查失业救济金领取情况（欧阳彤，张德 耀，陈小林，2002a）。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 4 新世纪之初，公共就业面临着巨大挑战。有众多外部问题影响着公共就业服务： 结构性失业，社会排斥，就业和职业的不稳定等，许多国家公共就业服务垄断结束 和公共、私营劳动力市场角色增多。影响公共就业服务组织的因素包括资源削减的 压力和在公共服务中引入更多竞争的倾向 （范随、 艾伦汉森， 戴维普瑞斯， 2003） 。 积极的劳动力市场中的三方机制，实现了社会伙伴在制定和实施劳动力市场政策方 面制度化的直接参与。在所有的 o e c d 国家中，社会伙伴在劳动力市场政策的制定中 都或多或少地发挥着各种正式的作用。在一些国家中，建立了由三方组成的劳动力 市场管理机构和劳动行政部门的咨询机构。公营就业服务机构垄断就业服务既没必 要，也不可能。劳动力市场变化迅速，用工方式也越来越灵活，一个垄断的就业服 务体系只能导致低效率（赵祖平，2005） 。 目前国外就业服务机构发展的总体趋势如下：一是对私营就业服务机构的限制 放宽，具体表现为首先确认其合法地位；其次放宽其业务范围；再次放宽审批条件。 二是从劳动力市场信息、失业人员管理以及劳动力培训三方面推动公共与私营就业 服务机构和其他中介组织开展合作。目前各国公共与私营就业服务机构之间建立了 各种新型合作关系，主要有以下几类：一是契约式合作模式，即公共就业服务机构 和私营就业服务机构签订比较详细的和具体的合作合同；二是授权合同模式，即公 共就业服务机构授予私营机构部分职权，并对其财务状况进行监控；三是以上两种 方式的综合运用（欧阳彤，张德耀，陈小林，2002b ）。 2 0 0 2 年召开的全国再就业工作会议上指出， 我们要逐步发展和培育劳动力市场， 完善就业服务体系，建立以劳动者自主就业为主导，以市场调节就业为基础，以政 府促进就业为动力的就业机制。显然利用市场经济的方式解决再就业问题是我们的 基本思路。但是，市场经济在调节就业问题上很难兼顾公平。劳动力市场上弱势群 体的利益依靠市场机制无法解决。为弥补这一缺陷，政府促进和调节就业的作用就 很有必要（李永杰，张华初，2003）。就业公共服务具有公共品的性质，特别是政 府提供的就业公共服务，是政府履行公共事务所应当承担的责任（陈建刚，2005）。 保护就业弱势群体是政府最基本的功能之一。杨宜勇认为，经济发展是就业之母， 但是经济发展不可能自动解决所有的就业问题。即使在比较理想的情况下，自然失 业率的水平也是不可能长期打破的。那么，这个时候政府必须采用事后的办法，通 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 5 过财政转移支付来解决下岗失业人员的后顾之忧。一方面，要解决他们的基本生活 保障问题，另一方面要通过提供有效的培训，帮助他们尽快重返劳动力市场。保护 就业弱势群体是政府最基本的功能之一（杨宜勇，2002）。 到公共职业介绍机构登记求职的人员中，下岗失业人员占较大比重（张华初， 2003）。但随着就业形势的发展，就业工作的任务日益繁重，原有劳动保障部门办 的职业介绍机构已经不能满足广大求职者和用人单位的需要，为了适应市场的需要， 涌现出了一批民办、私人办职业介绍机构。“新三化”中一项内容是社会化，其中 很重要的内容就是就业服务载体的社会化，就业是一个系统工程，不能靠劳动保障 部门一家，要调动社会方方面面的积极性。 现行就业服务机构的主流模式是政府主导型，它的不足是，由于政府关注的主 要是福利，大多数与失业者有关的项目和服务主要是着眼于社会稳定，市场导向的 就业服务市场改革被忽略了（平心乔，2002） 。政府在进行规范化管理过程中必须坚 持市场化方向，借助法律手段和经济手段来构建市场机制导向的就业服务机构和体 系。