（社会保障专业论文）陕西省失地农民养老保险制度的现状、问题及对策研究.pdf

西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库9 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：盅姑指导教师签名：挝叁重 知占年寸月2 汨知d 湃，月刁日 | 西北大学学位论文独创性声明 本人声明；所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书面 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 t ， 学位论文作者签名： 南兰& 缔 a 础年f 月n 日 摘要 本文用马克思主义地租地价理论、土地供求理论，对征地补偿的法理基础进 行了阐述。根据马克思主义地租地价理论，土地征用增值收益应由集体与国家进 行合理分配。随着土地的增值收益在不断增加，为解决失地农民的社会养老保险 问题提供了一定的物质基础。目前陕西失地农民养老保险还存在一些缺失现象， 如资金筹集缺乏一定的合理性和稳定性、保险给付水平偏低、精算理论不足、失 地农民对现行制度缺乏信任感及管体体制不完善等。本文分析了上述缺失现象， 并在总结了国内发达地区失地农民养老保险制度经验的基础上，提出了建立陕西 失地农民养老保险的政策建议。陕诬失地农民养老保险制度模式，针对不同年龄 段农民采取不同的办法；重构参与主体( 政府、集体和个人) 的责任；坚持基本 养老保险制度资金来源的多元化，土地出让收益应作为失地农民养老保险政府筹 资部分的主要来源；将社会统筹基金和个人账户基金分别交由不同的机构管理， 实行国家直接管理和准政府性质的社会保障基金管理相结合的模式，从而提高基 金的投资收益率。 关键词：失地农民；社会养老保险：现状；问题；对策 t h ea c t l l a h t y p r o b l e ma n dc o u n t e r m e a s u r eo f l o s i n g - l a n d p e a s a n t s s o c i a lp e n s i o ni n s u r a n c eo fs h a a n x ip r o v i n c e a b g t r a c t t h i sp a p c ru s e st i l em a d 【f st h c 0 巧l 锄d ，跚p p l ya n dd 锄锄dt h e 0 巧o fl 锄d ， a n dj n 缸硼u c 鹤b 鹬i so fl e g a l 面n c i p l eo fl 锄de x p 卿陋a l i 鲫a c c o 斑i n gt 0t h em 锨s t h 哆o nl 锄d ，n 增v a l u e a d d e dp m f i to fl 锄df e q u i s i t i o ns l l o u l db ca l l o c a t e db 咖e 铋 t h ec o l l e c t i v ea n dc o u n 臼呼a sm ev a l u 争a d d e dp r 0 6 to fl 锄dr 伐l u i s i t i o ni n c r s e d c o l i t 洒嘴l y n l 嚣ei ss o m em a t e r i a lf o m l d 撕o nt o l v cn l ep f o b l 锄o fl o s i l l g - l 强d p 组翰n l s i c i a lp e l l s i o ni n 鼠哦m c e t h e i ss d l ls 哪cl i l i s 如g 翻豫i i 嘲e l 姗i l i l o 如g 1 a n dp e 勰觚t s s 0 l c i a lp s i o ni n 踟槐l c eo f 跚硷删删枷，f i m dr a i s i n g l 戤煅s 枷o r i a l i t y 觚ds t a b i l i t 弘t l l el e v e lp a y m e n to f i 礤删斌l i sl o w ；觚：t 嘶a lt l l e o r yi s i n 跚伍c i 册t ，l o s i n g - l a n dp e 弱觚t sl a c kt r i l s ti nc u 盯耐s y s t a i l ，m a n a 蹦n 蜘ts y s t e i i li s t 雕：f f i c c t a r 盯雒a l y s i s 也em i s s i n gp h e n o m e n o no fs h 燃il 0 s i n g 1 a n dp e a s 锄t s s o c i a lp 髓s i o ni n 8 u r 锄c ea i l ds 唧硼撕z i n ge x p 舐锄c eo fd o m 髂t i cd e v e l o p 甜搠， t l l i s p 印e rp r o p o s e s t 1 1 em o d eo fs h 枷x