（行政管理专业论文）乡财县管制度绩效分析及改善对策.pdf

i 摘 要 “乡财县管”制度是中央继农村税费改革之后提出的又一重大措施，旨在通 过规范乡镇财政收支来缓解基层财政困难、巩固农村税费改革成果、增强基层财 政保障能力。作为农村税费改革的一项配套改革措施， “乡财县管”制度改革的 效果如何，预期目标能否实现，如何推动和深化改革成为学界和各级政府关注的 问题。 本文从制度绩效的理论视角研究了“乡财县管”制度。以制度绩效理论和公 共财政理论作为研究的理论基础，在梳理制度绩效已有的研究成果后，本文结合 “乡财县管”制度的实施背景、实质和主要目标，逻辑推演出“乡财县管”制度 绩效的分析框架与分析标准，提出可将乡镇财政收入规模与结构、乡镇财政支出 规模与结构、乡镇财政预算管理、乡镇债务规模与结构以及农民收入与负担的变 化情况作为“乡财县管”制度绩效的分析标准。以湖南两试点乡镇为例，运用这 套分析标准从乡镇财政的视角对“乡财县管”制度绩效进行跟踪性实证研究，分 析表明： “乡财县管”制度规范了乡镇财政收支活动，但也提高了财务运行成本； 保证了工资正常发放，但也加剧了乡镇机构运转困难与公共服务缺位；规范了乡 镇预算内支出，但仍难以控制预算外支出；一定程度上控制了乡镇债务增长，但 债务化解仍困难重重；一定程度上巩固了税费改革成果，但农民负担仍呈反弹现 象。 可以看到， “乡财县管”制度的确对乡镇财政运行产生了积极的规范与约束 效果，但与此同时，也暴露出一些新的急需解决的问题。针对不同的问题及其不 同的原因，应分别采取不同的政策措施来予以解决。根据“乡财县管”制度的设 计目标和绩效分析结论，本文提出了改善“乡财县管”制度绩效的对策：进一步 完善县乡财政体制，规范县乡政府间转移支付制度；建立以乡镇人大为主的多元 化财政监督机制；加强乡镇财源建设，积极发展乡镇经济；上下级政府联动，积 极化解乡镇历史债务；转变乡镇财政职能，深化机构和人员改革；健全信息网络 环境，提高财务运行效率。 关键词：乡财县管制度；制度绩效；实证分析 ii abstract the township-finance-supervised-by-county system (tfsbc) is an important supplementary measure proposed by the central authority after the “fee-to-tax” reform in the rural areas of china, which is intent to relieve financial difficulty of the bottom governments、consolidate the achievements of the “fee-to-tax” reform and strengthen finance by regulating township financial income and expenditure. as a coordinated reform measure of the “fee-to-tax” reform, what the tfsbc system reform effect is, whether the anticipated targets can be realized and how to further impetus and deepen reform become academics and government at all levels of concern. this dissertation takes the research into tfsbc system from the theoretical perspective of systems performance. using theories of systems performance and public finance, the dissertation logically infers the analytical frame and criteria of tfsbc systems performance by combing the implementation background、the essence and main objectives of tfsbc system after combing existed research results of system performance. this dissertation states that the changes of township revenue scale and structure, township expenditure scale and structure, township financial budget management, township debt scale and structure and the peasants income and burden