引入市场竞争机制，有序推进企业化、产业化和社会化，推进所有制结构的多 元化，大力发展混合所有制经济，消除市场进入和退出壁垒，让资本和劳动力能够 自由流动，完成现代就业服务体系构建中的体制和机制方面的改革任务（朱晓青， 林萍，2004） 。 在现代职业中介服务体系构建过程中，公共职介机构应首先实行“政事分离” ， 将行政监管职能与市场中介职能分离，并最终逐步走向市场化、企业化。在发展过 程中，政府作用主要应体现在提供法律框架与制度结构，加强信息化服务和服务基 础设施上，而不是直接控制经营业务上。在劳动力市场的信息传递方面，组织劳动 力市场薪酬调查和就业服务体系的建设（刘昕，2004） 。在有效建立民间就业服务中 介机构行业协会的基础上，确定统一的政府协调政策、制度和监管机构。 1.2.2 就业服务机构的分类、管理运营模式及发展趋势 市场经济国家的就业服务体系，多数实行垂直管理。机构设置有的和行政区划 一致，有的不完全相同，主要有 3种类型：一是隶属于劳动部门或是政府的一个独 立机构；二是由政府、雇主和工会组织组成的三方委员会管理的公益性自治机构； 三是少数国家实行就业服务“公费民营”模式。这种模式有利于公共就业服务实现 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 6 市场化运行、 节省经费， 提高服务质量； 缺点是招投标程序比较复杂 （刘燕斌， 2002） 。 此外，在发达国家公共就业服务还有四种变化趋势。首先，公共就业服务的作 用已超出职业介绍，其结果是就业政策从消极的劳动力市场政策转向积极的劳动力 市场政策。在有些情况中，公共就业服务在有时涉及具有深远意义、投资巨大的政 府福利改革计划中作为代理发挥了中坚作用。第二种趋势是与这些积极的政策相联 系，公共就业服务的作用在于把强调个人在求职中的责任作为领取失业补贴的一个 条件，目的是减少社会保障的支出。第三，同样是根据需要提供服务，但是向求职 者和雇主提供的服务有很大不同。主要根据个人对劳动力市场的唯一需求，服务正 按照需求分阶段、分层次提供。最后，信息技术的变化正改变着公共就业每一个操 作功能的性质。 （范随，艾伦? 汉森，戴维? 普瑞斯，2003） 目前，中国存在着 3 类劳动力培训与就业服务（平心桥，2002） ：岗前职业培训 中心，失业与劳务市场服务，劳动力招聘与高级培训服务。具体来看，当前我国的 就业服务体系主要是由三方面组成：第一，职业介绍所，其中劳动部门所办的职业 介绍机构占了全社会职业介绍机构的一半以上。在许多大中城市，基本上形成了以 政府开办的市、区（县）、街道三级职业介绍为主，社会上规模不等的职业介绍机 构为辅的服务网络框架。第二，劳动就业服务企业。这是一种受到政府和单位扶持 的、进行生产自救性质的集体经济组织，产生于 7 0 年代末，当初的首要功能是安置 文革时期积压的大批待业青年和城镇失业人员。第三，再就业服务中心。再就业服 务中心保障了国有企业下岗职工的基本生活， 促进了再就业 （李强， 吕新萍 ， 2000） 。 国际上通常只有一个统一的劳动力市场，但我国现行的劳动力市场，经过 2 0 多 年的发展，已逐渐演变成一个比较复杂的系统，这个系统被人为地划分为劳动力和 人才两个市场。人才市场针对高层次市场，劳动力市场针对低端市场。与我国劳动 力市场的分割相对应，我国的职业介绍机构也相应的被分为三大系列：一是政府各 级人事部门管理和经营的各级人才市场及其批准成立的人才中介服务机构；二是政 府各级劳动保障部门开办的各级职业介绍中心、职业介绍所；三是由政府各级劳动 保障部门审批，工商行政管理部门批准成立的由企、事业单位和公民个人开办的社 会职介机构。后两个系列构成我国现行劳动力市场职介服务体系。我国现行的劳动 力市场职介服务体系由非营利性职介机构（包括公共职介机构和其他非营利性职介 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 7 机构）和营利性职介机构组成。非营利性职介机构的有偿服务项目，其收费标准实 行政府指导价。