（行政管理专业论文）NGO在汶川地震灾后重建中的参与问题研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 “5 1 2 特大地震发生后，非政府组织积极参与，效果显著，改变了以往 在大灾害中作为不大的局面，初步展示了其对中国大陆危机治理的独特贡献。 随着汶川地震灾区进入灾后重建的阶段，非政府组织如何继续发挥作用，成为 普遍关注的焦点。本文旨在通过总结非政府组织在国内外危机事件中的成功经 验，结合汶川地震中显现出来的问题与不足，从而探讨非政府组织参与灾后重 建的方式，并进一步引入具体的参与途径。这些探讨，都将在一定程度上对目 前正在进行的灾后重建工作产生影响，为灾后重建工作的顺利进行做出前瞻性 的思考，具有较强的实践意义。 本文是建立在实证研究的基础上进行的，救灾阶段在多个灾区做过志愿工 作，重建阶段又多次深入灾民、政府和非政府组织中进行调查访谈，对非政府 组织如何参与灾后重建形成了一个总体的认识。总的来说，本文首先是对国内 外公共危机管理中非政府组织的参与概况进行横向和纵向的比较，借鉴国内外 非政府组织的成功经验。进而探讨非政府组织在参与汶j i l t t 鱼震救灾中存在的问 题和原因，找出应对的对策，然后再深入到对非政府组织参与救灾和重建的作 用分析。最后，着重研究非政府组织在汶川地震灾区重建中的参与方式和途径， 并在此基础上得出结论和建议。 关键词：公共危机管理；非政府组织；参与方式；汶川地震 西南交通大学硕士研究生学位论文第| i 页 a bs t r a c t a f t e r ”5 12 ”w e n c h u a nh u g ee a r t h q u a k eo c c u r r e d n g o sp a r t i c i p a t e di n l a r g e s c a l er e s c u ep o s i t i v e l ya n de f f e c t i v e l yw h i c hc h a n g e dt h es i t u a t i o nt h a tt h e s e o r g a n i z a t i o n sp l a y e du n i m p o r t a n tr o l ei nd i s a s t e ri nt h ep a s t ，a n di n i t i a l l yd i s p l a y e d t h e i ru n i q u ec o n t r i b u t i o nt ot h ec r i s i sm a n a g e m e n ti nc h i n a w i t ht h e s t a g eo f p o s t d i s a s t e rr e c o n s t r u c t i o no ft h ee a r t h q u a k e s t r i c k e na r e ac o m e s ，t h ei s s u eo fh o w n g o sc o n t i n u ep l a y i n gar o l eb e c o m e st h ef o c u sw i d e l yc o n c e m e d t h i sp a p e ra i m s t oe x p l o r et h ew a yo fp o s t d i s a s t e rr e c o n s t r u c t i o nf o rn g o sa n df u r t h e ri n t r o d u c e s p e c i f i cp a r t i c i p a t i o nw a y sb ys u m m a r i z i n gt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c eo nc r i s i s s i t u a t i o n sa th o m ea n da b r o a do fn g o sa n dc o m b i n i n gt h ep r o b l e m sr e f l e c t i n gf r o m w e n c h u a n e a r t h q u a k e t h e s e d i s c u s s i o n sw i l lh a v ee f f e c to nt h e o n g o i n g p o s t d i s a s t e rr e c o n s t r u c t i o nt os o m ee x t e n t ，m a k ef o r w a r d - l o o k i n gt h i n k i n gf o rt h e s m o o t hp r o g r e s so f p o s t - d i s a s t e rr e c o n s t r u c t i o n , a n d h a v e s t r o n gp r a c t i c a l s i g n i f i c a n c e t h et h e s i si sb a s e do ni n v e s t i g a t i v er e s e a r c h ；a u t