（公共管理专业论文）国有粮食购销企业改革研究——以西安市为例.pdf

中文摘要 “民以食为天”。粮食是生活必需品。中国是一个人多地少、水资源短缺 的大国，解决并保证全国人民吃饭问题始终是国计民生和国民经济持续稳定发展 的基础性问题。计划经济时期，国有粮食购销企业作为政府的附属物和政策工具， 通过严格执行国家粮食政策，在保证军需民食、维护粮食市场和价格稳定方面发 挥了重要作用。建立社会主义市场经济体制后，国有粮食购销企业一方面要成为 独自的市场主体，自主经营、自负盈亏；另一方面要继续承担保证粮食市场供应、 执行国家粮食政策任务。由于政企不分、财务挂账积累、政策补贴不到位等多种 原因，使得国有粮食购销企业亏损严重，举步维艰，难以承担粮食流通市场化条 件下有效配置粮食资源及执行粮食宏观调控的使命。 国有粮食购销企业是粮食市场的重要主体。放开粮食购销市场，形成完善 的粮食市场体系、有效的市场运行机制和粮食宏观调控体系，需要尽快把国有粮 食购销企业改革成为适应市场经济体制要求真正自主经营、自负盈亏的市场主体 和有竞争力的粮食宏观调控载体，改变企业亏损严重、市场竞争力差、经营机制 不活、人员包袱沉重、企业改革滞后的状况。 本文首先回顾了国有粮食购销企业改革的历程，分析了新时期国有粮食购 销企业存在的必要性和当前继续推进国有粮食购销企业改革的原因，结合西安市 国有粮食购销企业改革的实践，在客观地分析了国有粮食企业的存在问题成因的 基础上，着重提出了深化国有粮食购销企业改革的政策建议，以期为推进西安市 国有粮食购销企业的改革提供一些有益的参考。 关键词：国有企业粮食购销困境与改革 a b s t r a c t t h ep e o p l ef o o d s t u f fi sa l l i m p o r t a n t a san e c e s s i t yo fl i f e ，g r a i ni st h ek e yt o t h es t a b l ea n ds u s t a i n e dd e v e l o p m e n to fc h i n a ，ac o u n t r yw i t hl a r g ep o p u l a t i o na n d l i m i t e dw a t e rr e s o u r c e s d u r i n gt h et i m eo fp l a n e de c o n o m y , s t a t e - o w n e dg r a i n t r a d i n ge n t e r p r i s e sh a v ep l a y e da ni m p o r t a n tr o l e i ns t a b i l i z i n gm a r k e tp r i c e sb y s t r i c t l yc a r r y i n go u tt h er e l a t i v ep o l i c i e s u n d e rt h em a r k e te c o n o m y , t h e s ee n t e r p r i s e s h a v eb e c o m ei n d e p e n d e me n t i t i e s ，m a k i n gt h e i ro w nd e c i s i o n sa n dr e s p o n s i b l ef o r t h e i ro w np r o f i t sa n dl o s s e s o nt h eo t h e rh a n d ，t l l e yc o n t i n u et o s u p p l ya n d i m p l e m e n tt h eg o v e r n m e n tp o l i c i e s d u et ov a r i o u sr e a s o n s ，s t a t e o w n e de n t e r p r i s e s a r es u f f e r i n gs e r i o u sl o s s e sa n da r eu n a b l et oe f f e c t i v e l yt a k em a c r o - c o n t r o lo ft h e m a r k e l t h es t a t e o w n e de n t h u s e sa r ct h em a i np l a y e r so fg r a i nm a r k e t t of o r ma s o u n dg r a i nm a r k e t i n gs y s t e ma n de f f e c t i v em e c h a n i s m ，i ti su r g e n tt or e f o r mt h e s e e n t e r p r i s e sb yt u r n i n gt h e mi n t os e l f - m a n a g e da n dc o m p e t i t i v ee n t i t i e sr e s p o n s i b l ef o r t h e