（行政管理专业论文）世纪之交的中韩行政体制改革比较研究.pdf

中文摘要 随着全球化与经济一体化的到来，政府的行政管理体制受到了来自多方面的 挑战。如何提高应对能力是竞争时代政府国际竞争力的一个根本体现。因此，世 界各国逐渐认识到了现有的政府行政管理体制无法适应急剧变化的2 1 世纪，并且 开始致力于对政府进行调整，对行政组织进行改革和重组。 处于东亚儒家文化圈的中国和韩国也毫无例外的进行了大刀阔斧的改革，特 别是9 8 年，在东南亚金融危机的影响下，两国都进行了比以往更有力度的改革， 并取得了很好的成效。本文以韩国为比较对象乍看起来并不完全具备条件，从国 家的大小、人口的多少、所奉行的意识形态、正式采取的国家体制方面，两国都 存在着非常明显的区别。但是两国相似的传统文化、集权的统治模式，以及两国 在行政改革过程中如何采用西方管理思想，如何选择一条适应自己的改革道路， 都是值得比较和探讨的。比较分析的主要意义在于，从比较分析中所得出的共性 导出一般性的或规律性的结论，而从相互区别的方面揭示出导致这种区别的原因。 本文通过对两国行政改革的比较，主要想得出以下结论：中韩两国在改革过程中 各自有什么经验和教训、在改革过程中各自有什么特点，以及是造成两国改革差 异形成的原因等。并在比较分析的基础上，试图对中国行政改革提出自己的建议。 正文共分四个部分： 第部分，从两国的历史文化背景，以及影响行政改革的国内外环境入手， 分析说明两国进行行政管理改革比较的可行性以及比较的意义，为后面的论述以 打下基石j 。 第二部分，介绍韩国金大中政府以及中国9 8 届政府行政改革的特点、主要措 施以及成效 第三部分，从政治体制、民主化程度、官僚制完善程度等多个角度，分析两 国行政改革的异同之处。并且在此基础上，更深一步的分析造成改革异同的原因 第四部分，从以上几部分的比较分析中，得出划中国行政改革的启示。主要 从基础制度的建设、行政文化的重建、公民参与的提高等四个方面来论述。 关键词：行政体制改革金大中政府中韩比较 a b s t r a c t a i o n ew i t ht h eg l o b a l i z a t i o no fe c o n o my ，t h ea d m i n i s t r a t i o n s y s t e mi sf a c 加gw i t h t h ec h a l l c n g ef r o mv a r j o u sp a r t s h o wt oj m p r o v ei h ea b m t yt ot h ec h a l l e g e ，i st | l e 埘d j m e n t a r ye m b o d i m e n to fg o v e r n m e n t a li n t e m a d o n a lc o m p e t i t i o ni n m ec o m p 戢i t i v e t i m e s a n da ut 1 1 ec o u n t r y g o v e 衄e n tw e r ea w a r e0 fm ea d m i n i s t r a t j o ns y s t e mc a nn o t a d a p tt o2 1 c e n t r y ，w h i c hi sf u uo fv a r i a b j l j t y s o ，m e yb e g a l lt or e f 0 h na n df a b t i c a t e t h eg o v e m m e n t a la d m i n i s t r a t i o ns y s t e m c h i l l aa n dk o r e a ，w h j c ha r eb o t hs i l u a t e di ne a s ta s i ac o n f u c i a n i s ml “e r a r y 商d e s ，a f ec a r i n go u tt b er e f o mu n d o u b t e d i y e s p e d a l l y ，i n1 9 9 8 ，b e c a u s eo ff i n a n c i a l c r i s i si ne a s ta s i a ，i b et w oc o u n t t i e sr e f o 肿m o r ed e e p l yt h a nb e f o r e a n do b t a i e d g o o dr e s u l t t h i st c x tt a k c sk 0 r e at ob eac o m p a r eo b j e c t ，1 0 0 k sa si fi t h a s n te f f i c i e l l t c o n d i t i o n sa tt h ef i r s ts i g h t b e c a u s e 也et w oc o u n t r i e sh a v eo b v i o u sd i f f e r e n c ei n v a r i 伽sa s p e c t s ，s u c ha st h es i z eo ft h ec o u n t 。