（行政管理专业论文）“四荒地”管理中的问题与对策研究——以安徽省滁州市南谯区为例.pdf

硕i ：论义”p q 荒地”管理中的问题j 对策研究 摘要 中国是一个农业大国，更是一个人口大国。目前，我国农村人口约7 5 亿，占全国 人口5 7 。党的十七大提出要解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大 局，必须始终作为全党工作的重中之重。土地作为农民最基本的生产资料，是农民维持 生计的最后依托。对农民来说，土地方面的损失就意味着基本权益的损失。“四荒地” 作为一种特殊的土地资源，它是农村集体所有的土地中，非耕地以外的资源性资产。自 村民自治以来，这种特殊资源作为一种资产被村集体经济组织所管理，由于它本身不宜 采取家庭承包方式，大多采取招标、拍卖、公丌协商等方式对外承包。但是，由于各种 因素的制约，“四荒地”的管理中还存在许多函待解决的问题。笔者试图以安徽省滁州 市南谯区为实例，通过上访信件调查和典型案件，从行政管理的角度分析当前“四荒地” 管理的现状，探究造成这种状况的原因，并且探索改善这种现状的可行性途径和相应措 施。 本文分为五部分，第一部分绪论，包括研究的意义、主要研究方法、重难点、相关 核心概念的解释、文献综述和调查地点的选择；第二部分，“四荒地”问题的实例介绍； 第三部分，分析“四荒地”管理中的问题及其深层原因；第四部分提出相应的对策和建 议；第五部分是结语。 关键词：“四荒地 ，农村集体所有，农村集体资产 a b s t r a c t 论义 顾i ： a b s t r a c t c h i n ai sal a r g ea g r i c u l t u r a lc o u n t r yw i t hal a r g ep o p u l a t i o n a tp r e s e n t ，o u r c o u n t r y sr u r a la r e ap o p u l a t i o ni sa b o u t7 5 0m i l l i o n ，t a k i n gu p5 7 o ft h ec o u n t r y s p o p u l a t i o n 17 t hc p c n a t i o n a lc o n g r e s sh a sp r o p o s e dt or e s o l v et h ei s s u e so f a g r i c u l t u r e ， r u r a la r e a sa n dp e a s a n t ，w h i c hb e a r so nt h eo v e r a l ls i t u a t i o no fb u i l d i n gaw e l l - o f fs o c i e t y a n dm u s ta l w a y sb et h em o s ti m p o r t a n tt a s ka st h ew h o l ep a r t y l a n di st h em o s tb a s i c m e a n so fp r o d u c t i o no ff a r m s ，w h i c hi st h ef i n a lh o p ef o re a r n i n gt h e i rl i v i n g t op e a s a n t ， l o s so ft h el a n dm e a n tt h el o s so ff u n d a m e n t a lf i g h t sa n di n t e r e s t s a sas p e c i a lk i n do f l a n dr e s o u r c e s ， f o u rk i n do fw a s t e l a n d ”i sr e s o u r c e sa s s e tw h i c hi so u t s i d et h eu n u s a b l e l a n dr e s o u r c ei nt h er u r a lc o l l e c t i v eo w n e rl a n d s i n c et h e r ei st h ea u t o n o m yo fv i l l a g e r s ， t h es p e c i a lr e s o u r c e sa sa l la s s e ta r e m a n a g e db y t h er u r a lc o l l e c t i v ee c o n o m i c o r g a n i z a t i o n s i t so w nm e a n so fh o u s e h o l dc o n t r a c ts h o u l dn o tb et a k e n ，m o s to fw h i c h s h o u l db et a k e nb yt e n d e r , a u c t i o na n dp u b l i cc o n s u l t a t i o na n ds oo n h o w e v e r , d u et o v a r i o u sc o n s t r a i n t s ，t h e r ea r es t i l lm a n yi s s u e st ob er e s