i ro w ng a i n sa n dl o s s e s t oa d j u s tt ot h em a r k e te c o n o m y , t h ec u r r e n ts i t u a t i o no f s e r i o u sl o s sa n dp o o rc o m p e t i t i v e n e s ss h o u l db er e v e r s e d t h ep a p e rb e g i n sw i t har e v i e wo ft h er e f o r mh i s t o r yo fs t a t e - o w n e dg r a i n e n t e r p r i s e sa n dg o e so nt oa n a l y z et h er e a s o n sf o rc o n t i n u er e f o r m b yr e f e r r i n gt ot h e r e f o r mp r a c t i c ei nx i a n ap r o p o s a li sm a d ei nt h i sp a p e rw i t hah o p eo fp r o v i d i n g s o m eb e n e f i c i a la d v i c e sf o rf u r t h e rr e f o r mo f s t a t e - o w n e dg r a i ne n t e r p r i s e s k e yw o r d s ：s t a t e - o w n e de n t e r p r i s e s ，g r a i np u r c h a s i n ga n ds e l l i n g ，d i f f i c u l t p o s i t i o na n dr e f o r m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作和取得 的研究成果，除了文中特别加以标注和致谢之处外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得墨鲞盘堂或其他教育机构的学 位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已 在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 学位论文作者签 签字眺沙名年衫月彦日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解苤洼盘鲎有关保留、使用学位论文的规定。 特授权丞洼盘鲎可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，并采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编以供查阅和借阅。同意学 校向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权说明) 学位论文作者签名： 菩字日期沙年多月日 导师签名： 签字日期：缈年6月 第一章问题的提出 第一章问题的提出 1 1国有粮食购销企业改革问题 “民以食为天”，粮食是人类赖以生存的基础资料，也是人类社会发展的物 质基础。粮食是生活必需品。中国是一个人多地少、水资源短缺的大国，保证并 解决全国人民吃饭问题始终是国计民生和国民经济持续稳定发展的基础性问题。 中国占人1 ：1 6 0 的农民大部分从事粮食生产，种粮收益是这些农民生活收入的重 要来源。粮价是百价之基，是物价稳定与否的决定性因素。另外，中国政府始 终奉行粮食自给的政策，以此作为政治独立性的重要保证，为此建立了庞大的国 有粮食购销企业体系。 计划经济时期，国有粮食购销企业作为政府的附属物和政策工具，通过严格 执行国家粮食政策，在保证军需民食、维护粮食市场和价格稳定方面发挥了重要 作用。建立社会主义市场经济体制后，国有粮食购销企业一方面要成为独自的市 场主体，自主经营、自负盈亏；另一方面要继续承担保证粮食市场供应、执行国 家粮食政策任务。进入新世纪新阶段，我国的粮食供求形势发生了很大变化。主 要是结束了多年的粮食短缺状况，实现了粮食总量平衡、丰年有余的历史性转折。 由于政企不分、财务挂账积累、政策补贴不到位等多种原因，国有粮食购销企业 亏损严重，举步维艰，难以承担粮食流通市场化条件下有效配置粮食资源及执行 粮食宏观调控的使命。但国有粮食购销企业改革，涉及国有粮食购销企业职能的 重新定位，涉及政府( 特别是粮食行政管理部门) 与国有粮食购销企业关系的转 变，涉及粮食流通、农业生产、财税政策的调整，涉及粮食市场体系的建设和粮 食流通秩序的完善，涉及粮食职工的社会保障和安置就业，涉及国家的经济安全， 具有广泛的影响性和关联性。所以，从中央到地方，各级政府对国有粮食购销企 业的改革一直比较慎重，国有粮食购销企业改革在整个国有企业改革中是最晚 的。 随着农业产业结构调整，粮食的生产出现了大幅度减产情况，国家粮食安全 问题受到极大关注。