（公共管理专业论文）我国信访工作模式研究.pdf

f 论文独创性声明 本人郑重声明，：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究作出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人 完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 c ，7 学位论文作者签名：乍孤舻 日期 ：o 年 | b 月q 7 e l 学位论文使用授权声明 本人完全了解中山大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子 版和纸质版，有权将学位论文用手非赢利目的的少量复制并允许论文 进入学校图书馆、院系资料室被查阅，有权将学位论文的内容编入有 关数据库进行检索，可以采用复印、缩印或其他方法保存学位论文。 学位论文作者签名：逐断 日期：。7 年b 月7 日 导师躲参务 帆b 芦易月7 日 我国信访工作模式研究 t h es t u d yo ft h el e t t e rp e t i t i o nw o r k i n g m o d ei nc h i n a 专业：公共管理 作者：曾海波 导师：贺立平 摘要 我国信访制度是公民政治参与的重要渠道，是实现和维护公民 政治权利的重要形式。信访部门正是通过与民众面对面的交流，使 社会的不满情绪得以排遣，从而减轻政治系统核心所面临的压力， 维护社会秩序和稳定。信访工作有效整合了国家与社会的关系，使 “自下而上 与“自上而下的社会政治结构变迁过程更具有了互 动性的合理性框架，为新中国的发展作出了重要贡献。 然而目前我国信访工作却因体制的诸多问题而难以实现上通下 达。本文在系统介绍当前的信访工作梗概后，进而提出其存在的问 题及导致这些问题产生的原因，并根据笔者工作实践和调查所得资 料，提出了广东尤其是广州市信访工作的不足与缺陷。在介绍西方 国家申诉制度的模式后，总结它对我国信访制度的启示，提出当今 国情下，信访工作模式改革的必要性和应采取的措施。以创新理念 为内核，结合一些地区的实践经验，系统地提出了笔者对于当今信 访工作模式改革的新模式、新路子的创新性探索，并加入了大量笔 者工作中对于广州市信访工作模式改革的深刻思考，成为本文的重 中之重。并认为对于当前我国法制尚不健全、政治现代化仍十分欠 缺的情况下，建议提升其监督权和舆情收集权，拓宽信访渠道，强 化其对于科学化、民主化、法制化执政的监督作用。 关键词：信访工作渠道畅通模式创新 i i i t h est u d yo fth e1et te rpetitio n w o r k i n gm o d ei nc h i n a m a j o r ：p u b l i ca d m i n is t r a ti o n n a m e ： z e n gh a i b 0 ，1fft 3 u p e r v l s o r ：t t el l p l n g a b s t r a c t a sa ni m p o r t a n tc h a n n e lo fp o l i t i c sp a r t i c i p a t i o n ，t h e l e t t e r p e t i t i o ns y s t e ms a f e g u a r d p e o p l e s d e m o c r a t i c r i g h t s t h e l e t t e r p e t i t i o nd e p a r t m e n tc o m m u n i c a t ef r o n tt o f r o n tw i t hd e m o st og i v ev e n tt od i s s a t i s f a c t i o no fs o c i a ls o t h a ta l l e v i a t ec o m p r e s s i v es t r e s so f g o v e r n m e n tc o r ea n d m a i n t a i ns o c i a ls t a b i l i z a t i o n l e t t e r p e t i t i o nc o n f o r m i t y r e l a t i o no fc o u n t r ya n ds o c i e t yi n e f f e c t ，i tm a k es o c i a la n d p o l i t i c a lm a k e u pf r o mb o t t o mt ot o pa n dt o pt ob o t t o mh a v e m u t u a l l y r a t i o n a l f r a m e ，p l a y a i m p o r t a n t r o l ef o rt h e d e v e l o p m e n to fc h i n a h o w e v e r ，t h el e t t e rp e t i t i o nc h a n n e li s n te x p e