（行政管理专业论文）X街道办事处公务员绩效管理方案研究.pdf

摘要 科学合理的公务员绩效管理有利于提高公务员的工作绩效，有利于政府服务质量的 提升，因此公务员绩效管理成为当今学者关注的焦点，也是目前政府改革的热点。而“服 务型政府”的落实离不开基层工作的公务员的工作表现，对基层工作的公务员绩效管理 的完善关系着“善治”的实现程度。 目前，在基层工作的公务员的绩效管理还很不完善，对公务员的品德、业绩、能力 等各方面都缺乏科学的评价，考核结果缺乏公正性。对公务员的绩效管理中存在的问题， 政府已经开始重视，在此背景下，武汉市x 街道办事处进行了绩效管理改革。通过参 与该改革实践，笔者分析了x 街道办事处绩效管理存在的种种问题，为了走出x 街道办 事处公务员绩效管理的困境，笔者尝试建立一套科学、公平和合理的绩效管理方案。 该方案从街道办事处公务员的工作特点出发，设计了一个完整的绩效管理流程，包 括绩效规划、绩效考核和绩效反馈三个环节。在绩效规划环节中，将公务员考核内容分 为“四务”，即勤务、任务、服务、财务，选择用3 6 0 度考核方法考核公务员品质特征， 用行为观察量表法考核公务员的工作行为等，将考核对象分为个人和团体；在绩效考核 环节中，提出培训考评人员的重要性，对沟通机制进行了探讨；在绩效反馈环节中特别 指出绩效面谈的重要性，通过绩效面谈达到绩效改进的目的，这有助于公务员工作绩效 的进一步提高。 关键词：街道办事处；公务员；绩效管理 a b s t r a c t e f f e c t i v ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fc i v i ls e r v a n t si sb e n e f i c i a lt oi m p r o v i n gc i v i l s e r v a n t s w o r k i n gp e r f o r m a n c e ，a n dt h u si m p r o v i n gg o v e r n m e n t ss e r v i c eq u a l i t y i tb e c a m e t h ef o c u so fs c h o l a r s r e s e a r c h e sa n dg o v e r n m e n tr e f o r mp r a c t i c e s s e r v i c e o r i e n t e d g o v e r n m e n ti sb a s e do nt h eg o o dp e r f o r m a n c eo fc i v i ls e r v a n t s ，g o o dg o v e r n m e n tc a nb e p r o m o t e db yi m p r o v i n gp e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fg r a s s r o o t sg o v e r n m e n t a t p r e s e n t ，p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t o fg o v e r n m e n tf u n c t i o n a r yi ng r a s s - r o o t s g o v e r n m e n ti sd e f e c t i v e ，f o re x a m p l e ，i tl a c k se f f e c t i v ea s s e s s m e n to nt r a i t s 、a c h i e v e m e n ta n d a b i l i t yo fc i v i ls e r v a n t sa n dt h er e s u l to fa s s e s s m e n ti su n f a i r c u r r e n t l y , g o v e r n m e n t sb e g a n t o a t t a c hg r e a ti m p o r t a n c et op e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，xs u b d i s t r i c to f f i c ei sa m o n gt h e m o nt h eb a s i so fs u r v e yo fp e r f o r m a n c em a n a g e m e n to fc i v i ls e r v a n t si nxs u b d i s t r i c to f f i c e ， t h ea u t h o rs u m m a r i z e dt h ev a r i o u sp r o b l e m se x i s t e di np e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n db r o u g h t f o r w a r das c h e