（社会保障专业论文）农民工基本养老保险问题研究.pdf

摘要 随着我国改革丌放的深入，在全国大中城市逐步形成了一个规模同益增大的 新群体，那就是所谓的“农民工”群体。不可否认，农民工这个群体为我国经济 的快速发展做出了巨大的贡献。然而，由于体制、机制等方面的原因，目前农民 工的社会保险权益还没有得到很好落实，相当数量的农民工没有进入社会保险体 系，有些农民工虽然进入了社会保险体系，也无法实际享受完整的社会保险待遇。 这一状况的存在，在一定程度上损害了农民工这一特殊群体的基本权益，影响着 劳动关系乃至全社会的稳定与和谐，也影响着国民经济的健康发展。因此，研究 并切实解决农民工社会保险问题，已经成为社会保障领域中的一个重要课题。 本文以农民工基本养老保险问题为研究主题，分析农民工参加基本养老保险 的实际情况，揭示农民工基本养老保险覆盖率低的原因，提出通过完善制度、扩 大覆盖面，将农民工逐步纳入基本养老保险覆盖范围的政策建议。 文章认为，解决农民工社会养老保险问题，并不一定要为农民工建立单独的 养老保险制度，而应该顺应劳动力市场一体化的趋势，通过完善现行的基本养老 保险制度，将农民工纳入养老保险体系。 文章运用社会保险理论和经济学、管理学相关原理，对于现行基本养老保险 制度进行了分析，认为，基本养老保险费率偏高、基本养老保险关系转移难是影 响农民工参保的两个关键性问题。作者对这两个关键性问题进行了深入分析，一 方面，另辟蹊径，将做实养老保险的缴费基数作为研究的切入点来探寻实现逐步 降低缴费费率的思路；另一方面，对农民工养老保险关系转移引发的地区间财政 体制的匹配问题以及相互间利益权衡问题进行了深入分析。最后提出在近期难以 提高统筹层次的情况下，各级政府部门可以通过适当扩大本级政府调剂金规模， 并使其具有协调地区间因基本养老保险关系转移而引起的利益变动之功能，逐步 完善现行基本养老保险制度，促使这一制度适应农民工群体的特点，逐步改变目 前农民工基本养老保险覆盖率低的现状。 关键词：农民工养老保险费率养老保险关系转移 t h e d e e pa n a l y s i so ft h er u r a lm i g r a n tw o r k e r s b a s i cp e n s i o n i n s u r a n c e z h o u y o n g j i a n ( s o c i a ls e c u r i t y ) d i r e c t e db yp r o f e s s o rh ew e n j i o n g a b s t r a c t a so u l c o u n t r yb e g a nt ot a k et h ep o l i c yo fr e f o r ma n do p e n i n g - u p ，t h e r ei san e w c o l o n yc o m ei n t ob e i n gw h i c hi sn o w s t i l lb e c o m i n gi n c r e a s i n g l yb i gi n0 1 1 1 d r i e s ，t h a t i st h es o - c a l l e dr u r a lm i g r a n tw o r k e r s t l l j ss p e c i a lc o l o n yi so n eo f t h ei m p o r t a n tp o w e r st oo u r c o u n t r y se c o n o m i cc o n s t r u c t i o n sa n dr e a l l yc o n t r i b u t eal o tt oo u rf a s te c o n o m i cd e v e l o p m e n t b u tb e c a u s eo f s o m ef a c t o r sl i k et h et r a d i t i o n a lr u r a la n du r b a nd u a l i s t i ce c o n o m i cs t r u c t u r e ，m o s t o ft l l er u r a lm i g r a n tw o r k e r sd i dn o tc o m ei n t ot h es o c i a li m u r a n c or e l a t i o n s s o m ew o r k e r sw h o h a v eh a ds o c i a li n s u r a n c es t i l lc o u l d n tr e c e i v ep e r f e c tt r e a t m e n t t h i sa c t u a l i t ym a k e si tc l e a rt h a t r u r a lm i g r a n tw o r k e r s r e a s o n a b l er i g h t sa n di n t e r e s t sa r eb e i n gn e g l e c t