粮食安全包括粮食生产、流通、消费等多个方面。2 0 0 4 年6 月，国务院出台新一轮粮食流通体制改革政策，把确保国家粮食安全作为体制改 革的目标，提出了“放开购销市场，直接补贴粮农，转换企业机制，维护市场秩 序，加强宏观调控”的改革思路。在实施粮食自由流通、鼓励多种所有制市场主 体从事粮食经营、粮食价格主要由市场供求形成等新政策的同时，着力把加快推 进国有粮食购销企业改革、转换企业经营机制、建立适应市场经济体制要求的粮 。国家统计局农调总队调查显示2 0 0 4 年农民增收6 5 来自生产经营收入。中国农村经济2 0 0 5 年第3 期 所刊| 千雅鹏对我州粮食安全路径选择的思考基于农民增收的分析一文指出“粮食收入占农民家庭 经营种植业收入的7 0 u r _ 右。” i 第一章问题的提出 食市场主体，作为确保粮食安全的重要环节，明确国有粮食购销企业在粮食流通 市场化条件下要作为政府实旌粮食宏观调控的重要载体，带头执行国家粮食政 策，在粮食流通中发挥主渠道作用。而国有粮食购销企业在新的条件下要继续发 挥主渠道作用，必须加快改革，转换经营机制，成为真正自主经营、自负盈亏的 市场主体，以增强市场竞争力。 西安市是我国西部地区特大型城市。粮食市场的正常供应和价格基本稳定， 对于确保西安市乃至陕西省区域经济正常运行及和谐社会建设有着重要影响。以 西安市国有粮食购销企业改革实践为基础，结合我国国有企业改革理论，深入探 讨我国国有粮食购销企业改革的现状与问题，对现行粮食流通体制改革进行政策 分析，进而为西安市国有粮食购销企业的改革实践提供决策参考，具有重要的理 论意义和现实指导意义。 实行粮食流通市场化后要不要继续保留国有粮食购销企业，如何科学地确定 国有粮食购销企业与政府的关系，如何更好地推进国有粮食购销企业的改革，成 为粮食流通体制改革的一项重大任务。当前学者对于国有企业改革的研究比较 多，对于粮食流通体制改革的研究也较为广泛，但对于我国国有粮食购销企业改 革的系统研究相对比较少，大部分是把其作为粮食流通体制改革的一部分讨论 的。本文选择国有粮食购销企业改革作为研究课题，期望在这方面有所进展。 1 2 国内外研究动态与借鉴 1 2 1 国内研究动态 国内学者对于国有粮食购销企业改革的研究，有的是作为粮食安全问题研 究的一部分，有的是作为粮食流通体制改革研究的组成部分，有的从完善粮食宏 观调控体系的角度进行研究，还有的作为整个国有粮食企业。改革的组成部分进 行研究。 l 、高帆( 2 0 0 5 ) 从实现粮食安全的角度分析，认为推动粮食流通市场化改 革不能单从购销和价格上来推动，而应首先放在规范市场主体上来。国有粮食企 业垄断着粮食流通市场，但不能对市场信号和政府政策做出适当的反应，所以规 范市场主体主要是深化国有粮食企业改革，同时培育更多的民营粮食流通市场主 体。要收缩企业经营阵地，实行政策性业务和商业性业务分离；政策性业务追求 社会效益采取国有独资或控股方式，商q k 性业务追求利润鼓励民营资本进入；改 革后的国有粮食企业要面向市场转换经营机制，通过市场运作在粮食流通中发挥 主渠道作用。肖国安( 2 0 0 5 ) 认为国有粮食企业的弱质性特征既不能有效抵御市 场风险，也没能保护农民的利益，影响到粮食的安全。为此，要将国有粮食企业 。国有粮食企业包括国有粮食购销企业和国有粮食附营企业两大类。 2 第一章问题的提出 培育为真正的市场主体，根本途径是实行粮食储备企业和粮食经营企业彻底分 离。国家通过招标粮食储备企业代储粮食储备业务；粮食经营企业要进行调整和 重组，建立现代企业制度，成为自主经营、自负盈亏的市场主体。 2 、蔡建文( 2 0 0 5 ) 、王晓明( 2 0 0 2 ) 、毛惠忠( 2 0 0 5 ) 、洪涛( 2 0 0 3 ) 等分 别从建立粮食流通市场化体制方面，对国有粮食购销企业改革进行了研究。认为 我国粮食供求不稳、价格不稳、粮食“多了多了，少了少了”的主要因素来自于 粮食流通体制的不完善，而国有粮食企业传统政企不分、经营机制不活等弊端是 造成粮食流通低效率、成本高的重要原因。深化国有粮食企业改革要坚决实行政 企分开，真正建立起自主经营、自负盈亏的新机制；政府应简化和减少粮食行政 管理机构，注重国家储备库政策性作用对其行政职能的代替；改革的方向是建立 现代企业制度，通过落实全民所有制工业企业法和全民所有制工业企业转 换经营机制条例，推进粮食企业产权结构改革，实现优势资产重组和企业整合； 考虑到县级粮食流通体制改革的基础地位以及县级经济发展水平和财政状况，县 级国有粮食企业改革特别是政企分开不可“一刀切”，可以一步到位，也可以分 步到位。 3 、邓亦武( 2 0 0 4 ) 认为，企业是粮食宏观调控的微观基础。在粮食市场化 的过渡阶段，仍需要国有粮食企业担负粮食流通主渠道责任，而国有粮食企业政 企不分、机制不活、历史包袱沉重，难以在宏观调控中发挥积极作用。国有粮食 企业目前现状主要是计划经济体制、政策本身障碍和自身改革滞后形成的。深化 国有企业改革，重塑新型粮食流通主体，需要完善粮食储备企业体系，以县为单 位重组粮食购销企业，发展粮食产业化企业，培育具有国际竞争力的大型粮食企 业集团，同时要转换经营机制和解决历史包袱。 4 、肖春阳、熊本国( 2 0 0 5 ) 从我国国有工业企业改革的历程、世界国有企 业改革的经验以及我国粮食流通体制改革过程、国有粮食企业改革实践分析，认 为中国国有粮食企业改革的方向是建立现代企业制度。