（行政管理专业论文）交往理性视角下的公共行政范式研究.pdf

摘要 文章分析了传统公共行政学研究( 主要以威尔逊的行政理论和韦伯的官僚化 行政组织理论为主流) 的基本特征，指出传统公共行政学研究注重工具理性，忽 略了价值理性；仅仅强调行政体制制度化一面，忽视了人性与制度的关系，从而 使公共行政学研究在公共行政实践中面临着持续性的范式危机。通过对后工业社 会的语言哲学家及社会批判哲学家哈贝马斯“交往理性”理论的引入与阐释，不 难发现这种后工业社会的语言哲学为公共行政学研究创造了语境分析，是对传统 工业文明的工具理性思维模式的超越 。 以交往理性为视角重构公共行政学研究的范式框架，从某种意义上讲，突破 了传统范式研究的困境。交往理性以人的社会行为的主体间性为特征，强调主体 间通过语言沟通、协商、互动达成“共识”，以此调节人际行为。它为后工业社 会的公民参与和民主理论提供了新的语境基础。文章认为交往理性视角下的公共 行政学范式特征是一种公民参与式的民主行政论。强调公民在公共行政实践中的 参与性。对公民在公共行政中参与机制的实质及其实践路径的理性分析，得出一 种参与式的民主行政观在后工业社会具有可行性，是实现公共行政学范式转移的 必然选择，从而达到了价值理性与工具理性的相统一基于以上分析，文章也论 述了交往理性理论对当代中国行政改革的现实意义。 关键词：交往理性公共行政范式公民参与民主行政 r e s e a r c ho fp u b f i ca d m i n i s t r a t i o np a r a d i g ma ts i g h to f c o m m u n i c a t i o n a lr e a s o n a b s t r a c t n 碡a r t i c l eh a sa n a l y z e dt h eb a s i cc h a r a c t e r i s t i cr e s e a r c ho ft h et r a d i t i o n a l p u b l i cs c i e n c eo fa d m i n i s t r a t i o n ( m a i m yt a k et h ew i l s o n st h e o r yo fa d m i n i s t r a t i o n a n dt h ew e b e r st h e o r yo fb u r e a u c r a c ya sm a m s t r e a m ) p o i n t e do u tt h et r a d i t i o n a l p u b l i cs c i e n c eo fa d m i n i s t r a t i o nr e s e a r c hp a ya t t e n t i o nt ot h ei n s t r u m e n tr e a s o n , h a s n e g l e c t e d t h ev a l u er e a s o n ；m e r e l y e m p h a s i z e d o n es i d et h ei n s t i t u t i o n a l a d m i n i s t r a t i v es y s t e m , h a sn e g l e c t e dt h es y s t e ma n dt h eh u m a nn 2 t u r or e l a t i o n s t h i s c a u s e dt h er e s e a r c ho ft h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o nt ob et h el o n g - e n d u r i n gp a r a d i g m c r i s i si nt h ep r a c t i e a go fp u b f i ca d m i n i s t r a t i o n t h r o u g ht h ei n t r o d u c t i o na n dt h e e x p l a n a t i o nt h ep o s t - i n d u s t r ys o c i e t y sl a n g u a g ea n d t h es o c i a lc r i t i c i s mp h i l o s o p h e r s h a b c n n a s t h e o r yo fc o m m u n j c a t i o n a lr e a s o n , e a s i l yt od i s c o v e rt h i sp o s t - i n d u s t r y s o c i a l t h el i n g i l i s p h i l o s o p h yh a sc r e a t e dt h ec o n t e x ta n a l y s i sf o rt h ep u b l i c a d m i n i s u 谢o l lr e s e a r c h , a n dt os u r m o u n tt r a d i t i o n