d i t ed u e t o s y s t e m a f t e ri n t r o d u c et h eb a r eb o n e so fl e t t e r p e t i t i o n ，t h i st e x tb r i n gf o r w a r dm a n ye x i s t e n tm a t t e r sa l o n g w i t ht h er e a s o no fm a t t e r s ，a n da d v a n c et h e s h o r t a g ea n d l i m i t a t i o ni nf o u n d a t i o no f p r a c t i c e a n d i n q u i r y a f t e r i n t r o d u c et h ea p p e a ls y s t e mo fw e s tc o u n t r y ，s u m m a r i z et h e r e v e l a t i o nt oo u rc o u n t r y ，a d v a n c et h en e c e s s a r ya n dm e a s u r e s o fe x p e d i t i n gl e t t e rp e t i t i o nc h a n n e l t a k ei n n o v a t i v ev i e wa s k e r n e l ，a d v a n c ei n n o v a t i v ep r o b eo fl e t t e rp e t i t i o ns y s t e m a n d a d dp r o f o u n dt h o u g h t so fl e t t e rp e t i t i o ns y s t e mi ng u a n g z h o u a n da d v i c et o u p g r a d es u p e r i n t e n d e n c e a n dt h e p o w e ro f c o l l e c t p u b l i co p i n i o n a n db r o a d e nt h el e t t e r p e t i t i o n c h a n n e l ，s t r e n g t h e nt h es u p e r v i s et os c i e n t i f i c ，d e m o c r a t i c a n dl e g a lr e i g n k e y w o r d s ：l e t t e r p e t i t i o nw o r k i n ge x p e d i t ec h a n n e l i n n o v a t em o d e i v 目录 摘 要i i i a b s t r a c t i v 目录v 第一章导论1 一、问题的提出及意义1 二、研究现状及概念界定3 三、研究方法与论文架构8 第二章当前信访工作的基本情况9 第一节我国的信访制度概论9 第二节目前我国信访工作存在的问题1 l 第三节存在问题成因分析1 4 第三章当前各地信访模式的探索l9 第一节信访代理制度19 第二节网上信访2 5 第三节市长专线电话2 7 第四节大接访 第四章信访工作模式的创新性探索 第一节目前我国信访工作模式存在的问题 第二节国外信访工作模式与启示 第三节构建信访工作模式应遵循的原则 第四节新形势下信访工作模式的创新性思路 结论 参考文献 后记 v 第一章导论 我国信访工作曾在一定时期和一定程度上在听取弱势群体的呼 声、实现社会正义等方面起到很大的权力救济作用，作为来自社会 的力量，信访制度是一种行政性补充救济制度，是公民进行权利救 济的特殊方式、行使民主权利的途径，也是对国家机关及其工作人 员违法失职行为的一种监督，因其独特性在民众诉求渠道中占有重 要而又不可替代的作用，是当前民众反映诉求的主要渠道之一。我 国处在经济迅速发展和体制转轨过程中，信访工作也在协调利益冲 突、化解社会矛盾中发挥着越来越突出的作用，任务也越来越艰巨， 信访制度的改革刻不容缓。因此在新的时期，界定信访工作的功能， 改革信访制度已成为维护社会稳定、构建和谐社会的迫切需要。 问题的提出及意义 我国当前社会多元利益表达机制和政治参与体制的构建远远滞 后于社会利益的分化，现行的政治参与渠道无法有效地将各阶层民 众的利益诉求有效地传达到政治体制中去。各级人大、政协及各社 会团体亦充分发挥利益表达和政治参与的功能，社会各阶层尤其是 社会弱势群体缺乏与政府进行利益沟通的有效制度渠道，而信访制 度为社会各阶层尤其是弱势群体提供了一条相对公平的制度性表达 渠道。然而在特殊的时期内，信访制度面临着极大的挑战。 由于众多历史原因，我国尚未建立起有效的利益表达渠道，民众 被损害的权益也得不到有效的解决，在各种各样的利益诉求中，规 则的缺失引起种种行政违法、社会不公正的现象，弱势群体的规模 大幅增加，据有关学者2 0 0 5 年统计，弱势群体占全国总人口的l l 14 。另一方面，公民的经济自由不断得到实现和扩展之后， 公民的权力意识和对社会公益的关注也在日益强化，民主诉求的意 。