实现政企分开、转换企业 经营机制、理顺企业产权关系是国有粮食购销企业改革的重点。政企分开包括政 资分开和政企职责分开；转换经营机制包括建立企业激励约束机制和经营者选择 机制；深化产权制度改革，要妥善解决企业历史包袱、有利于企业主渠道作用发 挥；实行政企分开、创新企业组织形式、大力发展产业化经营，为企业改革创造 良好的外部环境。解决“三老”( 老人、老粮、老账) 问题仍是推进国有粮食企 业改革的重要环节，是加快企业改革的条件：产权制度改革是国有粮食企业改革 的核心；粮食产业化经营是国有粮食企业发展的方向。冀名峰( 2 0 0 3 ) 以主产区 县级国有粮食企业作为研究的切入点，认为政企不分是目前政府与国有粮食企业 关系的核心问题。国有粮食企业的行政范围垄断收购行为和相互模仿的预期销售 第一章问题的提出 模式，导致粮食市场缺乏效率并引发粮食市场波动。而信息不充分、缺乏企业家 才能、行政风险回避是造成国有粮食企业相互模仿预期的主要原因。其根源都与 目前政企不分的国有粮食企业体制有关。深化国有粮食企业改革要彻底进行政企 分开，以大型粮食加工企业为主对国有粮食企业进行兼并重组等形式的股份制改 造，形成购销存加销于一体的大型粮食企业集团，构建新型粮食流通主体。 上述研究从不同的角度对国有粮食购销企业改革进行了分析，但由于均是 部分地进行研究和分析，或者只是泛泛地提出一些思路和观点，或者不是专门针 对国有粮食购销企业进行系统分析研究，因此具有一定的局限性和实践指导性不 强。本文在借鉴这些研究成果的基础上，结合政府对国有粮食购销企业改革的最 新要求以及西安市国有粮食购销企业改革实践，对加快推进国有粮食购销企业改 革进一步探索。 1 2 2 国外管理借鉴 l 、美国是世界上经济最强大、高度发达的市场经济国家。粮食生产9 0 由 家庭农场承担，粮食销售和加工服务主要由农业合作社提供，粮食进出口主要通 过嘉吉公司、邦基公司几个大型粮食公司来运作。粮食企业基本为私营企业。粮 食储备包括农场自有储备、公司商业性储备和政府储备，以农场储备为主、公司 商业性储备为辅。政府粮食储备所占比例很小，主要通过农业部下属国有企业美 国商品信贷公司( c c c ) 经营，所需仓容采用与私营公司、农场签约方式解决。 规范的粮食期货市场和粮食行业协会在促进粮食流通中发挥了重要作用。美国粮 食企业与政府的关系是，粮食企业是真正的市场主体，自主经营、自负盈亏，政 府主要为粮食企业提供各种服务。政府通过粮食仓储许可证和保证金制度对粮食 仓储业实施严格的监督。政府通过制定农业调整法、1 9 9 6 联邦农业完善和 改革法、( 2 0 0 2 年农场安全与农村投资法等法律加强对粮食企业的管理和支 持。 美国粮食流通管理对中国国有粮食购销企业改革的借鉴在于，国有粮食购 销企业要通过改革逐步成为真正市场主体，并逐步实现投资主体多元化。政府要 转变职能，积极为粮食企业服务。在国家粮食宏观调控和应急需要时，国有粮食 购销企业发挥粮食流通主渠道作用，但政府要落实好对企业相关费用和价差补 贴，企业不承担代理政府行为发生的亏损。进一步加强粮食法制建设，认真落实 好粮食流通管理条例，完善国有粮食购销企业承担政策性业务的法规制度。 2 、日本是一个粮食短缺的国家。粮食自给率比较低，除大米外，小麦等主 要粮食作物几乎依赖进口。日本粮食流通先后经历了“自由买卖国家统购统 销流通双轨制完全市场化”的发展过程，与中国的粮食流通制度变迁有 相似之处。粮食主要由众多的农户农场生产，近年公司农场不断增加。粮食收购 第一章问题的提出 全面放开，但大部分由日本农业经济协同组织( 农协。) 组织收购。粮食批发和 销售全面放开，允许符合条件的企业和个人经营。政府粮食储备规模为2 0 0 万吨 左右，大部分由自主流通法人储备。大米分为计划米和计划外米，计划米又分为 政府米和自主流通米。政府米和计划外米所占流通量比例较少。计划米的意义主 要体现在收购环节和流通环节总量上，自主流通米在进入流通环节后基本不再受 政府约束。自主流通米主要通过东京和大阪两个批发市场进行交易。政府先后通 过制定粮食管理法、农业基本法、主要粮食供需和价格稳定法、食品、 农业和农村政策基本法、米政策大纲等法律法规加强对粮食流通的管理。 日本粮食流通管理对中国国有粮食购销企业改革的借鉴在于，粮食流通市 场化是市场经济体制下粮食流通发展的趋势。要全面放开粮食市场，允许多渠道 粮食经营，促进粮食公平竞争。国有粮食购销企业通过改革转变为真正市场主体， 同时要充分发挥网点多的优势，以提高市场竞争力。政府对粮食的管理要主要体 现在对粮食库存等总量的控制上，不得干预企业的正常经营。 3 、法国是欧洲主要的粮食生产国，没有国有粮食购销企业。粮食流通体系 主要由合作社粮食商业企业和私人粮食商业企业构成( 基本为股份制公司) ，其 中合作社约占总数的3 0 ，私人企业占7 0 。在粮食收购量上，合作社占当地 收购量的7 0 以上。合作社是在自愿互利原则下组成的经营性合作组织，是粮食 流通的主体，收购网点遍布各地，经营量大。农民收获粮食后直接交售给合作社， 合作社把粮食进行干燥、分类处理并按照粮食收购政策对农民进行两次结算。合 作社将分散的粮食生产者联合起来，为他们提供产前、产中和产后服务，实行粮 食统一销售，形成规模优势，降低粮食流通成本。