o l v e di nt h em a n a g e m e n to f ”f o u r k i n do fw a s t e l a n d ”it r i e dt ot a k en a n q i a od i s t r i c ti nc h u z h o uc i t y , a n h u ip r o v i n c ea s a ne x a m p l e 1w i l lb et h r o u g ht h ep e t i t i o nt oi n v e s t i g a t ea n dt y p i c a lc a s e s ，f r o mt h e m a n a g e m e n tp o i n to fv i e wt oa n a l y z et h ec u r r e n ts i t u a t i o no f f o u rk i n do fw a s t e l a n d ”，t o e x p l o r et h er e a s o n sf o rt h i ss t a t eo fa f f a i r s ，a n dt oe x p l o r et h ei m p r o v e m e n to ft h e f e a s i b i l i t yo fa p p r o a c ha n dc o r r e s p o n d i n gm e a s u r e s t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti si n t r o d u c t i o n ，w h i c hi n c l u d e st h e s i g n i f i c a n c eo ft h em a j o rr e s e a r c hm e t h o d s ，d i f f i c u l t i e s ，c o r ec o n c e p t s ；l i t e r a t u r er e v i e w a n dt h ec h o i c eo fi n v e s t i g a t el o c a t i o n t h es e c o n dp a r ti st h ee x a m p l eo ft h ep r o b l e m a b o u t ”f o u rk i n do fw a s t e l a n d ”t h et h i r d p a r ti st h ea n a l y s i so ft h e ”f o u rk i n do f w a s t e l a n d ”w h i c hi n c l u d e sm a n a g e m e n tp r o b l e m sa n dt h e i fu n d e r l y i n gc a u s e s t h ef o u r t h p a r ti st h ec o r r e s p o n d i n gc o u n t e r m e a s u r e sa n ds o m es u g g e s t i o n s t h ef i f t hp a r ti st h e c o n c l u s i o n k e y w o r d ：f o u rk i n do f w a s t e l a n d ，r u r a lc o l l e c t i v eo w n e r s h i p ，r u r a lc o l l e c t i v ea s s e t s 颂l j 论义“川荒地”管罡l ! 中的问题i j 对策研究 图表目录 v 抡b 4 b 巧笱 j “2 2 图 一 一 例 成 比 一 构 包图 一 一度 发例 程构赁比图率化结租入例订文员 产收比签力人资包式同动工 性发方合劳务源赁营包村出资租经承农外 l 2 3 1 l 2 2 2 2 2 3 3图图图表表表 声明户l 刃 本学位论文是我在导师的指导下取得的研究成果，尽我所知，在 本学位论文中，除了加以标注和致谢的部分外，不包含其他人已经发 表或公布过的研究成果，也不包含我为获得任何教育机构的学位或学 历而使用过的材料。与我一同工作的同事对本学位论文做出的贡献均 已在论文中作了明确的说明。 研究生签名： 沙7 年占月z - l e i 学位论文使用授权声明 南京理工大学有权保存本学位论文的电子和纸质文档，可以借阅 或上网公布本学位论文的部分或全部内容，可以向有关部门或机构送 交并授权其保存、借阅或上网公布本学位论文的部分或全部内容。对 于保密论文，按保密的有关规定和程序处理。 研究生签名：哞塾蕴 叫年6 月日 硕i ：论文 “p q 托地”管理中的问题。j 对策研究 1 绪论 1 1 研究的意义、方法及重难点 1 1 1 研究意义 胡锦涛同志在十七大报告中强调：要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。解 决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重 中之重。十七届三中全会的决定要求“健全农村集体资金、资产、资源管理制度。一土 地作为农民最基本的生产资料，是农民维持生计的最后依托，也是历来是农业、农村和 农民问题的焦点之一。