营利性职介机构的收费标准，参照国家有关规定自主决定，并接受 当地物价部门的监督（董春林，乔忠，2005）。 目前我国就业服务机构管理运营模式主要有一下几种：一是单机构、多服务功 能、直接经营服务运行模式，这种模式下的服务产品是单一的职业介绍或单一的职 业技能培训，走服务功能专业化的发展道路。二是劳动力市场多机构集中管理运行 模式，这种方式主要是让城镇公私就业服务机构相对集中进入，进行一站式服务。 此种方式现已成为我国城镇就业服务机构设置的主流模式之一。三是单机构、多服 务功能、直接经营服务运行模式。这种模式也可以称为职业技能培训和职业介绍中 介服务一体化模式，这种模式的发展重点是劳动力市场和培训市场就业服务中介机 构的有效结合，利用就业服务中介培训一体化的模式，提高劳动力素质，提供满足 市场需求的劳动力，缓解结构性失业的矛盾（崔传义，2005）。 1.3 研究的方法和内容 本文采取的是文献研究的方法，通过收集现阶段我国城镇失业人员的就业服务 提供状况方面的文献资料及相关的统计数据，采取定性研究的方法，以经济学、管 理学、社会学理论研究以及规范的研究分析为主。杜绝空泛的议论，结合具体实例 介绍目前我国城镇就业服务体系建设的基本状况，从中总结出不足之处，在借鉴国 外就业服务体系建设经验的基础上，提出完善我国城镇失业人员的就业服务体系的 具体措施。 1.4 相关概念的界定 失业：从劳动经济学的角度来看，所谓失业是指劳动力供给与劳动力需求在总 量或结构上的失衡所形成的，具有劳动能力并有就业要求的劳动者处于没有就业岗 位的状态。在通常情况下，在劳动年龄之内，有就业要求并在职业介绍或就业服务 机构登记，但尚未工作的人均为失业者。1982 年，在国际劳工统计大会上，将失业 定义为：凡在特定的年龄以上，在规定的时间里属于下列情况的，称为失业。没有 工作，既没有被雇佣也没有自谋职业；目前可以工作，既具有劳动能力；愿意并在 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 8 寻找工作。据此，我们可以给失业下个定义，失业是指一定年龄阶段内有劳动能力、 愿意就业的人，在一定时期内找不到工作的现象。 就业服务：是以政府为主导，社会各方参与，通过就业服务机构，帮助劳动者 获得就业岗位和提升就业能力，帮助用人单位寻找合格劳动力的一系列服务工作的 总称。从世界各国的实践来看，就业服务是客观存在的一种劳动力市场机制，是具 有经济理性的一种劳动力市场制度，发挥着促进劳动力供求平衡、减少劳动力市场 摩擦、降低劳动交易成本的功能，其中公共就业服务更能起到提高劳动力市场透明 度，帮助就业困难群体避免陷入不利地位的特殊作用 1。 劳动力市场：劳动力市场是劳动力供求之间自愿进行的劳动力使用权转让与购 买活动的总和。它有广义和狭义之分，狭义的劳动力市场是指某一专业劳动力的供 给和需求双方自愿进行的劳动力使用权转让与购买的一系列活动；广义的劳动力市 场指由许许多多狭义劳动力市场综合而成的劳动力市场体系。劳动力市场是市场机 制和载体（体现为机构、场所等）的辩证统一体，是作为平等主体的个人同使用劳 动者劳动能力的法人之间自愿进行劳动力使用权转让与购买活动的总和，是价值规 律在人力资源开发利用方面发挥调节作用的内在功能和外部表现 。 1张丽宾. 不断完善我国的就业服务体系. 研究探索, 2 0 0 4 ( 9 ) ：1 6 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 9 2 城镇失业人员就业服务的现状分析 2.1 我国城镇失业人员就业矛盾分析 中国转型时期的就业问题是比较复杂的，而且呈现出不同的特点，从失业人员 的构成上，可以看出：一是国有企业等下岗失业人员再就业难度加大。目前虽然在 “再就业培训中心”的国有企业下岗职工已减少到10多万人，但受年龄大、技能低、 身体差等因素影响，要实现再就业难度较大。另外，“并轨”后没有实现再就业的 国企下岗职工还有近百万人。