i n ga n dh a r m i n g ，w h i c hw e s h o u l dn o tl e ti tc o n t i n u ea n ym o r e t h i st h e s i st a k e st h em a i n t e n a n c eo fr u r a lm i g r a n tw o r k e r s r e a s o n a b l er i g h t sa n di n t e r e s t sa s t h es u b j e c t ra n a l y s e st h ea d a p t a b i l i t yo ft h ep r e s e n to l d a g ei n s u r a n c es y s t e mt ot h i s c o l o n yb a s e do na l la n a l y s i so ft h er u r a lm i g r a n tw o r k e r sw h oa r ew o r k i n gi nt h ec i t yo f h a n g z h o uw h i c hl i e si nc o m p a r a t i v e l yd e v e l o p e de a s ta r e ao fc h i n a 1 1 圮a u t h o rb e l i e v et h a t t os o l v et h ep r o b l e mo fr u r a lm i g r a n tw o r k e r s b a s i cp e n s i o ni n s u r a n c e ，t h e r ei sn on e e d t oe s t a b l i s hat o t a l l yn e wo l d a g ei n s u r a n c es y s t e m ，t h er e a s o n a b l ew a yi sj u s tb y p e r f e c t i n ge x i s t e ds y s t e ma n db r i n gt h i sc o l o n yi n t ot h ei m p r o v e ds y s t e mf m a l y t h e nt h et h e s i sm a k ea nd e 印a n a l y s i st ot h et w om a j o ro b s t a c l e sa g a i n s tt h i s s p e c i a lc o l o n yc o m ei n t ot h i ss y s t e m r n l ca u t h o re s t a b l i s h e st h ec o r r e s p o n d i n gm o d e l t oa n a l y s et h ei n t e r e s to f t w oc i t i e si nt h et r a n s f e m n c eo f t h es o c i a li n s u r a n c er e l a t i o n s b a s e do nt h e s ea n a l y s e s ，t h et h e s i sd e v e l o p sac o o r d i n a t i o ns y s t e ma n dp r o p o s e s 3 s o m ep r i n c i p l e sa n ds u g g e s t i o n sf o rt h eg o v e r n m e n tt op r o c e s st h ea n a l o g o u s p r o b l e m s k e y w o r d s ：r u r a lm i g r a n tw o r k e r s ，p e n s i o ni n s u r a n c e ，r a t e ，t r a n s f e r e n c eo ft h e p e n s i o ni n s u r a n c er e l a t i o n s 4 浙扛大学硕士学位论文农民工基本养老保险问题研究 1 引言 1 1 研究意义 农民工基本养老保险问题研究 改革开放以来，在市场经济推进、就业制度改革以及户籍制度松动等外在 “拉力”和土地保障功能弱化、城乡收入差异日益扩大等内在“推力”的双重作 用下，大量的农村剩余劳动力纷纷进城务工经商，形成了一支庞大的农民工群体。 据劳动和社会保障部快速调查和分析，2 0 0 5 年5 月我国农村劳动力外出务工的规 模约为1 2 亿人，进城农民工约为1 亿，跨省流动就业的农民工约为6 0 0 0 万( 按照 外出务工的农村劳动力8 0 进入城镇、5 0 跨省流动的假设估算) 。 规模巨大的农民工群体处于城镇化的最前沿，为我国经济的发展做出了巨大 的贡献，然而却享受不到其应有的基本养老保险待遇。他们既没有被城市的基本 养老保险制度所覆盏，又无法享受农村的基本养老保险制度( 尽管水平很低) ， 原有的土地也无法再为他们提供养老保障。