il o s i n g 1 锄d p e a s 柚t s s o c i a lp 翎s i o n i 1 1 s u 瑚c e ，a d o p t 廿l e c o 盯i e s 鲫l d i n gm e 舔u r 豁a c c o r d i n gt 0 n l ed i 行b 代n t a g e s ， r e c o n s m l c tr e s p o n s i b i l i t yo f p a r t i c i p a t i o ns u b j e c t ，i n s i s to nd i v e 瑙i 6 c a t i o no fs 0 l u r c eo f 劬d so f b a s i c0 1 d - a g ei n s u 瑚c es y s t 锄，t a l c el 雒dt r a 璐向r e n t 勰廿l cm a i ns o u r c eo f t l l e9 0 v 朋姗t6 n 锄c i n g ，l e to v e f a l ls o c i a lp l ；删f l i i l g 锄di l l d i v i d u a la c c o u n tm 锄a g e d b yd i 舒b r e n ti n s t i t u t i o n s ， c o m b i n e g o v 黝e n t a l 危n d m a n a g e i n e n t w i t l l q u a s i 唱o v e m m e n t 劬dm 粕a g 锄铋to fs o c i a ls e 谢t y ，i m p r 0 v i n g ) ，i e l do fi n v e s 缸1 1 e n t k e yw o r d s ：1 0 s i n g l 锄dp e a s a l l t s ；s o c i a lp 衄s i o ni n s u r m c e ；a c t u a l i t y ；p r 曲l 锄； c o l 】n t e n l l e a 5 n e 2 1 1 研究背景与意义 第一章导论 随着工业化、城市化进程加速，城市规模的急剧扩张必然导致农民失去赖以 生存、发展和保障的土地，这也是发展中国家由农业向工业化迈进，改变二元经 济社会结构的必然现象。1 9 9 2 年以来，我国已进入城镇化、工业化快速发展的 新时期，目前，因土地被征用，全国约有失地农民4 0 0 0 万，而且被征地农民的 数量还在快速增长。按照近几年城镇化速度年均超过1 的实际，到2 0 2 0 年我国 城镇化水平将超过6 0 。我国城镇化水平每提高1 则需要占用耕地约1 9 0 万亩， 需要安置被征地农民约2 6 0 万人左右。到2 0 2 0 年我国可能还会形成被征地农民 约4 2 6 0 万人左右。1 但是农民失地并非自愿的，自古以来，农民和土地的关系是 唇齿相依，须臾不可分割的，一旦农民失去赖以生存和发展土地，在缺乏政府强 有力配套政策和措施的情况下，失去土地意味着失去一项重要的财产和财产权 利、最基本的就业岗位、一种低成本的生活及发展方式、最基本的养老、最低生 活保障等一系列与土地相关的权益，所以农民失地则意味着失权，无地、无业、 无保障，成为一个新的弱势群体。 失地农民失去了基本的生存保障。目前我国农村养老保险还处在探索阶段， 总的覆盖率不足1 0 ，大部分农民尚未被农村的养老、医疗、失业等各项基本社 会保障所覆盖，在这种情况下土地依然是农民的最后一道生活保障线，承载着农 民的社会保障功能，如为农民提供基本的生活保障、就业机会、养老保障等等。 而目前征地安置单一，大多没有将失地农民纳入到社会保障的范围。国家对失地 农民的补偿多采取一次性货币安置，虽然这种“买断身份”的安置方式操作简单， 但缺乏长远考虑，无法一劳永逸的解决农民的基本生活、就业、发展的问题。被 征地农民获得城镇制度认可和社会认可的速度明显滞后于被征地速度，其中只有 3 0 左右的被征地农民转化为城镇户口，有可能获得社会保障制度的保护。失地 1 卢海元建市健全被征地农民社会保障制度的理论思考与政策建议【j 】经济学动态，2 0 0 4 ( 1 0 ) ：5 2 5 6 5 等于失业。农业生产本身具有季节性，在发达地区，农民就业越来越多元化和兼 业化，但在中西部地区，土地依然是绝大多数农民，尤其是大龄农民的最基本的 就业岗位。劳动力市场r 益专业化、技能化，激烈r 趋竞争，再加上农民就业观 念陈旧、文化素质和劳动技能普遍低，在竞争非农工作岗位中处于劣势，尤其是 4 0 岁以上的劳动力，失地就意味着失去了最根本的就业岗位。，农村的生活方式 与城市生活方式相比，它的最大优点在于有很大的弹性，农民生活的各个方面和 环节带有自我服务和自然经济特点。农民失地后失去了低成本的生活方式，开支 比以前明显增加，在一次性货币补偿下，他们收入会暂时提高，但随着时间推移 逐步下降，呈现“先高后低的“u 型变化特征。 陕西失地农民养老保险正处在试点探索阶段，目前只有西安市和宝鸡市出台 了相应的被征地农民基本养老保险试行办法，制度本身和试点过程中存在着种种 缺失现象。