a li n d u s t r yc i v i l i z e di n s t r u m e n t e 氍t s o nt h o u g h tp a t t e 儿 t a k et h ec o m m u n i c a t i o n o ld 既塔o na st h ep a r a d i g m 盘a m eo ft h ea n g l eo fv i e w e 臼0 出i t n 删o np u b l i ca d m i n i s t r a t i o nr e s e a r c h , i nas e n s e b r o k et h r o u g ht h ed i f f i c u l t p o s i t i o no ft h et r a d i t i o n a lp a r a d i g mr e s e a r c h t h ec o m m u n i c a t i o n a l “期s o nt o o kt h e i n t e n n i n g l e dm a i nb o d yo f p e r s o n ss o c h lb e h a v i o ra sac h a r l e f i s l i c , e m p h a s i z e dt h e d i f f e r e n tm a i nb o d yt h r o u g ht h el a n g u a g ec o m m u n i c a t i o n , t h ec o n s u l t a t i o n , t h e i n t e r a g t i o na c h i e v e s t h em u t b a lr e c o g n i t i o n ，b yt h i sw a ya d j u s t i n gi n t e r p e r s o n a l b e h a v i o r i th a sp r o v i d e dt h en 洲c o n t e x tf o u n d a t i o nf o rt h ep o s t - i n d u s t r ys o c i e t y s c i t i z e np a r t i c i p a t i o na n dt h ed e m o c r a t i ct h e o r y t h ea r t i c l et h o u g h tt h ep a r a d i g m c h a r a c t e r i s t i cu n d e rt h ea n g l eo fv i e wo ft h ec o m m u n i c a t i o n a li v a nt h ep u b l i c a d m i n i s t r a t i o ni so n ok i n do ft h ed e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o nt h e o r yo fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o n a n dt h e a r t i c l ee m p h a s i z e dt h ec h a r a c t e r i s t i cp a r t i c i p a t i o no ft h e p r a c t i c ec i t i z e n si np u b l i ca d m i n i s t r a t i o n t h r o u g ht h er a t i o n a la n a l y s i se s s a n c co f t h e m e c h a n i s mp a r t i c i p a t i o nt h ec i t i z e ni nt h ep u b l i ca d m i n i s t r a t i o na n dt h ew a yo f p r a c t i c e ，o b t a i n st h ev i e w o fp a r t i c i p a t i o nd e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o nh a dt h e f e a s i b i l i t yi nt h ep o s t - i n d u s t r ys o c i e t y ，i st h ei n e v i t a b l yc h o i c eo ft h es h i f tr e a l i z a t i o n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o np a r a d i g m i ta c h i e v e dt h ev a l u el e a s o i la n dt h ei n s t r u m e n t t e a s o i lu n i f y b a s e do l lt h ea b o v et