（行政管理专业论文）公众参与政府绩效管理的困境及对策研究.pdf

a nr e s e a r c ho nt h ep r o b l e m sa n dc o u n t e r m e a s u r e so fp u b l i c p a r t i c i p a t i o ni ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t b y m a o l e i j u n b a ( h u n a ni n s t i t u t eo fs c i e n c ea n dt e c h n o l o g y ) 2 0 0 7 at h e s i ss u b m i t t e di np a r t i a ls a t i s f a c t i o no ft h e r e q u i r e m e n t sf o rt h ed e g r e eo f m a s t e ro fm a n a g e m e n t i n p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n i n t h e g r a d u a t es c h o o l o f h u n a nu n i v e r s i t y s u p e r v i s o r v i c ep r o f e s s o rj i a n g r o n g t a o j u l y ，2 0 1 0 3删3 iiil胁70川9川川- y 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的 研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：毛宙辛 日期：加r 9 年罗月，j ，日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。 本人授权湖南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在 年解密后适用本授权书。 2 、不保密囹。 ( 请在以上相应方框内打“ ) 作者签名：毛。留罕 导师签名：纭醵消 日期：汐，l ，年月，孑日 日期：勿f o 年了肌吝日 公众参与政府绩效管理的困境及对策研究 摘要 政府绩效管理是现代国家提高行政效率，控制行政成本，满足公众意愿，提 升政府形象的有效管理工具。政府绩效管理需要社会公众的全面参与，这是由于 社会公众既是政府绩效管理发挥其功效的关键，同时也是政府绩效管理的受益者。 探索公众参与政府绩效管理成为近年来西方国家实践绩效管理的探索目标， 在一定程度上得到了良好的效果。由于各种因素的制约，我国政府绩效管理虽然 进行了比较丰富的理论和实践探索，但是公众仍然只是作为一个被管理者，而没 有发挥其作用。现代社会，公众越来越重视参与政府活动之中，民主的精神也在 进一步提升，因此加强公众参与政府管理的研究和探索对于提升绩效管理水平， 转变政府职能就显得十分必要。 在我国公众参与政府绩效管理的实践中，各地政府也出现了各种参与的形 式，包括2 0 世纪9 0 年代早期的南京“万人评议政府模式”、甘肃模式、青岛模式以 及最近开展的哈尔滨模式等等，这些模式是公众参与政府绩效管理的典型，在一 定程度上是公众参与政府绩效管理的探索，开创了公众参与政府管理的先河，同 时也是政府实行绩效管理的另一个发展阶段。虽然取得了一定的成效，但是从整 体上来看，按照政府绩效管理的各个环节来说，我国公众参与还存在着诸多不足， 公众参与主体没有得到科学的界定，在参与时表现出了一定的混乱，同时公众参 与也缺乏一定的主动性，参与什么，怎么样参与都是政府起主导作用，公众只是 一个被动的评议者。如何改进公众参与政府绩效管理，是我国政府面临的一个重 要问题。本文主要从制度上、传统文化影响上、公众主体能力的培养和政府绩效 信息公开以及政府科学确定参与主体上进行分析，试图找到公众合理、有效的参 与途径。 关键词：政府绩效管理；公众参与；民主 硕十学位论文 a b s t r a c t g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti sa ne f f e c t i v et o o lf o rm o d e r n c o u n t r yt or a i s ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y ，c o n t r o la d m i n i s t r a t i o nc o s t ，s a t i s f y t h ep u b l i c sw i s h e s ，a n di n c r e a s et h eg o v e r n m e n tv i s u a l i z a t i o n t h e p u b l i c p a r t i c i p a t i o ni st h ek e yt om a k i n gt h em a n a g e m e n tb r i n gi n t oe f f e c t ；o nt h e o t h e rh a n d ，p u b l i ca l s oa r et h eb e n e f i c i a r i e so ft h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n t w h a ti st h et