m et os o l v et h o s ep r o b l e m s a c c o r d i n gt o c i v i ls e r v a n t s c h a r a c t e r si nxs u b - d i s t r i c to f f i c e , t h ea u t h o rd e s i g n e da s c h e m ei n c l u d i n gt h r e el i n k s ：p e r f o r m a n c ep l a n 、p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ta n dp e r f o r m a n c e f e e d b a c k t h ea u t h o ra r g u e dp e r f o r m a n c ep l a na n dp e r f o r m a n c ef e e d b a c ka l ev e r ys i g n i f i c a n t a n dt h e yw e r eo f t e ni g n o r e d ，w h i c hw o u l db r i n ga b o u tt h ed e f e c t sa n df a i l u r eo fp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n t i np e r f o r m a n c ep l a n , t h ea u t h o rp r e s e n t e dm a n yi n n o v a t i o n , f o re x a m p l e ， d i v i d e da s s e s s m e n ti n d i c a t o ri n t of o u rp a r t s ，c h o s e3 6 0 。a s s e s s m e n tm e t h o dt oa s s e s s c h a r a c t e r , a n db e h a v i o rm e a s u r i n gt a b l em e t h o dt oa s s e s sw o r k i n gb e h a v i o ra n ds oo n ； c o m b i n e d i n d i v i d u a la s s e s s m e n tw i t hg r o u pa s s e s s m e n tt or e c o g n i z ei n d i v i d u a lp e r f o r m a n c e a n de n c o u r a g ec o o p e r a t i o no fc o l l e a g u e s i np e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ，i t si m p o r t a n tt ot r a i n e v a l u a t o r sa n de s t a b l i s hc o m m u n i c a t i n gs y s t e m i np e r f o r m a n c ef e e d b a c k , p e r f o r m a n c e i n t e r v i e ws h o u l db eu s e dt oi m p r o v et h ew o r k i n gp e r f o r m a n c e k e yw o r d s ：s u b - d i s t r i c to f f i c e c i v i ls e r v a n t s p e r f o r m a n c em a n a g e m e n t n 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体己经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：c 侈咖 日期：咿、) 步年6 月3e l 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印 刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许采用影印、缩印、数字 化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的前提下，学校可以公开学位 论文的部分或全部内容。( 保密论文在解密后遵守此规定) 日期：严，多夕 日期：、) 孑，歹岁 善舟 去 缇挑 旷沼 ： 签 名 师 签 教 者 导 作 剧 一、绪论 一、绪论 ( 一) 问题的提出及研究的意义 1 问题的提出 广大公务员的优质服务水平是善治的一个体现，公务员绩效管理就是致力于提高公 务员的服务水平，因此在实践中探索公务员绩效管理改革是件十分有意义的事情，也是 学者的一份责任。 