h o rh a sb e e ne n g a g e di n v a r i o u sv o l u n t e e rj o b si nd i s a s t e ra r e a s i nr e c o n s t r u c t i o ns t a g e ，a u t h o rj o i n e di n s e v e r a ln g o st od oi n d e p t hr e s e a r c h e sa b o u tl o c a lv i c t i m sa n dg o v e r n m e n t , a n d a c q u i r e dc o m p r e h e n s i v ec o g n i t i o na b o u th o wn g o sp a r t i c i p a t e i np o s t - d i s a s t e r r e c o n s t r u c t i o n t o t a l l ys p e a k i n g ，i nt h i st h e s i s ，a u t h o rf i r s t l ys t a t e st h ei n t e m a la n d e x t e m a ln g o st op a r t i c i p a t ei np u b l i cc r i s i sm a n a g e m e n tu s i n gt h eh o r i z o n t a la n d v e r t i c a lp r o f i l ec o m p a r i s o n ，t h ep u r p o s ei sl e a r n i n gt h es u c c e s s f u le x p e r i e n c ef r o mi t s e c o n d l yi td i s c u s s e st h ep r o b l e m sa n dr e a s o n si np r i o rr e s c u e f m d st h er e l a t e d c o u n t e rm e a s u r e s ，a n dt h e ng i v e st h es i g n i f i c a n c eo fn g o si n p o s t d i s a s t e r r e c o n s t r u c t i o n l a s tb u tm o s ti m p o r t a n ti sa b o u tt h ea c c e s s e st h a ta r ea v a i l a b l ef o r n g o sj o i ni nr e c o n s t r u c t i o n f i n a l l yi sa b o u tt h ec o n c l u s i o n sa n dr e c o m m e n d a t i o n s k e y w o r d s ：c r i s i sm a n a g e m e n t ；n g o s ；p a r t i c i p a t i o na c c e s s ； w e n c h u a n e a r t h q u a k e 西南交通大学曲南父遗大罕 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保密龟使用本授权书。 ( 请在以上方框内打“ ) 姗签名赢南玩 日期州7 吁蛔 吼w 口年纠i 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： 通过参与多个国内外n g o 对汶川地震灾后重建项目的前期调研行动，以 及对国内外n g o 在近些年发生的大型公共危机中的参与模式进行比较分析， 总结出在此次汶川地震前期救援中n g o 组织表现出的不足之处，并指出如何 在灾后重建工作中扬长避短，探析了n g o 在灾后重建工作中的适时切入点， 且对已有的调研数据进行加工整理，引入了灾后重建几大板块中n g o 的参与 途径。 学位论文作者签茗缎 隰山 e 气6 母国 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 第1 章导论 1 1 选题背景 2 0 0 8 年5 月1 2 日1 4 时2 8 分，四川省汶川县发生8 0 级特大地震，京沪 等2 0 个省市和地区都有震感，汶川大地震是新中国成立以来破坏性最强、涉及 范围最广、救灾难度最大的一次地震。根据民政部报告，截止2 0 0 8 年8 月2 5 日1 2 时，四川汶川地震已确认6 9 2 2 6 人遇难，3 7 4 6 4 3 人受伤，失踪1 7 9 2 3 人。 面对这场突如其来的灾难，我国政府从发布灾情信息，启动应急预案，再到温 家宝总理赶赴灾区，一系列行动都在短短一个半小时内完成，凸显了我国政府 应对突发公共事件的使命感，高效率与透明化的信息处理。行政力量与民间力 量的共同参与，成为抗震救灾的新模式，也为中国转型期社会治理改革探索了 新路。各级政府与各种官方及民间的慈善救助组织在灾情发生的第一时间纷纷 行动起来，出现了举国赈灾、团结一致、众志成城的大浪潮。 