马斌：组织创新、权力重组与转型时期信访制度改革，中国地质大学学报，2 0 0 6 年第4 期。 。冯书泉：构建和谐社会必须关注弱势群体，载于人民论坛，2 0 0 5 年第2 期。 愿不断增强，政治参与的积极性不断高涨，人们思想活动的选择性、 多变性、独立性、差异性明显增强，信访制度为民众提供了一种在 立法、行政、司法系统之外解决问题的途径，其功能已经由过去的 “诉情 转向现在的“求解 ，成了广大民众面临问题和矛盾所选择 的救济方式，于是，各类社会矛盾和冲突体现为日趋增多的信访活 动，人们对信访这一诉求渠道给予很高的期望，但这也造成民众对 信访制度盲目的“制度崇拜。再加之部分民众思想观念陈旧，法律 意识淡薄，有的对国家政策了解不多或理解有偏差，对改革带来的 利益调整难以适应，往往希望通过非正常渠道维护既得权益或争取 更高利益，甚至盲目攀比，公民对于政府提出的要求很难得以表达 或不可能通过合法渠道予以表达，也很难在政治体制的框架内得以 协调和整合。除此以外，公民自身的认知能力、政治参与的技能较 低也是导致参与扩大化的重要原因，很多人抱着“小闹小解决、大 闹大解决、不闹不解决 和“法不责众 的错误认识，动辄采取过 激行为。例如，在辽宁某地，因环境污染问题长期得不到解决，最 后竞出现了村民劫持副市长长达十四个小时的事件。在浙江某县， 因政府违规征地，上演了村民敲锣打鼓向镇政府领导送国家文件让 其学习的一幕 。这些都加大了党委、政府统筹协调各方面利益、妥 善化解矛盾的难度。 2 0 0 5 年新信访条例的颁布实施是政府对信访问题的改革性 回应。自新条例实施以来，全国上下贯彻实施力度很大，也取得了 一定的成效，信访工作在一段时期有所好转，从总体上看，全国信 访总量下降。但整个信访形势仍不容乐观，主要表现在以下几个方 面：一是信访总量仍在高位运行，新情况、新问题不断出现。虽然 全国信访总量下降，但仍在高位运行。一些地方和部门的信访总量 仍呈上升趋势，且新情况、新问题不断出现。二是重复信访继续增 加，解决问题难度加大。三是过激行为时有发生，组织化倾向明显。 四是信访条例的贯彻实施还没有完全到位，区域间的反差较大。 据资料表明，国家信访局2 0 0 5 年受理来信4 8 6 万件，同比增长 6 1 。2 0 0 6 年上半年，信访量仍呈大幅度上升趋势，就单全国人大 回李绍章：信访权行使正当性价值研究，b ! ! 巳；z ! ! ! ：! 垒! 垦堕：q 堡垒巳! 垒堕塑皇! 垒! q ，2 0 0 5 年5 月2 3 日。 。亨廷顿：变化社会中的政治秩序，上海三联出版社，1 9 8 9 年，第5 l 页。 。陈柏蜂：缠讼、信访与新中国法律传统，中外法学，2 0 0 4 年第2 期。 2 收到来信6 5 4 2 6 件，上升5 6 2 。2 0 0 6 年异常上访问题仍然突出， 共发生上访人员自杀、自残9 件事件，聚众上访7 2 批2l0 0 多人次。 这说明信访形势仍然严峻。 本文通过对当前我国信访工作的一些分析，借鉴国外一些政府在 处理民众诉求方面所采用的信访模式，解决目前我国诉求渠道不畅 的问题，提出建立新的信访工作模式，充分发挥信访制度作为社会 矛盾的减压阀显，在依法治国条件下的“补丁刀作用。 研究现状及概念界定 ( 一) 学术回顾 随着信访工作在特定历史时期的地位不断凸显，尤其是在新信 访条例颁布施行之后，信访制度的改革引起众多学者的关注，在 行政法制现代化的进程中，学者和政界对我国信访制度存在的问题 及其成因有不同的看法，因而对信访制度的改革及其存废产生了见 仁见智的主张。一直以来，以于建嵘教授为代表，信访制度都被认 为是中国共产党的一个发明，是新中国的一项新的法律传统，因此 是人治产物的典型。信访制度“去留两彷徨 的尴尬局面也为众多 学者所共识：“去除信访制度，把人们引导到现代的司法制度，这当 然是一种理想设计，但面对现实，由于人们对法律的生疏感、司法 腐败以及昂贵的诉讼费用，往往使人们在现代司法制度面前望而却 步，与中国法制现代化进程几乎同步的一次次信访高潮就是明证； 保留甚至强化信访制度，把信访机构建设成为一个拥有足够权力解 决纠纷的机构，而不是上情下达、下情上达的机构，这也是一种理 想的制度设计，但这又会使刚刚建立起来的现代司法制度陷于瘫痪， 谁又能保证这种拥有解决纠纷功能的信访机构不被更多的信访浪潮 冲垮? ” 正如朱景文教授所担忧的状况，信访制度陷入艰难的矛盾境地， 信访救济的改革在学术界普遍存在着两种意见：主流意见认为信访 。王学军：贯彻落实信访条例的几个问题，“信访条例专题研讨演讲稿” 。摘自李宏勃博士法制现代化进程中的人民信访扉页上朱景文教授的评语，清 华大学出版社，2 0 0 7 年。 3 制度从根本上说与法制化进程相违背，应该取消这种制度；另一种 意见认为关键在于信访立法，应该将信访制度纳入法制建设的正规 轨道：还有一些领导和专家建议重新构建信访体系框架，整合信访 信息资源，探索“大信访 格局，并通过立法统一规范信访工作， 从而建立起高效的信访监督监察机制。于建嵘在其主持的课题组发 表的信访的制度性缺失及其政治危害的调查报告中指出，信访制 度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划 经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适 应目前的市场经济环境。