can be raised as the analytical criteria of tfsbc systems performance. take two pilot reforming townships in hunan province as example, the dissertation conducts the track empirical study using the analytical criteria of tfsbc systems performance. through an empirical analysis, it is analyzed that the implementation of tfsbc can regulate township financial income and expenditure, but increases financial management cost; that guarantees the normal wages payment, but intensifies the difficulty of township governments running and the vacancy of public services in rural areas; that regulates township budget expenditure, but it is still difficult to control extra-budgetary expenditure; that in the certain extent controlls township debt to grow, but the debt melted was still beset with difficulties; that in the certain extent consolidates the achievements of the “fee-to-tax” reform, but the peasants burden is still assumed the phenomenon of rebounding. it is seen that tfsbc system accurately exerts positive standard and restraint influence on township financial movement. at the same time, some new problems are also exposed which need urgent solution. in view of different problems and different iii reasons, different policies and countermeasures should be adopted respectively. according to the projected objectives of tfsbc system and the empirical analysis of tfsbc systems performance, the dissertation puts forward following countermeasures to improve tfsbc systems performance: improvting the county township financial system further and standarding county countryside government transfer payment system; building the diversified fiscal control mechanism giving first place to township national peoples congress; sharpening township financial resources and developing township economy positively; resolving township history debt actively in the efforts of the upper and lower layer government；changing township financial function and deepening the reform of township organization and personnel; improving the information network environment and raising the running efficiency.of financial affairs. key words: the township-finance-supervised-by-county system; systems performance; empirical analysis 湘潭大学湘潭大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 1 第 1 章 绪 论 1.1 选题来源 本文选题来源于导师主持的中国博士后科学基金资助项目 绿色竞争力培育 中的政府角色及其绩效评价研究 （20060401061） 1.2 选题背景和意义 1.2.1 选题背景 中国在经历 20 余年改革开放的转轨经济管理模式和经济增长模式的“两 个转变”之后，正在合乎逻辑地进入一个更为深刻的社会变革时期。