在这场灾难中，政府、企业、个人，都充分的发挥着各自的作用，这其中， 值得注意的是，各类非政府组织，浮出水面，紧急行动，亲力亲为，不计辛劳， 从事各类志愿活动，无论是在抢救人员、筹集运送分配物资、人员心理疏导、 灾后重建等方面，都表现出了值得尊敬的奉献精神，得到了灾区人民、各级政 府组织乃至国际媒体的赞扬和支持。正如这场灾难不期而至一样，四川也意想 不到地成了中国n g o 大检阅的场地。中国n g o 在这场抗震救灾的举止，以自己 的良好表现，代表着今日中国社会的一个新生力量。n g o 仿佛一夜之间赢得了 社会的认可，戴上了美丽的花环，获得了广泛的赞誉。 然而，当我们透过赞誉，追溯非政府组织发展的往事，再展望未来，我们 依然不得不承认，n g o 在中国的发展所面临的内外困境并不会因汶川的场地 震而彻底改变，未来的n g o ，在相当一段时间内，仍然将面临重重困难，在夹 缝中艰难求生。更为困难的是，由于在中国，n g o 是纯外来的事物，它在中国 传统的土壤里没有根，更缺乏先例，中国n g o 往往很缺乏实现达成组织目标的 相关知识和技术，这就使得许多n g o 开展活动的时候，缺乏行动策略和专业知 识。组织对自身如何定位以及战略方向也都缺乏足够的知识参考。超常的热情 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 和奉献精神，但是整体职业素质不高，这是人们对n g o 常见的批评，这恰恰是 n g o 在在财力、人力、知识能力等方面十分薄弱的外在表现。 面对种种困境，我们相信可以有很多办法来解决，例如加强对政府的游说， 改变现有的立法，例如鼓励企业对n g o 的捐款和资助，例如广泛吸收国际经验。 但无论如何，中国n g o 的活动者们必须明白，所有的办法，都必须依靠自身的 工作和努力去实现，唯有自身的努力才能超越重重困境。因此，对于n g o 在灾 后重建中的发展模式就是n g o 未来在整个社会治理的模式的缩影，由于n g o 需 建立利益协调机制，在灾区的作为可谓是机遇与挑战并存。而研究n g o 在灾后 重建中的参与方式是十分关键的切入点，好的参与方式和时机将会毫无质疑地 吸收社会力量，凝集民心，反映民情，集中民智，汇聚民力。 1 2 研究目的、意义及内容 汶川特大地震发生后，来自社会各阶层的非政府组织和志愿者活跃在各个 灾区，寻找生命，分发救灾物资，在抗震救灾中发挥了重要作用，第一次展现 了我国非政府组织的强大力量。目前，抗震救灾已经进入灾后重建阶段，灾区 的生活和生产秩序恢复还需要一定的时间，如何更好发挥非政府组织在灾后重 建中的作用，成为我们关注的焦点。针对灾后重建这个问题，本文通过研究， 预期达到以下三个目的：第一，通过国外n g o 参与救灾和灾后重建的经验，以 及国内以往n g o 在突发公共事件中的参与情况的对比，分析非政府组织在参与 汶川地震救灾中的问题及其解决对策；第二，借鉴国外相关经验，分析灾后重 建中政府与n g o 的角色分配，以及n g o 的参与方式和途径；第三，以此次灾后 重建为契机，探析n g o 在我国社会发展中的前景。 对非政府组织在汶川地震灾后重建中参与方式的研究，是研究n g o 的一个 全新视角，具有理论和现实意义。在理论上，这一视角的研究，无疑是对非政 府组织研究的一个补充，使对其研究不再停留在表面问题上，而是深入到具体 操作层面，在一定程度上丰富了非政府组织的理论，具有一定的理论意义。同 时，本文还具有较强的实践意义，课题中分析到非政府组织如何组织和引导灾 民参与重建项目，探析n g o 在灾后重建工作中的适时切入点，引入了灾后重建 几大板块中n g o 的参与途径。本文旨在透过分析救灾过程中n g o 表现出的问题， 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 给出建设性的对策，它将有利于中国n g o 在以后公共治理和志愿者社会体系建 设中的发展。另外，文章还探讨了在第一阶段的救援之后，为避免不必要的资 源竞争，应考虑某些n g o 的退出机制。这些探讨，都将在一定程度上对目前正 在进行的灾后重建工作产生影响，为灾后重建工作的顺利进行做出前瞻性的思 考，具有较强的实践意义。 研究的主要内容，是以公共危机管理理论为出发点，纵向对比分析我国近 年来对公共突发事件的应急管理方式演变，横向对比分析国内外对危机公关的 应急处理机制，其中着重分析n g o 在公共危机处理中的作用和参与方式的变化。 其次，细化分析此次汶川地震中n g o 的表现：功绩、问题及其对策。之后主要 研究在灾后重建中，n g o 同政府、企业的互动参与方式和途径，和n g o 之间的 联动工作模式。结论中将展望n g o 在未来公共管理中的重要地位。 文章通过参与多个国内外n g o 对汶川地震灾后重建项目的前期调研行动， 以及对国内外n g o 在近些年发生的大型公共危机中的参与模式进行比较分析， 总结出在此次汶川地震前期救援中n g o 组织表现出的不足之处，并指出如何 在灾后重建工作中扬长避短，探析了n g o 在灾后重建工作中的适时切入点， 且对已有的调研数据进行加工整理，引入了灾后重建几大板块中n g o 的参与 途径，丰富了针对自然灾害公共危机管理中n g o 的参与研究专题。 1 3 文献评述 1 3 1 对公共危机管理和n g o 的研究 ( 1 ) 公共危机管理( p u b iicc risism a n a g e m e n t ) 对于什么是危机，不同的学者有不同的观点。