a r g e tf o rs o m ew e s t e r nc o u n t r i e st o c a r r yo u t t h e i r p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ti s t os e e ka f t e rt h ep u b l i cp a r t i c i p a t i o n ，a n dt oa c e r t a i nd e g r e e ，s i g n i f i c a n te f f i c a c yw e r eo b t a i n e dt h r o u g ht h er e s e a r c h f o r s o m er e a s o n ，o u rg o v e r n m e n th a sf u l l ye x p l o r e dt h ep e r f o r m a n c em a n a g e m e n t i nt h e o r ya n dp r a c t i c e ，b u to u rp u b l i ci s s t i l lr e g a r d e da ss u p e r v i s e ef o rt h e yd o n o tp l a ya ne f f e c tr o l ei nt h a t i nm o d e r ns o c i e t y ，p u b l i ch a sp a i dm o r e a t t e n t i o nt o p a r t i c i p a t i n gg o v e r n m e n t sa c t i v i t i e s ，a n d t h e i rd e m o c r a t i c c o n s c i o u s n e s sh a sa l s ob e e nr a i s e d a sar e s u l t ，f o rr a i s i n gt h el e v e lo f p e r f o r m a n c em a n a g e m e n ta n ds w i t c h i n gg o v e r n m e n tf u n c t i o n s ，i ti s e s s e n t i a l t o s t r e n g t h e n t h er e s e a r c ha n d e x p l o r a t i o n o f p e o p l ep a r t i c i p a t i o n i n g o v e r n m e n tm a n a g e m e n t i no u r c o u n t r y ，d i f f e r e n t f o r m so f p a r t i c i p a t i o n i n g o v e r n m e n t m a n a g e m e n th a sa p p e a r e di nd i f f e r e n tr e i g n s ，w h i c hi n c l u d e st h em o d el i k et e n t h o u s a n d sp e o p l ed i s c u s s e dg o v e r n m e n ti n19 9 0 s ，t h eg a n s um o d e ，q i n g d a o m o d ea n dt h eh a r b i nm o d ec a r r i e do u tr e c e n t l ye t c t h e s et y p i c a lc a s e sa r e c o n s i d e r e dt ob et h ee x p l o r a t i o no fp u b l i c p a r t i c i p a t i o n ，a n d s h o wt h e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t h a sr e a c h e da h i g h e rp l a n e o f d e v e l o p m e n t i ns p i t eo fs o m ee f f e c t ，t h ee x i s t e n c eo fs om u c hi n s u f f i c i e n c yi s o b v i o u si ne v e r yl i n k f o ri n s t a n c e ，t h e r ei sn os c i e n t i f i cd e f i n i t i o nf o rp u b l i c p a r t i c i p a t i o n ，s o m ec o n f u s i o na p p e a r e di np a r t i c i p a t i o n m e a n w h i l e ，p u b l i ca r e l a c ko ft h ec o n s c i o u s n e s so fa c t i v ep a r t i c i p a t i o na sg o v e r n m e n tp l a y sal e a d i n g r o l ei nt h ec o n t e n ta n dw a yo fp a r t i c i p a t i o n h o wt