农村改革以来，尤其是推进社会主义新农村建设以来，我国上上 下下对很多问题进行了讨论，其中农村土地问题可以说是一个热点，特别是在税费改革 之后，土地问题在很多地区就变得比较尖锐。根据中央电视台焦点访谈栏目接待电话所 反映的情况统计，6 0 的问题集中在土地方面。理论界围绕这个问题要么从征地补偿的 角度，要么从使用权流转的角度做了深入的分析，取得了一定的研究成果。他们的研究 成果为后来的研究者和政府决策提供了许多有益的启发。但是，我国是一个幅员辽阔， 各地风土人情、实际情况千差万别的发展中大国，不论东部、中部、还是西部，围绕农 村集体土地突显的问题都不同，因此在前人所作的努力上，从我们自己所掌握的资料和 所选定的角度出发，对这一问题作进一步的研究，应该说是一件很有意义的事情。 由于自然条件的差异和农村经济发展的不平衡，我国广大农村地区存在着大量“荒 山、荒丘、荒沟、荒滩”( 简称“四荒地”) ，这些“四荒地 面积广，开发潜力大，一 直未能得到很好治理和开发。根据中华人民共和国土地承包法的明确规定，不宜采 取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协 商等方式承包。这不仅强调了农民的集体所有权，而且为农民群众脱贫致富丌辟了新道 路。 但是，具体到对“四荒地”的处置程序、操作流程、监督管理等各个方面，国家现 有的法律、政策尚不完备，制度规范也尚不完善，同时鉴于村民自治中存在的问题，致 使对“四荒地 的管理不能严格到位、处置不公和随意带来一系列的弊端。这些问题削 弱了村集体经济的实力，进而影响到农村社会公益事业建设和“新农村”建设，影响到 村民自治和基层民主的发展。而这些村集体资产处置不公的现状更进一步引发了社会矛 盾，影响党群干群关系，影响农村稳定和谐。目前有关“四荒地 的研究大多从农业的 角度，涉及到土地行政管理方面的内容匮乏，对这一问题的研究是一个薄弱环节。因此 可以判断：依照法律、政策、制度有效地加强村民集体所有“四荒地”的管理，更好地 维护农民权益，既是中部地区尤其是安徽、河南等相对落后地区迫切需要解决的重要问 l 绪论 硕i j 论史 题，也是解决“三农”问题的一剂良方是一个非常有价值的课题。 1 1 2 研究方法 本文以实例中的有关资料作为研究的基础，通过多种方法的综合运用， 为深入、全面研究的目的。具体来说，本文将主要运用以下几种研究方法： ( 1 ) 案例分析法。既重视理论上的提炼总结，又重视对个案的深入剖析， 例举证说明，使理论认识更加可靠确切，以增强研究的真实性和说服力。 努力实现较 通过典型案 ( 2 ) 定性与定量分析法。将采取定性与定量相结合的，以定性分析为主的研究方法进 行综合研究。定性分析方面，主要采用了以下方法：第一，资料文献分析法。第二，访 谈法。 ( 3 ) 统计学的研究方法。引用可靠的经济统计数据，通过对这些数据的研究分析来寻 找隐藏在数据背后的事实与规律，从而保证整个研究结果的可信性和客观性。 ( 4 ) 社会学的研究方法。即通过典型调查、深入解剖“麻雀”的方法，来研究一些具 体问题。 在选择调查地点的时候，笔者考虑了以下几个因素： 第一，调查点所在的地区应该选在经济和社会发展处于中等水平的中西部地区，这 样更容易发现土地行政管理中存在的一般性困难和问题，这种困难和问题往往更具有广 泛的代表性。 第二，调查点所在的地区具有比较深刻的历史因素。安徽是中国的农业大省，邓小 平同志说过，中国的改革是从农村丌始的，农村的改革是从安徽开始的。1 9 7 8 年，风阳 县、肥西县、来安县一些地方农民甘冒风险，率先实行包产到户、包干到户。自此，一 场以回归农民经营自主权为主旨、以建立家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革， 由安徽发端，迅速席卷全国，并由农村改革扩展到城市经济体制改革，对我国改革开放、 现代化建设做出了历史性贡献。 第三，调查点应该更贴近笔者的研究内容，农村土地争议具有区域性特征。其中沿 海较发达地区主要关注是非法或强制性征地，农民控告的对象主要是市、县政府。而在 中部地区的安徽、河南等地区所表现出来的问题主要是对农民土地承包权的侵犯，控告 的对象主要是乡镇及村级组织。 1 1 3 重点及难点 1 1 3 1 研究的重点 本文围绕“四荒地 管理问题展丌研究，重点有三个：一是具体分析实例中“四荒 地”的分配、占有以及社会关注反映情况。二是分析“四荒地管理中存在的问题及问 于建嵘土地问题已成为农民维权抗争的焦点一关于当前我国农村社会形势的一项专题研究三农中国 网h t t p ：刺s n z g o n 2 硕i ：论文 “p q 抗地”管理中的问题。j 对策研究 题背后的深层原因。三是探索解决“四荒地”管理问题的对策。 1 1 3 2 研究的难点与应该注意的问题 由于农民与土地问题是一个非常复杂的问题，也是一个众多理论工作者都十分关注 的问题，特别是在中国这样一个历史悠久、地域辽阔，各地情况迥异的国家。要想在这 一领域做出新的研究，并且是带有一定创新意义的研究，得出令人信服的结论，绝不是 一件容易的事情。除此以外笔者认为还应该注意以下几点： 第一，农民土地问题是一个涉及国家发展和稳定的重要问题，特别是在我国这样一 个发展中大国。农民和土地关系到经济和社会发展的方方面面，也是影响社会稳定的重 要因素。尽管笔者所关注的只是其中一个方面，但都必须抱着认真负责的态度，努力做 到严谨细致。 第二，要j 下确地对待不同研究者的研究成果。既要有科学的态度，对前人的研究成 果给以充分的尊重，正确地理解他们的观点；又要用发展的眼光，从崭新的角度运用他 们的观点来观察和分析问题。