目前公务员的绩效管理的理论和实践成果还不丰富，有关学术成果主要集中在对公 务员绩效管理的困境的总结上，而对公务员绩效管理困境的解决的研究很少，也没有对 不同部门、不同类别和不同级别的公务员的绩效管理进行有针对性的研究，尤其是专门 针对基层政府公务员绩效管理的研究更少。 社会稳定、财政税收、农民减负、计划生育等关系到社会全局的目标，都是通过任 务层层分解到基层政府去完成，因此依赖于基层公务员的努力。基层公务员的良好绩效， 关乎着“服务型政府”的落实，关乎着勤政爱民的政府形象的建设，更关乎着广大人民 群众的福祉，而目前基层政府普遍缺乏完善的公务员绩效管理方案的应用，因此对基层 公务员绩效管理的研究任务显得颇为紧迫。 2 研究的意义 本文的绩效管理方案是针对城镇街道办事处的公务员绩效管理的现状作出思考的， 这是本文中绩效管理的情境因素，也是该方案设计的出发点。公务员绩效管理的控制对 象是组织和人的绩效，而绩效又是行为与行为结果的函数，具有多因性、多维性、动态 性，公务员绩效管理的考核内容，必须考虑不同的公务员的工作环境和工作内容的差异 性，不同考核方法所花费的时间和费用有很大的差异，在考核方法选择上，要考虑到相 关管理者的能力和客观资源的具备程度。因此，公务员绩效管理方案的设计不仅取决于 组织管理的环境要素，如公务员的类型、工作环境等，还要取决于组织的文化特征，如 公务员对绩效管理的认同度、领导的管理能力和风格等。所以对不同公务员的绩效管理 应该采用不同的方案设计，而不能干人一面地使用同一模式。本文的方案是针对街道办 事处公务员而设计的绩效管理方案。 街道办事处是城市区级基层政权，由区政府授权，拥有和行使一定的政府权力，是 一个行政组织，同时，是一个社区组织，是协调和组织社区自治的核心力量。“随着改 湖北人学硕l j 学位论文 革开放和社会主义现代化建设的进行，街道办事处除了没有人大、政协以外，几乎涵盖了 一个区域政府应有的全部职能，逐渐形成了准政府的角色地位。街道办事处不仅担负着 十分繁重的社会建设和城市管理的双重职能任务，而且还承受市、区各职能部门的大量 指令性任务。以广州市街道办事处为例，广州市人民政府2 0 0 4 年1 5 号文件，以关于 加强街道工作的意见的形式为街道办事处规定了6 2 项职责。 街道办事处的公务员肩负着重要的责任，其人员队伍也比较庞大，因此对他们的绩 效管理进行研究，一方面能丰富政府绩效管理的内容，另一方面能更好地推进基层公务 员绩效管理改革，不断提高公务员的素质。 本文中x 街道办事处是湖北省武汉市武昌区政府在x 街道的派出机构，它的公务员 绩效管理改革具有一定代表性，从行政职责、机构设置和绩效管理目标上看，它与全国 其他城镇街道办事处具有共性，如广东省佛山市南海区平洲街道办事处等，本文不是将 该街道作为一个特殊的个体来研究的，而是作为一个有代表性的街道办事处来探讨它的 公务员绩效管理方案：从绩效管理改革发展上看，该街道的绩效管理改革路线也反映了 我国公务员绩效管理改革实践的趋势，x 街改革前采取形式主义和平均主义做法，这是 大多数街道办事处的公务员绩效管理操作办法的一个缩影，x 街改革后绩效管理方案存 在的问题也正是大多数街道办事处进行公务员绩效管理改革时面临的共同的难点。 本文通过建立一个系统的绩效管理流程，并探讨绩效管理运行中如何提高管理方案 的实用性和公平性的问题，试图设计出x 街道办事处公务员的一个比较科学和可行的绩 效管理方案，希望本文的研究能成为街道办事处绩效管理方案的一个有益探索。 ( 二) 国内外研究现状 1 国外研究现状 “绩效管理理论的发展分为三个阶段：第一阶段，财务导向。西方经济学利润最大 化理论、泰勒的科学管理主义理论影响下，绩效管理的关注点放在利润上，基于这种思 想设计出的绩效管理模式成为财务型绩效管理。”圆泰勒的科学管理主义理论影响下，政 府大多致力于提高技术效率和节约开支。 “第二阶段，目标导向。以美国管理大师彼得德鲁克提出的目标管理理论为标志， 。范利平论街道办事处的法律地位 j 行政与法，2 0 0 6 ( 6 ) 。魏钧绩效指标设计方法 m 北京大学i i ；版社，2 0 0 6 ：3 页 2 一、绪论 绩效管理进入了目标管理时代。”德鲁克1 9 5 4 年在管理的实践一书中提出目标管 理理论( m a n a g e m e n tb yo b j e c t i v e ，m b o ) ，该理论“认为每一项工作都必须为达到总目 标而展开”圆，这一管理原则也适用于政府人力资源管理。目标管理“作为一种有效的 评估公务员业绩的方法，其用在评估体系设计中是通过确定评估内容，尤其是评估要素 和指标而体现的。其优点在于它能使公务员知道组织部门对他们的期望是什么，从而把 时间和精力投入到能最大程度实现重要的组织目标的行为中去。同时，使得公务员在完 成目标中有更多的切身利益，对其工作环境有更多被知觉到的控制，目标管理法也确保 了政府战略和组织目标能得以贯彻执行。其缺点是：使公务员的注意力集中在目标的实 现上，但它没有具体指出达到目标所要求的行为，同时，目标分解到每个岗位后，使得 每个岗位的公务员由于绩效评估的内容和标准不一样，而导致不同岗位甚至同一个岗位 的公务员之间无法进行比较。”