这些缺陷主要有三个方面：一、信访体制 不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央 聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失：现行的信访机构庞杂繁 多，归口不一。二、信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了 国家司法机关的权威，从体制上削弱了现代国家治理的基础。三、信 访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主 义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件，其中之一，就是使信访成 为了有效的社会动员方式和维权抗争的手段导致集体行动增加。同 时，更为激烈的抗争活动也时有发生。还有的学者以新制度经济学为 视角，从制度的成本收益与制度的均衡角度讨论中国信访制度改革， 认为目前我国的信访制度成本大于收益，是一种非理性的制度安排。 另有学者从法制视角指出“对信访制度的改革应该与整个社会体制 改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革， 而扩大公民有序的政治参与、理顺各类信访的处理渠道、树立司法 的最终裁判权威，应当是中国信访走出困境的根本出路 。回 本文在撰写之时借鉴了前辈时贤研究的丰硕成果，但研究旨趣和 研究方向同以上学者有所差异，笔者对于信访制度的关注点主要在 于信访工作模式的改革和创新，即信访体系内部的变革与完善，揭 示目前信访工作体制存在的问题和不足，提出信访模式改革的措施， 如何使目前的信访模式得以完善；如何更好的整合信息资源，使得 上下通达；如何划分中央和地方各级信访机构之间的权利和界限， 理清中央和地方各级信访机构的权力和责任权限。在此问题上，很 多领导、专家学者提出了比较深刻的认识，并就如何进一步完善信 访工作模式进行论述。目前对进一步改革信访工作模式、拓宽社情 。骆晶晶：我国信访制度初探，中共山西省委党校学报，2 0 0 5 年第6 期。 口周海燕：理性求解中国信访制度的困境，半月谈，2 0 0 7 年7 月5 日。 4 民意表达渠道的论述，既从领导层面如何重视解决民众诉求渠道不 畅的问题，具有超越层级的方式直接获得高层权威的支持和关注， 以“特事特办的方式突破法律规制实现实体正义，从而避免冲突 累积形成对秩序所产生的冲击，同时又从制度层面提出改革工作模 式、拓宽民众诉求渠道的办法；既是一种理论，又具有很强的操作 性、实用性；既针对面临的社会现实问题，又局限现存，使研究具 有了生命力和前瞻性。 1 、开展了领导重视层面为视角的模式研究。 一段时间以来，有些地方的党风政风出现问题，一些地方领导高 高在上，不愿接触民众；官僚主义、腐败之风盛行，导致了一些地 方民愤极大、民怨很深，群体性事件时有发生。如贵州、云南等地 出现的群体性事件，都给我们敲响了警钟。党的十七大以来，构建 和谐社会成为中国共产党的核心追求，领导干部把密切联系群众， 帮助群众解决难题作为是否有群众观念被提到更高的位置，各地都 在探讨领导如何更加密切接触群众，以解决人心向背的问题。江西 省信访局在我省开展领导干部集中接访月活动情况中就进一步 畅通信访渠道，密切党群干群关系的问题中，谈到领导集中接访， 参与接访的领导多了，接触群众的次数多了，领导与群众零距离接 触，面对面地交换意见，不但促进了信访问题的解决，而且增进了 同群众的感情。有些上访群众反映，同领导面对面沟通，能解决问 题当然好；问题不能解决，表达一下意愿心里也舒畅。许多领导干 部从接访中切身感受到了群众疾苦，进一步增强了勤政为民的责任 感和自觉性。在接访过后主动下访、回访，与信访人继续面谈沟通， 进一步营造了干群和谐融洽的氛围。该省 联系群众的一种重要模式，在听取群众诉 定政策提供依据。 2 、开展了制度层面为视角的模式研究 我国当前社会多元利益表达机制和政 后于社会利益的分化，现行的政治参与渠 众的利益诉求有效地传达到政治体制中去 利益表达方式都是无效的( 相对地说) 凡 。江西省信访局：人民信访，国家信访局人民 第2 8 页。 5 合法的( 如集体闹事和贿赂官吏) ，社会各阶层缺乏有效的制度 渠道实现民众与政府的利益沟通，许多学者于是从制度层面为视角 对信访工作模式改革作了深刻的研究。其中包括建立人大代表、政 协委员接待群众的制度。如李俊伟将信访工作同人大的监督、政协 的议政有机结合起来，并可以借鉴发源于北欧国家的监督专员制度， 建立符合我国国情的监督专员制度。 以上研究，解决了我国人治烙印较深的背景下领导依靠权力解决 群众问题以及通过一些制度创新如人大代表、政协委员联系群众拓 宽群众诉求渠道办法。但由于领导依靠自身权力帮助群众解决问题， 很多并没有做到秉公执法，与我国依法治国的理念南辕北辙，造成 了很多群众一味“唯上”、“唯访，从而形成了恶性循环。人大代表、 政协委员联系群众本是个好办法，但在实施过程中，由于中国特殊 国情，很多人大代表、政协委员本身就是官员，很自然产生了维护 政府权威、维护部门利益的定势，造成了联系方式上的困难；另外， 由于我国人大代表、政协委员的代表性、选举途径等，也产生了代 表、委员是否能真正代表人民群众切身利益等问题，从而导致了这 一制度的局限性。