h ea n a l y s i s , t h ea r t i c l ea l s op o i n to u tt h ep r a c t i c a l a l g n i f i e a n e e o ft h ee o m m u n i c a t i o n a ll e a s o nt h e o r yt ot h e c o n t e m p o r a r yc h i n a a d m i n i s t r a t i o nr e f o r m ， k e yw o r d ：c o r n m u n i c a t i o m dr e a s o n ；p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ；p a r a d i g m ； e i t i z 槐 p a r t i c i p a t i o n ；d e m o c r a t i ca d m i n i s t r a t i o n 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解学校有关保护知识产权的规定，即：研究生在校攻 读学位期间论文工作的知识产权单位属于西北大学。学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。本人允许论文被 查阅和借阅。学校可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据 库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学 位论文。同时，本人保证，毕业后结合学位论文研究课题再撰写的文 章一律注明作者单位为西北大学。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：殛、兰瘤拯指导教师攀名 叫每3 乒征彦矿r 乒晔乍 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：劭、镛彩。 妒7 年，月西日 引言 1 9 世纪末2 0 世纪初，以威尔逊行政的研究一文为标志，公共行政学作 为一门独立的学科，从政治学母体中分离了出来。尽管在短短的一百多年时问里， 公共行政学从传统的“政治行政”二分法，经历了形成、发展和繁荣三个主 要时期。但作为一门新兴学科的学理性理论研究，公共行政学一直存在着范式 危机。学者们从公共行政学的合法性理论基础和方法论渊源方面探讨了这种持续 性危机的原因。一方面，从公共行政学研究的合法性理论基础上剖析。公共行政 作为对全社会资源进行配置，实现社会整体性协调发展。如何以最少的投入获取 最大的社会收入，效率便成为公共行政学研究的价值倾向之一然而，公共行政 作为对“公众”之事的管理，如何协调公众的不同利益要求，实现社会利益的公 平分配，保证富入利益以及贫困者过上体面的生活等等。社会价值的公平分配也 是公共行政学研究的一个无法避免的价值要求“长期以来，效率和经济是美国 公共行政理论的两个支柱。效率尽可能地利用已有的金钱实现更大的公共利 益是公共行政实践的理论基础。经济一尽可能少地使用纳税人的钱去实现 某一公共目标一同样是一个诱人的目标。把效率和经济作为公共行政的指 导方针是有必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第二个 理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。”。效率至上”、“价值中立”是 西方公共行政学理论研究的逻辑传统。这一传统在当代不断兴起的公民自主意 识、社会生活实践危机面前感到无能为力。“行政国家的首要损失在于，它逐渐 丧失了公共行政中的公共性。”“要理解公共行政，必须重新发现公共性，而这又 必须从理解什么是公共开始。”9 另一方面，研究方法上的技术理性和工具理 性，使公共行政学研究定位于寻求技术合理性指引下的“效率”问题。把作为具 有“自主意识的人及其人的类存在”的社会性特征在公共行政实践中丧失殆尽 由唐兴磊编著公共行政学：历史与思想嗍中山大学出舨社。2 0 0 0 p 8 - 3 1 0 o 【美】乔治弗雷德里克森公共行政的精神【m 】中国人民大学出版社，2 0 0 3 p 昭，p 4 作为美国甚至世界公共行政思想主流的基础威尔逊和韦伯的理论，在方法论 上都是西方传统工具理性方法论的延续。坚持个人主义、功利主义和逻辑实证主 义。将人及其周围世界客观化，从事物之间单纯的因果关系，而这种因果关系多 属于单因单果。线性地、机械性地研究事物之间的关系。方法论上的简化使公共 行政理论与公共行政实践不相自洽。“而就其价值倾向而言，仿用自然科学的研 究途径来指导公共行政学的实证主义量化研究方法必然导致行政学研究的目的 定位于技术价值或效率价值，因而，公共行政学的研究目的偏重于技术理性和工 具理性，而缺乏对于目的理性的思考；公共行政的目的在于通过对公共资源的有 效配置和利用，以较少的投入获取较多的产出。沃尔多就此概括说：旧公共行 政学的特征是相信行政实践是一个技术问题，其关键在于执行中的工作效率。 