y ，t h ep o p u l a t i o n ，t h ec o n s c i o u s n e s sa n d t h en a t i o n a l s y s t e la d o p t e df o 肋a n y b u tt h es i m i l a rt r a d i t j o n a l c u l t u w ， t h e c e n 仃a l i z a t i o nm o d eo fg o v e m a n c e ，a r i dh o wt o a d o p tw e s t e r nm a n a g e m e n tt h o u g h t r e f o r mp t o c e s s ，h o wt oc h o o s car e f o r mr o a dw h i c hi s a d e p tt oi t s e l f ，i s a l lw o r l h yo f c o m p a r j s o na n ds t u d y t h em e a n i n go fc o m p a r i s o nm a i n l yl i e si n ，l e a d i i l gag e n e r a lo f r e g u i a t j o nc o n c l u s i o nf r o mt h em u t u a lp a r t sw h i c hi sf o u n df r o mc o m p a r i s o n a n d t e v e a lt h er e a s o n ，w h i c h1 e a dt od i f 传r e n c e b yc o m p a r i s o n ，t k st e x tm a i n i yd r a w t l l ec o n c l u s i o na sb e l o w ：w h i c hk i n do fe x p e r i e n c ea n dt e a c ht h et w oc o u n t r i e sm a y 驴t e a c h ，d u r i n gt h er e f o 咖p e r i o d ；w h a ti s t h ec h a r a c t e r i s t i c st h et w oc o u n t r i e sf e f o 册 h a v e ；w h a tr c a s o n1 e a dt h ed i f 】e r e n c emt h et w oc o u n t r i e s r e f o r m a n d1w i l lt r yt op u t f o r w a r da s u g g e s t i o nt ol h ec h i i l e s ea d m i n j s t r a t i o nr e f o r m t h e p a p e ri i l c l u d e sm a i n i yf i v ep a r t s ： t h ef i r s tc h a p t e ra i l a l y z e dt h ef e a s i b i l j t ya dd e n o t a t i o no fc o m p a r i s o n ，m a i n l y f r o m 埘s t o 。y a 1 1 dc u l t u ” b a c k g r o u d a n dt h ec i r c u m s t a n c ew h i c ha f ：f e c t e dt h e a d m i n i s t r a t i o ns y s t e mr e f 0 册a “o no ft h et w oc o u n t r i e s t 1 l es e c o n dc h a p t e ri n t r o d u c e dt 1 1 em a i nm e a s u r e sa i l de f f 色c t i v e n e s so f 尉m 血e j u n 分9 0 v e m m e n t ，a 1 1 dc h i n e s eg o v e r n m e n t d i s c u s s e dt kd i 任e r e n c ef f o mt k 1 l l t h et h i r dc h a p t e td i s c u s s e dt h es i m i l a r i t ya n dd i f j _ e r e n c e0 ft h et w oc o u n t r i e s r e f o 邢，f r o mt h ep a n so fr e g i m e ，t h e1 e v e lo fd e m o c r a c ya n dt h el e v e lo fb u r e a u c r a t i c s y s t e m a n da c c o r d i n gt oj t ，t 蜘sp a nd e e p l ya n a l y z