2007年，将有1000家左右的国有企业要实施政策性关 闭破产，涉及职工100多万人。部分已再就业特别是灵活就业的人员就业不稳定，存 在着再次失业的风险。二是青年失业和长期失业问题日益严重。目前，在我国待业 城市人口中，35岁以下的青年人占30%左右，青年失业率明显高于社会平均水平1。 青年失业群体主要包括：不能继续升学、缺少专业技能的城乡初高中毕业生，部分 高学历却缺少职业经历的专科、高校毕业生等。近年来，我国长期失业者比重明显 上升，平均失业时间由16.6个月上升到20.2个月，表明了失业者的就业困难程度进一 步加深。同时，失业的市场化特征越来越明显，用市场手段解决失业问题已成为目 前的主要措施。由于我国不仅劳动力基数大，劳动力供求总量长期处于失衡状态， 而且经济结构特别是产业结构处于转型阶段，从而导致摩擦性失业、结构性失业和 劳动力总量供求失衡引起的失业现象并存。 严峻的就业问题必然带来一系列的负面影响，最突出的问题是导致劳动力资源 的闲置。劳动者处于失业状态，从宏观角度看，就是造成劳动力资源的极大浪费。 我国经济发展的比较优势在于丰富的劳动力资源，劳动力资源能否充分利用，决定 着国民经济的效率和整体质量。没有劳动力资源的充分利用和就业岗位的扩张，经 济增长将失去其价值和意义。 2.1.1 就业的总量矛盾 2007年，城镇当年新增劳动力资源有所下降，但受到新成长劳动力受教育年限 1 国家发展改革委就业和收入分配司. 当前我国就业形势及政策建议. 宏观经济管理，2 0 0 7 （3 ）：1 4 - 1 5 。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 10 普遍延长等因素影响，前几年大幅度增加的劳动力资源在今后几年才开始释放就业 要求，致使今年的劳动力供给总量不仅未减少，还有所增加。预测2007年，城镇劳 动力供给总量在2600万人左右，比上年增加100万人。预测今年在保持gdp实际增长 8.5%、就业弹性不低于近年水平的情况下，城镇可增加劳动力需求950万人左右，加 上补充自然减员提供的约300万个就业岗位，新增劳动力需求总量约1250万人。劳动 力供求相比，供大于求达1350万人，就业压力仍然很大（国家发展改革委就业和收 入分配司，2007）。中国劳动力资源总量不断增加源于两方面的因素：一是人口增 长高峰惯性的作用，二是劳动力参与率维持较高水平。 （1）中国劳动力资源总量不断增加 劳动力资源是指一个国家或地区有劳动能力人口的总称，是反映劳动力供给情 况的重要指标，指16岁及以上的全部劳动人口。经济活动人口指在16岁以上，有劳 动能力，参加或要求参加社会经济活动的人口，包括就业人员和失业人员。我国的 经济活动人口由2000年的73992万人持续上升至2004年的76832万人（见表2- 1），如 此巨大的劳动力资源供给，给我国的就业造成了巨大的压力。 表2- 1 （万人） 年份 总人口 经济活动人口 2000 126743 73992 2001 127627 74432 2002 128453 75360 2003 129227 76075 2004 129988 76832 (资料来源：中国统计年鉴（20022005）数据整理获得) （2）劳动参与率较高 与许多国家相比，反映劳动力人口在人口中所占比重的指标即劳动参与率在中 国相当高。劳动参与率是指人口参加社会劳动的程度，在我国是指劳动人口在14岁 或以上的居住人口所占的比例，反映了劳动力资源的利用情况，劳动参与率是反映 劳动力供给状况的一个重要指标。从总体上来看，发达国家的劳动参与率一般保持 在65%70%之间，而且呈下降的趋势。与其他国家相比，我国有着很高的劳动参与 率，如表2- 1所示，自2000年至2004年我国的劳动参与率一直居高不下，2002年就高 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 11 达83%左右。