越来越多的学者质疑，公共行政不仅是公民社会公共目的执行，更是公民社会公 共目的创造，如果在方法上把公共行政简约为技术化或量化，那么，公共生活的 根本价值是否也在于效率至上? 公共行政的根本价值究竟何在? 随着2 0 世纪中 叶公共行政价值中立神话的破灭，这些质疑不断加剧了业已存在的公共 行政学合法性危机。因而，就其实质而言，所谓公共行政学的合法性危机，乃是 根源于实证主义量化方法论指弓 下的淡忘公共行政根本价值的危机。”工具理性 思维指引下的公共行政学研究始终以追求高效率为目标。在公共行政实践中，这 种思维范式演化为无视价值合理性前提下的。功绩制”。追求短期利益、部门利 益；从而忽视长期利益与整体利益。更有甚者，为了追求政绩，不择手段、铤而 走险。最终导致官民关系紧张，政府失去信任，违背了公共行政的初衷因此， 面临不断复杂化的人类社会实践交互关系，如何重新整合社会资源及价值规范， 以形成合理的社会秩序，促进人类继续向前发展。技术理性和工具理性不仅无法 回应这些问题，而且自身的合理性受到来自各方面的挑战。 首先系统地对传统范式提出挑战的是美国著名管理学家，诺贝尔奖获得者赫 伯特西蒙。西蒙从有限理性的角度指出：传统的行政管理格言( 诸如专业化分 。刘亚平公共行政学的合法性危机与方法论径路田武汉大学学报( 哲学社会科学舨啦0 0 “1 l 2 工、统一命令、控制幅度等) 都能找到一个同样似是而非，并且可接受的矛盾原 则。尽管一对原则中的两个原则会导致完全相反的组织建议，然而在理论上并不 能表明那一个原则是适宜使用的。因此，西蒙提出了对传统的完全理性进行加权。 他说：“行政管理理论也必须注意给标准加权的问题。标准加权的问题也就是在 任何具体情境中标准相对重要的问题。这个问题不能在真空里解决。关于行政管 理的空想哲学实际上已有传统可寻，现在所需的是实证研究和实验，来决定不同 的行政管理安排的合意性。”。尽管西蒙从有限理性的视角，对传统公共行政学完 全理性前提假设下的静态研究进行了修正。批判了传统公共行政学只限于组织的 结构、权责和指挥，因而过分简单和不切实际，要真正理解组织就必须对组织每 一个成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究。然而，从其研究方法来说，依然坚持 西方传统逻辑实证主义；研究目的依然是提高人类的理性水平以便更加有 效地提高效率。 继西蒙之后，无论是以布坎南为代表的“公共选择理论”提出的“行政经济 人假设”。，来医治政府失灵；还是以戴维奥斯本和特德盖布勒的重塑政府 理论一按照企业家精神重塑一个“企业化政府”。他们都面对公共行政实践中 的问题，开出了解决问题的一系列清单。但透视其理论假设的根基，依然是技术 理性和工具理性。将公共行政实践中的问题依然归为效率，研究问题的着眼点在 于提高政府的绩效、降低成本。没有一项改革是否定层级分工、减少理性因素、 反对专业技能的。公共行政研究的目的依然定位于效率至上。 “对于传统公共行政理论研究的持续性范式危机，通过放松传统范式的基本 原则，可以局部缓和范式危机，但要从根本上解决范式危机，必须超越传统的范 式。”西方公共行政理论研究的方法论根基是建立在西方传统思想文化的基础之 上。从柏拉图的“理念论”、亚里士多德的“实体说。四因说”( 目的与形式的 关系。亚里士多德认为形式是说明事物的本质的。“形式因是指事物的本质、结 彭和平，竹立家等编译局外公共行政理论精选 1 i 中共中央党校出版社。1 9 9 p 1 4 8 o 薛冰行政经济人假设的方法论反思 j 西北大学学报( 哲学社会科学舨) ，2 0 0 5 ( 4 ) ，p 1 4 8 - 1 5 1 构，而目的因就是事物的本质的实现，事物所追求的目的，也就是它的形式的确 定的表现；所以目的也就是形式。”。) 、形式逻辑学方法论；近代以伽里略、牛 顿、笛卡儿等为代表的物理主义的客观主义，对自然世界进行了数学化、技术化、 机械化；康德的三大批判理论、黑格尔的“绝对理念”、“世界精神”，依然坚持 的是理性主义的普世哲学模式。透视西方思想文化的源流。自然科学的客观主义， 形式主义、工具理性主义是其理论研究的主流方法论根基。公共行政学理论研究 也不例外。这种用自然科学的方法论来分析人类社会，使人的主体性丧失，人失 去了生活的意义。胡塞尔在欧渊科学危机和超验现象学中指出：“在十九世 纪后半叶，现代人让自己的整个世界观受实证科学支配，并迷惑于实证科学所造 就的繁荣这种独特现象意味着，现代人漫不经心地抹去了那些对于真正的 人来说至关重要的问题。”。人作为社会生活的主体、人的信仰、人的自由等都被 “物化”。从而对人的目的进行了“异化”。这些文化渊源反映到公共行政学研究 上，便是以韦伯的理性官僚制为典范。在形式完美的官僚体制中，人的主体性及 人作为类存在的社会性等人性特征在官僚机器中丧失殆尽人成了一台设计精良 的机器上的一个齿轮或螺丝钉 二十世纪以来的世界性危机，诸如世界战争、民权运动、女权运动、种族和 文化信仰冲突、能源生态危机等使得西方传统的普世哲学受到越来越强烈的挑 战。作为后工业社会的一种话语，自胡塞尔以来的“主体间性”哲学倍受青睐。 特别是哈贝马斯的。交往行为”理论，以。交往理性”来批判传统工业文明社会 的技术理性和工具理性，从。主体间性”这一视角重建西方理论分析的方法论基 础，试图达到人类在认识世界和改造世界中作到认知理性( 工具理性) 、道德一 实践理性和审美理性的统一。