e dt h er e a s o nw h yt h ed e e t e n c e e x i s t t h ef i f f h c h a p t e rc a m ei m ot h er e v e l a t i o n t oc h i i l e s e r e f o r m ，b a s e do nt h e c o m p a f i s o n a b o v e i t d i s c u s s e df r o mf i v e p a n s ， s u c ha st h eb a s j c s v s t e m ，s i m p m v e m e n t ， r e b u i l d j n gt h ec u l t u r eo fa d 枷s t r a t i o na n de n l a r g i n gt h ed t i z e n s p a n j c i p a t i o n ，e s t k e yw o r d s ：a d m i i l i s t r a t i o ns y s f e mr e f o 删a t i o n ，m d a e j u n g g o v e n l m e n t ，c h j n a a n dk 0 r e a sc o m d a r i s o n y9 】0 6 3 8 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 木人向河南大学提出硕士学位匹博士学住口中请。本人郑重 卢明：所呈交的学住论夏是本人独立完成酮，对所研究的课题有 新冉勺见解回创造性的见解口。据我所知，除支中加啦说明、标汪 和致谢韵地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究 成采，也不包括其他八为获得任何教育、弃手研机构的学应或证书 而使用过的材料。与我一同工作韵同事对奉研究所儆酌旺何贡献 均已在论夏中怍了明确的说明并表示了曲 毒。 学位中请人( 学位论正作者) 釜名：盘捌斜 ： 。i 。上田b 卑。厶月6 口 ， 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授予硕士学位曰博士孽扛口。作为 学位的作者，本人完全了解并同毒河南大学有关保留、使用学位 论文的要求，即河南大学有权向国家图书馆、斟研信息机构、数 据收集机构和本校图书馆等提供学注论文( 纸质正本和电子文 本) 皑供公众检索、查湖。本人授权河南大学出于宣扬、展览学 校学术发展和进行学术交流等目妁，可科采取影印、缩印、扫描 和拷贝等复制手段保存、汇编学住论文( 甄质夏本和电子夏本) 。 ( 涉及保密内窑廿勺学住论文在解密后连用奉授权书) 学住获得者( 学位论文作者) 釜名：叁科协峥 2 l 】口6 年6 月6 口 注盏：诘在相应的“口”内划“，”。 引言 随着全球化的到来，政府的被赋予了更多的要求，面临着更大的挑战。二十 一世纪的竞争，不仅仅是企业于企业的之间的竞争，更是政府之间的竞争，因为 现代社会的竞争是制度的竞争，管理的竞争。1 在全球化这一大环境下，世界各国开始逐步认识到现有的政府体制已经无法 适应急剧发展变化的2 1 世纪，并致力于对政府的调整，以及对行政组织的改革和 重组。西方各国在上丝纪7 0 年代末、8 0 年代初，兴起了一场大规模的行政改革运 动，我们称之为新公共管理运动，通过一系列的改革，西方国家较好地解决了各 自面i 临的困境。而东亚各国在经历了东南亚金融危机以后，也纷纷对其行政职能 进行反思，并开始进行系列的行政体制改革，中韩两国也不例外。 在世纪之交的几年中，中韩两国在同一时期分别进行了大幅度的行政改革。 韩国金大中政府通过以新公共管理理念为指导进行行政改革，使韩国快速地摆脱 了经济危机带来的负面影响，得到了国际的认可。而中国9 8 年进行的行政体制改 革也在精简机构、政企分开等方面取得了很大的成效。但是，应该看到的是，两 国在改革过程中还存在着很多问题，比如韩国非正式制度对行政改革的抵触，中 国行政改革离“小政府”的改革目标还相差很远等等。因此，两目的行政改革还 没有进入完善阶段，仍需要进一步的改革。而深入的分析两国在改革过程中的经 验教训，以及异同之处，对以后的行政改革将具有指导作用。本文在对两国改革 进行深入分析的基础上，试图得出对中国行政体制改革的启示。 。陈东升。面对“入世”，政府准冬好了吗? 肆国公务员，2 0 0 0 ( 4 ) 】 一中韩行政体制改革背景趋同分析 ( 一) 相似的东方文化底蕴与经济发展模式 在进行行政改革的国家中，中国、韩国这两个国家的历史文化背景无疑是最为 接近的。作为以东方文化底蕴的中韩两国，尽管目前的经济社会发展水平不尽相 同中国是世界上最大的发展中国家之一，韩国是被称之为亚洲“四小龙”之 一，然而，共同的地缘政治和根深蒂固的文化渊源，使这两个国家不可避免地被 联系在一起，成为亚洲乃至世界经济发展中的重要力量。 众所周知，儒教是我国在我国的历史源远流长，其中严格的等级观念，中庸 的处世理念，以及官本位的思想至今还深刻的影响着中国的政治文化。而处于东 文化圈的韩国也一度把儒教定位国教，儒教占据着韩国传统政治文化价值体系 的核心地位，她对于现代韩国的影响甚至还要大于中国。