这种状况严重地影响着劳动力的合理 流动，不利于经济快速发展与社会和谐稳定。因此，农民工基本养老保险成为一 个追切需要解决的问题。 研究农民工基本养老保险问题具有重要的理论价值和现实意义： 1 、农民工基本养老保险问题是一个重要的现实问题。逐步解决农民工的基 本养老保险问题，对于保障劳动者的合法权益、营造和谐劳动关系、促进劳动力 合理流动、加快经济发展、建设社会主义和谐新农村，都具有重要的现实意义。 2 、农民工普遍具有流动就业的特征，且以跨基本养老保险统筹地区流动就 业为重点，解决好农民工的基本养老保险问题，有助于扩大城镇基本养老保险覆 盖面、加快农村基本养老保险制度建设，完善中国基本养老保险制度，深化我国 基本养老保险的理论研究。 本文以科学发展观为指导，依照国务院关于解决农民工问题的若干意见 农民工基本养老保险问题研究 浙江大学硕士学位论文 中关于“积极稳妥地解决农民工社会保障问题”的指示精神，运用现代社会保障 理论和经济学、管理学的方法，分析现行基本养老保险制度的缺陷，揭示农民工 参加基本养老保险的制度性障碍，了解农民工及其用人单位的意愿，提出适合农 民工参保的基本养老保险工作思路以及相关的政策建议。 1 2 国内外研究状况 农民工基本养老保险问题研究涉及到社会学、社会保险学、经济学以及管理 学等相关理论的研究。国外对基本养老保险理论的研究比较全面，相关理论和实 务方面的研究成果较多。1 8 8 9 年，德国实行养老、残疾、死亡保险法，是世 界上第一部具有现代意义的养老保险法律制度，从此，基本养老保险制度以其广 覆盖、长保障的特点，为世界上越来越多的因年老退出工作岗位的人提供了可靠 的资金和物质支援。国外对基本养老保险制度理论的研究主要集中在三个问题 上：( 1 ) 强制性的公共养老体系存在的合理性：( 2 ) 养老保险模式的选择；( 3 ) 养老保险基金的筹资模式的比较。其中第三个问题讨论得尤为激烈。 强制性公共养老保险体系存在的理由主要有：( 1 ) 利他主义和老年福利理 论。( 2 ) 强制性公共养老保险是一种代际合同，我们给予上辈支付养老金，到时， 后辈也会给予我们同样的养老金支付。( 3 ) 在养老保险领域存在信息不对称以及 信息不对称情况下的逆向选择，政府的强制公共养老可以纠正市场失灵，以及个 人在行为选择上的某种“近视”性，帮助家庭选择最优的消费路径。 关于养老保险的模式，目前国际上通行的共有四种，分别为：普遍保障的养 老保险模式、收入关联的养老保险模式、多层次养老保险模式以及强制储蓄的养 老保险模式。其中多层次养老保险模式可望成为2 1 世纪许多国家养老保险改革 发展的目标模式，在这一模式下，各国可以根据本国基本国情和自身发展条件， 有效地组合或合理配合，发挥各层次的长处，克服其不利之处，用国家可以利用 的各种资源和方式，妥善解决日趋复杂的老年经济保障问题。 关于现收现付制和完全积累制养老保险体系的比较，经济学界大多借助于萨 缪尔逊引进的叠代模型来分析和论证。在一定的假定前提下，萨缪尔逊在一个储 蓄型叠代模型中论证了现收现付制公共养老体系的运行机制。从中我们可以看到 2 浙江大学硕士学位论文 农民工基本养老保险问题研究 这种转移式的基本养老保险计划会使整个社会的福利提高，但是，在人口老龄化 趋势的压力下，现收现付制使政府面临收支难以平衡的风险，哈佛大学的弗尔德 斯坦提出建立完全积累制的构想，在避免清偿不足风险和实现养老体系长期均衡 的背景下，人们更多地愿意夸大从现收现付制向完全积累制过度的好处。另外， 鉴于现收现付模式的弊端和基金积累制的优点，世界银行与2 0 世纪9 0 年代初提 出了“部分积累”的筹资模式，对许多国家社保制度产生了一定影响。中国现今 就采用了“部分积累”筹资模式的基本养老保险制度。鉴于中国的国情，出现了 农民工这一特殊群体，而在西方国家，没有这种特殊阶层的出现，不存在农民工 的基本养老保险问题，因此在基本养老保险问题方面就没有特别针对农民工这一 群体的相关理论研究。而在国内，随着农民工群体越来越庞大，对国民经济的影 响也越来越大，国内对农民工基本养老保险问题的相关研究也越来越多。 关于农民工的概念，研究者们从不同的角度进行了界定。郑功成( 2 0 0 2 ) 认为， 农民工是我国制度变迁与社会转型期间所出现的特殊群体，特指具有农村户口， 却在城镇务工的劳动者。周亦乔( 2 0 0 4 ) 认为，农民工是介于城乡之间的非农非城 的边缘群体。赵晓霞等( 2 0 0 3 ) 认为，农民工是指那些在城镇从事非农工种，而身 份仍然是农民的进城务工人员，大致可分为离土离乡的农民工( 也称异地就业的 农村非农产业劳动者) 和离土不离乡的农民工两类。根据国务院关于解决农民 工问题的若干意见( 国发( 2 0 0 6 ) 5 号) ，本文对农民工做以下定义：户籍仍 在农村，主要从事非农产业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，流动性强， 有的长期在城市就业，属于产业工人的重要组成部分。这是一支我国改革开放和 工业化、城镇化进程中涌现出来的新型劳动大军。 关于农民工基本养老保险模式，仍然是争论比较激烈的问题，主要有三种模 式争论。