本文借鉴哈贝马斯的交往理性来批判传统公共行政 学研究中的工具理性倾向。通过交往理性这一新的时代语境，试图在公共行政学 研究中重申价值理性与工具理性的关系，弥合公共行政学研究的持续性范式危 。全增嘏西方哲学史 蝴商务印书馆。1 9 8 3 p 1 8 5 - 1 9 1 o 德】胡骞尔欧洲科学危机和超验现象学 町上海译文出版社，2 0 惦p 7 4 机。因此，文章采取以下思路： 首先，重新审视传统公共行政学研究工具理性思维范式的背景及其在这种思 维范式指引下公共行政研究的特征及局限，这方面主要通过威尔逊的行政理论和 韦伯的官僚化组织理论来展开。 其次，在批判传统范式的基础上，引入哈贝马斯的“交往理性”理论，并指 出。交往理性”的特征及理论分析的时代意义 再次，通过“交往理性”的确立，分析“交往理性”视角下公共行政范式特 征，即公民参与式的民主行政论，并详细分析公民参与式的民主行政论的实质及 其实践路径。 最后，以前述理论为基础，探析当代中国的行政改革实践，从而验证该选题 研究的现实意义。 第一章工具理性视角下的传统行政学研究理论透视 一般认为，传统公共行政学研究范式以威尔逊的行政理论和韦伯的官僚化行 政组织理论为代表。无论从方法论视角、基本观点及其思想体系，二者都具有惊 人的相似之处。通过对威尔逊的行政理论和韦伯的官僚化行政组织理论的梳理， 探析传统公共行政理论研究的工具理性方法论形成的原因、特点及其面临的挑 战。在对传统理论批判的基础上，指出“交往理性”作为一种新的话语来研究公 共行政学的必要性。 一、行政学的产生和威尔逊的行政理论 在公共行政学领域，威尔逊的名字几乎成了公共行政学诞生的代名词。当 1 9 世纪的。政治学家们都忙于就宪法、国家性质、主权的实质和地位、民权和 合法特权及政府的目的等政治学与法学领域的内容进行著书立说”。时，威尔逊 却以其敏锐的视觉将目光投向了公共行政学研究。他认为；。行政机关是政府最 明显的部分，它是行动中的政府；它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府 最显露的方面，当然，它的历程也和政府一样悠久”。然而，这样一个显眼且重 要的领域为什么长期几乎被学者们遗忘或忽视呢? 对其关注“姗姗来迟”呢? 威 尔逊将其原因归结为早期政府职能单一，政府的麻烦几乎都出在政府结构方面。 “结构问题成为吸引人们思考的焦点”“直到今天，我们所拜读的所有的政治学 论著都仅仅围绕下列问题进行思考、辩论和论证：政府构成方式，国家性质， 主权的本质和地位，人民的权力和君主的特权；属于政府核心内容的最深的含义 及根据人性和人的目的摆在政府目标之前的更高目标。”。对政府来说，“唯一重 大的问题是：谁将掌握权力? 。而在“怎样运用权力”上，政府只需“依靠行政 命令行事，驱使着人们，从来没有想到过要征询人们的意见”。 然而，随着资本主义国家社会经济生活的发展，由自由竞争的“工厂式”生 圆唐兴磊公共行政学：历史与思想凸0 中山大学出版社，2 0 0 0 p 1 3 4 0 0 彭和平等编译国外公共行政理论精选咖中共中央党校出版社，1 9 9 7 p 2 ，p 2 ， 6 产过渡到垄断阶段的机器大工业式生产。诸如劳资纠纷、财政问题，贸易问题、 债券、股票、移民以及交通通信等等问题使资本主义国家的政府职能不断地扩大。 “如果在以往许多世纪中可以看到政府活动方面的困难在不断聚集起来，那么在 我们所处的世纪则可以看到这些困难正在累积到顶点。”。正是在这种情况下，威 尔逊提出了将行政学作为独立学科进行研究的必要性；并进一步指出了行政学研 究的目标。他认为：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成 功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面 用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”。 实际上，威尔逊关于行政学研究目标的论述可以归结为两个层次。一是如何 适当地界定政府行政职能的边界；二是如何有效地履行政府的行政职能。 其一，关于如何适当地界定政府行政职能的边界? 威尔逊借鉴了德国政治学 家布隆赤里和斯坦因的政治与行政二分法思想。作为早期公共行政思想家，斯 坦因从行政法的角度界定了“行政”一词。他认为，宪政是主体有组织的意志， 行政则是主体依据意志的活动布隆赤里则是更进一步地指出，“政治是在重大 而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政则是国家在个别和细微事项方面的 活动”。“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情” 尽管，威尔逊分析了明确地区分“意志”( 或日宪法、政治) 与“行动”( 或日行 政) 并非易事。认为行政官员并不是也不应该仅仅是一种纯粹被动的工具，在完 成行政任务的过程中，他们也有主动选择行政手段的意志。然而，他认为从一种 可明确的标准上，可以将公共行政理解为“公法的明细而系统的执行活动。一般 法律的每一次具体实施都是一种行政行为”。这样把公共行政仅仅理解为法律的 执行，从而走向了偏离价值的轨道。 其二，关于如何有效地履行政府的行政职能? 威尔逊从“职责分明”原则出 发。