因此，要真正创新信访工作模式，就要从体制改 革、观念转变、渠道畅通等方面进行研究，从而解决我们现行的信 访工作模式与社会发展新形势不相适应的问题。 本文针对时下信访体系积弊提出实证性的改革之策，与一些学者 宏观、长期、深刻的思考不同，本文是面对目前法制尚不健全、政 治民主性仍很欠缺，信访工作陷入重重困境所做的理性思考和应时 之策，文中使用了大量笔者在广州工作实践所得的案例和数据，也 成为本文一大亮点。 ( 二) 概念的界定。 在本书的论述过程中，有几个存在差异但又相互关联的概念术语 将会多次出现，它们对于问题的阐述和理解相当重要，在此对其统 一进行界定和说明。 1 、“信访 是“人民来信来访”的简称，“信访 这个词最早是 19 6 3 年国家机关内部文件中开始使用的，后来出现在19 9 6 年国务院 秘书厅制定的县级机关做好信访工作的重要措施( 草稿) 一在公 。李景鹏：中国现阶段社会团体发展状况，唯实，1 9 9 9 年( 8 、9 合刊) 。 o 李俊伟：人民内部矛盾处理机制研究，湖南人民出版社，2 0 0 7 年9 月第l 版， 第1 4 2 页。 6 社建立接见群众日制度的文件中。l9 7 1 年，红旗杂志发表了必 须重视人民来信来访的文章，公开使用“信访”一词。到了l9 7 2 年，中共中央在批转关于加强信访工作和维护首都治安的报告 的批语中，正式在中央文件中使用了“信访一词，从此以后，“信 访 开始成为一个专用词汇。此后，1 9 8 2 年2 月2 8 日在中办、国 办办公厅转发的党政机关信访工作暂行条例( 草案) 这个法规性 文件中使用了“信访 的称谓，19 9 5 年，中国第一部严格意义上的 关于信访的行政法规信访条例以法律的形式确定了“信访 的 概念，2 0 0 5 年修订后的新信访条例基本沿用了这一界定，并对 一些细节作了修改补充。2 0 世纪6 0 年代以前一般叫“人民来信来 访 ，后来将其化约和简称为“信访。从现有法律和文件来看，不 同文本对“信访”内涵及外延的界定是有区别的。一般在党政文件 中所讲的“信访 ，是指群众向党、政、司法、人大、政协、人民团 体、新闻媒体等机构以各种方式反映情况，提出建议、批评或提出 要求的活动，属于广义上的“大信访”；而在国务院信访条例中 所讲的“信访”则专指群众向各级政府机关及其工作部门提出建议、 批评、要求等，属于狭义上的“小信访，即行政信访。 在本文中，如果不是特别声明，则我们所讲的是狭义上的“信访”， 在这里，“信访人 可以是公民、法人、各种社会组织以及外国人； 而接受信访的机构则主要指各级政府部f - 1 ；信访的目的或内容可以 是提出建议，表达愿望或想法，提出批评或控告，进行申诉，或者 提出其他要求等。 2 、“涉法信访 ，广义上是指行政裁决、行政复议、仲裁、司法 诉讼等，我们把这些最终可以在法律上找到依据和处理办法的问题 统归类为广义上的“涉法信访”。而在狭义上，指因为司法诉讼引发 的信访问题，它往往与行政信访形成对应，有时候又叫“涉诉信访 。 在信访实践中，行政信访和“涉诉信访存在重要区别，行政信访 注重党政权力的介入和运用，通过灵活手段和特殊机制解决问题， 而涉法信访则相对比较依赖于既定规则，强调通过法律和程序解决 问题。“涉法信访”在全部信访中的比例不断增加，这是新时期信访 工作的一个特点，某种程度上反映了法律在中国社会变革中的深度 。中共中央办公厅、国务院办公厅信访局编：信访学概论，北京，华夏出版社， 1 9 9 1 年，第5 页。 。李宏勃：法制现代化进程中的人民信访，清华大学出版社，2 0 0 7 年，第2 0 页。 7 参与及其艰难。 研究方法与论文架构 ( 一) 研究方法。具体到研究方法问题，在对信访制度的发生和 发展进行简单的梳理时，使用了历史分析的方法，引用了丰富的史 料；在以国外信访模式为例指明我国信访工作存在的问题时，用了 系统分析的方法，从信访制度的整体出发，着眼于整体与部分、整 体与结构及层次、结构与功能、系统与环境等方面的相互关系和相 互作用，以求得优化的整体目标，最终实现信访工作模式的科学化、 民主化和法制化；在对当前我国信访工作问题剖析时，通过自身的 工作实践，运用实证分析的方法，结合前人的研究成果，并配之必 要的案例和数据，对如何建立信访工作新模式作一些探讨、论述。 在信访问题的研究中，实证材料的占有直接关系到研究本身的成 败得失，所以获得足够数量和质量的实证材料成为前期研究工作的 重点。因笔者长期从事信访工作，在实证材料的获得上具有极大的 便利和优势，本文实证材料的使用上包括官方统计数据、个案案例、 实际工作中的亲身参与得来的数据以及通过实证调查做的调查问 卷、个别访谈。与此同时，众多学者的研究结论、一些权威媒体和 部门的调查也对本文的研究具有极大价值，补充了本文的不足和局 限。 ( 二) 论文架构。本文分为四章，第一章导论，包括提出研究的 问题、研究方法和论文结构。第二章论述我国信访工作面临的问题 及原因分析。其中新意之处在于根据笔者工作实践和调查所得资料， 提出了广东尤其是广州市信访工作的不足与缺陷。第三章结合一些 地区的实践经验，并加入了大量笔者工作中对于广州市信访制度改 革的深刻思考。