第一种，应当把农民工基本养老保险归入城镇基本养老保险制度内，张 启春( 2 0 0 3 ) 认为将农民工纳入城镇基本养老保险系统是建立全国统一劳动力市 场，打破城乡二元结构，实现城乡一体化以及促进农村经济发展的需要，实践中 以深圳为这种模式的代表。第二种，建立专门为农民工服务的基本养老保险制度， 实践中以北京、上海为代表。但桂世勋( 2 0 0 5 ) 认为，北京、上海的模式是单独 弄一套制度，不利于将来基本养老保险制度全国的一体化，将农民工与其他劳动 力割裂开来，不利于劳动力市场一体化，妨碍了经济的健康发展。第三种，将农 农民工基本养老保险问题研究 浙江大学硕士学位论文 民工纳入农村基本养老保险体系，杨立雄( 2 0 0 3 ) 认为：允许农民工进入城镇职 工基本养老保险体系，对城镇职工不公平，因为农民有土地；还会给城镇基本养 老保险体系造成巨大压力；如果建立新的农民工基本养老保险制度，会形成与城 镇职工基本养老保险制度、农村基本养老保险制度并存的“三元格局”，形成所 谓的农民工阶层，会带来新的、更大的歧视。蓝春娣、任保平( 2 0 0 4 ) 认为，农 民工与纯粹的农民不同，现行农村基本养老保险制度已不能满足农民工的需要， 应根据农民工的具体情况建立大范围内归农村基本养老保险体系管理而小范围 内又有其特殊性的基本养老保险制度。但高金登等( 2 0 0 4 ) 却指出，将农民工纳入 农村基本养老保险体系已不现实，农民工中绝大多数并不愿回到农民队伍中去， 尤其是年轻农民工。实践中，据华迎放( 2 0 0 4 ) 对江苏、辽宁、吉林三省的研究， 农民工参保的主体模式是现行的城镇基本养老保险制度。参加商业保险和农村基 本养老保险的情况并不具有普遍性。 通过比较分析，笔者认为，将农民工纳入城镇基本养老保险，是适应城市化 发展、劳动力市场一体化趋势的一种选择，但要对现有城镇基本养老保险制度进 行改革，使其扩大开放性，增强包容性，真正成为保障包括农民工在内的全体非 农劳动者的基本养老保险制度。 目前农民工基本养老保险覆盖率低，造成这样的因素有很多。结合国内研究 总结主要有：( 1 ) 认识障碍，首先地方政府对农民工的基本养老保险问题重视 不够，随着经济体制改革的发展，大量的国有企业的职工下岗，因而政府要优先 解决城镇居民尤其是下岗职工的社会养老保障问题，因而农民工的基本养老保险 问题很难被提上议事日程。其次城市居民认为农民工在农村还有土地，将农民工 纳入城镇基本养老保险体系对他们不公平。最后农民工自身对基本养老保险问题 不重视，对他们来说进城打工就是为了获得比经营农业更高的工资收入，迫于生 计的压力，他们只关心拿到手的现金收入，而对于几十年后的基本养老保险问题 容不得他们多想。( 2 ) 制度障碍，首先是造成城乡二元隔离的户籍制度。我国 自上个世纪五十年代中后期，即建立了严格的户籍制度，将户口按两大类划分，一 部分为城市户口、一部分为农村户口。不同的户籍代表了不同的资源分配方式， 大多数“农民”被限制在农村，享受不到“城里人”的待遇。城乡二元体制是造 成农民工社会保险权益缺失的根本原因。其次，现行城镇基本养老保险制度主要 浙江大学硕士学位论文 农民工基本养老保险问题研究 是针对城市原国企职工设计的，明显不适合农民工。主要表现在：基本养老保险 费率过高，基本养老保险关系接续转移难。( 3 ) 长期以来我国社会保障立法不 完善，缺乏对农民工的法律保护。我国尽管在1 9 9 8 年以来就制定了城镇职工养老、 医疗保险的相关法律，但迄今为止我国仍然缺乏全国性的农民工社会保障立法， 只有一些零散的地方性法规及一些改革性文件加以规定。由于缺乏全国性的法律 规定，因此使企事业单位在缴纳农民工社会保险费义务的履行方面，很难获得法 律的强制力，也无法通过司法的途径来保障其履行。另外，各地法规不同意，做 法也各不一样，彼此之间不协调，无法形成体系，从而使社会保障没有发挥应有 的效果。再者，我国现行各部门法中缺少相应的制度加以配合，民法、刑法、劳 动法中缺少相应的规定，也是导致农民工社会保险权益缺失的原因之一。 综上所述，目前虽然国内外对于基本养老保险的理论研究相对已经比较成 熟，但是对于农民工这一特殊群体的基本养老保险问题的研究却才刚刚起步，而 且大多研究也还停留在较为粗浅的层面上。因此，在农民工基本养老保险这一新 的领域仍然存在许多深层次的问题没有得到很好的研究与解决。本文试图通过较 为全面的调查统计、理论分析来揭示农民工“基本养老保险缴费率过高”和“养 老保险关系转移难”的制度性根源，从而最终为实现降低农民工基本养老保险缴 费率和养老保险关系无障碍转移提供相应的解决思路和政策建议。 1 3 研究思路 本文以农民工基本养老保险问题为研究主题，分析农民工参加基本养老保险 的实际情况，揭示农民工基本养老保险覆盖率低的原因。文章认为解决农民工基 本养老保险问题，并不一定要为农民工建立单独的养老保险制度，而应该顺应劳 动力市场一体化的趋势，通过完善现行的基本养老保险制度，将农民工纳入养老 保险体系。最后提出通过完善制度、扩大覆盖面，将农民工逐步纳入基本养老保 险覆盖范围的政策建议。 本文主要分五个部分，第一部分引言部分点明研究的目的和意义，第二部分 利用以笔者对经济较发达的东部城市杭州市的农民工调研的数据为基础，全面的 农民工基本养老保险问题研究浙江大学硕士学位论文 阐述了当前农民工基本养老保险的制度框架和发展现状。