政府执行粮食价格干预政策所 收购的粮食，主要委托私人公司进行，政府按月支付代储粮食储存费用。 法国粮食流通体制对中国国有粮食购销企业改革的借鉴在于，国有粮食购 销企业改革可以联合农民和种粮大户，形成利益共同体，或将国有粮食购销企业 改革为有农户或农业合作组织入股的股份制企业，以降低粮食交易成本，提高粮 食经营规模效益。 4 、巴西是南美洲经济比较发达的国家。属农业大国和典型的二元经济国家。 农业以出口为主，但谷物需要进口。大豆产量占有较大比重。主要以农户生产为 主，其中2 0 为大农场主。8 0 0 , 6 为小农场主。企业在粮食产业化经营中发挥着重 要作用。产前，农民可以从粮食企业直接获取借款，从种予、农药、化肥公司赊 购农业生产资料。产后按市场价格收购农民生产的粮食，用来偿还农民借款和赊 购的生产资料，以切实保护农民利益。 巴西粮食流通体制对中国国有粮食购销企业改革的借鉴在于，国有粮食购销 4 具有官方色彩的非国有经营实体，拥有遍及全国的购销阿络和中央地方、基层三级组织体系，同我国 的国有粮食购销企业系统自相似之处。 5 第一章问题的提出 企业通过公司加农户等方式大力发展粮食产业化经营，将粮食的生产、销售、加 工有机结合起来，实行一体化经营，可以让千家万户分散农民进入市场，实现企 业与农民“双赢”。 1 3 本文研究思路、方法和内容 国有粮食购销企业改革作为国有企业改革和粮食流通体制改革的组成部分， 属于经济体制改革的范畴( 见图1 - 1 ) 。本文从这两个方面的结合来探讨我国国 有粮食购销企业改革问题。 图卜1 国有粮食购销企业改革范畴 从国有企业改革思考，主要是国有粮食购销企业改革要认真贯彻政府对国有 企业改革的一般要求。完善社会主义市场经济体制的过程，从某种意义上就是如 何正确地处理好政府与国有企业关系的过程。从粮食流通体制改革思考，主要是 国有粮食购销企业改革要服务于保障国家粮食安全和有利于“三农”问题解决。 由于我国粮食问题的特殊性，需要政府进行干预和调控，而国有粮食购销企业长 期以来是作为政府干预市场的重要手段的。深化粮食流通体制改革，需要在新的 历史条件下更好地界定和处理好政府与国有粮食购销企业的关系。因此，处理好 政府与国有粮食购销企业的关系问题，可以成为研究国有粮食购销企业改革的一 个很好的视角。 从分析社会主义市场经济体制条件下政府和国有粮食购销企业关系出发，国 有粮食购销企业改革问题的实质是，国有粮食购销企业在现阶段职能定位和如何 更好地履行职能的问题。要确定新时期国有粮食购销企业的职能定位，首先要分 析国有粮食购销企业在现阶段继续存在的必要性以及当前国有粮食购销企业的 现状和问题，进而通过分析问题形成的原因，明确国有粮食购销企业改革的目标 即职能定位，最后根据国有粮食购销企业现状和改革要实现的目标，提出国有粮 食购销企业改革的途径以及加快国有粮食购销企业改革的措施。在分析国有粮食 购销企业存在的问题时，主要运用经济学等理论进行政策分析。国有粮食购销企 第一章问题的提出 业改革包括整体改革和个体改革两个方面，本文主要是就国有粮食购销企业整体 改革而言的。就单个国有粮食购销企业改革而言，包括改革为非国有企业和继续 保持国有企业两种情况，本文所讨论的主要是继续保持国有企业性质这种情况。 当然，保持国有企业性质并不是说所有国有粮食购销企业都要在改革后继续保持 为国有性质的形态，本文只是就保持国有粮食购销企业国有企业性质的这种情形 主要进行讨论。此外，从西安市国有粮食购销企业分布和经营状况看，9 6 的国 有粮食购销企业分布在7 个远郊区县从事小规模的粮食购销和部分储备经营活 动，分布在市区的4 个国有粮食购销企业主要是从事储备粮食经营活动，因此本 文研究对象重点放在区县从事粮食购销的国有粮食购销企业方面。本文研究框架 如图1 - 2 所示。 、 l 圭茎堕里ii堕兰旦堡l l t 一 图1 - 2 国有粮食购销企业改革研究框架 第1 章提出问题，提出研究思路和框架，明确逻辑结构。第2 章回顾国有粮 食购销企业改革的历史。第3 章国有粮食购销企业现状及改革必要性，首先弄清 楚在粮食市场供应充足的情况下国有粮食购销企业存在的必要性，说明国有粮食 购销企业改革是因为不同的历史时期所履行的使命不同。第4 章对国有粮食购销 企业的问题进行政策分析，找出其根源。第5 章国有粮食购销企业改革的政策建 议，包括国有粮食购销企业的职能定位、经营机制和政策措施。 本文在研究方法上，既有理论逻辑论述，更有实证分析，主要是以西安市的 国有粮食企业的情况做深入的案例研究和系统分析，通过对1 9 9 8 年以来的国有粮 食购销企业的有关数据的时间序列分析与横向资料的综合研究与分析，探讨国有 粮食购销企业如何改革问题。 第二章国有粮食购销企业改革的历史沿革 第二章国有粮食购销企业改革的历史沿革 2 1 国有粮食购销企业的建立和早期发展 国有企业的概念分为“国有”和“企业”两个部分。既然是国有的，所有 权完全属于国家，最终产权归全体国民共同所有，由全民委托政府履行全民的所 有权，典型的国有企业是国家独资企业；既然是企业，那就是从事商品生产和经 营的组织，靠销售产品或劳务的收入来维持组织的生存，而不是靠财政拨款或其 它赠款等。因此，国有企业是指所有权归国家所有( 或政府所有) 的一种特殊企 业，包括国有独资企业和国有资本绝对控股企业。 