毫无疑问， 这种转轨给中国人民带来了巨大的物质福利。然而不能忽视的是，转轨又渐渐引 发了一系列新的压力。近年来，非常突出的一个现象，就是“三农” （农村、农 业、农民）问题的尖锐化和以此为背景而凸显的基层政权财政困难问题。 现在可以观察到的传导关系是：在外部竞争和生产过剩压力下，原体制空间 内农业的创收功能愈益降低农村人口收入增长明显降低基层政权财源 捉襟见肘、财政困难财政压力未能促成政府真正精简机构提高效能，却刺激 了基层政权乱收费脱开正轨的乱收费愈演愈烈导致“民怨沸腾”高层不 得不下决心实施税费改革税费改革试点暴露的矛盾问题“牵一发而动全身” 地引出了系统性、全方位实施制度创新的客观要求。 乡财县管改革是继农村税费改革之后，中央提出的又一重大改革措施。在 2005 年 6 月初召开的全国农村税费改革试点工作会议上，中央指出：我国农村 税费改革已进入新的阶段，下一步要巩固农村税费改革成果，积极稳妥推进以乡 镇机构、农村义务教育、县乡财政体制为主要内容的综合改革试点；具备条件的 地方，可推进“省直管县”和“乡财县管”的改革试点。于是，全国很多地方开 始推行“乡财县管”改革，实行县、乡财政“预算共编、帐户统设、票据统管、 采购统办、集中收付”的基层财政管理模式。 乡财县管制度作为县乡财政体制改革的一项重要措施， 能否缓解基层财政困 难、巩固农村税费改革成果、增强基层财政保障能力是学界和各级政府关注的问 题。 2 1.2.2 选题意义 随着农村税费改革的深入， 为了建设社会主义新农村和促进农村经济社会和 谐发展，推行和完善乡财县管改革具有深远的意义。对乡财县管制度的运行绩效 进行科学分析，并以此为基础，对乡财县管制度绩效改善提出相应的政策建议也 就显得尤为重要。 1、开辟研究乡财县管的新视野 近几年，随着乡财县管改革在全国很多地方试点和推行，这项改革受到理论 界的广泛关注，并有很多专家学者在个案调查和对改革的文本规则研究的基础 上，从基层财政技术操作的角度展开了利弊分析。而本文从制度绩效的理论视野 研究乡财县管制度，运用制度绩效基本理论和公共财政理论，逻辑推演出乡财县 管制度绩效的分析框架和分析标准， 从而构建了比较完备的乡财县管制度绩效分 析理论体系。 2、满足推动和深化乡财县管改革的现实需要 取消农业税后，本已捉襟见肘的乡镇财政更是雪上加霜。实行乡财县管改革 是一项现实的选择，但它也牵涉到社会的方方面面，如乡镇政府利益、机构和人 员改革、乡镇债务等等。乡财县管改革如果处理不好这些问题，很可能影响到我 国基层政权的稳定和农村经济、社会的长远发展。因此，这需要地方政府根据本 地经济社会发展的实际情况，探求合适的乡财县管改革模式，并从全局的角度思 考和深化这项改革，并提出可行性的完善措施。考察乡财县管制度实施的绩效， 发现制度实施过程中取得的成效与存在的问题， 并对制度绩效进行现实解读是进 一步推动和深化乡财县管改革的必然选择。 本文研究主要是为改善乡财县管制度 绩效提出一些实践建议。 希望通过分析得到的结论和提出的政策建议能进一步推 动和深化乡财县管改革，为建设社会主义新农村、解决“三农”问题作出一定的 贡献。 1.3 文献综述 中国农村公共财政制度的研究是近几年的热点之一。 目前学界对基层财政改 革与制度绩效的研究主要集中在以下几个方面。 1.3.1 对基层财政困境成因与解困对策的研究 基层财政困境主要缘于两个方面。 一是乡镇财政体制和行政管理体制改革不 到位。张劲松124认为传统集权型财政体制不断索取农村资源,阻碍了农民负担 的减轻,出现了减轻农民负担的制度锁闭。尹宗成262指出取消农业税使乡镇财 政困境“显性化”,但深层次原因却是乡镇财政体制不合理、乡镇机构臃肿、人 3 员编制失控、财政转移支付制度不完善等。卢洪友3在实证研究的基础上指出， 1994 年分税制改革后,中国政府间财政关系向着财政收入层层集权、公共事务治 理责任及相应的支出负担层层下移的方向演变,导致基层财政普遍处于“紧”运 行之中,并衍生出一系列基层公共治理问题。二是农村税费改革的负面影响。杨 震林,吴毅4认为税费改革在切实减轻农民负担的同时,也挤压了乡村财政利益 的空间，正是这一挤压使隐藏在传统乡村利益互赖格局下的乡村利益张力凸显。 还通过对中部某省 t 乡税费改革的观察和分析,揭示出这种张力及其力量非均衡 的乡村博弈所导致的村级财务困境。姬秀娟534指出取消农业税大大减轻了农民 负担,但是这一举措却也使乡村两级财政的主体税种缺失，导致农村财力薄弱。 为了解决基层财政困境，很多学者提出了自己的见解。