第三部分则在前一部分 详尽的调查统计数据的分析基础上较为彻底的分析了导致农民工基本养老保险 “覆盖率低”这一现状的原因，并提出了当前应着力解决的两个关键性问题。第 四部分则创新性地提出做实缴费基数，以降低缴费率，来解决农民工参保费率过 高的问题。第五部分则在农民工养老保险权益保护和地区间利益协调的原则下， 对农民工基本养老保险关系转移所涉及的有关各方进行利益协调机制的研究，为 构建合理的基本养老保险关系转移机制提供理论依据并相应提出了针对性的政 策建议。第六部分概括性地总结全文，提出解决农民工养老保险费率过高与转移 难问题的解决方向和政策思路。 6 浙江大学硕士学位论文 农民工基本养老保险问题研究 2 农民工基本养老保险现状分析 2 1 现行制度对农民工参加基本养老保险的有关规定 根据现行制度，正规就业的农民工可以参加城镇职工基本养老保险并享受相 应的待遇，因为该制度都以劳动关系为参加基本养老保险的前提，并没有按照户 籍来区分参保对象。例如浙江省，1 9 9 9 年制定、2 0 0 2 年修订的浙江省职工基 本养老保险条例第二条规定，本省行政区域内的下列用人单位和职工应当依法 参加职工基本养老保险：( 1 ) 国有企业、城镇集体所有制企业和与其形成劳动 关系的职工；( 2 ) 股份有限公司和与其形成劳动关系的职工；( 3 ) 在城镇的有 限责任公司、股份合作制企业、合伙企业、私营企业和与其形成劳动关系的职工； ( 4 ) 外商投资企业、外国企业驻浙办事机构和与其形成劳动关系的职工；( 5 ) 实行企业化管理的事业单位和与其形成劳动关系的职工。其他省市也是类似的规 定，由此可见，根据现行的基本养老保险制度，只要与有关用人单位建立劳动关 系，任何劳动者( 显然包括农民工) 都可以参加基本养老保险并享受相应的待遇。 因此可以说，现行基本养老保险制度并没有排斥农民工参保。 2 _ 2 当前农民工基本养老保险参保情况调查分析 尽管制度规定农民工可以参加基本养老保险，但是农民工的实际参保率很 低。以杭州市为例，2 0 0 6 年末，有外来务工人员1 0 0 万，而参加职工基本养老 保险的外来务工人员约为1 9 万左右，参保率不足2 0 。再从其他劳动密集型企 业较多的地区了解到，农民工基本养老保险的参保率则更低。笔者所在课题组曾 经做过的一项调研，调研选择已经参加社会保险的企业进行抽样调查。我们抽取 了与企业劳动关系比较稳定的8 6 6 位农民工，进行问卷调查( 问卷见附件) ，并 与其中部分人员进行访谈。问卷分析结果如下：参加社会保险的有2 9 4 人，占 3 3 9 9 6 ，其中参加养老保险的有2 2 8 人，占样本总数的2 6 4 ；参加商业保险的 有6 4 人，占7 4 ；既参加社会保险又参加商业保险有4 人，占0 4 0 ；没有参 加社会保险的农民工有2 0 0 人，占2 3 0 9 ；不知道是否参加的有1 6 6 人，占1 9 2 ； 农民工基本养老保险问题研究浙江大学硕士学位论文 另有1 3 6 人未回答，占1 5 8 。这说明，即使是在已经参保企业中劳动关系比较 稳定的农民工群体，其基本养老保险参保率也不高，仅为2 6 4 。 2 3 农民工基本养老保险的“高退保率”现象 在研究中发现，农民工不仅参加基本养老保险的人数少，而且已经参加基 本养老保险的农民工退保率较高。如杭州市，2 0 0 4 年基本养老保险“退保”的 外来务工人员是1 2 1 万人，2 0 0 5 年达到1 8 6 万人，递增速度在5 0 以上。 农民工的退保率为什么那么高? 根据调查和分析，许多农民工担心“走的 时候拿不到钱”，而且“养老保险转移困难，退保手续麻烦”。可见，农民工对 于基本养老保险制度缺乏信任。事实上，基本养老保险关系转移确实比较难，养 老保险关系异地转移只是转移个人账户部分，统筹部分不转移，但转入地退休时 可以享受统筹基金，因此各地政府为了减轻当地养老基金支付的压力，设置养老 转移限制。 农民工就业不稳定，流动性强，也是农民工退保率高的一个重要因素。农 民工退保的高潮通常在每年年底。许多农民工说，回家过年后，第二年不一定再 来，来了也不一定再进同一家企业，按时缴纳了几年或几个月的养老保险金对他 们来说不是一笔小钱( 每人每个月上缴的养老保险费占工资的8 ) ，能够揣着 现金回家比其他一切都实际。 2 4 结论 经过以上分析，我们看到，虽然现行基本养老保险制度并没有把农民工排除 在外，但实际上农民工参加基本养老保险的比率低，而且其中一部分人参保后又 退保。所以，农民工这个群体受基本养老保险制度保障的实际程度是比较低的。 下面将对造成农民工基本养老保险覆盖率低的原因进行深层次分析。 浙江大学硕士学位论文 农民工基本养老保险问题研究 3 农民工基本养老保险覆盖率低的原因分析 3 1 传统的城乡二元体制形成的观念障碍 由于受到传统二元经济的影响，在传统计划经济时期，基本养老保险只是 部分城镇人口的特权。向市场经济转型后，基本养老保险的覆盖面有所扩大，但 是长期形成的观念并没有消除。对于城镇人口而言，享受社会养老保障是他们本 来拥有权利的继续延续，对农民工来说则是努力争取获得这样的权利，无论是对 企业还是对地方政府，城镇人口的影响力都要更大一些。