资金筹集存在一定的问题，征地补偿标准低，在养老保险缴费负担方 案中未具体规定村集体的负担比例，村集体应该负担的部分缴费在实际中很有可 能无法落实，农民自身的负担仍然很重。从其资金来源的本质看，都是来自于土地 价值款给付水平偏低。陕西失地农民养老保险缴费标准及费用的确定与计算缺乏 科学性，失地农民对现行制度缺乏信任感，扩大失地农民养老保险覆盖面困难重 重。当前，陕西采取的是政府主导的失地农民养老保险模式，这种政府部门自身 直接经营管理的养老保险存在一些弊端，管理体制不完善，监督机制缺乏。目前 各地针对失地农民实施的社会养老保险制度，在没有统一的制度作为行为指导的 前提下，各地所进行的实践和探索随意性大，有些名不符实，有些只能被看作是 一种“生活保障”。在城镇化的大背景下，建立一套适合被征地农民的养老保险 体系，保障失地农民的生存权和发展权，维护社会的公平和稳定，不仅十分必要， 而且十分迫切。 1 2 文献综述 1 2 1 失地农民养老保险制度的定位 失地农民养老保险主要分政府型的失地农民社会养老保险和失地农民商业 养老保险两大类型。商业型失地农民养老保险主体是商业寿险公司，以各个征地 6 行政村为投保单位，保险费从集体的土地补偿费中列支，并建立养老保险基金， 缴纳保险费后，签订保险合同，商业寿险公司按合同履行给付规定收益和投资收 益的红利的义务。商业保险则是保险公司向参保者提供的一种有偿的服务，商业 保险公司以盈利为主，社会功能为辅，它完全遵循着商业自愿原则办理，是一种 纯粹的商业性行为，实行自负盈亏。政府型的失地农民社会养老保险的实施主体 是国家政府，一般都由政府特定部门经营管理，或者在国家严格监督下，把投资 运营权委托给金融机构进行进行经营管理。社会养老保险是国家为了维护社会稳 定而实施的一项社会政策，而且宪法中明确规定社会保险是公民的一项基本的权 利，政府有责任来保证公民的这种权利，并承担最后的财政兜底责任。 图卜1 失地农民养老保险制度的定位 第一种观点：我国目前较适宜推行商业型被征地农民养老保险。鲍杭生等 ( 2 0 0 3 ) 在比较和分析了政府型失地农民养老保险与商业型失地农民养老保险两 种模式的的优缺点后，认为农民保险意识不强，给政府带来潜在财政压力巨大， 提出了我国目前还不具备建立政府型失地农民养老保险制度，考虑农民状祝和经 济条件，较适宜推行商业型被征地农民养老保险模式，作为过渡性保障模式，待 条件成熟后推行政府型被征地农民养老保险模式或政府型与商业型相结合的模 式。1 魏培元( 2 0 0 6 ) 指出，目前，各地建立的失地农民养老保险模式具有商业保 险的特性，并不是真正意义上的社会保险，不同于城镇职工基本养老保险。因此， 发挥市场机制的作用，利用商业保险解决失地农民养老保险模式，既是政府解决 1 鲍杭生被征地农民养老保险模式及选择 j 浙江经济，2 0 0 3 ( 1 2 ) ：3 2 3 5 7 失地农民养老问题的当务之急，也是建立多元化、多层次社会保障体系的现实选 择。1 秦士由( 2 0 0 5 ) 认为妥善解决失地农民的养老问题应建立多层面、多支柱的 社会保障体系，将市场机制引入社会保障管理是国际经验揭示的趋势，商业保险 充分发挥社会管理功能，并认为重庆保险业积极探索走出一条富有实践成效和理 论新意的路子。2 另一种观点：应该推行政府型失地农民社会养老保险。涂文明( 2 0 0 4 ) 认为 失地农民社会保障需要政府强力介入。社会保障政策是政府公共政策的一个有机 要素，政府在社会保障中起主导作用是多年探索的结果，政府主导型的城市化就 必然成为政府主导型社会保障的逻辑前提，政府主导下建构失地农民社会保障体 系，无疑是统筹城乡发展在这一特殊群体的具体落实。2 卢海元( 2 0 0 7 ) 明确反对商业型被征地农民养老保险模式，认为被征地农民 的社会保障工作关系到农民的切身利益，关系到城乡经济社会协调发展，是政府 社会管理和公共服务的重要职能。有的地方简单地把这项工作交给商业保险公司 来做，不符合政企职责分开的原则，最终还会使政府背上沉重的包袱。这些地方 要抓紧建立起被征地农民社会保障制度，从商业保险稳步向社会保障制度过渡。 3 邱道持等人( 2 0 0 5 ) 在借鉴其它地区的先进经验，以重庆市现行失地农民养 老保险为例，对两种失地农民养老保险模式( 失地农民社会养老保险和失地农民 商业养老保险) 的成本、月领取标准、投资合理性及随社会经济发展的可调性进 行对比，阐明了社会养老保险较重庆市现行失地农民养老保险的优越性。他提出： 制度创新，建立失地农民社会养老保险制度，推进失地农民社会养老保险投保资 金多元化，实现保险金的保值增值和机制创新，强化政府资金统筹安排等失地农 民社会养老保险取向建议。4 政策目标定位的评析。目前，商业型失地农民养老保险并未大规模推广开来， 魏培冗失地农民社会保障模式的构建与完善 j 保险研究，2 0 0 6 ( 1 2 ) ：1 1 1 4 2 秦士由商业保险参与建立失地农民保障机制调查分析保险研究 j 2 0 0 5 ( 9 ) ：1 8 2 0 2 涂文明城市化进程中失地农民社会保障模式的选择和建构 j 理论导刊，2 0 0 4 ( 1 2 ) ：3 2 3 4 3 卢海元被征地农民安置j 社会保障的政策选择和制度安排( j 国土资源2 0 0 7 ( 0 1 ) ：3 2 3 4 4 邱道持、张传华等失地农民社会养老保险可行性研究以重庆市沙坪坝区为例 j 西南师范大学学 报( 自然科学版) 2 0 0 5 ( 0 4 ) ：7 4 3 7 4 6 只是有少数几个城市在试点探索。