只有这样，才能充分吸收和借鉴各位研究者的正确观点， 从中获得教益和启发。 第三，中国是一个发展中的农业大国，土地问题既很重要又很复杂。要充分考虑到 我国各地的情况千差万别，各地的村情、民情不一，农村的发展水平不同。正如费孝通 先生所说的那样：“只要我们科学地解剖这只麻雀，并摆j 下点与面的位置，恰当处理两 者关系，那么，在一定程度上点上的调查也能反映全局的基本面貌当然，我们在开 始时必须十分警惕，绝不要忘记我们只是在解剖一只麻雀，而一只麻雀是不能代表所有 麻雀的。 因此，我们绝不能以偏概全，主观臆断。 1 2 相关概念阐释 1 2 1 农民集体所有土地 按照中华人民共和国土地管理法的规定我国实行土地的社会主义公有制，即全 民所有制和劳动群众集体所有制。 农民集体所有的土地包括：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的 以外，属于农民集体所有：宅基地和自留地、自留山。农民集体所有的土地依法属于村 农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两 个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小 组经营、管理；已经属于乡( 镇) 农民集体所有的，由乡( 镇) 农村集体经济组织经营、 管理。 农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事 。费孝通江村经济第1 版上海：上海人民 i ；版社，2 0 0 7 3 i 绪论颂l ：i 2 义 种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权 利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个入，有保护 和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组 织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以 上村民代表的同意，并报乡( 镇) 人民政府批准。 1 2 2 农村集体资产 1 2 2 1 农村集体经济组织 根据安徽省滁州市南谯区农村集体资产管理办法( 试行) 村集体资产是指依法 属于村( 含社区) 、组集体经济组织全体成员集体所有的资产。农村集体经济组织( 以 下简称村集体) 负责农村集体资产的经营管理。未建立村集体经济组织的，由村民委员 会负责；未建立组集体经济组织的，由村民小组负责。 1 2 2 2 农村集体资产 村集体资产属于村全体成员集体所有，其所有权由村集体依法行使。村集体资产包 括： ( 一) 依法归村集体所有的土地、山林、荒地、滩涂、水面等自然资源； ( 二) 村集体依法投资、投劳形成的建( 构) 筑物、机电设备、农田水利设施、旅游设 施、道路、林木和教育、科学、文化、广播、电视、卫生、体育等设施。对村集体投资、 投劳建设的基础设施、社会事业等资产，法律、法规有明确规定的，从其规定。 ( 三) 村集体出资兴办或购买、兼并的企业资产； ( 四) 村集体在各类企业以及与有关单位或个人共同出资形成的资产中占有的份额； ( 五) 村集体的现金、存款等货币资产及有价证券； ( 六) 国家无偿拨款、减免税、补贴及有关单位和个人资助、捐赠财物等形成的资产； ( 七) 村集体拥有的专利权、商标权等无形资产： ( 八) 村集体的债权； ( 九) 依法属于村集体所有的其他资产。 1 2 2 3 村集体资产经营和处置 村集体资产可以按照所有权与经营权分离的原则，可由集体直接经营，可实行承包、 租赁经营，也可以集体资产参股或股份合作等方式经营。实行承包、租赁经营或变卖的 村集体资产，应采取公开竞价和招投标方式进行，本集体成员在同等条件下享有优先权。 村集体将农村土地发包给本集体以外的单位和个人承包，事先必须经过本集体全体成员 大会三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并报镇人民政府、办事处批准。 4 硕l j 论文 “p q 茈地”管理中的问题1 j 对策研究 1 2 3 “四荒地 1 2 3 1 “四荒地 的含义 “四荒”，是指农村集体经济组织所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩，包括荒地、荒 坡、荒沙、荒草、荒水等。根据中华人民共和国土地承包法的明确规定，不宜采取 家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公丌协商 等方式承包。 1 2 3 2 “四荒”资源的治理丌发 根据治理开发农村“四荒”资源管理办法的通知第三条规定“四荒”资源的转 让和治理开发，是指在不改变土地所有权的前提下，农村集体经济组织将其“四荒”使 用权在规定期限内转让给受让方，由受让方按协议书( 合同) 进行综合治理和丌发利用的 行为。 1 2 3 3 “四荒 资源的处置程序 根据国务院办公厅关于进一步做好治理丌发农村“四荒”资源工作的通知规定 农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、租赁或拍 卖“四荒 使用权之前，必须孥持公丌、公平、自愿、公正的原则，充分发扬民主，广 泛征求群众意见，应成立山村民代表参加的工作小组，拟定方案，要规定治理丌发“四 荒”的范围、期限、方式( 承包、租赁、拍卖等) 与程序、估价标准，明确治理丌发的 内容和要求等，经村民会议或者村民代表大会讨论通过。