在韩国，长幼尊卑的等 级观念、以及注重礼节等的传统思想仍然是现代生活方式的| 卡流。相似的传统政 治文化，必然会对两国的行政改革带来一些共有的影响。 中、韩两国的共同之处，不仅在于大体相同的东方文化渊源，还在于有异常 发达的行政官僚制传统、以及由此造成的国家与社会关系中政府对社会的强有力 的控制和主导。2 直至今天，尽管韩国的市场经济有与西方大致相同的制度背景， 但西方自由经济管理模式，似乎距这两个国家还有相当距离，政府主导型的市场 经济模式，已经成为人们对包括中国在内的这两个国家政府管理社会经济最普遍 的价值认可。 ( 二) 环境对行政体制改革的影晌 2 0 世纪8 0 年代以来，世界进入了经济全球化时代，这不仅使区域一体化得到 不断发展，而且也对各国政府提出了更多的要求和挑战。处于这一时代背景下的 各国政府，虽然能力有所不同，但是总的来说，都缺乏足够的应对全球化的能力。 2 汪玉凯、马庆钰，中国与韩国行政体制改革比较硼究 m 北京国家行政学院出版社2 0 0 2 年版第】页 这就要求各国政府在借鉴市场机制的优势，弥补政府机制劣势的基础上，进行行 政改革，才能从宏观上真正提升本国的竞争力，从而使本国政府在国际竞争中处 于不败之地。从本世纪7 0 年代以来，以荚美西方发达国家为代表率先掀起一场旷 日持久的行政改革浪潮。这一改革延续的时间之久，波及范围之广，是前所未有 的。在这样一场声势浩大的行政改革浪潮中，无论是亚洲“四小龙”之一的韩国， 还是处于发展中国家的中国，都不可能无动于衷，迎接挑战。特别是在东南亚金 融危机以后，两困都为了度过这场危机而进行了大刀阔斧的行政改革。 同时，因为两国都是以集权的领导模式，快速成长和发展起来的国家，期间 必定出现很多政治和社会问题，这对于两国的行政体制都会带来更多的挑战。如 何在市场经济体制下建构合理的管理模式，如何应对人们日益提高的参政意识， 如何处理集权与分权的关系，如何有效抑制腐败的发生、如何探索出一条适合本 国的的行政改革的道路，是两国共同面对的课题。 尽管，中、韩两国的政治体制不同，国情也有很大差异，每个国家在政治与 行政的运作也各有特色，但是在政府管理面临一系列问题方面，却有很多相似之 处。分析这些共同点和差异点，对于理解两国在行政改革方面所采取的种种措施， 无疑是大有脾益的。 ( 三) 比较的意义 比较分析的主要意义在于，从比较分析中所得出的共性导出一般性的或规律 性的结论，从相互区别的方面揭示出导致这种区别的原因。中、韩两国在发展过 程中表现出的许多差异性和共同性，决定对这两个国家的行政改革进行比较，有 着特殊的意义。 首先，通过比较，可以探求行政改革在这两个国家发展的共性与个性，从而 加深对行政体制改革规律的认识。3 由于各国所处的经济社会发展阶段以及现实生 3 金东日，行政与现代化咀中韩两国为例【m 】天津天滓人民出版社，2 0 0 4 年版第1 1 页 活中所面临具体问题不同，决定在具体改革中会有很大差异。因此，对比分析不 同国家行政体制改革的实践，并找出共同规律，就成为个重雾的课题了。特别 是对中、韩这样在东亚有比较重要影响，并且又有共同东方文化底蕴的国家进行 比较研究，具有独特的意义。 其次，由于内外部环境的差异，行政体制改革在不同的国家肯定会有不同模 式，从而形成具有本国特色的改革经验。认真总结经验，并在相互比较的基础上 借鉴别国的成功经验，对于任何一个国家都是必要的。对于中韩两国来说，认真 总结各自在近5 0 多年来、特别是世纪之交的行政体制改革的成功经验，梳理亟待 解决的问题以及面对西方行政改革对本国的影响，应如何做出反映等，并进行相 互比较、借鉴，就显得更加重要。 二世纪之交中韩行政体制改革的理性勾勒 ( 一) 韩国金大中行政体制改革 金大中总统自执政之初就面临着诸多新问题。从未经历过的金融危机对韩国 政府带来极大的挑战。1 9 6 0 年以后，韩国经济持续高速增长，但是在发展过程中 也积累了经济结构的脆弱性，市场经济体制也未能真正确立。特别是历届政权中 未得到解决的如政企不分、政府对金融的不正当干涉、政治腐败、无规律的企业 经营等诸多问题被遗留下来。结果到1 9 9 7 年末，部分大企业不景气的问题严重， 在国际上的信赖度也随之下降，最后导致了经济危机。此时，执政的金大中政府 将克服经济危机视为国家的首要目标。需要对包括金融、企业、劳动部门以及政 府出资机构存内的政府所有部门进行改革。 1 、改革的特点 金大中是大韩民围宪政史上第一次通过选举成功实现执政的总统，金大中于 1 9 9 8 年2 月就任伊始，就进行了大规模的行政改革，如同历届政府一样，金大中 政府也在组建之初就试图进行行政改革，在改革规模、内容上都显示出与众不同 4 之处。 ( 1 ) 新公共管理理念的引入 自2 0 世纪八十年代开始，以英美为主的西方各国都开始进行了包括政府部门 在内的各部门、各领域的改革。其改革的中心都放在缩小政府部门的职能、提高 工作等方面。而且行政也从官僚的行政管理走向国家经营，国家职能也脱离干涉， 由统治变为自由、规制，从靠官僚的权威执行走向完善，管理方式也由觌定为主 转变为方便国民。但是韩国的行政仍然没有脱离1 9 6 0 一1 9 7 0 年成长时期以官为主 的体制。政府职能也超过所需范围。由于国内公共行政改革的迫切性和国外新公 共管理运动中取得成功的国家的示范效应。