商业型失地农民养老保险保障水平的高低在一 定程上得益于当地政府支持，但政府对商业型失地养老保险监管比政府型失地农 民养老保险更加复杂，这也是目前商业型失地农民养老保险并未大规模推广开来 的理由，政府部门往往选择政府型的失地农民社会养老保险制度，另外，商业型 失地农民养老保险还有许多制约因素。 虽然国内外文献对政策目标定位上还存在一定分歧，商业型失地农民养老保 险并未大规模推广开来，只是有少数几个城市在试点探索，主张建立政府主导型 失地农民社会养老保险已经成为主流。在政府主导型失地农民社会养老保险具体 实施过程中，国内学者对具体实施方式的选择上还存在一定分歧，主要有以下四 种主张：应将失地农民直接纳入城镇社会养老保险；将失地农民纳入改良的农村 社会养老保险；前两者任意一种即可；主张建立适合被征地农民特点的社会保障 制度。 第一种观点：应将失地农民纳入城镇职工养老保险。吴刚( 2 0 0 2 ) 等学者认 为，失地农民转变为市民，将被征地农民纳入城镇社会保障体系，并不是简单地 回到计划经济时期农转非的老路上去，农民参与到工业财富的创造中，应该与城 镇居民平等的分享到工业财富，而且这种办法比较明确的、易于被农民所接受。 1 刘和平认为在目前农村社会保障制度尚未立法的情况下，应当尽快把失地农民 纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。2 成得礼、董克用( 2 0 0 4 ) 也认为应吸收“失地农民”参加城镇养老保险。对于 “农转工 人员，要按照将其农龄按一定的比例折算为工龄的办法，使农龄与工 龄接轨，从而将这部分人纳人城镇养老保险体系；对于自谋职业人员，要为其开 辟参加养老保险的渠道，达不到基本养老缴费年限的，允许一次性补缴，使他们 与城镇职工享受同等的养老保险待遇；对于“超转”人员，要将其退休养老管理 由现在的民政部纳人到城镇养老保险体系。3 第二种观点：应将失地农民纳入农村社会养老保险。陈信勇( 2 0 0 4 ) 指出， 理论界和实务界有个通病，偏爱于根据不同的弱势群体或生活风险要求建立不同 。吴刚，孙繁松，张良农民转变为市民：将被征地农民纳入城镇社会保障体系的思考与研究 j 国土资 源，2 0 0 2 ( 0 1 ) ：4 3 4 5 2 刘和平城市化过程中失地农民的权益损失及其保障 j 训研世界2 0 0 5 ( 0 6 ) ：2 0 2 3 3 成得礼，董克用城乡结合部( 北京市) “失地农民”劳动力供给的影响因素研究 j 经济科学，2 0 0 4 ( 0 4 ) ： 6 3 7 1 9 的独立的社会保障项目，这不仅没必要，也会造成社会保障项目林立，破坏体系 的完整性和协调性，也给运行操作带来不便。农民与“失地农民 没有多大区别， 但从可行性来讲，后者更能保证资金的筹集。因而，失地农民的社会保障制度是 农村社会保障制度建设的一部分或突破口之一，也可以说是建立农村社会保障制 度从理想到现实的制度体现。1 第三种观点：要么将失地农民纳入城镇职工养老保险之中，要么纳入农村养 老保险制度中。杨立雄认为社会保障体系的城乡一元体制造成的一个后果便是社 会公正的丧失，人为地拉大城乡之间的差距，造成管理上的不便。建立失地农民 社会保障制度完全可以化复杂为简单：要么将其纳入城镇职工社会保障体系之 中，逐步缩小农民的规模，使更多的公民分享社会进步的成果：要么使其成为农 民，纳入农村养老保险制度，前提是建立和完善农村社会保障体系。2 第四种观点：主张建立适合被征地农民特点的社会养老保险制度制度。卢海 元( 2 0 0 5 ) 认为综合考虑我国国情、社会保障制度建设所处的阶段和被征地农民 的实际，创新制度模式，建立适合被征地农民特点的社会保障制度应是现实可行 的政策选择，探索多元化的失地农民养老保险模式，并认为该制度可作为我国多 层次社会保障体系的重要补充，此种观点为目前的主流。3 现行城镇职工基本养 老保险制度缴费水平超过了政府、集体和被征地农民的承受能力，而农村养老保 险水平又偏低，不足以满足失地农民的要求，主张创新制度模式，建立适合被征 地农民特点的社会保障制度。 1 2 2 失地农民社会养老保险基金的管理及监督 ( 1 ) 筹资模式 “三个一点”的办法。吴刚等( 2 0 0 2 ) 、葛永明( 2 0 0 3 ) 、邓大松( 2 0 0 5 ) 认为应采 取政府、集体、个人三方共担的方式建立失地农民基本生活保障基金。其中政府 出资部分从土地出让收入中列支，集体承担部分从土地补偿费中列支，个人承担 部分从征地安置补助费中抵缴，其中政府出资部分应保持相对较高比例。4 陈信勇，蓝邓骏失地农民社会保障的制度建构 j 中国软科学2 0 0 4 ( 0 3 ) ：1 5 2 1 2 胡媛失地农民，路在何方法律与生活 j 2 0 0 7 ( 0 2 ) 1 2 1 3 3 卢海元建立适合被征地农民特点的社会保障 j 经济要参2 0 0 5 ( 4 9 ) ：6 1 4 4 葛永明在农村工业化、城市化进程中必须高度重视关心失土农民 j 调研世界，2 0 0 3 ( 3 ) ：3 7 3 9 1 0 “四个一点 的思路。