锄1 9 6 3 年，“史密斯和肯德尔( s m i t hk e n d a l l ) 发现大多 数考评误差并不能归咎于考评者的故意歪曲，而在于考评者之间缺乏一个统一的考评标 准，解决这种问题的途径是用具体行为特征的描述来表示每种行为标准的程度差异，在 这里对每一种具体行为特征的说明被成为尺度，它可以被解释为给考评者直接提供 了具体行为等级与考评标准的量表，例如优秀、满意、较差与不可接受等。”固 二战以来至2 0 世纪7 0 年代，西方国家对政府绩效的理论研究进入新的阶段，政府 绩效研究的焦点不再局限于工作过程中的效率，而扩展到公共项目所产生的结果、公务 员的服务质量等方面。2 0 世纪7 0 年代末开始，西方国家兴起“新公共管理运动”，它以 市场化为取向、旨在推行绩效管理和建立责任政府。在此背景下，世界各国政府充分重 视政府和公务员的绩效管理。登哈特认为，公共服务是政府的目的之一，应当强调服务 的公共性并意识到服务主体的多元化，公共部门应实施专业化管理，让公共管理者自己 管理自己并承担责任、确立明确的目标、设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量， 最终提升政府绩效。2 0 世纪8 0 年代政府绩效评估进入了一个新的发展时期，战略管理、 全面质量管理、标杆管理、目标管理、绩效预算、人力资源开发与管理技术等绩效管理 技术得到应用。 第三阶段，战略导向。以1 9 9 2 年罗伯特卡普兰和戴维诺顿创造的“平衡计分 。魏钧绩效指标设计方法 m 北京大学出版社，2 0 0 6 ：3 页 圆 美 彼得德鲁克著管理的实践 m 齐若兰译机械i t 业出版社，2 0 0 6 ：5 页 黄东毅公务员绩效评估方法运用 d 厦门大学，2 0 0 6 马围贤政府绩效管理 蛔复旦大学 j 版社，2 0 0 6 ：3 3 8 页 湖北人学硕f j 学位论文 卡为标志，绩效管理进入了战略导向阶段，绩效管理完成了一次飞跃。 卡普兰和诺顿 在哈佛商业评论1 9 9 2 年发表了的三篇文章奠定了平衡计分卡( b a l a n c e ds c o r e c a r d ) 的。 理论基础。平衡计分卡是以战略目标为中心、以因果链为分析手段而展丌的战略指标综 合评价系统，此系统把任务和决策转化为目标和指标，从财务、客户、内部经营过程、 学习和成长等四个方面展歼综合评价绩效。1 9 9 9 年1 1 月卡普兰发表了平衡计分卡报 告，设计出公共组织的平衡计分卡；2 0 0 2 年卡普兰又发表在医疗组织应用平衡计分 卡的论文，对平衡计分卡在政府部门的应用做进一步说明。2 0 世纪9 0 年代，政府绩 效评估的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被提到了重要地位。 目前，西方各主要国家都在政府管理和市政管理中实行了绩效评估的技术和方法， 绩效管理评估的理念、方法和技术已经成为一种世界性的潮流，美国和英国是其中的典 型。 ( 1 ) 美国 美国是最早实行公务员绩效管理的国家之一，公务员绩效管理在美国叫做“功绩考 核制度”。“1 8 8 3 年，美国国会通过了彭德尔顿法，奠定了以功绩为原则的人 事革新基础。1 8 8 7 年，美国修改了彭德尔顿法，宣布开始实行公务员考绩制度。1 9 2 0 年，美国总统下令正式将考绩制度纳入公务员管理的程序中，并统一考绩制度。美国联 邦政府规定考绩内容有1 6 项，其中包括由完成工作的速度、数量、执行命令的可靠性、 执行职务的知识、工作的创造能力、组织能力、合作能力和克服困难的能力等。1 9 4 3 年， 又把考核内容增加到3 1 项。然而，由于统一的考绩制度比较繁琐，大多数考核项目与考 核对象承担的工作、职务关系不太，引起考核对象的不满。1 9 5 0 年，美国政府废除了统 一考绩制度，并颁布了工作考绩法，规定了考核的内容包括工作数量、工作质量和 工作适应性，还规定考核方法为个人总结、员工互评、专家考评，并规定了考核的等级。 1 9 7 8 年1 0 月，美国国会通过了文官制度改革法，该法要求考核必须同职务特点紧密 相关；一切人事决定必须以考核为基础。考核的指导原则由人事管理局制定，但具体考 核方案则由各机构自定，报人事管理总署批准后实施。 尼克松总统在位时期，目标 管理得到推广，里根总统和老布什总统任期内，全面质量管理得到提倡。克林顿政府是 应用绩效管理方法的集大成者。“1 9 9 3 年美国联邦政府通过了政府绩效评价法，并 。魏钧绩效指标设计方法 m 北京大学出版社。2 0 0 6 ：3 页 李和中比较公务员制度【m 】中共中央党校j | i 版社，2 0 0 3 ：1 2 3 - - 1 2 8 页 4 一、绪论 大张旗鼓地进行政府改革，以绩效管理为中心展开。”美国学者尼古拉斯亨利2 0 0 2 年 将美国政府绩效评价划分为五个阶段，效率阶段、以控制开支为目标的预算阶段、以效 力为目标的管理阶段、以精简政府为目标的私有化阶段、重塑政府阶段。 美国是典型的采用工作标准作为考绩制的国家，职位分析规定了每个职位必须完成 的工作数量、质量、时限、方法，因此不同的职位具备相应的考核标准，比如工作程序 较为固定、工作成果易于计算的职位，采用工作数量作为其工作标准；对于完成工作有 时限要求的职位，则采用工作时限作为标准；还有的职位，对公务员的工作态度制定相 应的标准，如姿态、仪态、精神、言辞等方面应达到的要求。