金大中政府的行政改革广泛的借鉴了 新公共管理的理念，提出建立“小而高效的服务型政府”。在具体的措施中也采用 了比如顾客宪章制度、公共服务民营化、以及人事制度改革中的成果奖金制度等 等，这些都是借鉴西方国家的经验而实施的。 ( 2 ) 改革方式的转变 以前改革的主要方式主要是政府规模的精简，不是政府职能的改革。政府职 能的转变需要长时间的改革进程，但是政治领导为了短时间内达成自己的政治目 的，一执政就着手政府部门的改革精简机构和人员，而不转变职能，结果就 发生了“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈现象。这次机构改革为了 解决这种现象，在政府部门方面，引入新公共管理理论的改革方式，即在组织的 三个因素机构、职能、人力资源中重视职能的改革。与以往相比改革推进方 式上的差异点如下表显示： 过圭! 丝丑拘塑圭2坦堑f 丝竖能趁圭2 l 做成各部处详细职能调查表 查 a 、职能废除、合并 b 、责任运营机关化 c 、转让给民矧、地方 d 、外部委托 根据职能定捉梅秘a 是趣接 ( 3 ) 行政民主化的纵深发展 金大中总统是在韩国历史上第一次通过以和平方式实现政权交替的选举而掌 握政权的。这是韩国自1 9 8 7 年实现民主选举以后，第一次真正意义上的通过选举 实现执政的政府。韩国虽然自从建国时期就确立了民主政体，但是直到1 9 6 0 年， 实际运行的仍然是独裁专制。自j 与泰愚时期开始，韩国存民主化浪潮的推动中， 实现了民主选举，自此，韩国实现了民主化。4 但是真正意义上的实现民主化是一 个漫长的过程。卢泰愚和金泳三政府都实施了一系列改革措施，如实行地方自治 制度，扩展公民参与的渠道等等，但是由于韩国传统文化等非正式制度的影响， 4 张璋， 论韩国行政民主化的过程i j 】东疆学刊，2 1 年第六期 6 ，。+ 民主化的实现过程并不是一蹴而就的。金大中执政以后，实行了一系列比以往更 有力度的措施来进一步推动民主化的进程。比如顾客宪章运动的实行、政府向私 营机构的分权、电子政府的建设等等。可以说，金大中政府的行政改革比以往更 加注重民众的需求，使韩国行政民主化往前迈进了一步。 ( 4 ) 更具计划性和综合性的改革 行政改革是一项复杂的系统工程。行政改革的系统性源于行政体制的系统性。 行政体制不仅是社会大系统的一个子系统，而且自身还是一个具有特定功能的相 对独立的系统，由若干相互联系、相互制约的要素按一定的结构关系构成，而这 些要素共同构成一个不可分割的统一整体。如在行政改革中，从行政职能、组织 结构到运行过程和行为方式是互相牵动、互相联系、不可分开的。职能的变革决 定其他方面的变革，而其他方面的变革才能使职能变革落到实处。尽管行政改革 的具体内容在不同的时段有所侧重，但行政改革应该是全面、协调的变革，不然 单兵突进总会遇到相互掣肘的矛盾。5 与韩国历届政府行政改革比较而言，金大中政府的行政改革涉及面最为广泛， 计划性也最强。金大中政府上台以后，提出了包括企业、金融、劳动、政府等四 大领域的国家总体改革框架，并在此基础上提出建立“小而高效的服务型政府” 的行政改革目标和5 5 项改革课题，使改革目标分明、方向明确、计划周密并具有 可操作性。其中，建立“小而高效”政府的改革措施不仅包括机构调整、人员精 简等传统的改革方式，还包括民间委托、国有企业民营化等实现职能多元化，缩 小政府领域的具体措施。金大中政府行政改革的显著特点莫过于将行政运营系统， 即“软件”改革纳入到改革的范围。为此，韩国政府引入了成果导向的管理制度 改革，如责任运营机关制度、开放型任用制、成果薪金制、绩效预算制度等，改 革的范围不仅有行政机关，也包括政府直属的科研机构等涉及财政支出的事业单 位。此外，为了提高行政服务质量，政府还采取了规制改革，实施行政服务宪章 制，推动电子政府建设等举措，力图从制度和意识变革的角度改变政府形象，扩 5 李秀峰、曾文远，韩国金大中政府行政改革的成效及特点分析i j l 2 0 0 5 年工作论文 7 大行政民主化，实现服务型政府。 2 、改革的主要措施及其效果 f 1 1 措旌及其成效 此次行政改革的目标为：国民优先的成果主义；企业家式的政府管理；透明、 灵活的行政；充分发挥组织人员的创意性。这些目标可以概括为建立“小规模高 效率服务的政府。”为此金大中改革的首要目标是合理调整政府组织及其职能，缩 小政府规模。改革途径包括缩小、合并、废除中央政府、地方自治团体、政府下 属团体一些多余的公共组织及其职能，同时乜包括政府职能的民间委托、民间转 让、公企业的民营化以及经营革新等内容，实现公共服务职能的多元化。围绕这 些目标，主要推动一下几个方面的改革： 第一，调接公共部门结构。主要进行了机构调整、人员精简、政府业务外部 委托、国有企业民营化和地方分权改革。其中，机构调整于1 9 9 8 年、1 9 9 9 年和 2 0 0 1 年分三次进行，改革的主要目的不是精简，而是适应政府职能转变和行政需 求的变化，如加强总统权限，增强内阁的经济凋整能力，强化食品医药品安全、 女性权益维护、人力资源开发和管理等社会职能。在人员精简方面，截至2 0 0 2 年 共减少中央公务员4 万8 干人，公务员数量基本恢复到l o 年前，即1 9 9 2 年的水 准，使韩国公务员人数与人口的比例在o e c d 国家中处于最低的水平，实现了公务 员规模方面的“小政府”。