依照有关土地管理的法律、法 规须报经乡( 镇) 人民政府批准的，应办理有关批准手续。如果承包、租赁或拍卖对象 是本集体经济组织以外的单位或者个人，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之 二以上村民代表的同意。承包、租赁或拍卖“四荒 使用权，农村集体经济组织要与对 方签订合同或协议。合同或协议的内容应符合国家有关法律法规，并应依法明确双方的 权利、义务和违约责任。合同和协议经乡( 镇) 人民政府批准生效后，双方都应认真履 行。农村集体经济组织不得因负责人的变动而随意变更合同内容或解除合同。采取拍卖 方式的，要标定拍卖底价，实行公开竞价。 1 3 文献综述 中国历来是一个人口大国，目前，我国农村人口约7 。5 亿，占全国人口5 7 ，与此 同时人多地少更是我们不可忽视的国情。土地是农民最基本的生产资料，是农民维持生 计的最后依托。对农民来说，土地方面的损失就意味着基本权益的损失；失去了土地， 就意味着失去了生存基础。近年来，土地问题引发众多学者的关注，尤其是以“四荒地 为主的资源性资产管理问题，更是争论的焦点。因此，从现有文献资料来解读，农村集 体资产特别是集体土地中“四荒地”的处置问题，有着积极的探索意义。 5 l 绪论坝i j 论义 1 3 1 相关法律规定 1 3 1 1 农村集体土地的法律研究综述 ( 一) 农村集体土地的含义：根据中华人民共和国土地管理法的规定，城市市 区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外， 属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土 地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理：已经分 别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组 织或者村民小组经营、管理：已经属于乡( 镇) 农民集体所有的，山乡( 镇) 农村集体 经济组织经营、管理。 ( 二) 处置农村集体土地的法律依据主要是根据中华人民共和国土地管理法、中 华人民共和国土地承包法、村民委员会组织法等法规： 首先，在中华人民共和国土地管理法第十四条和十五条中规定，农民集体所有 的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，土 地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。 承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土 地承包经营权受法律保护。在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地 进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同 意，并报乡( 镇) 人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。 同时农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营， 从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方 的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有 保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地出本集体经 济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之 二以上村民代表的同意，并报乡( 镇) 人民政府批准。 其次，在中华人民共和国土地承包法总则中规定，为稳定和完善以家庭承包经 营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村 土地承包当事人的合法权益。国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村 集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩 等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。同时第四十五，四十六条更 对“四荒地”的承包做出规定：以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事 人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费通 过公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。荒山、荒沟、 荒丘、荒滩等可以直接通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营，也可以将土地 承包经营权折股，分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。