国有粮食购销企业是指专门从事粮食收购、储存和销售，组织粮食流通， 实现粮食从生产领域转移到消费领域的国有企业，包括直接向种粮农民或者其他 粮食生产者批量购买粮食、储存和销售粮食的购销公司、储备库、粮站、粮库、 粮管所等。 1 9 4 9 年至i 1 9 5 2 年的建国初期，我国处于国民经济恢复时期，粮食产需、供 求矛盾十分尖锐，市场物价剧烈波动，主要是粮价带头，牵动其他物价上涨。面 对严峻的粮食形势，政府在发展粮食生产的同时，对粮食流通实行了国营商业领 导下的自由购销政策，粮食在市场上自由流通。政府建立中央、省、地、县各级 国有粮食公司和国家公粮库，其作用主要是： 征收公粮，增加以粮食为标志的财政收入。1 9 5 0 年国家财政收入中， 粮食收入占4 1 4 ，居各种收入首位； 政府把粮食掌握在手里，保障军需、民用，保证国家政权运转； 通过国有粮食购销企业适时吞吐粮食调节市场物价。1 9 5 0 年至1 9 5 2 年， 中央人民政府通过向市场抛售粮食，平抑了4 次物价上涨风波，所抛售粮食占市 场交易量的3 0 - 4 0 ，使1 9 5 2 年的粮价只比1 9 5 0 年上升了2 8 - i 百分点； 政府通过国有粮食购销企业执行政府制定的购销差价、季节差价、批 零差价、地区差价等价格政策，稳定市场物价。 1 9 5 2 年9 月，中央决定将中国粮食公司和粮食管理总局合并，在此基础上成 立中央人民政府粮食部，实行政企合一的经营管理体制，这在当时粮食供求紧张 而粮食市场又相当混乱的情况下，强化了政府掌握粮源、控制市场的能力。 1 9 5 3 年至1 9 8 5 年，国家实行统购统销的粮食流通体制。1 9 5 3 年起，我国开始 进行大规模的工业化建设，致使城镇人口急剧增加，粮食需求量加大，购销缺口 第二章国有粮食购销企业改革的历史沿革 不断扩大。1 9 5 2 年，国家收购和征收的粮食数量比1 9 5 1 年仅增加1 4 6 4 ，而销售 数量却增加了4 4 7 3 ，粮食供需矛盾加剧，导致1 9 5 2 年下半年全国许多地区出现 抢购粮食现象，到1 9 5 3 年发展为河南南阳市各供应点经常聚集上千人排队争购粮 食、江苏如东县白浦镇万人请愿卖棉花、生猪购粮食等情况，粮食价格迅速上涨， 一些私商趁机掺假、短量、抬价等，市场波动，人群恐慌。为稳定市场，中共中 央于1 9 5 3 年1 0 月制定了“在农村征购、城市配给、严格管理市场和集中统一管理” 的粮食统购统销政策，中央人民政府于同年1 1 月下发了关于实行粮食的计划收 购与计划供应的命令，从1 2 月份起在全国范围内实行粮食的计划收购和计划供 应。1 9 5 5 年，在总结经验的基础上，国务院发布了市镇粮食定量供应暂行办法 和农村粮食统购统销暂行办法，使粮食统购统销逐步形成制度。国有粮食购 销企业作为执行粮食统购统销政策的工具，通过垄断经营，对粮食合理分配，在 物资短缺情况下满足了城乡人民生活的基本需求，稳定了市场粮价，保障了社会 安定，巩固了国家政权。 十一届三中全会后，国家粮食购销政策先后做了一些调整，但大部分粮食 仍通过国有粮食购销企业统一收购、调拨和销售，政府一直要求国有粮食购销企 业发挥粮食流通主渠道职能。从1 9 9 3 年以后我国逐渐放开了粮食批发市场、粮食 零售市场和粮油加工市场。从2 0 0 1 年以后又逐步放开了主销区和主产区的粮食收 购市场。目前政府适应市场经济要求的直接干预粮食市场方式，只有粮食储备和 国有粮食购销企业。 随着我国改革开放的深入和经济体制的转变，传统国有粮食购销企业逐渐 难以适应国家整个经济形势和粮食流通形势的变化。温家宝总理2 0 0 5 年1 2 月1 9 日在中央农村工作会议上说，“使粮食供求保持紧平衡不是一件容易的事情，最 根本的是要加强粮食综合生产能力建设，加强国家粮食储备体系建设，做到藏粮 于地和藏粮于库相结合。同时还要善于把握吞吐调节和粮食进出口的时机和力 度，加强和改进对粮食市场的调控。”国有企业改革和粮食流通体制改革的推 进，使得国有粮食购销企业改革逐渐成为必然。 国有粮食购销企业作为粮食流通政策执行的重要载体，其改革历程是与粮 食流通体制改革相适应的。同时，作为国有企业的一部分，必然受国有企业改革 要求的影响。 2 2 国有粮食购销企业改革的逐步探索 。温家宝：关于当前农业和农村工作的几个问题人民日报，2 0 0 6 年0 1 月2 0 日，第二版。 9 第二章国有粮食购销企业改革的历史沿革 2 2 1 双轨制经营阶段：1 9 8 5 - 1 9 9 3 年 这一阶段主要是适应粮食购销政策变化对企业内部管理进行微调。改革的背 景是，粮食流通实行购销价格双轨制体制，国有企业推行利改税、承包制等扩权 让利改革并提出转换经营机制。1 9 8 3 1 9 8 4 年我国粮食生产的大面积丰收，使得 各级决策部门作出了粮食过剩的过于乐观估计。为减轻因购销倒挂产生的财政赤 字负担，政府从1 9 8 5 年开始取消了粮食统购，实行合同定购；在完成合同定购任 务同时放开粮食市场，允许多渠道经营；国有粮食购销企业通过合同定购和市场 收购两条轨道掌握粮源，保证粮食市场供应。1 9 9 0 年为解决因粮食丰收农民卖粮 难的问题，政府建立了国家专项粮食储备，由国有粮食购销企业按保护价敞开收 购。