这些观点主要集中在 以下几个方面。一是深化基层财政管理体制和行政管理体制。张劲松127-28认为 要大力发展地方经济,培养新的财源； 积极推进农村行政管理体制改革,转变乡镇 政府职能；改革乡镇财政管理体制；加大财政转移支付力度,保障农村公共品的 必要供给；进一步深化农村义务教育管理和投入体制改革；采取积极有效措施, 化解乡村债务等。尹宗成263-64、杨淑香6也提出了类似的观点。田发7则进一步 提出， 要彻底解决地方财政困境,须着眼于改革政府财政层级,构建中央省市 (县)三级财政，并以此为基础,合理划分各级地方的事权和财权。二是统筹城乡 发展。童伟8指出破解中国财政困境,提高农民收入，消除城乡二元经济结构， 缩小城乡差别，农村城市化是至关重要的手段。三是完善政治体制。祝志勇,吴 垠9认为县乡财政解困需重构一系列制度,路径选择要坚持边缘核心的思路, 按照从县乡财政管理制度到基层民主政治制度的重构方向,走渐进式道路,最终 建立起适应中国市场经济要求、符合基层民众利益的制度总和。高新军10则将 研究的对象聚焦在目前处于我国农村中体制冲突和矛盾焦点的乡镇党政 ,并认 为它将成为我国农村治理和体制创新的出发点。 1.3.2 对农村经济制度绩效的研究 很多学者从不同角度对农村一些经济制度的绩效进行了研究。 这些角度可以 归纳为以下四种。 一从肯定成绩找出问题提出对策的角度。 项飞11对我国农村收入分配 制度绩效进行了剖析。 二从交易费用的角度。蒋永穆、刘承礼12认为现行产权安排、治理机制与 分配制度不可避免地造成了较高的内生交易费用。因此,明晰产权结构、遴选治 理合约和创新分配制度是降低内生交易费用,提升我国农地股份合作制制度绩效 的有效途径。余鹏翼、李善民13指出农地使用权市场化的过程实质上就是一个 4 不断界定和完善产权制度以降低交易费用的过程， 因而要合理界定和安排农地产 权，建立与经济发展相适应的农地产权制度。 三从对经济增长与分配政治参与文化认同社会秩序的影响的角度。 张 红宇14提出土地制度变迁获得了不同经济当事人“同意的一致性”；引发了农 业资源要素的流动，实现了农业与国民经济的共同发展；农地制度变迁的方式以 及制度变迁的交易规则选择丰富了制度经济学理论。 郭正林1523在评估农村治理 的制度绩效时所选取的评估标准包括:经济增长与分配；公共产品与服务的供给 能力与效率；政治文化与公共参与；社会秩序与行为规范。 四从博弈分析的角度。罗剑朝16等人在对贵州省湄潭县土地金融制度实地 调查的基础上，对农地金融制度各利益方博弈行为进行了分析,认为当地农地金 融制度安排失当、运行低效，进而提出了一些建议。 1.3.3 对乡财县管改革的研究 总的看来，乡财县管作为一项在局部地区刚刚推行的改革措施，学界有关乡 财县管改革的研究多在个案调查和对改革的文本规则研究的基础上， 从基层财政 技术操作的角度展开利弊分析。 张道刚、戴启文1735-36以安徽省无为县为研究个案，认为乡财县管改革有效 地防止了乡镇截留挪用财政资金，坐收坐支和滥收滥支，使乡镇财政得到了有效 规范，遏制了乡镇债务的恶性膨胀。但也存在着少数困难乡镇财政增收积极性不 高，改革成本过大，手续繁杂等问题。文章指出乡财县管就是协助乡镇理财，但 不能因此而捆住乡镇的手脚，更不可“乡财县占” 。王秀英18在肯定乡财县管改 革在缓解基层财政运转困难，遏制新增债务方面的积极作用的同时，指出此项改 革在实施的过程中也面临着若干问题与困难如：与预算法不符，难以缓解乡 镇资金供需矛盾，乡镇巨额债务包袱将转嫁到县级财政，财政财务管理机制不到 位，改革成本偏大等。并进而提出了一系列相关对策：将乡财县管制度化，精简 乡镇机构和人员，加大力度化解乡镇债务，加强财政财务监督等” 。管容开1927-28 则对安徽省推行的乡财县管改革提出了非理性质疑， 他认为这项改革的推进与宏 观财政体制方面，科学理财、依法理财方面，公共财政、民主财政方面的合理性 要求均背道而驰， 崔强20则进一步提出从依法治国、 依法理财和建立科学规范的 公共财政管理体制的长远目标来看，乡财县管不如乡财公开。刘伯顺、张庭恒21 指出实施乡财县管后， 原会计制度已不适应新的核算要求， 乡镇要重新设置帐套、 根据新的核算内容确定适用的会计制度和会计处理办法。杨之刚、张斌2210认为 推进“乡财县管”和“强县扩权”改革,减少政府财政级次,为最终构建中央、 省、市县三级政府体制奠定了基础。但应当重视各地不同的情况,鼓励和允许多 种模式的地方财政体制并存发展,避免自上而下、“一刀切”式的改革。邹瑾、 5 贾锡平23则指出乡财县管并不是乡财县用，县对乡镇财务的管理主要表现在控 制管理职能上,而控制管理要通过预先控制、 过程控制与成果控制实现。 刘智群24 根据隆回县的基本作法,认为“乡财县管”改革： 在程序设计上,要达到“三维效 果” ；在核算管理上，要做到“三个统一” ；在配套措施上，要做到“三管齐 下” 。 