oi m p r o v et h em a n a g e m e n t i sa ni m p o r t a n tp r o b l e mi no u rc o u n t r y t h ea u t h o ra n a l y z e dt h ep r o b l e mf r o m t h ea s p e c t so fi n s t i t u t i o n ，t r a d i t i o n a lc u l t u r a li n f l u e n c e ，a n de n h a n c e m e n to f p u b l i c sc o n s c i o u s n e s s ，d e m y s t i f i c a t i o n o ft h e g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e m a n a g e m e n ta n dg o v e r n m e n t s s c i e n t i f i cd e c i s i o no fp a r t i c i p a n t sf o rt r y i n gt o i i i 公众参与政府绩效管理的困境及对策研究 f i n dar e a s o n a b l ea n de f f e c t i v ew a yf o rp u b l i cp a r t i c i p a t i o n k e yw o r d s ：g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ；p u b l i cp a r t i c i p a t i o n ；d e m o c r a c y i v 硕一 ：学位论文 目录 学位论文原创性声明和学位论文版权使用授权书i 摘要i i a b s t r a c t i i i 第1 章绪论1 1 1 选题背景及意义：1 1 1 1 选题背景l 1 1 2 选题意义一2 1 2 国内外研究现状综述3 1 2 1 国外相关理论研究综述3 1 2 2 国内相关理论研究综述4 1 3 研究方法和研究内容6 1 3 1 研究方法6 1 3 2 研究内容6 第2 章公众参与政府绩效管理的相关理论8 2 1 公众参与政府绩效管理相关概念界定8 2 1 1 公众的定义8 2 1 2 政府绩效管理内涵分析8 2 2 相关基础理论1 0 2 2 1 公众参与理论1 0 2 2 2 新公共管理理论：1 0 2 2 3 公共选择理论1 l 第3 章我国公众参与政府绩效管理实践：1 3 3 1 我国政府绩效管理实践探索形式1 3 3 2 我国公民参与政府绩效管理的典型模式1 5 3 2 1 南京模式1 5 3 2 2 青岛模式1 6 3 2 3 甘肃模式1 7 3 2 4 哈尔滨模式1 7 3 3 我国公众参与政府绩效管理典型模式的比较分析1 8 第4 章我国公众参与政府绩效管理存在的困境及原因分析2 0 4 1 我国公众参与政府绩效管理存在的困境2 0 v 公众参与政府绩效管理的困境及对策研究 4 1 1 我国公众参与政府绩效管理制度保障不足2 0 4 1 2 我国公众参与政府绩效管理深度不够2 1 4 1 3 我国公众参与政府绩效管理能力不足2 2 4 1 4 我国公众参与主体不够广泛且缺乏科学的界定2 3 4 2 我国公众参与政府绩效管理困境的原因分析2 4 4 2 1 我国政府绩效文化的缺失2 4 4 2 2 我国公众参与政府绩效管理经验不足2 5 4 2 3 我国公众参与政府绩效管理技术条件受限2 6 第5 章完善我国公众参与政府绩效管理的对策建议2 7 5 1 西方国家经验借鉴2 7 5 1 1 美国绩效管理公众参与实践2 7 5 1 2 英国政府绩效管理公众参与实践3 0 5 1 3 国外经验对我国公众参与政府绩效管理的启示3 1 5 2 完善我国公众参与政府绩效管理的建议3 3 5 2 1 建立和完善公众参与的制度供给3 3 5 2 2 增强绩效信息公开力度3 5 5 2 3 培养公众参与的现代政府绩效文化3 6 5 2 4 提高公众参与政府绩效管理的能力3 7 5 2 5 科学界定公众参与主体拓宽参与渠道3 9 结论41 参考文献4 3 致谢：4 6 v i 硕十学位论文 1 1 选题背景及意义 第1 章绪论 1 1 1 选题背景 政府绩效的提高一直就是政府改革和追求的目标，政府绩效管理作为当代一 种崭新的政府管理模式，已经被世界许多国家所采用。自2 0 世纪7 0 年代以来， 全球兴起了一股政府绩效评估的热潮，以至于西方学者惊呼传统的“行政国家 正被“评估”国家所取代。随着我国改革开放的不断地深化，物质财富和精神 财富的不断积累，社会问题也层出不穷。社会群众对政府的期望越来越高，参与 政府事务的要求愈来愈强烈，同时政府开展自我改革的压力也越来越大。正因如 此，政府绩效管理作为一个具有激励功能又具约束功能的管理理念和工具成为我 国公共管理研究中的热门话题。如何让公众参与到衡量政府的绩效和责任中来， 同时通过这种公众评定结果的运用，来让政府产生更好的公共政策，提供更加以 民为主的公共服务和公共产品，不断变革政府组织来适应社会发展，最好的方式 就是让公众积极投入到政府绩效管理的过程中来，建立公众与政府之间的持久互 动过程。 西方国家普遍实施的政府绩效管理是以公共责任和顾客至上为主要特征的。 为了实现政府对结果负责，以“顾客为导向，重视社会公平和正义，用更少的 钱做更多的事情，并且以各种身份参与到政府的活动中去已经成为公众的普遍要 求。