1 9 9 1 年和1 9 9 2 年国务院两次提高粮食销售价格，解决了长期以来粮食购销价 格倒挂导致国有粮食购销企业形成的政策性巨额财务挂账问题，为企业轻装进入 市场创造了条件。1 9 9 3 年2 月，国务院发出的关于加快粮食流通体制改革的通 知，明确了在国家宏观调控下放开粮食价格和经营政策，国有粮食购销企业除 保留一定数量的合同定购粮食收购任务外，开始按照市场经济主体要求自主开展 经营。 这一时期的改革主要涉及粮食购销和价格政策的调整。购销价格的调整， 解决了企业因长期价格倒挂形成的巨额财务挂账包袱；粮食市场的逐步放开，扩 大了国有粮食购销企业的经营范围和竞争意识：栈租制、价拨制、内部承包、租 赁制等改革，一定程度上增强了企业的核算观念，调动了企业自主经营的积极性， 促使企业更好地完成合同粮食定购和保证供应的任务。但这些改革主要是对企业 内部经营管理制度的微调，没有对企业经营机制的转换和政企分开产生实质影 响。国有粮食购销企业作为执行粮食流通政策工具的性质基本没有改变；经营管 理方式主要是计划经营的模式，并且由于执行粮食购销价格倒挂政策及地方财政 补贴的不到位，企业亏损严重，财务挂账不断增加；企业自主经营的趋利行为使 得开始更多考虑自身利益的实现。1 9 9 1 年西安市国有粮食购销企业亏损额达 2 4 5 7 6 万元，亏损企业占8 6 ；1 9 9 2 年西安市国有粮食购销企业亏损额为2 1 3 4 2 万 元，亏损企业达9 7 ( 见表2 1 ) 。 2 2 2 两线运行阶段：1 9 9 4 1 9 9 7 年 这一阶段主要是实施政策性业务和商业性经营两条线运行，大力发展多种 经营。改革的背景是，中央提出建立社会主义市场经济体制，粮食流通体制改革 。如1 9 9 0 年为解决农民卖粮难问题，政府安排国有粮食购销企业按保护价敞开收购农民余粮，但相当的企 业却足乘机将自己原来的库存议价粮转为国家储指杯，未起到抬起粮食巾价的作用。 l o 第二章国有粮食购销企业改革的历史沿革 开始转向加强政府粮食宏观调控和促进国有粮食购销企业增强活力；国有企业改 革主要是围绕建立现代企业制度和加强企业管理展开。1 9 9 3 年末出现的全国粮食 表2 1 ( a )，西安市国有粮食购销企业资产负债及利润情况单位：万元 年份资产总计负债合计资产负债率利润总额 1 9 9 l1 4 2 4 92 4 5 7 6 】9 9 21 5 8 4 6- 2 1 3 4 2 1 9 9 31 5 5 7 8 21 2 9 9 0 88 3 6 0 1 9 9 4 2 3 6 0 0 0 2 0 0 1 0 0 8 5 1 3 3 1 9 9 52 3 3 5 6 61 9 1 0 2 l 8 2 5 6 6 l 1 9 9 61 9 3 5 9 71 5 7 0 3 88 l 3 3 6 5 1 9 9 72 3 2 2 6 03 1 9 8 5 91 3 8 5 6 3 5 1 9 9 82 3 3 1 7 92 1 7 5 9 49 3 1 2 1 5 6 1 9 9 9 2 0 2 6 4 61 8 5 7 1 79 2 3 4 4 2 0 0 01 9 8 7 0 81 8 3 8 2 79 3 3 9 4 0 2 0 0 l1 5 7 5 9 41 5 2 0 5 59 6 - 4 0 3 0 2 0 0 21 5 7 5 5 31 5 2 7 1 69 7 2 9 5 2 2 0 0 31 4 0 9 5 91 3 8 1 1 59 8 - 2 0 4 0 2 0 0 41 6 3 0 4 91 7 6 1 5 91 0 8 5 6 4 l 2 0 0 51 9 2 5 8 52 0 5 9 1 91 0 7 1 1 1 2 7 资料来源：西安市粮食局粮食企业会计年报 ( 1 9 9 1 2 0 0 5 ) 1 9 9 4 年会计年报资料缺失，笔者 根据相关资料捧算。 注：1 9 9 4 年以前称为国有( 国营) 粮食商业企业；1 9 9 5 1 9 9 7 年称为国有粮食政策性企业；1 9 9 8 年 称为国有粮食收储企业；1 9 9 9 年以后称为国有粮食购销企业。 表2 - i ( b )西安市国有粮食购销企业亏损情况表单位：个，万元 亏损企业所占亏损企业亏占全部亏损粮 年份 购销企业数 亏损企业数 比例 损额 食企业亏损额 1 9 9 l1 8 51 6 08 6 j 9 9 2j 8 01 7 49 7 1 9 9 31 8 3l i o6 0 1 9 9 4 1 9 9 51 9 69 2 4 7 5 7 4 63 9 1 9 9 61 2 24 03 3 3 1 5 92 5 1 9 9 71 0 l4 94 9 5 6 8 73 0 1 9 9 8】0 3 7 27 0 1 2 9 8 25 4 1 9 9 9 1 0 3 2 4 2 3 2 2 2 7 2 5 2 0 0 01 0 14 64 6 4 2 3 64 2 2 0 0 l】0 37 87 6 4 3 6 95 9 2 0 0 21 0 48 0 7 7 3 1 8 75 1 2 0 0 3 1 0 5 6 7 6 4 2 1 3 7 4 5 2 0 0 4】0 28 48 2 2 0 0 5 1 0 91 0 29 4 资料来源：西安市粮食局粮食企业会计年报( 1 9 9 1 2 0 0 5 ) 。 