在西方，著名学者罗森塔尔 ( r o s e n t h a l ) 认为：危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严 重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件 1 1 1 。格林( g r e e n ) 注意到危机管理的一个特点是“事态已发展到无法控制的程度。” 他声称：“一旦发生危机，时间因素非常关键，减少损失是主要任务”。中国学 1 1 1 r o s e n t h a l ，l e s l i e c b o t si n s u r a n c ef u t u r e so p e n u ph u g e r i s k m a n a g e m e n t o p p o r t u n i t i e s ：j f i n a n c i a le x c h a n g e ，1 9 9 蔓j ! 鱼2 _ 三幽 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 者张成福认为：“危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重 影响到社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府 和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对”【2 j 。对于 公共危机的界定就比较少了。在西方，罗森豪尔特认为，公共危机是指“对一 个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并在时间压力和不确定 性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件 。我国还有部分学者认为，公共 危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险( 危害或风险) 的事件。 上述界定只是从某个角度加以解释公共危机，只侧重某个方面( 特征， 范围等) 加以描述，不够全面。要更好的理解公共危机的内涵，有必要区分“一 般危机 、“政府危机 和“公共危机 这三个概念。综合以上分析，本文认为 公共危机的含义为：由于内部或外部高度不确定、突发性的因素对社会共同利 益和安全产生严重威胁，需要政府和其它社会公共部门在时间紧迫和不确定性 极高的情境下做出决策以妥善解决的一种危险境况和紧张状态。 公共危机可以从不同的角度进行分类：从危机成因分析，可以分为自然危 机和人为危机，前者如火灾、地震、台风、干旱等，后者如核泄漏、社会动乱、 战争、恐怖活动等从危机影响范围考虑，可以分为国际危机、国内危机、地区 危机和组织内部危机，从危机涉及领域来看，可以分为政治危机、经济危机、 社会危机、价值危机等。基于危机种类的各种划分标准的讨论，张成福教授划 分得更为概括直接一是大规模自然灾害，包括地震、台风与水灾、火山灾害、 雪灾等自然灾害，大规模感染等公共卫生灾害也可以视为此类；二是重大事故， 包括船舶、列车、飞机等交通事故、火灾、爆炸、剧毒品和放射性物质等大量 泄漏事故；三是重大事件，包括暴动、金融等经济恐慌、劫机船和人质事件、 大量杀伤性恐怖事件，这一类危机通常危害到国家安全。本文将探讨的汶川地 震即属于自然危机。 ( 2 ) 非政府组织( n g o n o n g o v e r n m e n to r g a niz a tio n ) 非政府组织是英文n o n - g o v e r n m e n to r g a n i z a t i o n 的意译，英文缩写n g o 。 国际社会中关于n g o 的定义，较为流行的是美国约翰一霍普金斯大学莱斯特萨 2 1 张成福构建全面整合的公共危机管理模式 j 巾囝减灾，2 0 0 5 ，( 0 4 ) 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 拉蒙( l e s t e rs a l a m o n ) 教授提出的所谓五特征法，即将具有以下5 个特征的组 织界定为n g o ：组织性；非政府性；非营利性；自治性；志愿性。在这5 个特 性中，非政府性和非营利性被公认为n g o 的基本特征。非政府性也可以理解为 民间性，即n g o 是社会自发组建、独立于政府体系运作的；非营利性表明了n g o 与市场经济组织的区别，即它是不以营利为目的、利润不用于成员之间分红的 i 3 1 。可以看出，上述定义的内涵正是近代西方对国家、市场、公民社会三者分 立的理解模式的反映。由于该定义比较符合西方国家n g 0 的基本情况，因而受 到了广泛认可。在我国，完全按照西方标准来界定和理解n g o 很难全面反映我 国社会的实际情况，从目前国内学术界对n g o 的定义来看，有代表性的大致有 三种：广义的n g o 是指政府和营利的企业之外的一切社会民间组织，它在外延 上包括社团、民办非企业单位、国有事业单位、人民团体、其它组织含单位内 部的、以企业形式登记的、未登记的社团等。