而 6 硕i ：论文“川荒地”管理中的问题。j 对策研究 目前争议最大的就是第三方承包问题。在承包法第四十八条只做了简单的规定：发 包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经 济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡 ( 镇) 人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的 资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。对实际操作中的程序没有刚性的规 定，这就使得村干部在处置土地中存在较大弹性，也为权力寻租提供了空问。 再次，根据村民委员会组织法规定，村民委员会依照法律法规管理本村属于村 民集体所有的土地和其他财产；同时还规定，涉及农民利益的有关事项要经村民会议讨 论。但是管理的权限范围、应该遵循怎样的程序、具体如何操作，相关法规和制度建设 还存在盲区和缺陷。 1 3 1 2 “四荒地相关问题的政策性研究综述 根据国务院办公厅关于进步做好治理丌发农村“四荒 资源工作的通知治理 开发农村集体所有的“荒山、荒沟、荒丘、荒滩( 以下简称“四荒，包括荒地、荒 沙、荒草和荒水等) 是提高植被覆盖率，防治水土流失和土地荒漠化，改善生态环境和 农业生产条件，促进农民脱贫致富和农业可持续发展的项重大战略措施。对“四荒” 使用权承包、租赁或拍卖必须严格按程序规范进行，并切实保护治理丌发者的合法权益： ( 一) 农村集体经济组织内的农民都有参与治理开发“四荒”的权利，同时积极支 持和鼓励社会单位和个人参与。在同等条件下，本集体经济组织内的农民享有优先权。 ( 二) 农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有，农村集体经济组织在实施承包、 租赁或拍卖“四荒”使用权之前，必须坚持公开、公平、自愿、公正的原则，充分发扬 民主，广泛征求群众意见，应成立由村民代表参加的工作小组，拟定方案，要规定治理 开发“四荒 的范围、期限、方式( 承包、租赁、拍卖等) 与程序、估价标准，明确治 理开发的内容和要求等，经村民会议或者村民代表大会讨论通过。依照有关土地管理的 法律、法规须报经乡( 镇) 人民政府批准的，应办理有关批准手续。如果承包、租赁或 拍卖对象是本集体经济组织以外的单位或者个人，必须经村民会议三分之二以上成员或 者三分之二以上村民代表的同意。 ( 三) 承包、租赁或拍卖“四荒 使用权，农村集体经济组织要与对方签订合同或 协议。合同或协议的内容应符合国家有关法律法规，并应依法明确双方的权利、义务和 违约责任。合同和协议经县级人民政府批准生效后，双方都应认真履行。农村集体经济 组织不得因负责人的变动而随意变更合同内容或解除合同。采取拍卖方式的，要标定拍 卖底价，实行公开竞价。 ( 四) 要严格执行谁治理、谁管护、谁受益的政策，切实保护治理开发者的合法权 益。治理开发者在规定的承包、租赁或拍卖期限内享有“四荒 使用权。“四荒 使用 权受法律保护，依法享有继承、转让( 租) 、抵押或参股联营的权利。要广泛宣传教育， 7 i 绪论硕l j 论文 增强干部群众的法制观念，提高其维护治理丌发者利益的自觉性。执法部门要及时依法 处理和打击各类损害、破坏、侵犯治理丌发成果的行为。 1 3 1 3 集体资产管理相关问题的地方性办法综述 根据安徽省滁州市南谯区农村集体资产管理办法( 试行) 村集体资产是指依法 属于村( 含社区) 、组集体经济组织全体成员集体所有的资产。农村集体经济组织( 以 下简称村集体) 负责农村集体资产的经营管理。未建立村集体经济组织的，由村民委员 会负责；未建立组集体经济组织的，由村民小组负责。村集体资产属于村集体全体成员 集体所有，其所有权由村集体依法行使。村集体资产包括： ( 一) 依法归村集体所有的土地、山林、荒地、滩涂、水面等自然资源； ( 二) 村集体依法投资、投劳形成的建( 构) 筑物、机电设备、农田水利设施、旅 游设施、道路、林木和教育、科学、文化、广播、电视、卫生、体育等设施。对村集体 投资、投劳建设的基础设施、社会事业等资产，法律、法规有明确规定的，从其规定。 ， ( 三) 村集体出资兴办或购买、兼并的企业资产； ( 四) 村集体在各类企业以及与有关单位或个人共同出资形成的资产中占有的份 额： ( 五) 村集体的现金、存款等货币资产及有价证券： ( 六) 国家无偿拨款、减免税、补贴及有关单位和个人资助、捐赠财物等形成的资 产； ( 七) 村集体拥有的专利权、商标权等无形资产： ( 八) 村集体的债权； ( 九) 依法属于村集体所有的其他资产。 村集体资产经营和处置按照所有权与经营权分离的原则，可出集体直接经营，可实 行承包、租赁经营，也可以集体资产参股或股份合作等方式经营。实行承包、租赁经营 或变卖的村集体资产，应采取公开竞价和招投标方式进行，本集体成员在同等条件下享 有优先权。公开竞价和招标的项目包括资源性资产、2 0 0 0 元以上的非资源性资产。实行 承包、租赁经营或变卖的村集体资产，应采取公，丌竟价和招投标方式进行，本集体成员 在同等条件下享有优先权。村集体将农村土地发包给本集体以外的单位和个人承包，事 先必须经过本集体全体成员大会三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，并 报镇人民政府、办事处批准。 