国有企业的民营化改革也基本实现了预期目标，到2 0 0 2 年共完成了7 4 家国有企业母公司和子公司的民营化和兼、合并，从而进一步缩小 了公共领域的范围。金大中政府选定的外部委托业务共有8 8 项，其中已经完成的 有7 6 项，其余1 2 项业务由于不具备委托条件或机构性质的变化以及立法程序的 延迟等原因未能如期实施。此外，1 9 9 9 年到2 0 0 2 年韩国政府陆续将原属中央政府 的1 3 8 项业务和权限下放到各级地方政府，完成了阶段性任务，使地方政府拥有 更多的权限和责任，为提高行政效率和回应性奠定了良好的基础。6 6 i 韩】刘成烈( 1 9 9 9 ) 国有伶业民营化蚍及经营改革推进状乱i j 】中韩行政改革、汉城讨论会提交论文 8 第二，改革行政运营系统。韩国政府通过责任运营机关制度、开放型任用制、 成果薪金制的引入推进了组织、人事运营系统的改革。为此，1 9 9 9 年以来分别制 定或修订责任运营机关设置法、国家公务员法、公务员薪酬规定，并颁布 了开放型职位运营规定，为改革的实施提供了强有力的制度保障。到2 0 0 2 年 底，金大中政府责任运营机关制度的试点单位已经达到2 3 家，已完成聘用的开放 型职位也有n 9 个，完成了原定计划( 1 3 9 个职位) 的8 5 以上。此外，成果薪金 制已在中央行政机关全面实施，到2 0 0 2 年底多数地方自治体也开始适用新的报酬 制度。作为行政运营系统改革的重要内容，财政运营制度的改革也取得了明显的 进展，得到了国内各界的普遍认可。首先，韩国政府根据1 9 9 9 年和2 0 0 1 年分两 次修订的基金管理基本法为依据，通过建立国会审查制度和基金管理评估机 制，加强了对各类基金的监督管理，并通过撤消和合并的方式对3 5 个基金进行了 果断的调整。其次，通过修订预算会计法，在行政机关中实施了预算节约奖励 制度。此外，自2 0 0 0 年起，成果预算制度也正在3 9 个机构试点运行。 第三，改善对民服务。行政服务宪章制度自1 9 9 8 年以来在韩国的中央行政机 关和地方政府广泛实行。到2 0 0 0 年，全国各级政府机关制定的行政服务宪章已超 过4 0 0 0 个。1 9 9 8 年和1 9 9 9 年，韩国政府在充分听取社会各界的意见并进行详细 调查的基础上，选出国民不满程度最高的警察、住宅、交通、教育、环境、福利 和劳动、食品和卫生等7 个领域1 5 项改善服务的课题并对其进行了改革，为提高 行政服务水平做出了积极的努力。与此同时，准税收的清理得到了显著的成效， 每年减少的国民负担多达3 0 0 0 亿韩圆。7 第四，建立电子政府。在联合国公共经济与公共管理部( u n d p e p a ) 和美国公 共管理协会联合对2 0 0 1 年全球1 9 0 个联合困成员所做出的电子政府调查中，韩国 的电子政府建设也排到弟1 5 位。同时，该调查还将韩国的政府门户网列为全球十 大政府门户网站范例之一。韩国政府通过建设电子政府不仅在提高对民服务、提 升政府竞争力和管理绩效、构建信息基础设施等方面，同时还在反腐倡廉、提高 7 李秀峰、曾文远，韩国金大中政府行政改革的成效及特点分析【j 】2 0 0 5 年工作论文 9 政府运作透明度方面也有了明显的成效。最为有名的是韩国首都汉城建立的民事 业务公开系统，被国际公认为政府反腐败建设的典范。 第五，规制改革。1 9 9 8 年，通过改革金大中政府在中央政府登记的1 儿2 5 件规制中废除了5 4 3 0 件( 4 8 8 ) ，改善了2 4 l l 件( 2 1 7 ) ，保留了3 2 8 4 件( 2 9 。5 ) 。 1 9 9 9 年，通过指定需要改善的重点规制等方式，对保留下来的6 8 1 1 件( 包括9 8 年新设的5 1 l 件) 规制进行了再次整改，废除了5 0 3 件( 7 4 ) ，改善了5 7 0 件 ( 8 4 ) 。8 金大中政府在规制改革方面不仅在量上取得了成绩，而且在质上也与往 届政府的规制改革不同。主要是大幅度改革土地、劳动、金融部门的规制，为恢 复经济加强国家竞争力带来了契机。其中包括放开外商投资的自由：撒消有关企 业设立的规制、价格规制和土地利用规制；撤消有关企业活动的准入规制等措施。 此外，对那些给国民生活带来不便的规制也进行了整改，如腹除饮食店营业时间 限制，改善法定义务雇佣制度，改革驾驶执照的定期检查制度等等。 ( 2 ) 改革存在的不足 总的来说，金大中总统的行政改革是颇有成效的，不仅得到了韩国国内的普 遍认可，而且得到了国际经合组织的高度评价，但是尽管这样，它还是存在着一 些问题： 第一，西方管理思想的引入并没有完全达到预期效果。一方面，虽然这些西 方国家成功的事例的确是许多进行行政改革国家的楷模和典范，但是他们在改革 过程中也出现了诸多问题。另一方面，英、美、新西兰这些国家是在充分总结其 他国家的改革事例的基础上根据本国的政治体制、行政文化、经济及社会文化来 决定改革内容的。而韩国在引入这些措施的r 寸候缺乏对本同非正式制度的分析， 导致一些措施无法达到预期目标。以成果奖金制为例，为了提高行政管理的效能， 在公务员体制中引入了激励竞争机制，根据公务员的工作绩效和能力支付报酬。 