注：根据笔者调查，国有粮食购销企业个数1 9 9 8 年底应为1 1 9 户，2 0 0 5 年底应为9 6 户。为了时序分析企 业经营状况，此处仍按会计报表反映的数据所列 第二章国有粮食购销企业改革的历史沿革 价格暴涨情况，使得放开粮食市场的政策很快夭折。为了平抑粮食价格快速上涨， 政府安排国有粮食购销企业通过抛售粮食储备、挂牌销售等措旋控制价格上涨。 同时从1 9 9 4 年起开始实行粮食省长负责制，增强地方政府解决区域粮食平衡的责 任；对粮食市场恢复严格的管理，由国有粮食购销企业优先通过收购掌握7 0 8 0 的粮源：通过两次提高粮食定购价格，刺激粮食生产，在粮食获得丰收后安 排国有粮食购销企业按保护价敞开收购农民余粮；从管好粮食收购资金，用好财 政补贴，增强企业活力目的出发，对国有粮食购销企业全面推行“两线运行” 改革，实行政策性业务和商业性经营分开核算，同时要求在完成政策性任务的前 提下积极开展多种经营，提高企业效益。 改革的主要立足点是，探索市场经济体制形势下加强粮食宏观调控、搞好 总量平衡的途径o 。通过理顺粮食与财政、金融的关系，解决粮食收购资金贷款 弥补企业亏损、垫付财政欠款或用于商业性经营问题，分清政府与企业责任，更 好地发挥国有粮食购销企业掌握粮源、稳定市场和保护农民利益的作用。为确保 改革顺利实施，国务院要求地方财政补贴必须及时足额到位，银行保证政策性业 务优惠贷款和对商业性经营资金支持，对企业历史形成的政策性财务挂账实行停 息。由于改革没有触及政企分开的实质，企业往往只从财务账面上区分政策性业 务和商业性经营损益情况，而人员、粮食、固定资产等实际运转就根本没有分开， 特别是领导机构没有分开，使得“两线运行”未能达到费用分开、分别核算的效 果；地方政府出于自身利益考虑，期间安排了大量人员到国有粮食购销企业就业， 致使国有粮食购销企业冗员过多，加大了亏损 ；为增强企业活力开展的多种经 营项目如挂面厂、养猪场、钢厂、铅厂、石料场等，由于主要依靠挪用粮食收购 贷款资金投资和经营机制没有转变，后来纷纷倒闭，使企业背上沉重的债务；粮 食保护收购价高于市场销售价格的情况，形成新的价格倒挂，造成新的企业亏损； 政策性与商业性经营的双重身份，使得一些企业在经济利益的驱动下，置调控政 策于不顾，进行牟取暴利投机”。 2 2 3 政企分开转换经营机制阶段：19 9 8 2 0 0 3 年 这一阶段主要是实施政企分开，主副分离，转换经营机制。改革的背景是， 全国粮食出现阶段性供过于求，国有粮食企业人员膨胀，经营模式没能摆脱“大 。内贸部部长陈邦柱在全国粮食部门两线运行工作会议结束时的讲话，1 9 9 5 年7 月2 2 日。 o 国家粮食储备局局长罗植龄就贯彻【目务皖通知精神落实两条线运行的蕈要讲话，1 9 9 5 年7 月1 8 日 o1 9 9 3 年底改革分流后全国国有粮古购销企业共有人员2 6 0 万人，到1 9 9 7 年7 月达到4 0 0 万人，实际真 正从事粮食收储的只有1 0 0 万人。人员多，费用膨胀，成本增加，竞争无力，亏损加剧。 o 突出的表现是1 9 9 4 年和1 9 9 6 年的两次逆向调节。1 9 9 4 年粮食价格上涨，不少企q k 没有抛售粮食，相反 抬价抢购和提价销售；1 9 9 5 年后的粮食 收价格下跌，不少企业不仅没有入市收购，相反低价抛售。 1 2 第二章国有粮食购销企业改革的历史沿革 锅饭”，经营亏损和财务挂账严重o ，超出国家财政承受能力，严重挤占挪用收 购资金，影响到国家金融安全；国有企业开始实施战略性结构调整和减员分流改 革。粮食流通体制改革重点转向推进国有粮食购销企业改革。1 9 9 8 年5 月，国务 院下发了关于进一步深化粮食流通体制改革的决定，实施“四分开一完善” ( 政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务账目分开，完善 粮食价格机制) 改革，把解决国有粮食购销企业政企不分作为这次改革的首要问 题。同年1 1 月国务院又下发了当前推进粮食流通体制改革的意见，提出重点 实施“三项政策、一项改革”措施( 按保护价敞开收购农民余粮、粮食顺价销售、 收购资金封闭运行和深化企业自身改革) 。此后，1 9 9 9 年5 月、1 0 月，2 0 0 0 年6 月，2 0 0 1 年7 月，国务院分别就深化粮食流通体制改革和国有粮食购销企业改革 下发文件，调整粮食购销政策，提出加快国有粮食购销企业改革，促使企业真正 走向市场，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自求发展的经济实体。为加快 国有粮食购销企业改革，2 0 0 2 年5 月8 日，国家计委等八部门下发了关于加快国 有粮食购销企业改革和发展的意见，提出国有粮食购销企业要实施战略性调整 和改组，建立现代企业制度，真正成为适应社会主义市场经济发展要求的市场主 体，在粮食宏观调控中发挥主导作用。 这一阶段的粮食流通体制改革，真正从对粮食购销政策和价格政策的改革 转到了对作为市场主体的国有粮食购销企业上来。政府一方面要求国有粮食购销 企业继续承担保护农民利益职责，另一方面明确了要成为自主经营、自负盈亏经 济实体的改革目标。为确保改革顺利实施，要求粮食行