村集体资产处置按以下程序进行： ( 一) 动意。村集体资产的处置，由村“两委”提出，经村民会议三分之二以上成 员或三分之二以上村民代表同意后，报镇人民政府、办事处批准。 ( 二) 资产价值的确认。拟处置的集体资产价值，由镇( 办) 、村“两委”和村民 代表共同合理确定。认为必须经过评估的，由镇( 办) 牵头，委托具有合法资质的评估 8 坝i ：论义 “川荒地”管理中的问题- j 对策研究 机构进行评估，评估结果报镇( 办) 和有关机构备案。 ( 三) 实施。具体实施中，村“两委制定处置方案，报镇人民政府、办事处批准， 并按法律法规有关规定进行。镇人民政府、办事处要派员跟踪监督。 1 3 2 国内学者探讨 首先，从“四荒地”现有问题角度看，白云伟认为拍卖“四荒地产权中存在很多 问题，主要表现为农户对政府拍卖土地使用权存在顾虑的问题，拍卖中当地农户与外地 农户竞买问题，以及拍卖操作中的存在技术问题等。这些问题集中表现为市场化问题上： 对于农户存在的对政府拍卖土地使用权存在顾虑的问题，其关键是理论和宣传滞后的问 题，由于理论界对土地公有产权权能界定和分离研究不深，加上多数农户习惯于传统体 制中土地公有产权合一的思维，而导致农户怀疑政府对拍卖公有土地产权的诚信。樊 金拴等人认为“四荒地”的开发现状与存在问题主要表现在：第一，管理体制不完善， 难以调动广大农民的积极性；第二，农户应得的利益和经营自主权得不到保障，挫伤了 他们的积极性第三荒山承包的物资供给缺乏必要的政策性扶持等方面。 党国印认为 “四荒地拍卖可以看作一次性出卖数十年的土地承包权。从拍卖合约规定的内容看， 土地的集体所有权己高度弱化，使用权对所有权的分割程度很高。但是，问题首先在于 许多地方的“四荒地 被农村社区之外的投资者买走，使问题变得复杂。所有权的分割 不仅受法律的影响，还受社区传统社会结构和习惯力量的影响。社区农民把土地看作自 己的，把社区之外的人以低廉的价格买走自己的土地看作非法侵占。农民的这种“合法 性 意识根深蒂固，由此使这种产权结构的效率大打折扣。概言之，用这种方式难以建 立有保障的个人产权。其次，购买土地使用权的人从所谓集体手里买走，与从个人手罩 买走是根本不同的。与预算软约束的集体进行交易，较完全的市场机制无以形成，地租 不是土地的边际收益，地价也不是地租的资本化。第三，从土地资源升值潜力看，拍卖 “四荒”地给社区之外的人，意味着未来农业利益的分配格局把世代耕种土地的农民抛 到一边，潜伏着未来严重两极分化的隐患，这将给制度运行带来很大的交易成本。 其次，从产生问题的原因分析。韩俊认为首先中国现行法律中所指出的“集体所有付， 就是以村为单元的所有农民共同所有，其代表是村民委员会或村集体经济组织，农民作 为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的成员权，但并不拥有按份分割农地的所 有权。“集体产权的这特征，使集体与农民的权益关系变得模糊：谁真正拥有土地， 实际上并不明晰。在这种情况下，土地在农民完全不知情时被村干部出卖。其次“集体 产权 或“集体所有制 的概念来自前苏联。它是一个没有得到严格界定的概念。“集 体所有制 最基本的特征是每一个集体成员的“退出权”被剥夺。当他的户籍关系脱离 白云伟“四荒地”治理开发研究经济研究参考2 0 0 2 第7 5 期 樊金拴等“i q 荒地”开发中面临的问题j 对策农业资源资源开发0 市场，2 0 0 31 9 ( 5 ) 党因印论农村集体产权中国农村观察，1 9 9 8 第0 4 期 9 l 绪论坝l ：论文 所在的集体时，也无法拿走任何一份集体财产。农民集体所有实质上是一种所有权主体 缺位的所有制。乡镇政府、村民委员会、村民小组、村民自治组织，都不是全体农民以 平等身份参加的集体经济实体，都不适于充当农民集体所有土地的所有权主体。农民作 为集体组织的成员，都平等地拥有对集体土地的“人人有份”的成员权，但并不拥有按 份分割农地所有权的权利。农民名义上作为集体土地的一个天然所有者，但它并不清楚 自己在集体土地财产中所占有的份额。因此，相当一部分农村基层干部和县乡领导认为 农村土地是国家的，想怎么处置就怎么处置。 最后，从改善“四荒地 管理问题的对策分析。艾云航认为要处理好拍卖与承包的 关系。首先要按照党的十四大关于建立社会主义市场经济体制的总体要求，以稳定和完 善以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制为前提，以加快后备土地资 源开发速度、提高经济效益、增加农民收入为目的，实事求是、因地制宜地推进“四荒 地 使用权拍卖工作，要保持政策的连续性和稳定性，要尊重群众的意愿，处理好拍卖 与承包的关系。其次“四荒拍卖必须坚持公开、公平、公正的原则。开发“四荒 是 安置农村剩余劳动力、增加农民收入的一个重要门路，关系到广大群众的切身利益，要 坚持政策的稳定性和机会的均等性，不是平均分配。必须优先保证当地群众能参与购买， 都有开发治理“四荒地”的机会。再次严格拍卖资金的管理和使用，加强对领导干部的 监督管理。圆 袁建华等人认为在不断高涨的四荒地资源丌发治理的实践中，应该汲取先前的经验 教训，做到以下三点：一是针对原有产权制度中产权边界不够清晰的状况，在努力廓清 “四荒”原有产权障碍的基础上，通过种种措施合理界定不同产权主体之间的产权边界， 并适应社会生产力的发展要求，通过不同方式将其分解到不同产权主体手中，充分发挥 各产权主体在四荒资源治理丌发中的积极性。