但是自从2 0 0 1 年成果奖金制度在全国范围实行，就遇到公务员及公务员组织的抵 8 汪玉凯、马庆钰，中国与韩国行政体制改革比较研究i m l 北京国家行岐学院出版桂2 0 0 2 年版 第9 0 页 1 0 制。公务员主要以平分奖金和返还奖金的方式对该制度的实施表达了强烈的不满。 。有些政府部门则因公务员的抵制未能实施。其原因一方面是建立客观公正的评价 机制比较困难，另一主要方面就是因为这一措施与重视情感和平均主义的韩国官 僚文化不相符合。可以说，成果奖金制度的变形和公务员的抵制是基于个人主义 的西方新公共管理改革与重视群体和内部团结的韩国传统组织文化发生冲突的典 型案例。 第二，过于强调“经营”理念。这次改革首次启用了民间调查公司对政府进 行评价，这虽然对行政民主化有推进作用，但是由于政府在本质上与民间企业所 强调的生产效率，利润率的不同，它所担任的主要工作是企业机构所无法替代的 外部性很强的公共职能，这就混淆了行政与经营的界限，所以，他们提出的建议， 并不定适合与公共部门的改革。在韩国这次的行政改革中，将顾客理念、竞争 理念等引入到了公共部门中，模仿西方国家建立“企业式政府”，但是行政与经 营毕竟存在本质的差异，所以所有政府部门不加区别的采用这一方式可能会造成 较大的混乱。焦点是这种模式下追求的高效率的目标可能与政府只能的基本属性 公共性相冲突，长期发展下去可能会导致行政秩序紊乱和行政效率低下。 第三，没能对国家情报院、检察院等重权机构滥用权力的行为采取任何措施， 仅仅减少权力较轻机关的组织及人员编制。检察、国家情报院等机关若想取得国 民信赖和保持政治权威，应带头制定对自身的改革方案并推动改革过程。但是它 们提出的改革方案不但很消极，而且改革进程的推动工作也因为政党之间意见不 合而以失败告终。 ( 二) 9 8 年中国行政体制改革 处于世纪之交的中国政府，不仅面临着加入w t o 带来的挑战，而且，中国政 府本身也始终没有走出以往改革的困境。虽然自改革开放后进行过几次比较大的 9 李秀峰， 非正式制度的约束与行政改革一韩国金大中政府行政改革的案例分析【j l 国家行政学院学报 2 0 0 5 年第五期 改革，但是，许多问题仍没有得到根本解决。首先，以前在计划经济体制下形成 的行政体制并没有得以根本改变，造成政企不分，部门职能重叠、政出多门、办 事效率低下等结果。其次，现有政府机构是在法制不健全的条件下确立的，主要 依靠行政手段管理经济和社会事务，这就阻碍了法制的完善和社会中介组织的发 展。最后，现有政府机构重叠庞大、人浮于事的现象严重。这不仅滋生文牍主义 和官僚主义，主张了贪污腐败和不正之风，也给国家财政造成了沉重的负担。在 上述背景下，中国政府必须进行大力度的行政改革，以完善政府管理体制。 1 、改革的特点 中国改革，f 放后的行政改革一直是围绕更好的适应市场经济体制的要求，转 变政府职能这一目标而进行的，总的来说，呈现出渐进改革的特点。每一次的行 政改革都是在以往行政改革的基础上进行的。9 8 年的行政改革也不例外，但是， 由于东南弧金融危机的影向以及国外行政改革成功的示范效应，以及中国国内矛 盾的发展变化，与阻往相比，这次的行政改革面临着更大的考验，其改革的广度 和深度也很大。具体来说，9 8 年的行政改革有以下一些新特点和新问题： ( 1 ) 行政职能设置更趋于台理 1 9 9 7 年中共十五大进步提出了以调整所有制关系为基础、以资本为纽带发 展市场经济的理论和任务，至此，市场与市场主体均已经成犁，其合法的结合明 显推进了我国市场经济的发育，而这就要求政府进一步转变职能，退出市场竞争， 在经由了政府控制经济( 计划经济) 、政府主导经济( 双轨制) 的历史阶段之后， 加速走向政府宏观调控经济。9 8 年这次行政体制改革，实现的各部门之间的平移 职能高达一百多项。通过政府职能向政府以外的市场、社会祁企业的转变，以及 向地方的分权，初步的改变了我国政企不分、政社不分的状况。政府的角色逐步 成为公共产品的提供者、公共设施的投资者、收入分配的凋节者、经济增长的稳 定者和产业政策的制定者。 ( 2 ) 机构改革力度力【l 大 在经历机构数次机构改革后，如何解决我国机构“精简膨胀再精简 再膨胀”的怪圈是个亟待解决的问题。现有机构的重叠庞大，人浮于事的 现象仍然严重，这不仅滋生文牍主义和官僚主义，助长贪污腐败和不正之风，也 给国家财政造成了严重的负担。本次机构改革是改革开放以后，政府机构改革中 力度最大的一次，其对机构和人员精简的幅度也很大。这对于建立“小政府，大 社会”的目标的达成无疑起着推动作用。 ( 3 ) 规制改革与国际接轨 我国改革开放的过程可以说就是不断放松规制的过程。1 9 9 8 年以前的规制改革 主要是打破传统计划经济体制的束缚，向市场经济体制转变的过程。这一时期的 改革在一定程度上还带有盲目性和非自觉性缺乏整体性改革规划和改革目标。 1 9 9 8 年以后，随着中国加入世界贸易组织的任务目益迫近，政府进行规制改革的 迫切性和主动性更为明显。这一时期的规制改革是与世界规制改革审批制度要求 相一致的。 ( 4 ) 政企分开走向实质性阶段。 我国的国有企业改革，虽然在十四届三中全会提出建立现代企业制度以后， 取得了定的进展，但是，国有企业面临的问题仍然是层出不穷。