前些年，政府全力解决 城镇下岗失业及城镇最低生活保障问题，对就业困难的城镇下岗、失业人员采取 了各种就业扶持政策，通过发放基本养老保险补贴来保障他们享受基本养老保险 的合法权益，而对农民工基本养老保险的重视程度则远远不及城镇人口。所以， 作为外来人口的农民工只有打工的权利，而应当享有的基本养老保险权利则难以 落实。 事实上，这种经济上大量使用农民工，在保障权利上排斥农民工的行为是 短视之举。较长时期以来，许多城市经济迅速发展，主要得益于民营中小企业的 发展，而这些企业正是大量雇佣农民工的雇主。从一定意义上说，没有农民工的 贡献，就没有这些城市经济的快速发展。这些城市的财富是包括农民工在内的劳 动人民创造的，农民工完全有理由分享城市经济发展的成果，尽管这些农民工是 不断流动的，但是，他们都曾经或者正在为城市经济发展做出了贡献。因此，在 享受社会保险待遇方面，我们不应该忽视他们，更不能歧视他们。另一方面，基 本养老保险是调节收入再分配的手段之一，维护社会公平是它的基本目标，将农 民工排除在基本养老保险制度之外，有违社会保险的根本原则。 3 2 农民工就业不稳定 农民工就业不稳定，使得他们参加基本养老保险并享受待遇发生困难，而 农民工受教育程度和专业技能较低则是他们就业不稳定的重要原因。笔者所在课 题组做了相关的调研，调查的对象是杭州市的农民工，被调查农民工有效数总计 9 农民工基本养老保险问题研究 浙江大学硕士学位论文 有8 6 6 人( 问卷见附件) 。从调查的情况来看，被调查者中具有初中文化程度的 人最多，占调查总数的4 3 8 9 6 ( 见表3 1 ) ，初中及初中以下文化程度所占比例 为5 7 1 ；没有技术等级的农民工占4 9 1 4 ( 见表3 2 ) 。所以，大多数农民工 只能从事低报酬的、流动性大的工作。为了证实这一点，我们分析了农民工就业 单位变动的情况。调查结果显示，农民工与企业签订劳动合同的比例较低( 见表 3 3 ) ，近两年来换过工作单位两次及以上的所占比例为3 3 9 ( 见表3 4 ) 。 表3 1 农民工受教育程度 受教育程度 频数百分比累计百分比 小学及以下 1 0 5 1 2 11 2 4 初中 3 7 94 3 85 7 1 高中 2 7 93 2 29 0 1 大专 4 14 79 4 9 本科及以上 4 35 01 0 0 o 有回答的项合计 8 4 79 7 8 缺失值 1 92 2 总计 8 6 61 0 0 0 表3 2 ：农民工技术等级分析 技术等级人数比例( )累计百分比 没有技术等级 4 2 64 9 1 4 4 9 1 4 初级 2 0 12 3 2 9 7 2 4 3 中级 1 5 31 7 7 9 0 13 高级 2 93 3 4 9 3 4 7 有回答的项合计 8 0 99 3 4 7 缺失值 5 76 5 3 1 0 0 总计 8 6 61 0 0 0 i o 浙江大学硕士学位论文 农民工基本养老保险问题研究 表3 3 农民工劳动合同签订情况 劳动合同签订频数 百分比累计百分比 缺失值 2 6 3 o3 0 没签 2 8 83 3 33 6 3 口头约定1 6 51 9 15 5 3 签了3 8 74 4 71 0 0 0 总计8 6 61 0 0 0 表3 4 农民工近两年换单位次数统计表 换单位次数 频数百分比累计百分比 0 次 3 5 44 0 9 4 6 2 1 次 1 5 2 1 7 66 6 1 2 次 1 6 21 8 7 8 7 2 3 次 5 7 6 69 4 6 3 次以上 4 1 4 71 0 0 o 有回答的项合计 7 6 68 8 5 缺失值 1 0 01 1 5 总计 8 6 61 0 0 0 由于受教育程度和劳动技能较低，按照市场经济的要素配置原则，部分农民 工在生产要素市场几乎没有竞争力。尽管农民工这个群体还比较年轻( 见表3 5 ) ， 但是他们对未来仍然是迷茫的，因为未来难以计划。根据调查分析，只有3 2 4 的农民工明确表示将来愿意留在城市，2 0 3 的农民工将来要回到农村，4 3 9 9 6 表示不确定。再加上他们就业的流动性较高，而现行城镇基本养老保险制度与之 不相适应，这样必然影响着农民工参加基本养老保险的积极性。 表3 5 农民工年龄结构分析 1 年龄( 岁) 1 6 - 2 32 4 - 3 03 1 4 0 4 1 - 5 05 0 以上没有选择 l 比例( _ j 1 ) 3 0 33 1 22 7 88 02 8 0 3 农民工基本养老保险问题研究浙江大学硕士学位论文 3 3 农民工收入水平低、参保意识不强 由于各种原因，农民工的收入较低，消费也较低，因而参加基本养老保险的 意愿并不强烈。根据统计部门的数据和我们的调查，与其他群体比较，农民工的 收入水平和消费水平均明显低于城镇较低收入家庭年人均可支配收入与消费支 出水平( 见表3 6 ) ，需要注意的是，表3 6 中较低收入家庭年人均可支配收入 1 2 1 0 1 0 3 元是家庭人均收入，而农民工人均年收入1 4 7 2 4 2 1 元是其一个人的年 收入。虽然农民工在就业地的消费很低，但他们的节余并不是作为储蓄以备未来 之需，而是把大部分节余带回农村老家，补贴农村家人的生活。