他认为：“巨大的权力和不受限制的自由处置权限在我看来似乎是承担责任 的不可缺少的条件。”。只要权力并不是不负责任的，那它就决没有危险，权力越 分散，就会越模糊，也就越不负责了如果权力是集中在各部门的首脑和部门所 o o o 彭和平等编译田外公共行政理论精选咖中共中央党校出版社。1 9 0 9 7 p 4 ，p 1 ，p 1 6 ，p 1 8 o 唐兴霖公共行政学：历史与思想 m 中山大学出版扎2 0 0 0 p 1 4 5 7 属各机关的首脑身上，那它就很容易受到监督和接受质询。根据这一预设，威尔 逊得出了权力越大，受到权力的刺激越强，就能更加负责地实现公共行政目标， 提高行政效率。 美国行政学家文森特奥斯特罗姆详尽地列出了威尔逊行政理论范式的基本 定理，将其概括为八个方面：1 、在任何政府中总是存在一个占支配地位的权力 中心；一个社会的政府为单一的权力中心所控制。2 、权力越分散，它就越不负 责任；或者换言之，权力越- 元化，它就会受到来自更为负责的单一权力中心的 指导。3 、宪法结构界定和决定该中心构成，并确立与立法和行政控制有关的政 治结构。每个民主政府的体制都把人民的代表提高到绝对主权的位置。4 、政治 领域设定行政的任务，但行政的领域在政治的适当范围之外。5 、就行政的功能 来说，所有现代政府具有极相似的结构。6 、经职业化训练的公务员等级序列的 完善为“良好”行政提供了结构条件。7 、等级制组织的完善会使效率最大化， 在此效率尺度为花费最少的钱和做最少的努力。8 、上文界定的“良好”行政是 人类文明的现代化和人类福利的提高之必要的条件。奥斯特罗姆同时指出，威 尔逊行政学研究范式具有普遍性。 如果说作为公共行政学理论研究的创基者威尔逊的行政理论，以政治行政 二分法为起点，坚持“价值中立”，通过权力集中、等级制度、专业化等原则提 高行政效率，开创了公共行政研究工具理性之先河。那么，韦伯的官僚化组织理 论则将工具理性推向极至。下面进一步论述韦伯的官僚化行政组织理论的基本观 点，从面剖析出传统公共行政学研究工具理性方法论的局限性及其面临的挑战。 二、 韦伯官僚化行政组织理论的基本观点 马克斯韦伯被公认为2 0 世纪初期德国最伟大的学者之一。以社会学家自 称的韦伯，他的学术思想几乎渗透到各个领域。诸如社会学、哲学、政治学、经 济学、法学、管理学、历史学，乃至宗教与艺术等多个领域，都有韦伯的大名。 在公共行政学领域，他的理性一官僚化行政组织理论从来都不缺少学者的评判， 正如本尼斯指出；。我们可以说，官僚体系是最稽糕的一种组织理论，但是又是 o 美 夷斯特罗姆美国公麸行政的思想危机 m 上海三联书店，1 9 9 9 t 3 6 8 唯一可供采用的理论，因为所有其他理论都试过了，都不能用。”。 韦伯对组织理论研究是从“他抓住所有组织与活动关系中由合法权力导 致服从这一现象作为分析起点。韦伯认为，服从命令是任何组织运行的基本条件， 它能消除混乱，带来秩序。然而，人为什么服从一个命令呢? 从这个极普遍而又 极易被人忽视的现象开始，韦伯首先分析权力和权威概念，指出权力是强迫人们 服从的能力，权威则使服从建立在自愿基础上。不论是强迫服从，还是自愿服从， 只要存在命令一服从关系，韦伯都认为是组织的合法权力在起作用。”。从合 法权力基础的不同，韦伯将社会存在的组织归结为三类不同的组织形态：法理型 组织、传统型组织、魅力型组织。通过对各种组织类型特征的展开。韦伯认为法 理型组织借助官僚体制的行政管理班子进行的统治，纯粹从技术上看可以达到最 高的完善程度，是实施统治形式上最合理的形式。如何设计出一个合乎理性的 行政管理班子? 韦伯认为任何一个法定团体都可能以理性为取向，即日的合乎理 性或价值合乎理性为取向( 或者两者兼而有之) 制定成章程。法定团体的权力正 是来源于全体成员对章程的遵守。对“命令二一服从”关系的论述，韦伯分析到： 典型的合法型的统治者即。上级”，由于他发号施令，所以要服从非个人的制度， 他的号令是以制度为取向的韦伯进一步解释到，团体成员服从统治者，并非服 从他个人，而是服从那些非个人的制度，因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界 限的事务管辖范围之内，有义务服从他。 在组织权力基础和“命令一服从”关系论述的基础上，韦伯列举了合理统 治的基本范畴。具体内容包括： 1 、一种官职事务的持续的、受规则约束的运作； 2 、这种运作是在一种权限( 管辖范围) 之内，而权限意味着；( 1 ) 一种根 据劳动效益分工实际划定的承担劳动效益义务的领域；( 2 ) 并赋予大致为此所需 要的命令的权力；( 3 ) 明确划定可能允许的强制手段和使用强制手段的前提条件。 这样一种按章办事的运作应该叫做“机构” 3 、职务等级原则，任何机构都有固定的监督和监察制度，下级机构都有权 圆转引孙耀君西方管理学名著提要 岫江西人民出版社。2 0 0 1 p 2 7 2 0 杨宇立简明西方管理思想史 m 陕西科学技术出版社，1 9 9 2 w o o 9 向上级机构投诉或提出异议。 4 、议事的“规则”可以是技术性的规则或准则。在这两种情况下，为了应 用规则，达到完全合理，就必须有专业培训。因此，在正常的情况下，只有证明 接受专业培训者成绩合格，才有资格参加一个团体的行政管理班子，才允许被任 命为“官员” 5 、行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开的原则。