第四章以创新理念为内核，系统地提出了笔者对于 当今信访工作的新模式、新路子的创新性探索。结论中对于当前我 国法制尚不健全、政治现代化仍十分欠缺的情况下，再次指出信访 工作模式改革的必要性，概括性的指出目前信访机构“责大权小 的尴尬局面，建议提升其监督权和舆情收集权，真正的拓宽信访渠 道，强化其对于科学化、民主化、法制化执政的监督作用。 8 第二章当前信访工作的基本情况 信访、信访活动、信访工作等概念，是在中华人民共和国成立后， 中国共产党和政府在处理人民来信、接待人民来访工作的实践中逐 步形成的，指“公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传 真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作 部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机 关处理的活动。信访工作的主要职责是发挥民主、了解民情、接 受监督、联系群众、维护权益、促进稳定，从而维护社会的公平和 正义，实现社会的和谐。 第一节我国的信访制度概论 自成立之日起，就以代表、实现民众的根本利益为己任， 度重视民众诉求。1 9 31 年1 1 月，中华苏维埃共和国中央 府在江西瑞金成立。民众向共产党和苏维埃政府倾诉他 反映他们的愿望和要求，提出办法和建议等。共产党和 倾听民众的意见和诉求，制定政策，改进工作。新中国 党中央、国务院提出了一系列畅通民众诉求渠道的大政 织并召开全国政协会议等。在信访渠道上，相继设立了 信来访的专门机构。19 51 年，毛泽东同志向全党发出“必 的通信 的重要指示。1 9 51 年6 月，中央人民政府发出 理人民来信和接见人民工作的决定。l9 5 7 年，中共中央 国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工 。从l9 51 年以后，全国各级党政机关相继成立信访工 ，信访工作逐步得到加强。尤其是在文革结束之后，信 平反冤假错案，落实各项政策并解决实际问题起了很大 革开放三十年间，信访制度在保护信访人权力、完善工 面取得了一定的发展。 二、我国当前对信访工作的要求 信访条例对我国信访工作提出了比较明确的要求，主要有如 下几种： ( 一) 行政机关要公开有关信息。包括各级人民政府、县级以上 人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子 信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展 及结果的方式等相关事项。各级人民政府、县级以上人民政府工作 部门应当在其信访接待场所或者网络公布与信访工作有关的法律、 法规、规章，公布各级政府信访工作的总体情况，公布重大信访事 项的受理、办理、协调处理、督察、督办的情况，鼓励通过网上质 询、辩论等方式，征求社会各界对重要信访事项的解决办法，提高 社会各界对信访工作的参与和监督。 ( 二) 建立主动接待信访制度。包括设区的市级、县级人民政府 及其工作部门，乡、镇人民政府应当建立行政机关负责人信访接待 日制度，由行政机关负责人协调处理信访事项。信访人可以在公布 的接待日和接待地点向有关行政机关负责人当面反映信访事项。县 1 0 级以上人民政府及其工作部门负责人或者其指定的人员，可以就信 访反映突出的问题到信访人居住地与信访人面谈沟通。 ( 三) 建立信访信息系统。国家信访工作机构充分利用现有政务 信息网络资源，建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访 事项、查询信访事项办理情况提供便利。县级以上地方人民政府应 当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信 访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的 信访信息系统实现互联互通。县级以上各级人民的信访工作机构或 者有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统， 信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的 信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请 求的办理情况。具体实施办法和步骤由省、自治区、直辖市人民政 府规定。 ( 四) 创新信访工作机制。设区的市、县两级人民政府可以根据 信访工作的实际需要，建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决 纠纷的工作机制。信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助 机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、 协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请 求。 第二节目前我国信访工作存在的问题 中医理论认为，通则不痛，痛则不通。