有相关统计资料显示，我国总体劳动参与率比发达国家要高出近13%。 在2003年我国经济活动人口为76075万人， 就业人口为74432万人， 失业人数已达1643 万人1。在今后的十几年，我国将面临更为严峻的就业难题。到2010年、2015年、2020 年，我国经济活动人口将分别达到81142万人、83729万人、85860万人。在未来的十 几年，除了现有的失业人口之外，我国年均增加劳动力将达到600万人，劳动力供给 人口总量过大和劳动力参与率过高形成我国劳动力供给的双重压力，从而增加了劳 动力市场上的就业压力。 2.1.2 就业的结构性矛盾 结构性失业是指当劳动力市场的供给结构与需求结构之间出现错位，而且这种 错位得以维持一段时间，由此导致劳动力市场中出现空缺职位与失业人员并存的现 象。由于劳动力是非完全理性的，在劳动力市场的需求状况发生变化时，劳动力不 可能完全掌握劳动力需求的变化信息，即在劳动力市场中存在劳动力供求双方的信 息不对称现象，从而导致劳动力无法及时调整其供给行为，产生了劳动力供给调整 的时滞期，导致劳动力市场出现了供求错位。实际上，与就业总量上的失衡相比， 结构性失业问题会对我国经济的长期增长产生更为深远的影响。与低人力资本（素 质）的劳动者相比，高人力资本（素质）的劳动者效率更高。也就是说，在投入相 同劳动者数量的情况下，人力资本的提高意味着有效劳动的增加，从而增加总产出 （潘士远，林毅夫，2006）。 我国的结构性失业主要表现为劳动力素质结构失衡导致的失业。在我国现阶段， 新兴产业多属于资本密集型和技术密集型产业，对劳动者素质要求相对较高。在信 息不完全的情况下，从衰退行业退出的劳动力，即使从素质上完全符合新兴行业的 职位要求，也不能很顺利地实行过渡。事实情况表明我国劳动力流动具有很大的滞 性，流动滞性的大小直接与劳动力素质和市场信息的不完全有关，劳动者素质高， 则流动性强，反之则弱。这表明低素质劳动力的确更容易成为失业者，由于它们可 以供给的恰恰是劳动力过剩市场，而在劳动力短缺市场上他们又无法形成供给。主 要表现为：首先是新成长劳动力的职业技能素质与岗位需求不相适应的矛盾更加突 1潘士远，林毅夫. 中国的就业问题及其对策. 经济学家，2 0 0 6 （1 ）：1 2 。 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 12 出。其次是劳动力供给的区域性矛盾，大中城市的“有人无岗”与偏远的欠发达地 区“有岗无人”状况并存。最后是大量下岗失业人员，因其自身技能素质不适应岗 位需求，面对空缺的岗位却难以实现再就业和转移就业。 就业的结构性矛盾意味着劳动供给过剩与短缺同时并存。从总体上来看，劳动 力供给过剩主要存在于劳动市场的低端，也就是从事简单体力的劳动者。而劳动力 供给的相对不足主要存在于劳动力市场的高端，表现为高素质和高技能的劳动者供 给不足。下岗失业人员的职业技能、文化素质总体偏低，就业机会多是层次较低的 工作岗位。作为劳动力市场的供给方，大量的失业人员再就业困难，而作为劳动力 市场的需求方，企业找不到满意的人才。从这个意义上说，通过提高劳动力自身素 质，从而使劳动力供给结构与需求结构相适应就等于增加了就业，减少了失业，降 低了失业率。 国际上解决劳动力就业中的结构性问题的对策，一般分两方面：一是调整收入 政策；二是调整人力政策，而重点在后者。正如联合国开发计划署的人类发展报 告指出的：“就业机会的扩展依赖于经济的增长和人类基本能力的提高”。而且， 西方国家针对结构性失业问题采取的人力政策已经由“消极”转向“积极”，即从 以保障失业者的生活为目标转向以充分就业开发利用劳动力资源为目标。具体措施 主要有教育与培训、人力计划、促进劳动力合理迁移、就业市场信息的收集与传播、 反歧视政策等。借鉴国际经验，缓解我国劳动力就业中的结构性矛盾，重点应提升 劳动力的素质，既要提升劳动力的素质水平，又要改善劳动力的素质结构。 