上述研究的视线多聚焦于乡财县管改革作用于基层财政操作层面上的成效， 对深化乡财县管改革提出了很多可操作性的政策建议， 推动了乡财县管改革理论 与实践的发展，但也存在一些不足之处，主要表现在：一是既有的规范分析和实 证研究相对比较零碎，缺乏系统性分析；二是对制度与经济的相互关系缺乏历史 分析和系统分析，无法深刻地揭示乡财县管制度实施的成因、实质以及制度绩效 的分析框架和评价标准； 三在研究过程中不能将定量分析方法和定性分析方法有 机结合起来， “一手软，一手硬” ，尚未实现两种研究方法的融合；四主要是从县 级财政的角度跟踪研究“乡财县管”改革效果，尚未深入乡镇财政层面。本文则 以制度绩效基本理论与公共财政理论为基础，以制度绩效为切入点，从乡镇财政 的角度对乡财县管改革进行了分析研究，希望能弥补既有研究的不足。 1.4 研究思路与方法 1.4.1 研究思路 本研究立足于乡财县管制度实施的背景和目标， 结合制度绩效基本理论和公 共财政理论，尝试构建了乡财县管制度绩效的分析框架和分析标准。并通过对湖 南省 a、b 两镇的实地调查及资料收集获得了相关数据资料。在此基础上，分析 了乡财县管制度对乡镇财政运行的影响并得出了结论。最后，为乡财县管改革的 深化和推进提出了一些可供参考的政策建议。具体分析思路如图 1.1。 乡财县管制度 乡镇财政运行 修正 图 1.1 论文研究思路 核算统一 帐户统设 工资统发 采购统办 票据统管 乡镇财政绩效分析 标准 制度目标 乡财县管制 度绩效分析 标准 绩效实证分析 样本 结果 1 结果 2 结果 n 结 论 绩效 改善 对 策 6 1.4.2 研究方法 （1）规范研究与实证分析相结合。本文研究的一个重要目标是通过对乡财 县管制度的绩效进行理论分析和实证研究，从而为绩效改善提出合理的政策建 议。为此，通过规范分析法对乡财县管制度改革的实质和主要内容、制度绩效的 分析框架和分析标准进行了规范性的探讨； 在此基础上实地调查研究了乡财县管 制度实施的绩效，进而有针对性地提出了一些合理的政策建议。 （2）定性分析和定量分析相结合的方法。本文运用定性分析方法分析了乡 财县管改革的背景和目标、改革的实质和主要内容、制度绩效的分析框架与分析 标准； 同时以湖南省 a、 b 两镇为样本对两镇乡财县管制度绩效进行了量化分析。 （3）逻辑分析方法和比较分析方法相结合的方法。本文运用逻辑分析方法 从理论上推演出了乡财县管制度绩效的分析框架和分析标准；此外，在实地调查 的基础上，比较分析了改革前后乡镇财政运行的变化情况，进而总体评价了乡财 县管制度的绩效。 1.5 研究内容与创新之处 1.5.1 研究内容 第一章：绪论。本部分在分析选题背景、选题意义、综述基层财政改革与制 度绩效相关成果的基础上，提出了论文的研究思路、方法、内容和创新之处。 第二章：乡财县管制度概述。主要分析了乡财县管制度的实施背景、实质、 主要内容和推行过程。 第三章：乡财县管制度绩效的分析框架与分析标准。以制度绩效基本理论和 公共财政理论作为研究的理论基础，在梳理制度绩效已有的研究成果后，结合乡 财县管制度实施目的和实践要求， 逻辑推演了乡财县管制度绩效的分析框架与分 析标准。 第四章：乡财县管制度绩效的实证分析。对湖南省两试点乡镇 a 镇与 b 镇 进行了实地调查，收集了与分析标准相关的数据和资料，然后运用分析框架与分 析标准分析了 a、b 两镇乡财县管制度的绩效。 第五章：乡财县管制度绩效的总体评价及现实解读。分析了乡财县管制度实 施过程中取得的成效、存在的问题，并剖析了原因。 第六章：改善乡财县管制度绩效的对策。根据乡财县管制度的设计目标和绩 效分析结论，有针对性地提出了绩效改善对策。 7 1.5.2 创新之处 本文在充分吸收已有研究成果的基础上， 以理论分析实证研究政策建议 为逻辑主线， 从制度绩效的理论视角对乡财县管改革进行了有针对性和现实性的 研究。 （1）提出了乡财县管制度绩效的分析框架与分析标准。相对于已有研究多 聚焦于乡财县管改革对基层财政操作层面上的成效而言， 本文从制度绩效的理论 视角研究乡财县管制度，运用制度绩效理论和公共财政理论，结合乡财县管实施 的目的与要求，通过逻辑分析推演出了乡财县管制度绩效的分析框架与分析标 准。 （2）评价了湖南省 a、b 两镇乡财县管制度的绩效。相对于已往学者多从 县级财政的角度跟踪研究“乡财县管”改革效果而言，本文在实地调查 a、b 两 镇乡财县管改革的基础上，定量分析所收集的数据，比较改革前后制度绩效分析 标准和相关指标数值的变化，从乡镇财政的视角具体评价了乡财县管制度的绩 效。 8 第 2 章 乡财县管制度概述 2.1 乡财县管制度的提出 随着我国现代化进程的不断推进，城市的发展速度不断加快，发展水平日益 提高。然而与此相对应，农村的发展速度相对缓慢，发展水平相对低下。特别是 近年来日益凸出的农村财政问题已严重制约了农村的发展， 逐步拉大了城乡之间 经济与社会发展差距。为此，我国政府不断对农村基本制度特别是农村财政体制 进行调整，以期解决束缚农村发展的制度性障碍。 从 1994 年开始，我国建立了带有强烈的制度创新性质的以“分税制”为基 础的分级财政管理体制。这一体制初步理顺了中央与地方之间(主要是中央与省 级之间)的财力分配关系，使得我国乡镇具有了完整且独立的财权。然而必须看 到，该体制为种种条件所制，带有强烈的过渡色彩，难免遗留下不少问题。