刘和平认为其资金筹措应按国家、集体、个人及征地 主体“四个一点”的思路去解决。1 多元的筹资渠道。吴文元( 2 0 0 5 ) 认为征地中土地补偿安置费以及上地转用 后的增值收益作为失地农民社会保障基金的主要来源，中央和地方政府的财政拨 款、失地农民社会保障基金运营收入以及慈善机构的捐赠等作为附加的资金来 源。2 观点 “三个一点”( 吴刚、葛永明、邓大松) 的办 法：基金由政府、集体、各人三方共担； “四个一点”( 刘和平) 的思路：基金来源于 筹资模式国家、集体、个人及征地主体； 多元的筹资渠道( 吴文元) ：土地补偿安置费 以及上地转用后的增值收益作为失地农民社会保 障基金的主要来源，财政拨款、慈善机构的捐赠等； 政府部门经营管理模式( 陈信勇，蓝邓骏) 基金运行机制私营机构经营管理模式( 鲍海君，吴次芳) 准政府性质的管理模式( 吴文元) 基金监督机制 “多元经营，社会监管”( 史先锋，曾贤贵) 表卜1 失地农民社会养老保险基金的管理及监督观点综述 ( 2 ) 基金的运营机制 政府部门经营管理模式。陈信勇，蓝邓骏( 2 0 0 4 ) 建议可在劳动与社会保障 部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机 构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建帐、专款专用。确立多元化的投资 理念。3 私营机构经营管理模式。鲍海君，吴次芳( 2 0 0 2 ) 认为将社会保障基金像智 利等国家那样全部交由私营机构经营管理，可以交由银行和非银行金融机构经营 管理，引入竞争机制，同时必须实现投资方式多样化，促进基金的保值增值。4 刘和，f 城市化过程中失地农民的权益损失及其保障 j 调研世界2 0 0 5 ( 0 6 ) ：2 0 2 3 2 吴文兀，朱冬梅失地农民社会保障皋会的设立与管理 j 财经科学2 0 0 5 ( 0 2 ) ：1 7 6 1 8 0 3 陈信勇，蓝邓骏失地农民社会保障的制度建构 j 中国软科学2 0 0 4 ( 0 3 ) ：1 5 2 1 4 鲍海君、吴次芳论失地农民社会保障体系建设 j 管理世界，2 0 0 2 ( 1 0 ) ：3 7 4 2 准政府性质的管理模式。吴文元( 2 0 0 5 ) 认为在失地农民社会保障基金管理 上，建立强制性的准政府性质的社会保障资金管理机构，准政府性质的社会保障 资金管理机构将其资金委托商业银行管理，并通过引入竞争机制来促进基金的保 值增值。t ( 3 ) 风险准备金制度 建立风险准备金制度。李亚华( 2 0 0 4 ) 认为可以考虑改革现行的征地补偿和 安置办法，修改上地管理法实施条例，在土地补偿资金中增加“社会保障基 金一内容，为建立失地农民社会保障基金提供法律依据。2 董克用，成得礼( 2 0 0 6 ) 提出了以征地制度创新为突破口，并建议从征地补偿费和集体资产中划拨一块， 成立“失地农民一社会保障专项基金，解决失地农民社会保障隐性债务补偿问题。 3 邓大松( 2 0 0 5 ) 、叶剑斌等( 2 0 0 5 ) 则认为应该按照失地农民基本生活保障资金总 额的一定比例，从上地出让金中提取部分资金用于建立被征地农民社会保障风险 准各金，以应对未来的支付风险。4 ( 4 ) 基金的监督机制 史先锋，曾贤贵( 2 0 0 7 ) 认为目前失地农民养老保险实行“多元经营，社会监 管的资金运营模式。“多元经营”就是要将一部分养老基金交由私营机构经营 管理，一部分可交由银行和非银行金融机构经营管理。在引进投资机构时，引入 竞争机制，实行多元经营，分散投资风险。“社会监管”就是要通过强化监管使 基金增值。一方面政府要设置专门的养老保险基金监管机构，加强对经营机构的 监管。另一方面应设立由投保人代表、村组集体代表和代表村组与个人利益的管 理专家组成的监管机构。5 1 3 研究思路与框架 第一，本文首先用马克思级差地租理论、土地供求理论、“均衡价格”理论 及征地补偿的法理基础阐述了失地农民养老保险的理论基础，政府应当按市场价 1 吴文兀，米冬梅失地农民社会保障綦金的设立与管理 j 财经科学2 0 0 5 ( 0 2 ) ：1 7 6 1 8 0 2 李亚华解决失地农民保障问题的几点思考 j 武汉人学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 4 ：3 5 8 3 6 3 3 莆克用，成得礼从北京看城乡结合部“失地农民”面临的困境与解决思路 j 经济理论与经济管理，2 0 0 6 ( 3 ) ：3 l 3 5 4 叶剑斌，赵佳维等论失地农民社会保障的问题与对策 j 前沿，2 0 0 5 ( 1 1 ) ：2 2 4 2 2 7 5 史先锋，曾贤贵我国城市化进程中失地农民养老保险问题研究 j 经济纵横，2 0 0 7 ( 1 ) ：2 5 2 7 1 2 格征用农民的土地，农民有权分享土地增值收益，失地农民的养老保险计划可以 用部分征地款和土地出让金来建立。 