因此，他们的基 本养老保险缴费能力是很低的，所以基本养老保险的参保意愿并不强烈。在调查 中( 调查对象与节3 2 中同) ，当我们问到“你最希望政府为农民工做点什么” 时，只有2 4 0 的农民工选择了参加社会保险，可见，农民工参加社会保险的意愿 不高。 表3 6 ：农民工与其他群体收入、消费比较 项目收入：元年消费：元年 城镇单位职工平均工资( 2 0 0 5 年) 3 0 5 8 0 国有单位职工平均工资( 2 0 0 5 年) 3 9 7 4 8 城镇集体单位平均工资( 2 0 0 5 年) 2 2 7 9 4 其他单位平均工资( 2 0 0 5 年) 2 4 0 0 3 城镇居民年人均可支配收入与消费 1 6 6 0 113 4 3 8 较低收入家庭年人均可支配收入与消费 1 2 1 0 1 0 31 0 6 3 9 23 农民工人均年收入 1 4 7 2 4 2 17 9 7 1 5 7 注：表中数据来自于2 0 0 6 杭州市统计年鏊和笔者所在课题细的调查分析 按照马斯洛的需求层次理论，人的需要可以分为五个层次，只有在满足了较 低层次的需要之后，人才会产生较高层次的需要，生理需要是最低层次的需要， 其次才是安全的需要。社会保险作为安全的需要排在生理需要的满足之后也是符 浙江大学硕士学位论文农民工基本养老保险问题研究 合常理的，即使农民工被社会保险制度所覆盖，一旦有家庭成员遭遇疾病、上学 或其他意外事件，针对农民工个人的社会保险也无济于事。有学者认为这是农民 工自我保障意识差的体现。我们认为，这正是农民工在社会保障缺位状况下的无 奈选择，是一种自我保障行为，要工资而不要社会保险，只有保住了现期的收入， 保住了家人的基本生活和孩子的就学，自己未来才能有保障。 3 4 用人单位的社会保险意识参差不齐 用人单位的社会保险意识与农民工的社会保险参与度有密切关系。笔者在调 查中发现，不同企业的社会保险意识有很大差异，相应地，它们农民工社会保险 参与度也有很大差异。 部分企业对特定农民工群体参加社会保险态度积极。与以往学术界和人们的 普遍认识不同，我们在调研中发现了一些积极参加农民工社会保险的企业，例如， 萧山的亚太集团、传化集团。在农民工不愿参加社会保险的情况下，企业不仅利 用各种渠道广泛宣传，甚至上门做思想工作千方百计动员农民工参加社会保险。 企业这样做的目的是为了留住所需的人才，参加社会保险才能签订劳动合同，企 业也需要用劳动合同来约束雇员行为，维护自己的利益。对于企业生产管理不可 缺少的这部分人才，已经没有农民工的身份界限，参加社会保险也没有障碍。 部分企业对农民工参加社会保险态度暧昧，农民工的参保情况取决于劳动部 门的工作力度及农民工的构成等各种因素。在企业中这类农民工的技能普遍不如 前一类农民工，企业对他们的依赖性低于前一类农民工，也就是说企业不用担心 失去他们而必须与他们签订劳动合同，不签劳动合同也就没有必要参加社会保 险。在社会保险部门扩面力度加强，农民工以本地农民工或组织性较高的外地农 民工为主的情况下，企业也会给农民工参加社会保险。这部分企业是在政府的压 力和农民工的推力共同作用下参加社会保险，一旦压力或推力的作用不够强，这 部分企业就可能拒绝第二类农民工参加社会保险。 另有部分企业对部分农民工( 第三类农民工) 参加社会保险采取消极对抗的 态度，第三类农民工的技能低，企业对他们来说依赖度最低，企业可以很容易的 农民工基本养老保险问题研究 浙江大学硕士学位论文 找到他们的替代者，他们多从事技术含量低的，临时性、季节性的工作。目前， 这部分企业中有一部分是无力负担农民工参加社会保险的费用，主要以劳动密集 型加工制造业为主，一旦政府强制企业参加农民工社会保险，这些企业可能会破 产倒闭；另一部分是虽然负担得起，但不愿承担社会责任，声称一旦参加，也将 倒闭或者引起价格上涨，包括餐饮服务业、零售加工业等。由于政府和企业的信 息不对称，政府无法区分这两类企业，所以，社会保险部门的各种扩面措施对这 两部分企业的作用很小。 3 5 现行基本养老保险制度的设计缺陷 3 5 1 参保费率过高 农民工参保难，与基本养老保险制度设计的缺陷也有着重要的关系。首先表 现为参保的“高费率”导致的“高门槛”。以杭州市为例，目前，基本养老保险 费率较高，单位缴费的费率合计在2 0 左右，个人缴费的费率是8 。根据我们的 调查，企业与农民工普遍感到负担过重。特别是个人缴费，虽然费率是8 ，但 实际上对于大多数的农民工来说不是这个数值。因为按照目前的制度，缴费工资 低于上一年度全省平均工资6 0 的，按照6 0 确定，根据表3 6 的数据， 2 0 0 5 年城镇单位职工月平均工资2 5 4 8 元，它的6 0 为1 5 2 9 元，而农民工的月平均工 资为1 2 2 7 元，因此以1 5 2 9 元为缴费基数，计算得实际费率为1 0 ，高了2 个百 分点。 针对费率高的问题，浙江省曾经于2 0 0 1 年开始出台了基本养老保险“双低” 政策，即用人单位和职工个人按照较低的标准缴纳基本养老保险费，届时按照一 定的算法相应降低基本养老保险待遇，这对于农民工和灵活就业人员参加基本养 老保险起到了积极的作用，但这个费率水平仍然不低。