随着 时间推进，这些问题趋于明朗化，对地方财政运转的不良影响日渐显露出来。其 中，突出的一点便是造成了基层政权所承担的财权与事权不相匹配，财权划分模 式与事权划分模式出现了两相背离格局， 这在很大程度上造成并加剧了基层政府 财政困难。 自 2000 年开始试点的农村税费改革调整了中央、地方、农民三者的利益结 构，农村税费改革经过三年多的努力，在规范收入征管、减轻农民负担方面，取 得了很大成效，并于 2003 年在全国铺开。全国展开农村税费改革试点的 20 个省 市覆盖了 6 亿多农民,与改革前相比,平均减轻农民负担的幅度达到 30%以上。25 取消农业税政策的出台，进一步减轻了农民的负担。2006 年全面取消农业 税后，与农业税取消前的 1999 年相比，农民每年的减税总额是 1250 亿元，人均 减负 120 元左右。534 但取消农业税也意味着因农村税费改革已大大降低了的基层财政收入进一 步枯竭， 使很多地方的乡镇政府机关的运作只能依靠上级的转移支付。 与此同时， 乡镇财政管理方面的问题愈益突出，不能科学、民主地规范乡镇财政收支活动， 举债无度、支出无序、人员分流无效等现象不断涌现。据有关资料显示，在我国 3000 多个县市中，财政长期出现赤字的县市已超过 50%，全国 1080 个县发不出 工资来，约有 50%60%的乡镇入不敷出。中国乡镇将近 5 万个，平均每个乡镇 负债 400 余万元， 计 2200 亿元左右。 这还是 1999 年的数据， 目前的数据还要大。 如果以 4000 亿乡镇债务计算，债务总额是 2000 年农村各项税收收入的 8.6 倍， 约占当年农业增加值的 28%。 这是一个什么概念呢？就是乡村两级不吃不喝， 也 9 要近 9 年才能清偿债务。26在这种情况下，处于弱势地位的农民群体，仍将遭 受财政困难的基层政府的变相收费与摊派，从而导致农民负担再度反弹，这已成 为事关巩固农村税费改革成果的一个重要问题。 由此可见，中国政府针对农村财政问题在不断地进行着制度创新与政策调 试，在一定的时期内，一定的发展阶段上均取得了明显的成效。但是，随着客观 情势的不断发展，改革步入新的阶段，各种政策和制度急需在具体的执行与实施 过程中作进一步的调整与补充。在 2005 年 6 月初召开的全国农村税费改革试点 工作会议上，中央指出：我国农村税费改革已进入新的阶段，下一步要巩固农村 税费改革成果，积极稳妥推进以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制为主要 内容的综合改革试点；具备条件的地方，可推进“省直管县”和“乡财县管”的 改革试点。于是，全国很多地方开始推行“乡财县管”改革，实行县、乡财政“预 算共编、帐户统设、票据统管、采购统办、集中收付”的基层财政管理模式，从 而使乡镇由独立收支的“一级财政”弱化为“半级财政” 。 2.2 乡财县管制度的实质和主要内容 从根本上讲，乡镇财政要走出困境并发展壮大，必须通过加强财源建设、调 整财政体制、加大转移支付来实现。贾康、白景明就指出， “三农问题” 、县乡财 政困难问题和政府体制（特别是省以下体制）问题的相互交织，是当前地方财政 局面复杂性的突出表现。 面对当前社会深刻结构转型从县乡财政困难角度反映出 来的难题， 必须着眼于省以下财政体制和政府体制全局来求解。 27但在当前情况 下，为防止乡镇财政进一步恶化，必须规范乡镇财政管理，对乡镇财政实行乡财 县管乡用是一项现实的选择。 2.2.1 乡财县管制度的实质 乡财县管改革坚持的原则有三： 一是预算管理权不变原则， 即按照 预算法 规定，继续实行一级政府、一级预算；二是资金所有权、使用权、审批权不变原 则，即乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有，县财政不 集中、不平调，属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批； 三是债权债务关系不变原则，即乡镇的债权、债务仍由各乡镇享有和承担。 基如此，乡财县管乡用改革的实质是财政管理方式的改革，坚持以乡镇为独 立核算主体，实现乡镇财政资金所有权、使用权与管理权、监督权相分离，由县 财政对乡镇财政资金活动进行全程管理和监督，规范乡镇财政收支行为。 10 2.2.2 乡财县管制度的主要内容 核算统一。全面推行乡镇财政“两无一统、综合预算” ，即乡镇所属机构 无会计、无出纳，以乡镇为会计核算主体实行统一核算，乡镇预算内外所有收入 均在乡镇总预算会计中综合反映。 帐户统设。取消乡镇政府及所属机构在各银行和金融机构的所有帐户，由 乡镇财政管理股在县城金融机构开设总预算会计的县级“结算专户” ，在乡镇金 融机构统一开设乡级“结算专户”和单位会计的“支出专户” 。 表 2.1 乡财县管改革帐户统设情况表 帐户 管理者 用途 国库 财政局预算股 乡镇财政税收收入以及其他按规定应缴预算 收入 县级结算专户 县乡镇财政管理股 在县城金融机构开设，统管乡镇财政预算收 入、补助收入、其他预算调度资金以及除乡 镇行政区域内的所有收入 乡级结算专户 县乡镇财政管理股 在乡镇金融机构开设，乡镇在本行政区域内 取得的预算内外收入缴入该户，以及接受由 县级结算专户拨入的资金 乡镇支出专户 乡镇财政所 在乡镇金融机构开设，用于管理乡镇政府及 所属单位经费支出，只能接受来自于结算专 户的资金 工资统发。