第二，对陕西省土地征用状况，失地农民的实际生活水平及参加社会保障的 情况进行了分析，在此基础上指出陕西失地农民养老保险存在的缺失现象：资金 筹集存在一定的问题，征地补偿标准低，失地农民投保能力差；保险给付水平偏 低；精算理论不足；对现行制度缺乏信任感；管理体制不完善，监督机制缺乏。 第三，对失地农民养老保险中的缺失现象进行了理论分析及解释，农村土地 产权不清，土地市场不完善，征地补偿测算和补偿费分配不合理是失地农民面临 着严重的权益流失的主要原因，城乡二元社会保障制度阻碍了失地农民养老保险 制度的发展。 第四，提出了陕西失地农民养老保险制度模式的选择和政策建议，主要从失 地农民养老保险对象的确定，资金的筹集，养基金的管理，保险金的支付等方面 进行了论述。在总结国内经济发达地区失地农民养老保险制度经验的基础上，提 出了建立陕西失地农民养老保险制度的政策建议，需要因地制宜，相关部门的强 力支持与合作，考虑城乡养老保险制度的衔接问题，重构陕西失地农民养老保险 参与主体的责任。研究路线图如下所示： 失地农民养 老保险的理 论基础 1 4 研究方法 陕西省失地农民 社会养老保险现 状 制度缺失的 理论分析及 解释 国内发达地区失地农民社会养老保险制度的借鉴与启示 陕西失地农民养老保险制度模式的选择 参 与 主 体 的 责 任 保 险 对 象 资 金 筹 集 基 金 的 管 理 图卜1 研究路线图 保 险 金 的 支 付 失地农民养老保险设计研究目的是为了对现行实践提供理论支持，作为对制 度本身的研究，自然就属于规范研究的范畴，实际在研究过程中还会涉及制度安 排、政策取向的取舍问题，这些就其本身而言都属于价值判断，因此，规范分析 始终是研究的基本方法。但在进行制度设计时，还必须基于对实践的实证分析， 本文正是在通过对西安市长安区的失地农民养老保险现状进行实证分析的基础 上形成的。因此，本文的研究主要采取规范分析和实证分析相结合的办法，力求 论证详实、充分，有说服力。下面是具体的研究方法： 1 文献综述法。目前关于失地农民养老保障体系建设的理论和实践都取得了 1 4 不少成果，在搜集和整理的基础上，梳理出值得借鉴和吸取教训的内容，运用别 人的研究成果支持自己论证的观点。同时特别强调对别人成果的尊重。 2 比较分析法。在查阅相关文献资料的基础上，运用比较分析的方法，分析 我国现有征地制度存在的问题和弊端，并对国内发达地区失地农民养老保险制度 进行利弊比较。 1 5 本文的创新之处 本文不仅在理论上阐述了设计一个与经济发展水平相适应的失地农民养老 保险制度势在必行，介绍了陕西省土地征用状况、失地农民的生活及参加养老保 险状况，指出了陕西失地农民养老保险存在的缺失现象，并用相关理论对存在的 问题进行了解释。 通过对陕西失地农民养老保险存在的缺失现象分析，提出了适合陕西失地 农民社会养老保险的筹资模式、管理模式和受益模式。在比较分析了国内发达地 区失地农民养老保险制度经验的基础上，提出了建立陕西失地农民养老保险的政 策建议，并重构参与主体( 政府、集体和个人) 的责任。 第二章失地农民养老保险的理论基础 2 1 马克思主义地租地价理论 马克思主义者在批判地继承了资产阶级早期地租理论的基础上，创立了马克 思主义地租地价理论。地租就是土地所有者凭借对土地的物质所有权而获得的收 入，也就产生了土地的价格，土地价格是资本化地租，而不是土地价值的货币表 现。地租可分为绝对地租和级差地租两类，绝对地租是土地所有权本身而产生的， 级差地租是因为土地经营垄断而产生的。级差地租由于形成条件的差异分为两种 表现形式：级差地租i 与级差地租i i 。级差地租i 与土地肥力、土地位置( 距市 场远近) 有关，级差地租i i 是以在同一土地上各个连续投资获得不同的劳动生产 率为形成条件。 土地征用补偿价格的确定应以土地权利的实现和土地投资的回收作为基础。 我国虽然消灭了土地私有权，但土地所有权及其垄断仍然存在，现阶段存在全民 ( 国家) 所有制和集体所有制两种土地公有制形式，土地所有权的垄断性说明我国 仍存在绝对地租。土地肥沃程度和土地位置的不同，以及连续追加投资劳动生产 率的差异的存在说明，在我国现阶段仍存在土地的级差地租。征地对于土地所有 者而言，意味着永远失去土地的所有权，土地的收租权随即永久丧失，对于拥有 3 0 年不变土地承包经营使用权的农户而言，征地意味着永远丧失土地的收益权。 根据马克思的有关地租理论，土地征用补偿价格应该包括绝对地价、级差地价i 、 级差地价i i ，我国农村土地归集体所有，农村集体经济组织无可质疑的拥有取 得全部绝对地租的权利，级差地租i 由土地的肥沃程度和位置的差异所带来，土 地的位置差异除了原始位置的优势外，主要取决于国家的规划和开发投资，如城 镇、交通干线建设，所以级差地租i 应在集体与国家之间合理分割，而不是由土 地所有者( 集体经济组织) 完全占有，失地农民作为集体经济组织的个体，应该 分享级差地租i 补偿，这也是为什么要在土地补偿费中拿出一部分给失地农民的 原因。级差地租i i 是由于在同一块土地上连续投资所形成的劳动生产率的差异所 带来的，应归土地承包经营者所有，目前我国安置补偿费全部归失地农民所有就 说明了这一点。 