人身体上的许多病痛、疾 患，是经络不通、气血运行不畅造成的。移之于信访工作，我们也 可以这样说，“不通 ，也是群众上访不断，因而导致信访问题越来 越突出的症结之一。它不仅表现在公民反映问题、提出诉求的渠道 不通上，也表现在受理诉求、解决问题的渠道不畅上。加之对侵犯 民众利益引发上访的违法行政行为缺乏明确的责任追究制度，以致 有些本来能解决的问题久拖不决，本应由当地解决的问题被推到上 面，本该及时化解的矛盾日益激化，本可避免的冲突衍生出来。 一、我国信访工作普遍存在的问题 近些年来，涉及民众利益的热点、难点问题增多，民众信访形成 多下少的“倒金字塔 现象。调查显示，2 0 0 3 年国家信访局受理 众信访量上升l4 ，省级只上升o 1 ，地级上升o 3 ，而县级 降2 4 ，中央和国家机关受理群众信访量上升4 6 ：2 0 0 4 年， 家信访局受理群众来信增长1 1 7 ，接待群众来访比上年增长 9 圆，全国各级信访部门共受理群众信访13 7 3 6 万件( 人) 次， 各地赴京上访量平均增加了5 8 4 ，其中赴京集体上访增加了 6 。以广州市为例，2 0 0 4 年全市赴京上访的人数比上年增长了 ，赴省上访增长了41 ，而到市一级上访的人数增加了2 6 ， 上访量的增幅呈“倒金字塔结构，民众进京上访数量的增长，远 远大于地方上访数量的增长。而且这些上访事件中，绝大多数事件 是应该解决的问题，2 0 0 3 年国家信访局局长公开承认：在当前民众 信访特别是集体上访反映的问题中，8 0 以上反映的是改革和发展 中的问题：8 0 以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决：8 0 以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；8 0 以上是 基层应该解决也可以解决的问题。然而据有关学者的调查研究显 示，在中央一级的信访事件中，问题解决成功率只有2 ，绝大部分 事件得不到处理。但是，问题的根本不在于中央政府处理信访事件 的效率，而在于地方政府处理问题的效率太低，如果问题在地方得 到解决，大部分时间不会上升到中央政府。由于信访者并不了解中 央政府无法处理省级以下的信访事件，这样导致越来越多信访者将 解决问题的希望寄托于中央政府，问题越积累越多，越多越难处理， 越难处理越向中央诉求。 二、广州市信访工作的现状 近年来，广州市各级党委、政府和有关部门把信访工作作为构建 和谐社会的基础性工作，为了规范信访工作，在国务院颁布了新的 信访条例之后，广州市配套出台了贯彻实施( 信访条例) 的 办法，对信访事项的提出、受理、办理、督办以及解决问题的各个 。 国内首份信访报告获高层重视，南方周末，2 0 0 4 年“月4 日。 。易红、万绍文：宪政视野下的信访制度及其完善，甘肃社会科学，2 0 0 7 年第6 期。 口 国家信访局局长：8 0 上访有道理，半月谈，2 0 0 3 年l1 月2 0 日 回 国内首份信访报告获高层重视，南方周末，2 0 0 4 年1 1 月4 日。 1 2 环节都作出了明确规定，并积极完善信访工作配套制度，2 0 0 5 年先后 研究制定了1 0 多个信访工作方面的规范性文件，对信访工作的责任 落实、绩效考核、责任追究以及信访秩序、舆论引导等作出明确具 体规定，初步建立健全了与信访形势相适应、与信访条例相衔 接的信访工作制度体系和运行机制。依据信访条例，制定完善了 接访工作规则、办信工作规则、督查督办规则，处理信访问题的程 序不断规范和完善提高了信访工作的法制化、规范化水平。 在此之后，广州市、县二级党政信访部门年均受理信访量8 万件 次左右，绝大部分信访诉求在市内得到较好解决。如2 0 0 7 年广州市 赴京上访人次只点全市来访总人次的0 21 。市委、市政府和有关部 门采纳信访工作建议，在企业改制、调整职工养老金、改善企业军 转干部待遇、农场改制、农村土地二轮延包、教育“民转公等方 面，制定出台一系列文件，采取政策性措施，成功解决了一批全局 性问题。全市各地普遍实行了党政领导阅信、接访、下访和包案等 联系群众的“四项信访工作制度 ，2 0 0 6 年以来，全市各级党政领导 阅批群众来信2 万余件，接待来访群众近1 万人次，下访、包案处 理信访问题2 0 0 0 多件，直接处理了一大批疑难信访问题。2 0 0 7 年1 月开展集中整治进京非正常上访工作以来，全市各地尽力帮助上访 人解决生产生活中的实际困难，共为5 0 0 多名生活困难的群众办理 了低保，为213 人解决子女入学困难，帮助就业6 9 人，安置养老4 5 2 人，医治病人2 6 3 名，共提供帮扶资金2 0 0 0 多万元，解决住房面积 712l 平方米，很多信访民众得到了实惠。 但是，随着改革开放不断深入推进，在发展进入黄金机遇期的同 时，社会也进入矛盾凸显期。尽管信访总量呈逐年下降趋势，但仍 处于高位运行，2 0 0 8 年卜8 月，广州市、区信访总量3 8 万多件次， 比2 0 0 7 年略有上升，民众越级到省集体上访总量仍在全省地级以上 市排名前列，民众进京非正常上访仍时有发生。 今年以来，广州市民众到省、市党委、政府机关集体上访的批次 和人次同比有较大幅度的下降( 同比到省批次和人次分别下降3 5 和6 3 ，到市分别下降3 3 和3 2 ) ，而到区( 县级市) 党委、政府集 体上访则呈上升趋势( 同比批次和人次分别上升3 2 和3 7 ) 。