全面推行乡镇人员工资县级统发办法，把工资发放作为乡镇财 政支出第一顺序，对乡镇全额编制人员工资、社保缴费等，由县国库每月直接拨 入县财政局工资统发股和县机关社保站计入个人帐户； 对乡镇非全额编制人员工 资、社保缴费等，由“结算专户”每月直接拨入工资统发股和社保站计入个人帐 户。 采购统办。乡镇各项大额采购支出，由乡镇提出申请和计划，经乡镇财政 管理股按照预算审核后，交县采购办集中统一办理，采购资金由乡镇财政管理股 直接拨付给供应商。 票据统管。 乡镇使用的所有收费票据全部上收到县财政局管理， 并实行 “限 量领用、定期缴销”制度。乡镇所在地金融机构与县财政局联网的乡镇实行“单 位开票， 银行代收， 财政统管” 的新型非税收入征管模式； 未联网的乡镇实行 “票 款同行” 的管理办法， 即乡镇财政管理股总预算会计凭银行缴款单核销收费票据。 11 2.3 乡财县管制度的推行过程 鉴于县乡财政举步维艰的现实， 中央非常重视乡财县管改革的实施。 在 2005 年 6 月初召开的全国农村税费改革试点工作会议上，中央指出：我国农村税费改 革已进入新的阶段， 下一步要巩固农村税费改革成果， 积极稳妥推进以乡镇机构、 农村义务教育、县乡财政体制为主要内容的综合改革试点；具备条件的地方，可 推进“省直管县”和“乡财县管”的改革试点。2006 年中央一号文件又指出： 有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管 理方式的改革。在 2006 年 9 月国务院召开的全国农村综合改革工作会议上，温 家宝总理指出： 要继续进行“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政 管理方式改革试点；同时，要研究进一步理顺省以下财政分配关系，完善省以下 财政管理体制，努力改善县乡财政困难状况。 在中央的高度重视下，全国很多地方针对县乡财政困难进行了“乡财县管” 改革试点。 2003 年， 安徽省在全国率先对乡镇财政管理方式进行改革， 实行“乡 财县管”。截至 2006 年 7 月，全国已有 28 个省区实施了“乡财县管”改革，其 中 16 个省区全面推行，12 个省区部分试点。处于中部地区的湖南省于 2005 年 积极开展了“乡财县管乡用”改革试点工作，确定了汝城县、隆回县、岳阳县、 靖州县、 武冈市为 “乡财县管乡用” 改革试点单位， 各市州也分别确定了试点县。 改革试点成效显著，从 2007 年开始，全省全面推行“乡财县管乡用”改革。在 2007 年初召开的湖南省第十届人民代表大会第五次会议上，省长周强指出：要 加快县乡财政管理体制改革，以增强基层财政保障能力为重点，全面推行“乡财 县管乡用”财政管理方式，提高乡镇政府公共产品和公共服务的供给能力。改革 过程中，湖南省的乡镇财政管理体制主要实行了三种模式：一是比较规范的分税 制财政体制，合理划分县乡收入级次及共享收入分成比例，科学界定乡级支出范 围。 这一模式主要在经济比较发达、 财力增长能够满足自身支出需要的乡镇实施， 如县城城关镇、经济中心镇等。二是分税制基础上收支包干型乡镇财政体制，合 理确定收支包干基数，短收不补，超收全留或分成。这一模式主要在经济状况较 好、收支差额不大的乡镇实施。三是县直管乡的统收统支型财政体制。对经济欠 发达、自身财力无法满足需要的乡镇，比照国库集中收付的管理办法，其财政收 入直接上缴县里， 财政支出由县财政统筹安排， 保证乡镇政府正常运转资金需要。 笔者所调查的 a 镇与 b 镇位于湖南省的中部， 两镇于 2006 年推行了乡财县 管改革。即在坚持“六不变”的前提下改革现行乡镇财政管理方式，实行“一集 中二完善三统一” 。即“集中监管乡镇财政总预算会计业务，完善预算编制方法， 完善国库集中收付， 统一银行帐户管理， 统一实行以票管收， 统一实施政府采购” 的乡镇财政管理方法。具体做法：一、实行帐户统管。2006 年 4 月初召开了全 12 县乡财县管工作动员大会，要求各乡镇按照人民币银行结算帐户管理办法于 4 月 30 日前向金融部门办理核销原单位的财务印鉴和领取的各种支票、凭证， 完成原有帐户的撤消工作。同时，将清理后的乡镇政府及所属部门所有帐户银行 存款余额及利息全部转入新设立的“基本结算户” 。各乡镇财政总预算会计在金 融机构开设“基本结算户” ，各乡镇政府单位会计开设“基本支出户” 、 “专项资 金专户” 。二、推行集中收付。自 6 月 1 日起，乡镇所有收入应及时结帐，并在 取得收入的 2 日内解缴“基本结算户” ，其中应缴预算收入由乡镇总预算会计及 时申报解缴县国库。乡镇单位从上级拨入或领回的专项资金、返回资金以及收取 的押金等往来款项，必须纳入乡镇财政总预算会计统一核算，乡镇单位会计负责 往来款项的明细核算。