1 6 征地补偿标准同时也受到地区经济发展水平对地价的影响，无论级差地租i 还是级差地租i i 都同时受到国家规划和开发投资的影响，城市扩建、交通干线 建设提高了土地地租地价，所以国家有权得到部分级差地租i 和级差地租i i ，这 也是我国采用适当补偿而非完全补偿的主要原因之一。 土地增值及归属。在土地开发利用或交易过程中，土地因为进一步利用而产 生增值，土地按增值形成方式细分为：人工增值，是土地使用者或经营者对土地 进行资金再投入、改良、改造和利少而引起的增值，可见人工增值是级差地租 i i 的资本化，增值是由于土地经营者自已增加投资所产生的，其收益理应归土 地使用者或经营者所有。间接投资性增值，是由社会发展中客观因素作用而引起 的土地增值，又可分为外部资源辐射性增值和软环境改善投资性增值两种，外部 资源辐射性增值由投资的外部辐射效应形成溢出效益，软环境改善投资性增值是 指由国家优惠政策、计划及管制等制度变迁而引起土地增值，此种增值为级差地 租i 的资本化，由于外部环境造成的地价上升值，所以级差地租l 应在集体与 国家之间合理分割。用途性增值是土地由低收益用途转为高收益用途或土地利用 集约度而产生的增值，它主要表现为绝对地租与部分城市级差地租1 的资本化， 其增值收益应由集体与国家进行合理分配。 2 2 土地供求理论和“均衡价格”理论 土地供求理论和“均衡价格 理论认为，土地既具有使用价值，又发生交换 关系，所以具有土地价格，而供给与需求和供求规律是决定土地价格的基本因素。 由于土地具有稀缺性和不可再生性，所以土地的自然供给几乎可以看作是恒定不 变、没有弹性的，土地的经济供给虽有变动，但也受到土地自然供给量不变的限 制而变动不大。所以，需求一方通常决定土地价格，土地需求程度的增减变化直 接决定着地价的涨落。在城市化和工业化的发展过程中，随着土地的需求逐步增 加，土地的价格则完全取决于土地的需求情况。“均衡价格”理论把影响价格的 一切因素都归于以市场为中心的供求关系，以市场上供给与需求的均衡点形成均 衡价格。既然土地在市场经济体制条件下是商品，其价格的形成也不例外。对土 地的需求增加，必然导致土地价格上涨，并且其增值速度将会很快。伴随着征地 1 7 行为的扩大化，失地农民不断增多，同时土地的增值收益也在不断增加，土地对 于农民的保障性也将逐渐提高。当地价高到一定程度，或者经济发展到一定程度 时，就能以较高的价格出让土地，农民的基本生计可以得到保障。反之，如果在 地价还没有达到足以保障农民生计的时候就强制以固定价格征用土地，在供给无 限的情况下，土地投资商就可以在同一价位下随意选定土地数量，同样的钱可以 获得更多的地：而这个价位常常是低于市场竞争下土地的均衡价格的，这对于农 民来说是极不公平的，土地的保障功能被严重削弱，最终的受害者将是失去土地 的农民。 2 3 征地补偿的法理基础 土地征用是一种行政行为，而非民事行为，2 0 0 4 年的我国宪法规定“国 家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补 偿。一此规定为征地制度改革提供了最权威、最切实的法律基础，可以有效的界 定和约束征用、征收行为。我国的土地管理法又规定，“农民集体所有的土 地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这表明农地的承包权和 转让权仅限制在农业用途，农地要想转为非农业用地，首先必须通过国家征收， 完成从农地集体所有制向国有制的转变，政府完全垄断土地一级市场，形成买方 市场，此过程为政府行政行为。在二级土地市场，政府把通过行政垄断权获取城 市建设用地让度或批租给用地者，此过程通过市场配置完成。征用补偿属于行政 损失补偿的范畴，国家对于因土地征用使农民发生的损失应给予公平、合理的补 偿，尽量使其能恢复或维持原来的状况。在不同的社会经济发展阶段形成了不同 的补偿理论，归纳起来主要有以下几种理论：既得权说、公用征收说、人权保障 说等。1 2 3 1 既得权说 既得权说以自然法思想为基础，认为既然公民的既得权是合法取得的，理所 当然应得到绝对的保障，即便是国家为了公共利益的需要，若使被征地者遭受经 1 姜明安行政法与行政诉讼法 m 北京：北京大学f l 版社、高等教育出版社，1 9 9 9 ：4 7 5 4 7 6 1 8 济的损失，也应当应给予公平、合理的补偿。 自古以来，农民和土地的关系是唇齿相依，须臾不可分割的，土地是一种重 要的资源，被人们称为“财富之母”，是农民安身立命之地。威廉配第曾指出： “劳动是财富之父，土地是财富之母 ，1 马克思也认为：“土地是一切生产和一 切存在的源泉”，2 土地一直以来不仅为农民提供基本生计，作为一种财富，一种 资产，丧失了劳动能力者( 老年人或残疾人) 可以通过出租土地而获得的租金( 实 物或金钱形式) 以维持基本生活。失地农民失去的不仅仅是土地本身，而是一系 列的权利和利益。因为农民所拥有的诸多权利和利益，都是附着在他们赖以安身 立命的土地之上，直接或间接地与土地相关联。失地也就意味着失去了他们那些 权利和利益存在的基础和实现的条件，失地农民失去了基本的生存保障、低成本 的生活方式、就业机会及一项重要的财富和财产等权利。 