2.2 就业服务对完善劳动力市场运行机制的影响 劳动力市场运行机制是通过劳动力供求、竞争等经济因素，以及制度性和社会 性等非经济因素之间相互联系、相互制约的作用关系，来实现配置劳动力资源的动 态过程。劳动力市场最基本的功能是开发利用和合理配置人力资源。1997 年我国提 出了新时期的就业方针，即“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业” 。这 里所说的市场调节就业是指通过培育和发展劳动力市场，以市场机制为配置劳动力 资源的基础调节手段，实现用人单位和劳动者的双向选择。就业方针的变化，强化 了劳动力市场的重要性。劳动力市场不健全或制度扭曲会使劳动力流动不畅，劳动 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 13 力得不到充分的雇佣。一方面这会造成无法实现人力资源的有效配置，另一方面人 力资源大量闲置导致失业问题的加剧。 2.2.1 就业服务对劳动力资源配置的影响 劳动力市场是指在劳动力管理和就业领域中，按照市场规律，自觉运用市场机 制调节劳动力供求关系，对劳动力的流动进行合理引导，从而实现对劳动力的合理 配置的机构。而就业服务作为劳动力市场有效运行中一种不可或缺的机制，在人力 资源配置、使用和开发中有重要作用。从世界范围内看，尽管各国国情不同，劳动 力政策也因此有所不同，但政府设置劳动力市场的目的，都是保持劳动力供需有机 结合，并在一定数量、质量及某个区域内达到均衡状态。政府组织劳动力市场的办 法主要是通过职业介绍所这个中介机构将劳动力的供需双方协调起来。 劳动力市场发挥劳动力资源有效配置作用有赖于三方面的机制：竞争机制、择 业机制和信息机制。在竞争机制下，长期失业者与就业能力不足者在劳动力市场中 处于弱势地位，不能有效地参与竞争。因此，在提倡公平竞争的基础上，劳动管理 和服务部除了通过就业前培训、再就业援助等措施支持失业人员进入劳动力市场外， 还要加强劳动力市场监管，规范秩序，严厉打击劳动力市场存在的非法中介及各种 违法欺骗行为，确保失业人员的权益不受侵害。在信息机制方面主要是建立多种形 式的劳动力市场信息发布渠道，但这些服务很多是收费服务，会提高求职者的寻职 成本，而失业者的一般收入很低，不能承受过高的寻职成本，许多失业者往往是因 为考虑寻职成本问题而减低求职意愿或干脆放弃寻找职业。因此，应采取措施进一 步加强对失业下岗人员的免费服务，降低他们在劳动力市场上的寻职成本。在择业 机制方面，长期失业者与就业能力不强者选择职业的机会和空间很小，在针对这部 分人的就业服务方面主要是加强对他们的就业指导，要转变他们的择业观念，同时 还要根据他们职业能力的不同特点提高他们求职的针对性。 就业服务在劳动力资源配置中的作用具体表现为：一是在调节需求总量平衡中， 为劳动者寻求更大的活动空间，使我国庞大的劳动年龄人口通过多种渠道找到能发 挥自己潜能的渠道；二是促进劳动者的合理流动，优化人力资源配置，进而实现劳 动者和生产资料的有效结合；三是由于市场调节引进了人才使用中的竞争机制，企 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 14 业和劳动者分别成为用工和就业的主体，企业有了择优汰劣的手段，劳动者有了自 主权，两者结合既能调动劳动者的积极性和进取精神，增强提高自身素质和适应性 的压力，又能给企业提供提高人力使用效益的必要手段，它对于有效地开发人力资 源将起积极的作用。四是提供劳动力资源配置的平台。劳动力市场按照市场机制配 置劳动力资源，在这个过程中，主要是职业介绍机构向市场发布劳动力供求信息， 将不同的市场主体联系起来，使市场活动有序地展开，劳动力资源配置的市场调节 是通过这个平台实现的。五是完善政府与社会之间沟通的体系。在市场经济条件下， 政府和社会（包括市场、企业、其他公共部门、个人等）均通过中介机构实现互相 沟通。