行政管理班 子的官员、职员和工人，自己不占有实际的行政管理物资和生产物资，而是以实 物或货币形式向他们提供这些物资，而且他们负有报帐的义务。同时存在着职务 机关( 企业) 的财富( 以及资本) 与私人的财富( 家庭预算) 完全分开的原则， 以及职务运作场所( 办公室) 与住所完全分开的原则 6 、不存在任职人员对职位有任何的占为己有任职者完全不能滥用其官员 职位，只能受准则约束工作。 7 、行政管理档案制度原则，甚至在口头讨论实际上就是规则或规章的地方， 也是适用的；至少是预备性讨论、动议和随后的决议以及形形色色的指示和法令， 都用文字固定下来。档案和官员们的持续运作结合在一起，就产生了办公机关作 为任何现代团体行为的核心。 完全理性的官僚行政体制框架已经建立，而这种完美的体制是借助行政管理 班子进行的。如何使制度与行政官员相互协调? 韦伯倾其智慧，陈述了1 0 条原 则： 1 、个人是自由的，仅仅在事务上服从官职的义务； 2 、处于固定的职务等级制度之中； 3 、拥有固定的职务权限； 4 、根据契约受命，既( 原则上) 建立在自由选择之上： 5 、根据专业业务资格任命( 不是选举) 在最合理的情况下，通过考试 获得的、通过证书确认的专业业务资格； 6 、采用固定的货币薪金支付报酬，大多数有权领取退休金。诚然，在有些 情况下( 尤其在私营企业里) 主子方面有权解聘，不过官员方面也总是有权辞职 的；薪金首先依据官价等级分级，同时也根据职位的责任，此外，还根据“身份 地位”的原则。 1 0 7 、把他们的职务视为难一的或主要的职业： 8 、可看清自己的前程：职务“升迁”根据年资或政绩，或者两者兼而有之， 取决于上司的评价； 9 、i 作中完全同“行政管理物资分开”，个人不得把职位占为己有； l o 、接受严格的、统一的职务纪律和监督。 尽管韦伯倾其心智，试图设计出一个能够放置四海而皆准的理想化组织管理 体系。然而，无论从实践上还是理论上，韦伯的理论并非无懈可击。即使从纯粹 管理学的角度，学者们对官僚制的评判也从来都褒贬不一。本尼斯就总结出官僚 体系存在着l o 项缺陷：( 1 ) 妨碍个人的成长和个性的成熟；( 2 ) 鼓励盲目服从 和随大流；( 3 ) 忽视非正式组织的存在，不考虑突发事件；( 4 ) 陈旧过时的权力 和控制系统；( 5 ) 缺乏充分的裁决程序；( 6 ) 无法有效地解决上下级之间特别是 各职能部门之间的矛盾冲突；( 7 ) 内部交流沟通和创新思想受到压制、阻隔和畸 ， 变；( 8 ) 由于互不信任和害怕报复而不能充分利用人力资源；( 9 ) 无法吸纳新的 科学技术成果或人才；( 1 0 ) 扭曲个性结构，使职工变成阴郁、灰暗、屈从于规 章制度的所谓。组织人”。在公共行政学层面，更多人强调“突破官僚制”西 蒙就指出人的理性是有限理性，而非完全理性；管理行为应该是价值理性与工具 理性的统一 三、对传统行政学研究范式的反思 “范式”一词是由科学史学者托马斯s 库恩提出的。他从两种意义上界 定了范式的含义。“一种意义是综合的，包括一个科学群体所共有的全部承诺； 另一种意义则是把其中特别重要的承诺抽出来，成为前者的一个子集。”。范式总 是“科学共同体成员所共有的东西”。它内含着。一群学者分享着共同的理论假 设和界定重要术语及其关系的共同语言”根据对范式的理解，从某种意义上， 我们也可以将范式界定为在特定语境方法论指引下，学者们围绕着共同关注的问 题形成的相似见解。如果这一说法能够成立，那么，也可以说传统公共行政学研 究范式是在工具理性主义方法论指引下，排除价值因素，围绕着“效率至上” 西德 韦伯经济与社会( 上) d 妇商务印书馆2 0 0 屯p 2 4 2 2 鹄 0 转引孙耀君西方管理学名著提要 m 江西人民出版社，2 0 0 1 p 2 7 3 o 美 库恩必要的张力 1 0 北京大学出版社，2 0 0 4 p 2 8 8 ，1 1 这一核心问题而形成的诸多管理原则和方法。 如果把威尔逊的行政理论和韦伯的理性一官僚化行政组织理论看作传统公 共行政学研究范式的典范，那么，二者均以工具理性为方法论基础，奉行“效率 至上”，坚持“价值中立”。他们认为，一种祛除价值因素的影响，通过工具理性 和技术理性的提高，可以设计出一台。精确、迅速、明确、精通档案、持续性、 保密、统一性、严格的服从、减少磨擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的 具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的 或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果”。这样一种把资本 主义工业社会的“统治的合法化与技术合理性结合起来，试图通过技术合理性程 度的提高来为合法性注入活力。这就表现为在形式合理性上和工具主义的技术设 计上所作出努力，特别是以形式化的法律制度及其操作程序来把理论上的、意识 形态上的和技术上的努力整合在一起，构成一个严密的合法性网络体系由此可 见，现代社会在关于统治以及其他社会治理名义下的统治方面所追求的技术合理 性其实并没有摆脱价值问题的纠缠，相反，他们仅仅是用科学的名义和技术的彩 带装扮陈旧的统治目标”。 