其中广义n g o 的界定从推动我国 n g o 和公民社会发展的角度而言是比较合适的，也比较符合我国目前公民社会 发展的实际情况。本文所说n g o 也采用上述广义n g o 的说法。换言之，目前在 我国可以认为，满足下列基本条件的组织均可以视为n g o 。即政府体系之外的、 不以营利为目的、具有不同程度的独立性和自治性、志愿公益性的正式组织。 非政府组织的活动遍及现代社会的各个主要方面，包括经济活动、地域活 动、社群活动和社会活动等方面。从领域分布上看，非政府组织活动较为集中 和活跃的主要领域是以下六个方面：第一，环境保护。环境保护是非政府组织 非常集中和活跃的领域之一，无论在国外还是国内，都有许多著名的非政府组 织活跃在这个领域；第二，扶贫发展。扶贫发展领域是非政府组织介入比较早 的一个领域，而且经历了种种变化。目前主要包括：发达国家的从事开发援助 的基金会等资助机构；总部设在发达国家但主要在发展中国家开展各种发展项 目的发达国家n g o ；专门开展小额信贷等活动的发展项目组织及草根组织等等； 第三，权益保护。保护弱势群体的权益并帮助他们努力在社会中生存和发展， 是许多非政府组织积极致力的事业；第四，社区服务。无论是在农村社区还是 1 3 1 s a l a m o n l m p a t t e r n si np u b li cs e r v i c e ：t h es c o p ea n dt h e o r yo fg o v e r n m e n tn o n p r o f i t r e l a t i o n s 霄w p o w e l l ( e d ) t h en o n p r o f i ts e c t o rar e s e a r c hh a n d b o o k n e wh a v e n ，c o n n e c t i c u t ： y a l eu n iv e r s it yp r e s s ，1 9 8 7 ，p p 9 9 11 7 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 在城市社区，都有越来越多的非政府组织在提供各种服务。这些服务的范围主 要包括：社区医疗、社区护理、社区卫生保健、社区养老、社区文化休闲、社 区消防、社区治安、社区管理、社区教育、社区娱乐、社区绿化、社区环保等； 第五，经济中介。在市场经济条件下，它们通过开展各种形式的联谊交流、信 息提供、行业协调、咨询服务等活动，发挥着经济领域的互助、共济、中介功 能，对市场经济的运作起着重要的润滑剂和中介质的作用；第六，慈善救济。 较著名的如福特基金会、洛克菲勒基金会等。这些慈善救济组织将富人的财富 通过捐赠的形式集中起来，用于对穷人的各种施舍救济，在发生饥荒、水灾、 地震、战争等灾难的时候最为活跃，对社会影响力也很大1 4 l 。 把非政府组织的活动领域进行分类，对于其参与到公共危机管理中具有现 实意义。公共危机事件涉及到社会生活的各个方面，危机发生后，不同领域的 非政府组织所参与的方式是不一样的。而且，各个领域的非政府组织所具有的 专业技能、帮扶对象、资金来源也都是不同的，这种多样性，使得非政府组织 成为公共危机管理中一个必不可少的主体。同时，非政府组织的这种多样性也 使得他们能深入到各个受害群体之中，以多种方式和途径施以帮助，在参与过 程中发挥更大的作用。 公共危机管理作为政府公共管理与服务的重要内容，应当由政府干预，负 起相应的责任。但政府也不是万能的，政府也会失灵。而且战胜公共危机需要 广泛的社会力量，需要发挥各种力量的作用，调动公众资源，控制危机的发生 和扩大，尽力减轻危害。因此，政府必须建立“有限政府 的新理念，界定政 府在应对危机中的职能边界，积极与非政府组织展开在危机管理中的合作，逐 步树立政府与非政府组织互助合作、共担风险的理念，构建政府与非政府组织 合作、分权、共治的新机制，这既是一种客观必然，也具有现实可能。从国内 # 1 - t 1 ；政府组织参与公共危机管理的实践来看，非政府组织以其独特的和专业的 参与方式，可以作为政府职能的有效补充，在公共危机事件中发挥积极的作用。 1 3 2 国内外对n g o 参与公共危机管理的研究 目前，国内学术界对公共危机管理领域的研究大都是以政府为主体的公共 4 1 丁名非营利组钐 管理与运作 d 北京：中园人民出版社，2 0 0 6 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 危机管理，对于公共危机管理中非政府组织的参与，学界还没有系统深入地研 究。政府因其职责、地位和手段之所在，在公共危机管理中必然起主导作用。 但政府是有限的政府，所能够提供的公共服务有时并不能够满足需求，应对危 机也同样如此，政府同样需要依靠社会组织的力量来共同应对。当然有的学者 也意识到这问题的研究意义，如张成福在公共危机管理全面整合的模式与 中国的战略选择一文中、毛寿龙在危机呼唤市民社会一文中、薛澜等在 美国危机管理体系的结构一文中、龙太江在社会动员与危机管理一文 中都提出了在公共危机管理中应该重视社会力量的参与作用。但对公共危机管 理中非政府组织的参与这一专题进行研究得并不多见，笔者所见只有安建增的 非政府组织在应对公共危机时作用的探析，石奎的危机管理中非政府组织 的作用，顾亮、刘善堂的我国非营利组织发展之困境及对策研究一以非典时 期非政府组织的相关活动为研究个案，以及卢汉桥等的非营利组织参与危机 管理的途径和影响分析，沈荣华的非政府组织在应急管理中的作用均对此 做出了初步研究。 ， 发展至今西方危机管理理论研究已经渐趋成熟，经历了一个较长的发展历 史。从2 0 世纪8 0 年代中期到9 0 年底末，这个时期公共危机管理理论研究 广泛吸收和借鉴了企业组织危机管理研究的成果，公共危机管理理论渐趋成熟。 2 l 世纪初至今公共危机管理的研究进入深化研究、全面发展的繁荣时期。概括 起来主要有：( 1 ) 国际关系研究。研究者主要关注国际结构、国际体系的变迁 对民族国家行为产生的影响，以及这种影响对国际危机的作用等“高政治”领 域研究。特别是在两极格局时期的美苏争霸演绎下的矛盾、紧张、斗争，国际 关系领域内的危机研究，无疑独占鳌头，也形成了相当一批成果，为危机管理 的理论发展作出了重要贡献。即便今天，国际关系和国际政治领域内的危机研 究也是相当重要而富有理论价值和实践价值。代表人物有赫尔曼 ( c f h e r m a n n ) 、欧文杨( o r a nr y o n g ) 、戴恩斯( r r d y n e s ) 、齐默尔曼 ( e z m m e r m a n ) 等：( 2 ) 灾害研究。既包括自然灾害，也包括人为酿成的灾难。一 方面灾害研究围绕诸如洪涝、旱灾、虫灾、暴风雪、特大暴雨、海啸等自然灾 害的预防、救治、恢复进行研究；另方面还研究例如“9 1 1 事件 等人为 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 的灾难性研究。它的研究重点主要是体现在集体紧张局势的发展和管理，及其 预防和救治等方面；( 3 ) 社会冲突研究。这是政治学和社会学的传统研究领域， 成果比较多，影响也较大。冲突研究主要以政治稳定、社会冲突等为研究对象。 其代表人物有格尔、蒂莉、齐默尔曼、科塞、亨廷顿等；( 4 ) 个人与集团的心理 研究。这方面的研究主要是借助于心理学的概念，考察危机紧张情境下，个人、 组织和团体决策时的心理状况及其对理性决策的影响等。其代表人物有戴恩斯 等；( 5 ) 公共管理研究。主要是从行政管理和公共关系角度研究政府和决策者应 该如何应对危机，如何来管理危机。代表人物有斯奈德和艾利森等。如，斯奈 德( r i c h a r dc s y n d e r ) 在国际政治研究中对决策研究提出普遍的外交决策模 式，艾利森则提出了三种决策分析模式：理性决策模式、组织机构决策模式和官 僚政治决策模式。从公共管理角度研究公共危机更加说明了公共危机治理具有 公共产品或集体产品的特征；( 6 ) 全面综合研究。随着危机管理理论研究渐趋成 熟，一些公共管理专家从管理的角度运用多学科的知识和研究方法，对公共危 机的性质、产生原因、类型及其发展过程等进行研究。结合社会学、政治学、 心理学、统计学、公共关系学、新闻传播学、管理学的研究大大地促进了危机 管理的全面综合研究。代表人物有罗森塔尔、罗伯特希斯等。 过去几十年里，n g o 从小规模的、作为缓解战后创伤的组织逐步发展成为巨 大的、国际性的、致力于本土或国外危机解决和社会发展的组织体。些起源 于发达国家的n g o 受到发展中国家的委托，被称为国际n g o 或i n g o ，如d x f a m 、 s a v et h e c h ii d r e n 等。这些n g o 对发展中国家社会危机的解决作出了卓越的 贡献。上世纪8 0 年代，大部分工作在发展中国家的n 6 0 仍为国际n g o ，直到最近， 产生于发展中国家的地方性n g o 才得到了显著的发展。作为发展的推动力量之 一，地方n g o 相对于通常低效率的官僚政府，相对规模小、灵活性高，在专门技术 方面有一定擅长，因而在危机处理上拥有相当的优势。这些优势也促进了地方 n g o 在发展中国家数量的增加和活动范围的深入。 1 4 技术路线 本文的技术线路总体来说，首先是对国内外公共危机管理中n g o 的参与概 况进行总体把握，进而对公共危机管理和非政府组织进行简要介绍。在此基础 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 上，探讨非政府组织在参与汶川地震救灾中存在的问题和原因，然后深入到非 政府组织参与救灾和重建的作用。最后，着重研究非政府组织在汶川地震灾区 重建中的参与方式，并在此基础上得出结论和建议。此技术路线遵循循序渐进 的规律，对现有资料进行分类和整理的基础上，进行深入分析，逐步展开研究。 使得研究内容环环相扣，研究分析层层深入，最终接触到问题的关键，达到预 期的研究目的。 i 国内外公共危机管理中n g o 的参与概况 u 公共危机管| 掣和非政府组织 u n g o 参与汶川地震救灾中问题及原冈分析 u l n g o 在救灾和重建巾的作用 n i n g o 参与灾后重建具体途径引入 i u l 结论与建议 西南交通大学硕士研究生学位论文第1o 页 第2 章公共危机管理中的非政府组织参与 2 1 非政府组织参与公共危机管理的理论依据 2 1 1 公民社会 自2 0 世纪7 0 年代到8 0 年代，“公民社会”逐渐成为西方社会学术界的流 行话语，9 0 年代更是成为影响巨大的社会思潮。2 0 世纪9 0 年代以来，建立在 政府、市场和民间社会三分法基础上的公民社会概念日益得到国内外学者们的 普遍接受并广泛流行。