劳动力市场是要素市场的重要组成部分，对劳动力资源具有基础意义，政府 宏观劳动力资源政策的制定有赖于政府与社会的信息沟通，这就决定了职业介绍机 构是社会中介组织体系的重要组成部分。六是双向服务功能。就业服务机构既服务 于政府，也服务于市场。就业服务机构所掌握的市场信息是政府做出劳动力资源宏 观决策的重要依据。与此同时，就业服务机构的具体业务将直接为社会组织和个人 提供服务，它的行为均会产生服务的客观效果。 （杜兰英，张珊金，2006） 2.1.3 就业服务对劳动力供给宏观调控的影响 主要通过就业准入制度来迟滞劳动力的供给时间以及通过就业培训提高劳动力 的素质以缓解结构性失业从而增加劳动力的有效供给，实现劳动力供给与需求的有 效衔接。在劳动力市场制度中可以影响劳动供给的主要包括教育和培训、工作时间、 退职时间以及失业补贴等一系列制度和政策，而其中的教育和培训会直接影响到劳 动力供给质量的水平和结构。 我国失业问题治理的市场性就业政策主要是通过劳动力供给激励、劳动力需求 激励、劳动力市场过程激励来改进劳动力市场效率。劳动力供给激励的核心是提升 劳动力的就业能力。就业能力是指劳动者在劳动力市场上自由流动，通过持续就业 而实现潜能的能力。对个人而言，就业能力取决于他们所拥有的知识、技能与态度 等资产，他们使用和配置这些资产的方式与向雇主展示这些资产的方式以及他们寻 找工作的特定环境（个人环境与劳动力市场环境） 。提升就业能力强化有效的劳动供 给已成为我国就业政策的着力点。 （杨伟国，2006） 经济学家和社会学家们一直强调劳动者的“人力资本”在就业和职业地位获得 华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文 15 中所扮演着的重要角色。个人对教育、培训等的投资会提高其自身的能力和素质， 使之成为具有更高生产率的劳动者，因此，具有较高人力资本的劳动者将得到更高 的回报。同时人力资本还具有资源配置能力，它可以提高个人对信息和机会的分析 判断能力，使资源得到更有效的配置。 针对我国目前大量失业人员的人力资本贬值和失效现象，最有效的解决方式应 该是对其进行有针对性的再就业培训，加快其知识更新，使他们迅速地适应新的就 业市场需求。政府应在为下岗失业人员提供培训这个问题上扮演更积极的角色，为 职工提供高质量、廉价、易于获得的再就业培训，使他们可以将旧有的人力资本积 累“转换”为适合新形势需要的人力资本，这是解决下岗失业人员的生活与就业困 难，帮助他们融入新社会生活的一个重要措施。其次，教育培训与就业指导有助于 失业人员缩短工作搜寻时间，降低求职成本；有针对地加强对不同劳动力群体尤其 是青年劳动力群体的就业指导与培训，增强我国各种劳动力个体的就业能力，是有 效开发和利用我国人力资源的重要举措。 2.2.2 就业服务对降低寻业者寻访成本的影响 由于劳动力市场调节的缓慢，需求或供给方面的冲击都可能给整个经济造成剧 烈的波动。因此，西方国家已越来越重视建设和完善劳动力市场。实际上，新凯恩 斯主义者从多个角度探讨了劳动力市场调节缓慢的原因，而职业搜寻和匹配理论则 指出劳动力市场供求机制的不完善会导致摩擦性和结构性失业，它们都为建设和完 善劳动力市场提出了理论依据和一些合理的措施，对解决我国面临的失业问题有重 要的借鉴意义。 就业机会与劳动力资源之间的不对称分布，以及工资（价格）的相对离散，构 成了真实劳动力市场区别于其它市场的典型特征。这些特征决定了劳动力市场存在 搜寻行为的必然性。在劳动力市场中，劳动力的供求信息通过劳动力市场上工资率 的上下波动得到了初步反映，但由于信息反映的滞后性、劳动力工序情况的复杂性 等，劳动力供需双方很难获得充分的信息。一般来说，寻业者只知道劳动力需求的 部分信息，雇主只了解某些劳动力供给信息，任何人都不可能掌握全部的劳动力供 求信息，尤其难以掌握随时变动的信息。由于信息的不完全性，同质劳动力可能获 得的工资会产生较大差异。为了追求最大利益，劳动力供求双方都倾向于