一台设计精良的官僚机器真如威尔逊和韦伯所设想，协调一致运转，提高行 政“效率”吗? 公共行政真的能够祛除价值因素，坚持。价值中立”吗? 更进一 步，工具理性真的能够包医百病，为人类带来福祉，实现入的全面发展吗? 面对 这些问题，2 0 世纪中后期的公共行政实践对传统公共行政学研究范式提出了巨 大的挑战。 其一，关于效率问题。我们姑且将公共行政学的研究价值趋向定位于“效率” 然而，官僚化行政体制真的能够提高效率吗? 官僚体制试图设想通过权力集中、 等级秩序森严、严格服从、专业化的技能知识保障行政行为自上而下协调运转。 附和在官僚机器上的每一个职员只是被动地接受并服从上级的命令，按照办事程 序和规则要求履行职责。然而，在社会实践中，这样缺乏主动性、创造性、积极 性的行为主体并不能保证这一假设的实现。阿尔蒙德就指出：。一项普通政策得 西德】韦伯经济与社会( 下) 嗍商务印书馆，2 0 0 4 1 r 2 9 6 0 张康之寻找公共行政的伦理视角嗍中置人民大学出版f t 2 0 0 2 p 5 5 以贯彻到什么程度，通常取决于官僚对它的理解，以及取决于他们实施该项政策 的兴致和效率。”。“不能创造性执行上级决策方案的行政行为往往在原则的幌子 下走向僵化，既谈不上效率，也不能很好地落实原则性，不过是一种懒汉哲学 指导下的行政行为。”。官僚体制不仅不能如设想的那样协调运转，相反，更多地 表现为在部门利益驱使下的难以协调；在晋升机制驱使下的信息歪曲；以及官僚 惰性形成的“彼德原理”、“帕金森定律”等难以克服的“官僚病”。官僚制本身 创造着问题，使得官僚制无法克服。时下，。官僚化行政组织已经成了政府机构 膨胀、效率低下、管理僵化、精英集权、否定民主的代名词” 其二，关于价值问题。传统公共行政学研究范式以“价值中立”为倾向，试 图在行政活动中祛除人为因素，通过制度、规则和程序的完善，使公共行政行为 更具有客观性、公正性。韦伯毫不讳言地说：“官僚体制是理性性质的：规 则、目的、手段和求实的非人格性控制着它的行为。”这样一种用工具理性 排斥价值理性，用手段代替目的的做法，必然形成本末倒置。公共行政的合法性 渊源首先在于其价值的合理性。价值理性是目的，工具理性是手段；价值理性比 工具理性更为本质，工具理性是为价值理性服务的。一味地追求工具理性，手段 的完善，必然形成规章迷宫、繁文缛节，职业官僚只会根据僵硬的规章例行公事， 办事拖拉、效率低下，违背了官僚体制的初衷 其三，关于工具理性问题。传统行政学研究范式以工具理性作为理论分析的 方法论逻辑推理前提。从这种意义，“效率至上”和“价值中立”最终都可以归 结为是工具理性主义的逻辑推演。这样一种方法论延续了西方自亚里士多德以来 的理性传统。特别是近代西方自然科学发展中盛行的科学主义、技术主义及工具 理性主义的自然观，直接决定了近代学术研究的思维定势。以伽利略和牛顿为提 倡者和实践者，他们尊重实验和观察中获得数据，经过数学处理，找到经验材料 之间的确定关系，进而构造为有内在联系的知识体系。关于怎样建立完整的知识 体系，牛顿提出了四项法则：一是除那些真实而己足够说明其现象者外，不必去 寻求自然事物的其他原因；二是自然界中同一类结果，必须尽可能归于同一原因： 西【美】阿尔薰德比较政治学咖上海译文出版也1 9 8 7 p 3 2 5 o 杨宇立，薛冰市场、公共权力与行政管理嗍陕西人民出版社，1 9 9 8 p 2 6 9 三是物体的属性，凡不能增强也不能削弱者，又为我们实验所能及的范围内的一 切事物所有者，就应视为所有物体的普遍属性；四是把那些从各种现象中运用一 般归纳而导出的命题看做完全正确或非常接近正确。这四条法则可以分别称为简 明性原则、线性因果原则、观察确认原则、归纳证实原则。这种自然科学的分 析方法分析具有主客关系宏观物理世界，取得了显著的成就。然而，用这种方法 分析入类社会就表现出诸多的弊端。最为重要的是，人性的丧失。形式日趋完善 的官僚体制，最终变成了限制入的自由的“铁笼”马尔库塞指出：“社会的压 制性管理愈是是合理的、生产的、技术的和全面的，被管理的个人借以打碎他们 的奴役枷锁并获得自由的手段和方式也就愈不可想象。“人的主体精神被威力巨 大的官僚结构所窒息，人的个性被形式理性化的法律和制度编织的牢固网络所扼 杀。工具理性主义被后现代主义的语言哲学认定为“独自”随着信息技术地发 展、人的主体意识的增强，后工业社会表现出了极大地流动性、开放性和不可确 定性。那种工业社会所遵循的一成不变的、确定的、封闭的思维模式失去了过去 社会生活的基础。“交流”与“对话”成为当代社会生活及其理论研究的一种话 语。正是从这种意义上讲，以哈贝马斯为代表的“交往理性”取代工具理性成为 公共行政学研究范式转移的契机 尘申仲蓖肖子健自然辩证法新论( 修订版) 咖陕西人民出版社，2 0 0 3 ，1 5 鱼德】马尔库塞单向度的人咖重庆出版t f , 1 粥s 胛 1 4 第二章公共行政学研究语境的转移 “摧毁的进程是简单的，建设性行动的进程要复杂且困难得多。”传统公共 行政学研究范式自身内在的矛盾及其与公共管理实践日益难以弥合的裂口，使其 面临着持续地挑战。在管理学层面，“社会人”假设、“y 理论”假设、。超y 理 论”假设以及“z ”理论等对传统的“经济人”假设进行了超越：西蒙的“有限 理性理论”批判了传统的完全理性；盛行于2 0 世纪8 0 年代的目标管理、全面质 量管理、组织流程再造、学习型组织