基层 信访工作依然存在不少的问题和不足。 广州市作为一个省会城市，面临着信访压力越来越大、历史遗留 1 3 问题暴发越来越严重、基层信访架构越来越不适应当前形势发展的 需要、信访功能的界定越来越模糊、信访渠道越来越不适应于时代 发展的需要等问题。 第三节存在问题成因分析 一、我国信访工作存在的问题成因分析 ( 一) 从观念上分析 1 、“无用论”仍有市场。部分学者鼓吹选择信访制度是一种倒退， 但眼看世界，1 9 8 3 年，世界上只有2 0 余个国家建立了申诉专员( 监 督) 制度，经过短短二十几年时间，目前已有1 0 0 多个国家和地区 建立健全了这项制度。很多发达国家在社会保障比较完善、法制较 为健全的情况下，仍然十分重视申诉专员( 监察) 制度，重视运用 非司法程序受理公众来信来访表达诉求的制度建设。 2 、把信访群众视作“刁民，民众反映问题，政府对群众依法有 序的信访活动进行限制和干涉，侵害群众正当信访权利的行为，使 民意、民情、民智不能顺畅上达，直接导致政府与民众的冲突，而 不是分清事情的真相，把自己摆在裁判员的位置，充当公平正义的 角色。有的地方和部门对上访人反映的问题推诿塞责，敷衍了事， 有的还派出地方干部和公安干警“围追堵截”，更有甚者，是打击报 复上访人员。一些信访部门在处理信访事项时，往往采用层层下转 的办法，只转不办，造成问题堆积，矛盾加剧，当然，政府过多介 入经济事务，与老百姓争利，也导致了一些政府部门在处理与群众 的矛盾中缩手缩脚，甚至害怕群众上访反映问题，使得政府缺乏有 效的的对话渠道和解决机制，致使矛盾被不断激化。 3 、党政职能部门没能很好地认识改正自身存在的问题。当前群 众诉求主要反映的是利益性矛盾。如2 0 0 5 年以来广东省民众信访反 映比较突出的主要有企业改制、土地征用、城镇房屋拆迁、涉法涉 诉、军队退役、教育、移民、农场改制、环境保护、社区物业管理 等十大类问题，这十类问题约占全省信访总量的6 3 ，绝大多数属于 利益性矛盾。其中，因决策、政策以及其他行政行为引发的信访诉 求又占相当大的比例，解决这些矛盾的责任和主动权在各级党政机 。周留树：秘书工作 ，2 0 0 6 年第1 l 期，秘书工作杂志社。 1 4 关。 4 、部分民众依法有序信访观念淡薄。目前我国正处于加快发展、 加速转型的关键时间，黄金发展期与矛盾凸显期交织，这种阶段性 特征决定了民众信访活动目前处于、并将长期处于相对活跃的状态， 这种活跃性甚至会呈现出一定程度的无序性。 ( 二) 从体制上分析 l 、信访机构庞大而分散，立法机关、司法机关、政府以及政府 的各个部门大多都设有信访机构，但整个系统缺乏统一的协调机制。 信访者一个问题可能要找几个机构，但得到的解决问题的办法也许 大相径庭。 2 、许多诉求是基层政府或有关部门引发出来的，而信访系统转 办信访事项，往往就转到引发信访事项的基层政府或部门的手中， 形成自身监督纠正自身。 3 、各级信访系统属于各级政府的工作机构，信访系统对信访事 项的交办、督办对象为政府及其工作部门，一个政府的工作机构怎 样去监督他的政府及其工作部门呢? 4 、各级信访系统属于各级政府的工作机构，对法院、检察院涉 法涉诉案件，党委部门的信访事项，以及人大、政协的信访案件投 诉不能监管，信访机构本身并不具备解决问题的“处理权”或决定 权，这就使得信访的多次转办，致使重复上访比重很高，实际解决 率只有3 。 5 、基层信访工作力量较为薄弱，如广州市、区( 县级市) 共配 备约l0 0 名信访干部，乡镇绝大部分没有专职信访干部，与繁重的 信访工作任务相比，基层信访部门普遍感到力量不足。加上信访干 部长期不流动，老化现象严重，难以适应形势和任务要求。 另外信访事项得不到解决。处理案件的实体性功能却远远不够， 这就在某种程度上导致了很多职能部门只讲形式、做表面文章。加 之缺乏有效处置手段，很多信访事项涉及到多个部门，主要是靠层 层批转，各个部门存在互相扯皮、推诿的现象，缺少制约手段，还 有就是基层组织对群众疾苦的冷漠、对上级机关交办信访案件的敷 衍之态。这些都限制了信访的成效。其次是信访机构处理信访事项 。于建嵘：信访的制度性缺失及其政治性后果，凤凰周刊，2 0 0 4 年第3 2 期。 1 5 对公共管 信访部 互为因果 民众上访中伴有大量非正常上访的走访渠道，既影响正常的社会 秩序，又增加民众的诉求成本，同时不便于提高信访事项的处理效 率和信访工作的管理水平，达不到构建社会主义和谐社会的要求。 ( 四) 从技术上分析 我国现行信访机构的硬件建设亟待提高。目前信访机构的电子化 水平较低，对社会焦点、热点、难点的判断停留在经验的层面上， 某种程度上延缓了与公民沟通的速度。另外信访渠道的拓宽与现代 网络、通讯技术相结合方面薄弱。当今社会已经发展到以网络为载 体的信息时代。目前，全国统一运行的两个社情民意表达渠道的诉 二、广州市信访工作存在的问题分析 ( 一) 首先是利益涉及面极为广泛，广州市民众信访反映比较 突出的主要有企业改制、城建拆迁、社会治安、涉法涉诉、房屋问 题、干部作风、社区物业管理、环境保护等八大类问题。这八大类 问题占全市信访总量的7 2 ，绝大多数属于利益性矛盾。其中，因决 策、政策以及其他行政行为引发的信