总之，对公务员的考核既 有工作数量上的标准，又有工作质量上的要求，还对公务员的潜在能力进行分析。美国 文官委员会还不断进行实地测试，修正过时的职位分类和等级评价。美国公务员绩效考 核一向以细致著称，多次改革后，考核的针对性得到进一步加强。 ( 2 ) 英国 从1 9 7 9 年的“雷纳评审改革”到1 9 8 2 年颁布的标志着英国公共部门绩效管理j 下式 实行的财务管理新方案，再到1 9 9 1 年的“公民宪章”以及“竞争求质量”运动，英 国政府建立起了一整套政府再造计划，使得一个比较完整的公务员绩效管理制度得以建 立。“英国公务员绩效管理制度之所以取得明显效果，关键在于有专门的评估领导机构， 负责该项制度的实施。英国在公务员队伍建设中重用通才，这决定了绩效评估的内容比 较广泛，主要有观察和分析问题的能力、沟通与交流的能力、崇尚客户的意识能力、处 理人际关系的能力、宏观决策的能力、领导和管理的能力、组织和计划能力、高效率工 作和全局意识这1 0 个方面”，这些方面的内容具有全面性，但存在着量化的困难，这 给评估带来了难度，对此，英国也正酝酿改革方案来解决这一难题。英国公务员绩效管 理进行过多次的改革，2 0 世纪9 0 年代将背靠背评估方式变革为开放式评估方式，使得 考核对象可以看到评估报告中对自己的评价内容，1 9 9 6 年统一评估权下放到各地区和部 门，各个地区和部门的考核结果划分分法不一，一般将考核结果分为五个级别：工作出 色、工作比较出色、适应本工作、在了解适应工作、工作不令人满意。 英国除了对公务员进行考核外，还对公务员进行职业发展面谈。“面谈通常由人事 部门主持，每3 n 5 年举行一次，目的是通过了解公务员的抱负、喜好、资质等方面情况， 进一步发现和挖掘公务员的潜能。这项措施有利于建立用人所长、人尽其才的用人机 马国贤政府绩效管理【m 】复旦大学出版社，2 0 0 6 ：6 页 圆佟宝贵英国现行公务员绩效评估制度概述 j 政治与法律，2 0 0 1 ( 2 ) 5 湖北人学硕i ：学位论文 制，使得公务员绩效达到最优化，因此这是一条非常值得我国借鉴的管理经验。 英国公务员绩效考核制度还有一个特点，中央和地方政府对公务员考核结果的运用 方法有差异。中央政府部门公务员绩效突出者给予薪酬奖励，并不直接给予晋职，只是 可以拥有职位升迁的机会，在职位有空缺时，优先得到考虑；地方政府公务员绩效优异 者则直接可以得到晋升，并且也给予物质奖励。 英国的地方政府公务员绩效管理成就也比较突出，南泰恩赛德市是其中一个例子。 “在2 0 世纪7 0 年代，该市的钢铁、造船业等蓬勃发展，就业率相当高，地方经济实力在 英格兰地方政府中位居上游，但由于全球化的发展的变化，该地区经济逐步衰退，人们 也普遍感到失望和压抑， 这是南泰恩赛德市进行公务员绩效管理的背景。2 0 0 0 年该 市政府开始实施发展规划，并对公务员进行绩效管理改革。该市政府主要负责人与当地 的合作单位，如医疗系统、警察系统、私人公司、自治组织等，共同分析研究改革内容， 制定地方政府服务总体规划。在实施上述规划中，政府要求每个部门、每位公务员的工 作要有计划，使地区政府、合作单位、全体政府雇员共同实施发展目标和远景。 通过对公务员的绩效管理，2 0 0 4 年该市在英国的地方政府考核中，从过去的中下等成绩 跃到优秀位次，是唯一一个取得如此大的突破的地方政府，成为地方政府中成功运用公 务员绩效管理的一个典范。 该市的绩效管理成功的一个原因是沟通机制很完善。“高层领导与各部门的中层领 导之间、各部门负责人之间建立了经常性见面讨论交流的制度。部门负责人确保本部门 不同层次的公务员及时了解地方政府、本部门的工作任务，还经常向公务员进行问卷调 查，了解雇员对工作环境、工作情况等意见。该市地方政府还通过简报、网络、庆功会 等形式，进行部门与部门、人员与人员之间的交流、沟通”圆，使得绩效管理的清晰度 和激励性都得到加强，绩效管理能产生很好的效果。 2 国内研究现状 我国改革开放以来，政府的行政效率一直都很受重视。2 0 世纪8 0 年代我国行政学恢 复建立，周世逑、夏书章、黄达强等学者阐述了行政效率的概念和基本要素，以及测量 标准和方法，随着行政学的发展成熟，学者们开始探讨效率与公平的关系，研究影响行 政效率的综合性因素。 沈定军，刘洋洋英美国家公务员绩效考核对我国的启示 j 中国集体经济，2 0 0 7 ( i ) 沈定军，刘洋洋英美国家公务员绩效考核对我国的启示 j 中国集体经济，2 0 0 7 ( 1 ) 6 一、绪论 1 9 9 3 年，我国全面推行了国家公务员制度，实施了公务员考核制度。1 9 9 4 年3 月8 r 国家公务员考核暂行条例出台，国家人事部还相继制定了关于实施国家公务员 考核制度有关问题的通知、关于实施国家公务员考核制度有关问题的补充通知和 关于进一步加强国家公务员考核工作的意见等，使公务员绩效考核制度进一步规范 和完善。 1 9 9 3 年毕意文博士、孙永玲博士“在中国成功实施了第一个平衡计分卡项目”， 为平衡计分卡方法的本土化作出了贡献。1 9 9 4 年中国行政管理第3 期上发表了左然 编译的如何评估中央政府的工作绩效一文，引起学者广泛的关注。马国贤2 0 0 0 年 在财贸经济上发表效率公共财政建设的核心问题一文，介绍了西方绩效预 算，新华文摘2 0 0 1 年第一期全文转载，是较早介绍西方政府绩效管理的研究成果。 