按照这种理论，公民社会是国家和市场之外的所有民间 组织或民间关系的总和，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织1 5 】。 在这一领域，公民们可以组织起来追求个人或者群体的行为目标。公民社会将 人们从国家和市场的超强控制与统治中解脱出来，主张建立自治、自主、自律 性的社会组织，从而形成国家、市场、社会良性互动的现代化的社会结构。公 民社会发展壮大后，在社会管理中的作用也日益重要，它们或者独自承担起社 会的某些管理职能，或者与政府机构合作，共同行使某些社会管理职能。由公 民社会独自行使或与政府一道行使的社会管理过程，不再是以政府为中心的、 等级制的、命令式的统治，而是多中心的、自主地、合作管理的治理与善治。 2 1 2 治理与善治 2 0 世纪9 0 年代以来，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领 域，“治理 一词十分流行。随着全球化时代的来临，人类政治演变过程的重心 正在从统治走向治理，从善政走向善治，从政府的统治走向非政府的治理，从 民族国家的政府统治走向全球治理。与统治不同，治理指的是一种由共同的目 标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力来 实现。治理因其灵活性、协作性、高效性等优点，可以弥补政府和市场在调控 和协调过程中的某些不足，因此被广泛运用到公共事务领域，但治理也不可能 是万能的，它也存在着许多局限性，它不能代替国家而享有合法的政治暴力， 同样它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。 5 l 俞可平治理与善治 m 北京：社会科学义献出版社，2 0 0 0 1 1 西南交通大学硕士研究生学位论文第11 页 针对治理的失效，不少学者提出了“元治理”、“健全的治理”“有效的治 理”和“善治等概念，其中善治理论影响最大。所谓善治，就是使公共利益 最大化的社会管理过程。善治的本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理， 是一种新颖的政治国家与公民社会关系，是两者的最佳状态。善治有六个基本 要素，即合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性。由此可见善治 的过程是国家权力向社会回归的过程是一个还政于民的过程因此，善治有赖于 公民的积极参与合作，从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一 个健全和发达的公民社会，善治就无从谈起。这就为公民社会的重要组织 非政府组织参与公共危机管理提供了理论依据。 2 2 非政府组织参与公共危机管理的客观必然性与主观可能性 2 2 1 客观必然性 社会转型期，公共危机管理主体的失灵和客体的复杂性为非政府组织参与 公共危机管理提供了客观必然性。 从2 0 世纪7 0 年代末到现在，我国经历了多重转变：从一个农业化社会向 一个工业化社会的转变；从计划经济体制向市场经济体制的转变；从一个内向 封闭型经济体系向一个外向开放型经济体系的转变；从一个集权人治的政治体 制向一个民主法制的社会的转变。今天，我国正处于经济转轨社会转型的关键 时期，同时也进入了危机高发期1 6 j 。 长期以来，我国政府习惯于以“限制型管理”和“配给制服务”方式应对 公共危机，这种应急机制的优势是能最大程度地整合社会有限资源，集中统一 地解决危机突出问题，恢复社会秩序。客观地讲，这种应急处理机制是很有效 率的，发挥过重要的作用。然而在利益和社会矛盾多元化的今天，这种以政府 目标代替全社会不同阶层和社群利益要求的应急管理机制已经力不从心，甚至 无能为力了。现代政府的危机管理，必须充分考虑公众和不同社会群体的合理 利益诉求，以信息公开，提高府公信力，建立各种预警方案，提供公安全服务 方式来实现应急管理目标。 6 i 赵语慧公共危机管理t 的非政府组织参复研究 j 研究生牛业论文2 0 0 6 ( 5 ) 1 2 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 同时，社会转型期我国公共危机呈现出新特点，如危机事件涉及的领域多 元化，危机事危机事件的组织性、暴力性、危害性加强，危机波动方式多元化， 危机事件国际化程度加大等。公共危机管理客体的这些复杂性，不仅使应对危 机的成本较高，而且对专业技术、组织体系等要求也很高。政府作为公共服务 的提供者自然要在其中发挥主导作用，但它也有一些局限，比如它缺乏解决特 定危机事件所要求的专业技术，而且政府严格的层级体系还可能阻滞公共危机 信息的传播等。因此，在公共危机管理中仅仅局限于政府对公共危机的管理是 不够的，必须整合一切所能整合的社会资源，而非政府组织作为一种特殊的社 会实体，作为政府和公民的桥梁，在聚集政府和社会资源时发挥着重要作用， 从而提高危机管理的有效性。 2 2 2 主观可能性 非政府组织的角色特点为其参与公共危机管理提供了主观可能性。 非政府组织是危机隐患的发现者和预防者。非政府组织的中介地位使得它 们上接政府，下联基层群众，这种“桥梁”角色使其能够便捷、迅速地发现危 机的根源和苗头，并及时制止。