主要原因是，我们的基本 养老保险制度在转轨过程中的历史债务没有妥善处理，i n s 度下的隐性债务因为 制度转轨而显性化了。如果显性化了的历史债务并不全部都由当代劳动者承担， 或者说不是全部都由现在的社会保险基金承担，那么，基本养老保险费率完全可 以降低。因此，建立基本养老保险基金多渠道筹资机制，尤其是加大财政对于基 浙江大学硕士学位论文 农民工基本养老保险问题研究 本养老保险基金的投入，可以降低基本养老保险费率，从而有利于扩大基本养老 保险覆盖面，有利于农民工参加基本养老保险。 3 5 2 养老保险关系转移难 农民工参保难，还与基本养老保险制度设计的基本理念上的偏差有着重要的 关系。事实上，现行基本养老保险制度是在经济转轨和国企改制的背景下形成的， 基本养老保险制度中许多具体规定主要是针对城市原国有企业职工设计的，适应 于计划经济时代的人员相对固定，极少流动的情况，这对于农民工明显不适应。 这一事实本质上反映出现行基本养老保险制度对于城市化、市场化、就业形式多 样化的趋势不相适应。 这种不适应集中表现为基本养老保险关系转移难。农民工是在城市化进程中 形成的一个劳动者群体，他们具有很强的流动性。因此，用一个相对固化的制度 来覆盖流动的人群必然带来一系列矛盾和问题，所以，现行基本养老保险制度与 农民工的实际生活和工作状况不适应。 按照现行基本养老保险制度的设计，基本养老保险关系是可以转移的，但实 际上基本养老保险关系转移很难。这是影响农民工参加基本养老保险的重要因素 之一。农民工参加基本养老保险的一系列问题都由此而生。根据制度设计的原理， 基本养老保险个人账户基金是可以转移的，但统筹基金中的资金不能转移。制度 承认统筹基金中含有参保人个人的社会保险权益，但具体没有量化标准，因此统 筹基金中参保人社会保险权益的落实就发生了困难。根据现行制度规定，参保人 劳动关系变动、尤其是在不同统筹区域间流动时，只要转移个人账户资金即可， 而不必转移统筹基金中的资金，转入地社会保险部门必须无条件接受。但是，目 前基本养老保险基金实行地区统筹，即各统筹地区财政对当地的基本养老保险基 金负责。社会保险关系转入，意味着转入地基本养老保险基金要承担参保人在统 筹基金中的社会保险权益支付的责任，出于自身利益的考虑，各地都不愿意接受 转入，同样道理，他们也不愿意将已经进入本地基本养老保险基金的资金带走。 于是，基本养老保险关系转移在此受阻。 农民工基本养老保险问题研究浙江大学硕士学位论文 3 6 地方政府的短视行为 此外，农民工基本养老保险参保率低还与地方政府的短视行为有关。因为社 会保险费是劳动力成本的重要组成部分，一些企业从降低劳动成本的角度出发， 不愿意承担农民工基本养老保险的费用。遗憾的是，一些地方政府出于保护企业 和吸引投资的需要，对企业的这种行为听之任之。虽然各地在确保农民工工资按 时、足额发放，保护农民工合法权益等方面做了大量的工作，但是，农民工基本 养老保险问题依然没有得到全面解决，在部分政府官员的头脑中，依然把农民工 当作外来打工的人，认为地方政府没有义务为农民工提供基本养老保险，甚至有 些同志错误地认为，解决农民工基本养老保险问题会损害企业的竞争力，从而影 响本地区的经济竞争力。因此，解决农民工的基本养老保险参保问题，需要提高 地方政府官员的思想认识。 3 7 结论 综合前述对于造成农民工不愿意参加基本养老保险现状的原因分析，我们可 以得出随着我国户籍制度的淡化以及社会整体发展水平的进一步提升，要解决农 民工参保率低这一问题，首先还是在于政府要提高自身对于农民工社会保障权益 的认识，在基本养老保险制度的设计和完善中充分考虑农民工这一社会新群体的 特征，从而带动农民工以及用人单位逐步参加进来。 当前为解决农民工不能适应现存基本养老保险制度安排的现状，理论界正进 行着热烈的探讨与研究，实践中一些城市也开始了积极的探索。其中具有代表性 的主要有“上海模式”和“深圳模式”两种。其中前者的解决思路在于为农民工 群体单独建立新的基本养老保险制度从而解决农民工参加基本养老保险的种种 难题。后者则从完善现有基本养老保险制度出发，逐步改变农民工群体不能适应 当前制度安排的局面。下面将对这两种模式进行比较分析，并提出本文认为应该 采取的模式。 1 上海模式 2 0 0 2 年9 月，上海市实施了上海市外来从业人员综合保险暂行办法，把 浙江大学硕士学位论文农民工基本养老保险问题研究 外来从业人员的“老年补贴”与工伤( 或者意外伤害) 、住院医疗纳入综合保险， 实行与本市户籍职工不同的养老保险制度。该办法规定，“符合本市就业条件， 在本市务工、经商但不具有本市常住户籍的外省、自治区、直辖市的人员”( 不 包括从事家政服务和从事农业劳动的人员) ，用人单位以其使用外来从业人员的 总人数乘以上年度全市职工月平均工资的6 0 9 6 为基数，按1 2 5 的比例缴纳综合保 险费( 其中外地施工企业的缴费比例为7 5 ) ；无单位的外来从业人员以上年度全 市职工月平均工资的6 0 9 6 为基数，也按1 2 5 的比例缴纳综合保险费。在实际操作 中，按7 5 缴纳的综合保险费用于工伤( 或者意外伤害) 和住院医疗保险，按5 缴纳的综合保险费用于“老年补贴”，两者分别委托一家商业人寿保险公司、一 家商业财产保险公司运作和支付，其中“老年补贴”由中国人寿保险公司上海分 公