对于近年政府引进企业3 6 0 度测评法的现象，马国贤认为，3 6 0 度测评( f e e d b a c k ) 的优势在于其“评价模式较单一评价来源的评价方式更为公正、真实、客观、准确、可 信，也存在不足，如果培训不当，可能在组织内造成紧张气氛，影响组织成员的工作士 气，而且容易遭到一些陷阱，如文化震荡、专断、组织成员忠诚的消失、监督失效、裙 带关系”。罾 2 0 0 6 年1 月1 日开始实施中华人民共和国公务员法，整部法律分为1 8 章1 0 7 条， 对公务员的职务与级别、录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、培训、职位聘任、 工资福利保险等与绩效考核有关的方面做了更为详细的规定。这部法律对公务员绩效考 核工作有着深远的指导意义。“2 0 0 7 年1 月4 日，中共中央组织部和人事部共同印发了 公务员考核规定( 试行) ，同时废止了1 9 9 4 年人事部印发的国家公务员考核暂 行规定。” 公务员法使我国公务员绩效管理法制化、规范化得到加强。我国公务员法 第三十七条，虽然明确指出了公务员的考核作为职务、级别、工资以及奖励、培训、辞 退的依据，但奖励程度轻，奖励的面过于小，起不到对公务员的激励作用。公务员法 规定“公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金 ，也 就意味着定期考核中被确定为优秀和被确定为称职的公务员在结果上显示不出区别。相 反，对那些因严重违反公务员纪律而受到记过、记大过、降级、撤职处分的人员，在受 。罗伯特卡普兰，戴维诺顿平衡计分卡化战略为行动 m 刘俊勇，孙缓译广东经济出版社，2 0 0 4 ：1 页 马国贤政府绩效管理 m 复旦大学出版社，2 0 0 6 ：3 3 5 页 国h t t p ：p o l i t i e s p e o p l e g o m e n g b 1 0 2 6 3 3 5 4 6 6 5 h t m l 人民网 7 湖北人学顾i j 学位论文 处分期限内，只是不确定考核等次，即在一定时期内( 最多不超过两年) 影响晋级增资 而已，因此显失公平。所以实践中绩效管理方案应该以法律为依据，以创造良好的实际 效果为目标制定激励力度大的考核措施。第三章第十四条关于公务员职位分类制度，公 务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术 类和行政执法类等类别。但是对这三类公务员如何分别设计考核，该法没有进行规定。 “当前我国绩效管理无论在理论上还是实践上都还不成熟，主要问题是，在绩效制 度基础方面，在政府的职能配置、组织结构和运行机制等方面，仍停留在原来行政模式 的基础上，绩效管理的效用难以有效发挥；在绩效管理的制度保障方面，缺乏统一的法 律、法规和相关政策作为应用的法定依据。当前各地各部门采用的绩效管理和评估活动 多数都处于自发状态：在绩效管理的技术方法上，仍没有完全脱离传统行政效率测量和 干部政绩考核的思路。”锄 对于当前我国政府绩效管理的发展状况，“中国行政管理学会联合课题组认为，目 前我国政府实施绩效管理的应用分为3 种类型：一是普适型，如实行政府目标责任制、 社会服务承诺制、行风评议等等；二是行业型，如财政部、国家经贸委、劳动和社会保 障部、国家计委联合推出的绩效评估系统，卫生部为医院设立的绩效评估体系，教育部 门为各类学校设立的绩效评估体系等等；三是专项型，对政府工作的某一方面或专项活 动作绩效评估，如南京、珠海等市开展的万人评政府活动，深圳市的企业评政府 活动， 科技部制定的“高新区评价指标体系”，江苏省纪委的“应用指标分析法对反 腐败五年目标实行程度的测评 等。 国家行政学院结合我国国情，构建了中国通用绩效评估框架，包括9 大考核指标， 从过程和结果两个维度进行考核，其中领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系 和资源、流程与变革管理属于促进要素；员工结果、顾客、公民结果、社会结果和关键 绩效结果属于结果要素。 澳门的公务员制度在逐步独立于葡萄牙的殖民体制、逐步本土化的过程中，“澳门 政府制定了一揽子有关公务员的法律性文件，其中包括1 9 8 9 年1 2 月2 1 日通过的澳门公 共行政工作人员通则。其颁布实施，标志着澳门公务员绩效评核制度的正式建立，建 构了一套公务员绩效评核指标体系，包括工作素质、工作数量、进修、责任感、工作上 。刘旭涛政府绩效管理制度、战略与方法 m 机械t 业i i 版社，2 0 0 3 ：2 0 4 页 圆中国行政管理学会联合课题组关于政府机关工作效率标准的研究报告中国行政管理，2 0 0 3 ( 3 ) 一、绪论 的人际关系、出勤、主动性、对安全的重视、与公众的关系等指标。2 0 0 4 年8 月9 同， 澳门特别行政区公共行政人员工作表现评核制度正式公布，成为澳门公务员评核的 新制度依据。“新评核制度把担任主管官职人员纳入了评核的对象范围，并把评核指标 分为必要的评核指标与选择性评核指标。必须评核指标指适用于所有公务员的指标，分 别为工作成效、责任感、不断改善工作、适应性及灵活性、工作上的人际关系、在工作 岗位上的勤勉态度、工作时间的管理。