二是适应“四荒资源特有的自然属性和 社会属性，延长使用权期限，稳定人们的合理收益预期，促进“四荒 治理丌发过程中 经济效益与生态效益和社会效益的有机统一。三是适应建立社会主义市场经济体制的要 求，努力提高产权运作的市场化程度，积极探索有助于提高资源配置效率的市场化的产 权出让与转让方式，依靠市场交易充分体现“四荒”使用权的真实价值。谚 韩俊中国之垂第1 版北京：光i 川i 撤f i ；版 t ，2 0 0 5 3 4 - - 3 5 页 圆艾云航拍卖“阴荒地”使用孝叻l i 伙十地资源开发| i 肃农业1 9 9 5 年第7 期( 总第1 0 8 期) 袁建毕等人新中国农村四荒地资源产权运作的历史变迁山东农业人学学撤( 社会科学版) ，2 0 0 3 年6 月第5 卷第2 期 1 0 够! l ：论文“p q 兑地”管删中的问题。j 肘策”究 2“四荒地 管理问题实例 2 1 安徽省滁州市南谯区基本情况 安徽位于华东腹地，是我国东部襟江近海的内陆省份，跨长江、淮河中下游，东连 江苏、浙江，西接湖北、河南，南邻江西，北靠山东。共有1 7 地级市，4 4 市辖区，s 县级市，5 6 县。滁州位于安徽省东部，介江淮之间，处长江三角洲边缘，属东南沿海与 中西部内陆地区的衔接部，滁州市总面积1 3 9 8 7 平方公罩，下辖琅琊区、南谯区、天长 市、明光市、凤阳县、全椒县、来安县、定远县，人口4 3 1 万人。全市人均占有耕地居 安徽省首位，盛产水稻、小麦、油菜、花生、螃蟹、银鱼等多种农副产品，是全国大型 商品粮生产基地和长江北岸重要的畜禽养殖基地。自1 9 9 3 年滁州市经国务院批准成立 省辖地级市后，南谯成为滁州市两个辖区之一。全区现辖8 镇( 乌衣镇、沙河镇、章广 镇、黄泥岗镇、珠龙镇、大柳镇、腰铺镇、施集镇) 、2 个办事处，9 1 个行政村( 居) 。 区域总面积1 2 7 1 平方公里，总人口2 7 力人，其中农业人口占9 0 。南谯全区拥有耕地 7 0 多力亩，山场3 9 力亩，水面1 8 力亩，农业生产科技水平发展较快，盛产稻、麦、棉、 油、菜、席蔺草、茶叶、板栗、水果、水产品、畜禽等，是国家确定的“产粮大县气。商 品粮基地县”、“黄淮海农业综合开发区一，渔业致富重点区。 2 2 南谯区“四荒地刀管理和使用现状分析 改革开放以来，为增加农民收入，带领农民致富，国家出台了一系列惠农优农政策， 其中以家庭承包、联户承包、集体丌发、租赁、股份合作和拍卖使用权等多种方式大 规模治理开发“四荒一的政策，收到了很好的效果。实践证明，治理丌发“四荒一资源， 对于进一步解放农村生产力，控制水土流失、提高土壤肥力和土地的产出率，对于保护、 改善和优化生态环境，加快农民脱贫致富、壮大农村集体经济组织等，都有重大意义。 2 2 1 资源性资产租赁发包使用情况 根据最新的情况统计，截止2 0 0 8 年6 月3 0 日止，南谯区共有资源性资产2 5 1 万亩， 租赁发包收入2 8 4 6 万元。按资源种类划分，承包地( 指二轮土地发包后，被村、组两 级组织收回再次出租发包的耕地) 0 4 8 万亩，其中村级0 4 万亩，租赁发包收入5 3 5 万 元，组级0 0 8 万亩，租赁发包收入1 1 3 万亩；机动地0 8 7 万亩，其中，村级0 1 7 万亩， 租赁发包收入3 6 万元，组级0 7 万亩，租赁发包收入2 4 0 万元；林地1 6 5 万亩，其中， 村级4 8 4 4 万亩，租赁发包收入3 5 万元，组级1 1 7 万亩，租赁发包收入1 0 8 2 万元；水 面5 2 万亩，其中，村级2 6 万亩，租赁发包收入4 6 7 万元，组级2 6 万亩，租赁发包 收入4 4 8 万元；“四荒一1 1 万亩，租赁发包收入1 0 0 9 万元，其中，村级0 5 万亩，组 1 l 2 。荒。昔g 晦匿实倒碰论文 级0 6 万亩：建设用地等0 0 2 万亩，租赁发包收入1 3 万元。其他资源o7 4 万亩，租赁 发包收入5 34 万元，其中村级0 4 8 万亩，租赁发包收入4 07 万元，组级0 2 6 万亩 租赁发包收入1 2 7 万元。如图： 资源性资产租赁发包比例图 口o0 3 图2 2 租赁发包收入比例图 口承包地 机动地 口林地 口水面 口列荒 口建设用 口其它资源 口总计 口承包地 机动地 d 林地 口水面 口四荒 口建设用 口其它资源 口总计 由图可见，当地资源性资产存量大，种类丰富，是村、组集体经济创收重要财源之 2 2 2 “四荒地”臂理规范化程度 统计表明，自2 0 0 7 年以柬，村级“四荒”签订合同率为6 16 ，公开招标率为4 3 组级分别是3 48 和3 1 。虽然村级承包租赁的签订合同率和公丌招标率比过去有所提 高，但是与承包地和机动地等类型资源相比，“四荒”地的合同签订率和公开招标率相 对较低，与政策的要求，还有很太差距。如表： 塑主堡塞：竖垂些：量堡! 盟塑垦皇型墨翌墼 表2 l 承包合同签订辜 全 合同签订率公开招标率 ( 单位t )( 单位：) 承包地 1 0 09 48 机动地8 6 27 6 5 林地 5 545 4 水面8 06 7 四荒6 164 3 2 2 3 。四荒地”经营方式 根据资料显示，全区被承包的资源性资产1 42 7 万亩，占总资源面积5 67 ，而以 租赁、自营自用、入股、其他方式利用资产的只占到总面积的3 4 。可见，承包是当地 农民处置资源性资产最重要的方式。而具体到“四荒地”资振，由于其本身开采难度太， 治理费用高，大多由集体经济组织以外的第三者承包。如图： 口2 经营方