这缘于非政府组织对于特定公共危机的产生有 着更加敏锐、前瞻的洞察力，可见，作为危机环境的第一线当事人，非政府组 织在信息的收集、信息传递与及时决策等方面具有明显优势，能够通过各种信 息渠道及时地反映危机信息，以协助政府相关部门作出决策，为危机管理系统 中信息传递架设另一座桥梁，起到防忠于未然的作用。 非政府组织是危机处理的重要参与者。非政府组织所具有的特性决定了它 们在危机处理过程中是重要的参与者。危机事件一旦发生，非政府组织可就近 快速发动和组织大量民间专业人员和急需物资，为聚集庞大的社会闲置力量提 供支持；非政府组织能够关注在危机时刻政府部门无法或不及关注的社会成员 的利益。在危机得到制止后，非政府组织仍可提供危机后重建和秩序恢复的服 务，并且利用其极其广泛的社会触角和成员基础，从更深的精神意识层面上劝 说受到危机影响的人群，鼓励他们对未来生活和工作充满信心，积极重建家园。 总之，非政府组织加入危机处理，有利于社会凝聚起来发挥自己的主动性，形 成独立的组织能力，实现危机时刻社会自我管理及其与政府组织的良性互动， 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 “ 使危机能够得到迅速的遏制。 2 3 非政府组织参与公共危机管理的积极影响 非政府组织作为参与危机管理的重要组成部分，非政府组织发挥着不可替 代的作用。具体来说，其积极影响体现在以下几个方面： 2 3 1 组织快速、有效的自救互助 在各种突发公共事件中，无论是日本的阪神大地震、美国的9 1 1 事件，还 是中国的台湾9 2 l 大地震和此次的汶川达地震，非政府组织都在第一时间到达 现场。非政府组织作为一种社会自治机制，有独立的决策与行使能力，再加上 组织结构灵活多样，因而，它们对公共危机事件能够快速的做出反应，迅速参 与到危机的各个环节，有效的组织自救互助，而其成本也比政府少得多。在实 践中，政府组织专业的救援队赶到现场，是需要一定的时间的。在这段时间内， 由社区组织、志愿者或公民就近展开自救互助，可以防止事态扩大，尽量减轻 损失，而且越早越快越好。 2 3 2 筹集、整合民间救助资源 筹集救灾物资的渠道主要有两个，一个是政府财政拨款，一个是民间捐赠。 但由于政府自身在资源禀赋、人员结构、组织体系等方面存在的局限性，因此 仅仅依靠政府的力量确实很难做到危机应对的高效、快速、协调、灵活的。所 以我们要尽可能地吸纳各种社会力量、调动各种社会资源共同应对危机，形成 社会整体的危机应对网络。于是，筹集民间捐赠物资的角色主要是由非政府组 织来扮演的。非政府组织获取资源的途径除了本国政府的资助外，还有来自外 国政府、国际组织、企业和社会个人捐助等多种渠道。因此，在动员社会各方 面资源控制和战胜危机方面有政府无法替代的作用。非政府组织可以广泛动员 政府财政体系之外的社会公益资源来向危机受害者提供援助，有效弥补政府的 资源短缺。民间慈善捐赠动员的是社会财力物力，用于社会公益事业，减轻了 政府的财政负担，同时也增强了对灾区的支援力度。 2 3 3 作为政府和社会的中介和桥梁 非政府组织，作为政府和市场之外的第三级，是联系政府和社会各阶层的 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 4 页 有效中介。一方面，非政府组织可以把政府应对危机的重要措施和防治知识传 到基层，使公众广泛知晓，帮助公众消除紧张、恐慌心理，避免流言的产生和 传播。另方面，非政府组织又能把公众的疾苦和现状反馈给政府，帮助政府 准确的把握民情民意，掌握有关危机管理的各方面信息，从而降低政府收集信 息的成本，及时有效的防治公共危机。这样就比较容易形成一个共同应对危机 的社会环境，也可以促使各种资源能更直接有效的运用到公共安全危机事件的 处置中。 2 3 4 发挥专业强项，弥补政府救援的空白 政府组织的基本职能的发挥主要是依靠各级政府组织和社会管理部门。因 此，政府组织自上而下的刚性结构就构成了社会运行的主框架，它主导着社会 沿着既定的轨道健康发展。但是，政府管理的主框架之中，还有许许多多政府 组织无法照料的空间，在公共危机事件中亦是如此。如果没有有效的社会力量 去填补，就会形成社会管理的盲点。在这次汶川大地震中，非政府组织在发挥 专业强项，弥补政府救援的空白中表现非常突出。许多非政府组织为当地的民 众提供心理咨询、志愿陪护、助孤助残、健康教育等专业服务，在抗震救灾的 后期展开日常化工作，如心理辅导、情绪平复、为灾民重返家园做准备、组织 灾民发起自救行动等。这些都很大程度上与政府大规模紧急救助和灾后重建相 配合、相补充。 2 3 5 关注弱势群体，维护社会稳定 政府部门是自上而下的等级制度安排，其决策更多体现国家利益，因此一 个政策的出台往往需要顾及多方面利益，权衡各方面利弊，协调整体的社会关 系，这就使得它很难对社会的多元需求做出及时、恰当的反应。而非政府组织 是多元的、竞争的、相互独立的，有各种不同关注、不同取向、不同动机的人 群发起，自下而上地构建的，因而在行为模式上，它们以社会公共利益的需求 为导向开展活动，及时体现社会生活方方面面的问题，到达社会需求的各个细 节。尤其是社会的一些弱势群体或经常被社会所忽略的群体，他们无法适当的 表达其需求，而很多非政府组织却以社会弱势群体为服务对象，因此在危机管 理中恰能在政府无暇顾及的方面发挥作用，增进社会福利，促进社会公平，维 西南交通大学硕士研究生学位论文第15 页 护社会稳定。 2 4 国内外n g o 在公共危机管理中的有效参与经验 在非政府组织发展比