1 9 9 8 年的改革， 在政企分开方面取得了更大的进展，改革从中央政府机构编制去除了专门经济管 理部门，进而把他们编制为由部委管理的国家局等，不让它们直接管理企业，这 对企业的自主生产经营有所帮助。另外，为有利保障国有资产的保值增值，中央 政府设立了“稽查特派员”，创制出社会主义国家独特的国有企业会计监管方式。 2 、行政改革的主要措施及其效果 ( 1 ) 主要措施及其成效 1 9 9 8 年，中国政府为了适应日益变化的国内外环境实施了一系列的改革措施， 具体如下： 第一，调整机构、精简人员。这次政府机构改革在精简机关干部人数方面的 目标是明确的，即各级政府机关编制总数减少一半，三年完成。这次机构改革计 划减量1 6 0 0 0 人左右，既由3 1 0 0 0 减到1 5 0 0 0 人左右，减幅5 0 ，实际减幅4 7 5 ， 这与8 2 年减幅2 5 ：8 8 年1 6 ，9 3 年2 0 相比，无疑是历次机构改革中比例最高 的。同时，国务院各部委也由4 0 个减至2 9 个，减幅2 7 。而8 8 年为9 ，9 3 年为 2 。通过精简，全国各级机关行政编制由7 3 9 万减为6 2 4 万，精简人员1 1 5 万左 右。”从1 9 9 8 年6 月到1 9 9 8 年底，国务院各部门按照国务院机构改革的总体方案， 完成了定职能、定机构、定编制的“三定”方案，并报经国务院批准后顺利进行 了人员定岗和分流工作。对于解决这个难题，所依据的基本原则是“带职分流， 定向培训，加强企业，优化结构”。这些原则和具体措施基本保证了改革的稳妥、 稳定、顺利。截止到1 9 9 8 年年底，国务院组成部门由4 0 个减为2 9 个：国务院各 部门的内设司、局经过调整后减少了2 0 0 多个，精简了四分之一：各部门转交给 企业、社会中介组织和地方的职能有2 0 0 多项：在部门之间调整转移的职能有1 0 0 多项。 第二，转变职能。1 9 9 8 年3 月6 日，九届全国人大一次会议关于国务院机 构改革方案的说明强凋，要“按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职 能，实现政企分j 。r 。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方 面来，把生产经营的权力真正交给企业。”按照这次改革的要求，明确把国务院综 合经济部门改组为宏观调控部门，加强宏观调控职能，弱化审批职能；撤消大量 工、经济部门，使其成为国家经贸管理的国家局，国家局只承担行业管理和原来 下属企事业单位的改革任务，不再直接管理企业：探索新型的企业国有资产的管 理、运营和监督机制，建立国有企业稽查特派员制度；发展社会中介组织，把大 量事务转移给社会中介组织来承担。 第三，政企分开。一方面建立现代企业制度，使企j l k 成为独立的市场主体， 根据市场的形势自主进行决策，另一方面引入了稽查特派员制度。创制出社会主 义国家独特的国有企业会计监管方式。由国务院派出，进入企业中，他们不干预 均经济口报2 0 0 2 年6 月2 0 日，第二版 1 4 生产经营，只查帐，评估企业财务状况，对企业执行党的方针政策、法律法规和 经营业绩做出评价，以此作为奖惩任免厂长的重要依据。这是政府管理企业方式 的根本转变，也是企业人事制度的重大改进 第四，规制改革。在企业方面，国务院成立了“部际企业负担减轻办公室”， 先后对涉及增加企业负担的政府各部门各种规制性文件进行多次清理；在农业方 面，先后多次对增加农民负担的各级政府部门规章进行清理；在审批制度改革中， 国家从2 0 0 0 年开始大力推进审批制度改革，中央政府根据世贸组织规则对现有法 律法规进行了清理。 第五，人事改革。人事改革方面主要是引入了竞争上岗制度。自从1 9 9 7 年以 来，截止1 9 9 9 年7 月，2 9 个省、自治区、直辖市对中层干部推进不同程度的竞争 上岗制度，山东、安徽、湖北省在省市县乡四级政府上已经全部引进这一制度。“ 人事部在1 9 9 9 年7 月，对2 个副司级职位实行了竞争上岗，这是中央政府的第一 次。这一制度和轮岗制度、回避制度一起，为克服公务员队伍的腐败、提高竞争 气氛，以及对年轻人的提拔任用起到了一定的作用。此外“分流人员”的处理方 式也有所变化。基本特征是带职分流、定向培训、加强企业、优化结构。离职人 员仍带职级，以选调定向培训后的人员首先充实需求人才的企业和社会中介组织， 最终实现政府和企业、机关和基层人员的年龄结构、知识结构和专业结构达到优 化组合，提高全体公务员队伍的素质，大概1 6 干余名中的1 3 5 0 0 0 名离职人员( 超 过整个离岗人员的8 0 ) 接受了培训，政府给培训人员提供基本生活费和培训费。 这种方式使改革减轻了有可能带来的社会震荡，深化改革的稳健进行。 第六，财政、金融改革。政府主要以进一步理顺分配关系，从体制上政策上 解决好费大于税的问题为主要任务，并且积极调整支出结构，力u 大投入；积极支 持粮食体制、投融体制、住房制度、医疗保障制度和财税制度等改革。逐步建立 了与市场经济相适应的金融机构体系、金融市场体系、和金融调控监管体系，显 著的提高了金融业的经营管理水平，基本实现金融秩序好转，为进一步实现改革 3 1 刘志峰，第七次革命一一1 9 9 8 2 0 0 3 中国政府机构改革问题报告f m