根据既得权说理论既然公民的既得权是合法取得的，失地农民理所当然应得 到绝对的保障，即便是国家为了公共利益的需要，若使被征地者遭受经济的损失， 也应当应给予公平、合理的补偿。这种补偿不仅包括直接损失，还包括因为征地 而引发的间接损失，即由土地延伸的一切经济上和非经济上的损失。直接损失主 要包括土地及土地改良物本身的损失，间接损失主要包括残余土地价值的减损、 经营停止或耽误的损失、失业或转业等经济上的损失，甚至还包括由于失地者对 新生活环境不适应而造成的损失及精神上的非经济损失等等。具体可以采用如下 计算公式：土地征收补偿费= 被征农地的市场交易价格+ 城市居民最低生活保障待 遇+ 失地农民再就业培训费十失地农民创造就业机会的基本投资差额+ 附着物价 值。所以解决这个问题的关键实际上在于政府应当按市场价格征用农民的土地， 而失地农民的社会保障计划可以用部分征地款来建立。 2 3 2 公用征收说 公用征收说在强调国家法律要保障个人财产的同时，也指出国家因公共利益 的需要有权依法征收私人财产，虽然不承担法律责任，但是应给予公平、合理的 补偿。 1 马克思马克思恩格斯全集 m 北京：人民出版社，1 9 7 4 ：9 1 6 2 马克思马克思思格斯选集【m 】北京：人民出版社，1 9 9 5 ：2 4 1 9 随着城市规模的迅速扩张和城市化进程的加快，征地行为不只是政府为“公 共利益”的需要而作出的政府行为，仅仅强调维护国家和全局利益的角度，虽然 在一定程度上减轻了国家建设成本，却较少顾及对农民权益的保护。通常情况下 相当一部分是“非公共利益”的赢利行为，即使是出于“公共利益”的目的，也 应该由财政进行补贴，而不应该让农民吃亏。因此，土地管理法律法规应调高公 益性质用地征地补偿标准，为建立失地农民社会保障制度提供必要的经济基础。 2 3 3 人权保障说 人权保障说起源于自由法治国家宪法保障财产权的规定，当公民利益受到其 他公民、组织侵害时，国家有责任使其得到赔偿并依法惩罚侵权人。当国家本身 的侵害公民的合法权益时，国家更有责任补偿或赔偿当事人。 我国宪法早有规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的 情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。但在农村，宪法的相关规定并没 有成为政府发展农村社会保障事业的行为准绳。在具体操作中，农民由于“身份” 的制约，没有真正得到国家应当为他们提供的社会公共保障，其根源还在于农村 的社会保障并没有引起政府的足够重视而非经济原因。欧美国家普遍开始建立社 会保障的时期，恰恰不是在其经济繁荣时，而是在大萧条时期。“社会保障制度 并不必然和一个国家或地区的经济发展水平相适应，它与政府的政策取向以及一 个国家或地区的政治及文化因素密切相关”。“社会保障制度和政策是社会财 富和资源的再次分配。在现代社会，财富和资源的分配始终受到政治和市场双重 力量的支配。如果说社会财富和资源的初次分配主要由市场力量决定的话，那么 社会财富和资源的再次分配就主要取决于政治体系的运作了”。2 我国农村社会保障缺失的根本原因也在于农民群众的政治行为，相对于城市 工人，农民群众利益表达的力度很不够，并且也未将社会保障作为自己的表达内 容之一，这就直接造成了政府决策中未将农村社会保障很慎重地纳入决策议程， 从而在政策输出上表现为城乡社会保障的严重失衡。3 这种从政治学角度，把社 。郑功成社会保障学 m 商务印书馆，2 0 0 3 ：1 7 2 童星，赵海林影响农村社会保障制度的非经济因素分析 j 社会保障制度，2 0 0 3 ( 2 ) ：2 5 3 刘鑫民主与科学中国农村社会保障缺失的政治学分析 j 2 0 0 4 ( 0 6 ) ：5 5 5 8 会保障看作是一项牵涉社会力量博弈的公共政策的观点，是符合社会保障发展历 史的。 目前有一种颇为流行的主张叫做“土地换保障”，指政府从土地征用款中拿 出一部分为失地农民建立养老保障制度，也就是说养老保障制度的建立是用失地 农民自己的土地“换”得的，是一个平等交换的过程。中国人民大学的李绍光 ( 2 0 0 6 ) 对“土地换保障 提出了质疑，他认为“土地换保障”看上去合情合理， 实质没有抓住问题的要害。在农村家庭联产承包责任制下，农地在法律上已经通 过承包使用期的长期化而近似于农村家庭所有，因此它已经成为农民参与收入分 配的最主要的生产要素。既然如此，“以土地换保障显然就是一种明显的不平 等交换。而且，严格意义上的社会保障作为政府提供的公共物品，是不需要个人 以交换的方式来获得的。他同时提出了解决这个问题的关键实际上在于政府应当 按市场价格征用农民的土地，而失地农民的社会保障计划可以用部分征地款来建 立。1 1 李绍光深化社会保障改革的经济学分析 j 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 6 ( 1 1 ) ：6 2 1 第三章陕西省失地农民养老保险制度现状及问题分析 3 1 土地征用及失地农民参加养老保险状况 3 1 1 陕西省土地征用状况 国土资源部2 0 0 6 年度统计显示我国耕地面积已经下降到1 8 2 7 亿亩，2 0 0 6 年全国共减少耕地1 0