支出以乡镇年度预算和现行财政体制为依据，坚持先重点 后一般的原则，优先保障工资和社会保障支出。日常零星支出由乡镇财政所长审 核、乡镇政府分管财政的领导审批，大宗支出须经乡镇政府领导集体讨论决定， 严格执行一支笔把关、财务集体会审制度。三、进行票据统管。要求各乡镇对 1996 年以来所领取的各种行政事业票据进行自查清理。以后乡镇使用票据的管 理权上收到县级财政， 乡镇所使用的票据采取 “网上申报、 购前审批、 存量控制、 限量发放、规范填开、及时录入、对号核销、票款同步”的管理办法。四、实行 采购统办。要求乡镇严格按照政府采购目录和h 县政府采购管理暂行办法中 规定的门槛价进行采购。各项采购支出，由乡镇提出申请和计划，经乡镇分管财 政的领导、县乡镇财政管理办公室审核后，交县政府采购部门集中统一办理。支 付采购资金时，乡镇财政所需填报财政直接支付申请书 ，随同申请支付的原 始单据通过网络传送县乡镇财政管理办公室审核后， 从县国库直接支付给县政府 采购办或供应商。五、实行乡财县管电算化。建立乡财县管软件系统，认真细致 做好数据初始化录入工作。6 月 10 日至 13 日，由用友公司乡财县管软件技术人 员对乡镇会计核算中心的会计软件安装使用及网络知识进行了业务培训， 并在软 件技术人员指导下，会计核算中心合理分工，分头录入原始数据库信息。 13 第 3 章 乡财县管制度绩效的分析框架与分析标准 研究“乡财县管”制度绩效，关键是具备切合实际的乡财县管制度绩效分析 的理论工具。本章立足于乡财县管制度实施的背景和主要目标，以制度绩效理论 和公共财政理论为理论基础， 着重对乡财县管制度绩效的分析框架和分析标准进 行探讨。 3.1 制度绩效理论与方法述评 3.1.1 有关制度绩效的论述 在新制度经济学分析框架里，制度作为研究的对象，有着丰富的内涵。 （1） 制度与人的动机、行为有着内在的联系。从深层次看，历史上的任何制度，都是 人的利益及其选择的结果。 （2）制度是一种“公共品” 。制度作为一种行为规则， 并不是针对某一个人的。从制度的最终状态来看，它是一种公共规则。 （3）制度 和组织是不相同的。组织是社会玩游戏的角色，而制度是社会游戏的规则，是人 们创造的、用以约束人们相互交往行为的框架。 而对于制度绩效的研究， 要从新制度经济学家对经济发展与制度变迁之间关 系的关注说起。新制度经济学家经过研究发现，在没有发生技术变化的情况下， 通过制度创新亦能提高生产率和实现经济增长。如诺思发现，在海洋运输技术没 有发生大的变化的情况下，船运制度和市场制度的完善大大降低了海洋运输成 本，最终使得海洋运输效率大有提高。对于制度创新为什么能提高生产率和实现 经济增长，诺思解释到，经济学家们在构思他们的模型时，忽略了在专业化和劳 动分工发展的情况下生产要素交易所产生的费用， 而这些交易费用是制度建立的 基础。专业化和劳动分工的发展会增大交易费用，而逐渐增大的交易费用会阻碍 专业化和劳动分工的进一步发展，导致经济衰退；制度的建立是为了减少交易成 本，减少个人收益与社会效益之间的差异，激励个人和组织从事生产性活动，最 终导致经济增长。283 新制度经济学家不仅认为制度变迁能够促进经济的发展， 而且还认为不同制 度安排下的经济绩效是不一样的。同样的投入，但由于制度的不同，产出可能会 有很大差异。制度促进一国经济发展可以从两个层面分析，一是宏观层次，二是 微观层次。从宏观层面来看，制度能促进一国经济发展，主要表现为一国有效的 参见卢现祥.西方新制度经济学m.北京:中国发展出版社,2003:34-37. 14 制度环境及制度安排大大地减少了交易中的不确定性， 降低了社会经济活动的交 易成本。从微观层次来看，制度能促进一国经济发展，主要表现为有效的制度能 解决激励和约束两大市场经济中的基本问题。制度包含着激励与约束的双重功 能。发展中国家与发达国家的差异主要是一种制度上的差异，制度瓶颈使发展中 国家的各种要素难以通过市场机制有效地配置。29225为此，新制度经济学家批 判了把缺乏资本看做是一国经济发展的主要约束的论断。他们指出，缺乏资本的 主要原因是制度安排的缺乏；发展实质上是更有效利用资源的制度变迁过程。有 了某种制度安排，才能使决策者了解他们的立场正确与否及其行为的结果，才能 使土地、劳动和资本这些生产要素得以发挥功能。也正因为如此，新制度经济学 家逐渐把分析比较不同的制度产生的绩效差异作为研究的重点。 3.1.2 有关制度绩效分析方法的论述 目前关于制度绩效的量化分析主要有两种方法：一是案例分析，如对一些重 大的制度变迁在能排除其他因素的情况下， 可以对某一制度变迁或制度创新的绩 效进行量化分析。例如，经济学家对改革开放以来，中国农村生产力之所以取得 举世瞩目进步的原因，做出了如下估计，中国由家庭承包责任制取代原来的集体 农作制度这一变迁对中国农业生产力的贡献份额在 20%到 50%之间，有的学者 的估计值甚至高达 70%。284一样的天，一样的地、一样的自然环境，但由于制 度（私人土地制度和公共土地制度）的差异而导致生产率的差异有天壤之别。二 是模型分析，如运用现代经济分析模型对制度变量的经济绩效进行分析。英国马 里兰大学的两位经济学家默瑞尔和