可选择性评核指标指按照所执行职务的性质，可 从中挑选束进行评核的指标，分别为主动性及自主能力、革新及创造力、资源管理、团 队工作、与公众的关系、团队的领导及管理、协商及决策、工作上的使命感。如针对主 管人员的可选择性评核指标有主动性及自主能力、革新及创造力、资源管理、团队的领 导及管理、协商及决策、工作上的使命感；针对技术员与高级技术员的可选择性评核指 标有革新及创造力或者团队工作等；针对行政人员与专业技术员的可选择性评核指标有 主动性及自主能力、与公众的关系等；针对工人及助理员的可选择性评核指标有与公众 的关系、资源管理等。”圆可见，澳门的公务员绩效考核的针对性很强，根据公务员的 分类分别进行考核，有利于建构一个合理和公平的考核体系。 倪星总结了最近几年学者们对于政府绩效评估指标的研究，2 0 0 7 年他设计了中国地 方政府绩效评估指标体系，一共6 5 项指标，“分为投入指标、管理过程指标、产出以结 果指标 这三大类，投入指标涉及人力资源、财政资金两个领域，管理过程指标包括 政府行政能力、服务能力等方面，产出指标包括经济发展水平、人民生活质量等方面。 ( 三) 本文基本框架与研究方法 1 基本框架 本论文正文内容有四部分： 第一部分介绍了绩效和绩效管理的定义、我国公务员绩效管理的特点和现状。 第二部分对我国城市街道办事处公务员绩效管理存在的问题进行分析。 第三部分对x 街道办事处进行个案研究。围绕x 街道办事处的绩效管理改革实践，从 改革前的绩效管理内容入手，对其存在的问题进行梳理，提出建立新的绩效改革方案并 颜海娜澳门公务员绩效评核指标体系分析及其借鉴 j 公共管理学报，2 0 0 7 ，4 ( 2 ) 。颜海娜澳门公务员绩效评核指标体系分析及其借鉴明公共管理学报，2 0 0 7 ，4 ( 2 ) 倪星地方政府绩效评估指标的设计与筛选 j 武汉大学学报，2 0 0 7 ( 3 ) 9 湖北人学硕i ：学位论文 付诸实施，对方案实施后的结果进行了实证分析。 第四部分根据x 街道办事处新绩效管理方案实施后存在的问题，提出x 街道办事处的 完整的绩效管理方案，并对其中的相关管理内容进行说明。 2 研究方法 论文采取实证分析法、系统分析法等多种研究方法相结合，全面展丌对街道办事处 的绩效管理方案研究。 ( 1 ) 实证分析法。本人参与x 街道办事处绩效管理的实践，对部分领导和工作人 员进行了大量的访谈，收集了相关资料，在此基础上分析、设计了x 街道办事处绩效管 理的方案。 ( 2 ) 系统分析法。本文从系统管理的角度出发，考察x 街道办事处绩效管理的内 容和过程，并对管理的各个环节和细节进行分析，最后设计一套系统的绩效管理方案。 ( 3 ) 比较研究法。本文借鉴了企业成熟的绩效管理经验，如绩效管理三大环节的 构造、绩效管理方法的借用等，把它运用到基层政府绩效管理研究中，为提高基层政府 绩效管理水平进行了有益的尝试。 ( 四) 研究的创新点 通过亲自参与x 街道办事处的绩效管理改革实践，并结合其他街道办事处的绩效管 理的实践，笔者得到街道办事处绩效管理的第一手资料。 本文注重绩效管理方案设计的实用性和公平性，该方案具有适用性和操作性强的特 点，实施难度不大，可以作为一种尝试引入街道办事处公务员绩效管理实践中。 本文提出的方案有以下三点创新内容： 1 考核指标上，本文提出街道办公务员从任务、勤务、服务、财务四个方面进行考 核指标的设计，使考核指标更符合街道办事处公务员的实际工作情形。 2 考核方法上，本文提出根据公务员考核指标的特征类型选择不同考核方法，如公 务员品质特征用3 6 0 度考核方法来考核，公务员的工作行为可以用行为观察量表法来考 核，使得考核结果的准确性得以提高。 3 考核形式上，本文提出街道办事处的公务员考核应当将个人考核与团体考核相结 合，既能充分肯定个人表现，又鼓励了同事间的合作，有利于提高政府的整体服务水平。 l o 二、公务员绩效管理的概述 ( 一) 绩效管理的概念 1 绩效 公务员绩效管理的概述 绩效是成绩和效果的综合。成绩指某种行为的收获，强调主观评价；效果指某种行 为的客观结果，强调客观影响。公务员的工作实质上是一种服务，除了应当注重数量要 求，还要注重品质、便利程度、反应速度等质量要求，因此公务员的绩效应当是数量与 质量、经济与伦理、制度与作风相结合。“大多数人在同政府打交道的经验中，最大的 刺激是官僚政治的傲慢。今天，人民期望着被当作顾客受到政府的尊重。 提高公务员 的绩效不仅要解决“门难进、事难办 的问题，还要解决“脸难看”的问题。 2 绩效管理 美国国家绩效衡量小组对于绩效管理所下的定义为，“利用绩效信息协助设定同意 的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计 划，并且报告成功符合目标的管理过程。 圆 本文认为，绩效管理指管理者与工作者之间在确定工作目标与如何实现目标上达成 共识，并增强工作者成功达到工作目标的能力，促进工作者取得优异工作成果和表现的 管理过程。绩效管理是一种对过程的管理，有明确的绩效标准和指标，需要组织员工广 泛参与，要求整合信息、资源和技术，强调结果和创新，并以绩效为导向。 绩效管理程序为“制定绩效协议、计划，持续性的绩效管理，改进绩效成就。卿学 界对绩效管理具体内容的认识各不相同，但是共同点就是认为绩效管理是一个包括绩效 考核在内的综合性体系。本文认为，绩效管理由绩效规划、绩效考核、绩效反馈这三大 基本环节构成一个完整的循环体系。 实施公务员绩效管理，就是将绩效管理的基本理念、观点和方法与公务员制度有机 美 戴维奥斯本，特德盖布勒 m 改革政府上海：上海译文出版社，1 9 9 6 3 4 0 - 3 4 1 页 。g o r e e r e a d n gag o v e r n m e n t ：w o r kb e t t e ra n d c o s tl e s s u s g o v e r n m e n tp r i n t 吨o f f i c e , 19 9 4 胡宁生。中国政府形象战略 m 北京：中共中央党校出版社，1 9 9 8 9 2 4 页 湖北人学顾i ：学位论文 地结合起来，以公务员考核制度为切入点，实现对公务员工作实绩的动态管理。 公务员绩效管理与政府的绩效评估密切相关，公务员绩效管理改革是政府的绩效改 革中的重要内容，因为政府的绩效大多数是由公务员的工作来实现的，公务员的工作绩 效直接影响到政府绩效的质量。比如，美国政府再造中许多基础性改革措施就与公务员 绩效管理密切相关，“顾客服务标准和绩效协议”就是把政府的改革与公务员的绩效管 理联系在一起。公务员的绩效管理作为政府改革的配套措施，为政府改革开辟了快车道。 ( 二) 公务员绩效管理的特点 1 绩效管理规范化 公务员绩效管理与企业、非盈利组织等进行的绩效管理有所不同，国家对行政机关 有绩效考核文件，按照法定权限，依据国家公务员管理的法律、法规和政策，对公务员 的考核内容、考核形式、考核结果的应用等进行了规范化管理。 ( 1 ) 我国 公务员法目前公务员绩效管理制度主要有以下几个方面内容：考核指标为“德、 能、勤、绩、廉”；考核方法：主要针对职位说明书，以年度的书面考评为主，具体实 施中实行领导与群众相结合，平时与定期相结合；年度考核程序：准备阶段、考核阶段、 总结，其中考核阶段的主要内容是：个人总结、主管领导评价( 包括评价意见和考核等 次评定) 、考核委员会或小组审核、评定考核等次；考核等次分为：优秀，称职，不称 职。公务员法第三十七条还明确指出了公务员的考核作为职务、级别、工资以及公 务员奖励、培训、辞退的依据，使得公务员绩效管理规范化程度进一步提高。 ( 2 ) 国外 美国的公务员绩效管理制度有完善的法律法规支持，考评方案均援引、对照法条进 行解释，因为美国国会专门为了将绩效测量应用与政府而制定了一系列法律，以立法的 形式明确了政府和公务员绩效考核的概念，对绩效计划、绩效目标、战略规划、考评要 素等词汇进行解释和说明。“1 9 9 3 年颁布的政府绩效与结果法案( t h eg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ea n dr e s u l t sa c to f1 9 9 3 ) 是其中最为重要的一个，随后还颁布了几部新 法律，并修订了几部旧法律，建立了一个相互关联的立法网络。 美国公务员考核制 度是从试验性推行到依靠行政强制进行全面推行的个有规划、有规范的过程。 。 美 尼古拉斯亨利公共行政与公共事务 m 第八版张听译北京：中国人民大学出版社，2 0 0 2 3 0 7 页 1 2 二、公务员绩效管理的概述 英国公务员法令是英国规范公务员的行为准则，对公务员绩效评估提出了规范 要求。德国依据宪法制订了公务员法，。对公务员考核、培训、选拔等还有专项管理 规定，还于1 9 7 8 年颁布联邦公务员职业生涯条例作为公务员考核的具体依据。法国 政府对公务员绩效管理的改革也通过法律进行规范，建立了一套评分平衡制度统一 全国的评分标准，完善了对法国公务员绩效管理。 r 本按照勤务评定规则将公务员考核勤务评定分为定期评定和特别评定，特别 评定即行政长官认为必要时随时对公务员进行的评定，评定由主管机关首长或由他所指 定的本部门上级职员对下级进行。勤务评定规则还规定了评价内容，主要为：一是 工作成绩，包括工作成果、工作态度和工作速度；二是工作能力，包括指导能力、规划 能力、判断能力、创造能力、能力、协调能力等；三是性格，用稳重、轻浮、积极、消 极、坚强、脆弱、急躁、机敏、迟钝、精细、粗心、好辩、沉默等词语进行评价；四是 适应性，分为规划性、总务性、审查性、接洽性、例行性、计算性等。并规定评定结果 分为a 、b 、c 、d 、e 五级。同本于2 0 0 2 年出台了政府政策评价法，从当年4 月在整 个政府范围内实施。根据这项法案，内阁和政府的各个部都要求在其权限范围内实行政 策及后果评价。 综上所述，各国依据国家公务员管理的法律、法规和政策，对公务员的考核内容、 形式、程序以及考核结果的应用等方面进行了规范化管理，并通过法律来推动公务员绩 效管理的改革。 2 绩效管理复杂化 法国行政学家夏尔德巴什认为，政府的总体利益性质、垄断权、费用混淆不清是 政府绩效管理困难的基本原因。这其实是将政府与企业相比较而言作出的结论，公务员 绩效管理比企业员工的绩效管理在运作上难度更大、更复杂。企业与政府相比更重视经 济目标的实现、对资金上的控制更严格，企业的产出更容易衡量，相比之下，政府比企 业更重视社会目标