例如1 9 9 2 年英国政府开展的公众宪章运动以及1 9 9 3 年美国开展的“顾客至 上 等政府活动，都表现出政府积极回应社会民众，并吸收公众参与到政府绩效 管理的过程中来。虽然公众参与政府绩效管理存在一定的缺陷和风险，比如负担 沉重、成本高昂、消耗时间等。但是事实上，如果运用得当，完全可以尽可能减 小公众参与的缺陷和风险，进而充分发挥其优势。 自改革开放以来，我国一直非常重视行政效率问题，“精简、统一、效能 一 直是改革的基本原则之一。在历经了5 次大规模的政府机构改革之后，政府管理 模式、组织结构、运行机制都发生了很大的变化，政府职能转变，成效比较明显。 但是社会仍然在呼吁政府改革，提高效率，转变作风，使政府符合人民群众的期 望。政府绩效管理成为我国进行政府机构改革和提高政府效能的途径之一。2 0 0 5 年温家宝总理在政府工作报告中就提出了建立科学的政府绩效评估体系，2 0 0 8 年十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见，指出要进一步推 行政府绩效管理工作。胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上的报 公众参与政府绩效管理的困境及对策研究 告指出要深入贯彻落实科学发展观、坚定不移发展社会主义民主政治，坚定不移 发展社会主义民主政治就要求扩大公众参与政府管理和事务，公众参与政府绩效 管理就是一个非常有效的途径。实际上，从2 0 世纪8 0 年代以来，我国一些地方 政府就一直在进行着政府绩效管理实践的探索工作，且在探索的过程中取得了一 些成效，例如：南京的“万人评政府”活动，甘肃的第三方评议活动等等。在一 定程度上说，政府绩效的评议活动已经开始吸收公众参与了，但是从整体上来看 我国的公众参与还处于初级阶段，仅仅只是停留在事后的评议环节。在理论上， 我国绩效管理的研究主要是集中在如何构建一个合理的评价体系，对于整个政府 绩效管理过程的探索还不够深入，公众参与整个过程的研究更是比较少。 1 1 2 选题意义 1 理论意义 政府绩效管理一直以来就是西方发达国家管理的热点，在我国也得到了充分 的重视，因此关于绩效管理的理论可以说比较丰富。我国政府绩效管理的理论和 专著在近几年里有一定数量地增加，研究也逐渐地深入，其中有的理论是对国外 的经验和理论进行介绍，也有一部分理论是从整个国家的层面进行宏观的探讨， 还有一部分是把一些先进的绩效管理工具引入到我国的绩效管理中来，这些理论 丰富了政府绩效管理的理论，为我国开展政府绩效管理提供了指导性的理论武器， 但是从整体来看，我国政府绩效管理研究的重点却只集中在政府绩效考评上，对 于公众参与研究的理论不多。在公众参与政府绩效管理的理论中，其主要集中在 公众参与政府考评方面，并就公众参与的理论、方法和实践进行了分析。新公共 管理运动强调的是公共服务的社会和民主导向，主张用民主和社会的标准来衡量 公共服务质量，不管是政府提供的公共产品还是服务，都要体现出广大公众群体 的利益需求，同时也必须要注重体现社会公平和正义，这就需要公众参与到政府 绩效的管理过程中来，成为绩效管理目标的参与制定者，成为政府绩效管理执行 的监督者之一，成为绩效评估的主体之一。因此需要有公众如何参与政府绩效管 理全部过程的理论作为有效指导公众有序、有效地参与政府绩效管理。 2 实践意义 加强政府绩效管理，扩大公众参与是行政管理制度的重大创新，是我国改革 发展的必然要求。我国正处于改革发展的关键时期，在发展获得巨大成就的同时， 也出现了许多矛盾。一些地方大搞“形象工程和“政绩工程”，一味的追求g d p 的增长，地方政府公信力下降等都是现在所要面对的问题。如何解决问题，提高 政府应然的政府效能，提高政府的形象，关键在于实行科学的绩效管理制度，运 用先进的绩效管理技术，扩大民众参与。最近几年，我国开始重视我国的绩效管 理，同时重视民主政治的建设，中央提出的“立党为公、执政为民 、“科学发展 观、正确政绩观”、“党政人才评价重在群众认可 等执政新理念无不显示出群众 2 硕二i = 学位论文 的重要地位。在地方各个政府也纷纷进行探索。然而至于群众如何参与政府绩效 管理的全过程，怎么样参与，参与的途径，参与的程度等等问题都没有系统的论 述和研究，所以在对西方发达国家绩效管理中的公众参与进行分析的基础上，吸 收具有借鉴价值的经验和教训。根据我国社会的实际经验和各地区的特征，探索 公众有序参与政府绩效管理的全过程，理清我国公众参与政府绩效管理的阻碍因 素，提出可行性的方案的分析，对完善公众参与政府绩效管理，规范公众参与， 形成公众参与制度，对于我国行政体制改革，建立服务型政府、责任政府来说具 有较强的理论意义和现实意义。 1 2 国内外研究现状综述 1 2 1 国外相关理论研究综述 绩效管理源于企业管理，运用到政府管理之中是从2 0 世纪5 0 年代美国的绩 效预算制度开始的。“绩效管理在根本上是一种关注工具、技术与方法的机制管理。 机制管理相对于体制管理而言，关注价值实现与制度运行的结果，并表现为解决 问题时应用的具体工具、技术和方法所构成的体系”心3 ，7 0 年代以来西方国家普 遍开展的“新公共管理运动”则使绩效评估在政府管理中得到了广泛的应用。政 府部门的绩效管理与私营部门的绩效管理有本质的区别，政府部门开展绩效管理 不仅仅是提高政府的效能，在某种程度上来说更应该表述为政府开展绩效管理是 为了更好的改善公共责任机制，提高政府的效率和服务质量，增加公众的满意度， 增强政府回应公众的能力。 一、公众参与政府绩效管理的意义 政府绩效管理中的评估环节可以分为两类，一类是来自政府部门的内部评估， 一类是来自公众的外部评估。美国学者凯瑟琳纽科默在迎接业绩导向型政府 的挑战一文中就认为公众的参与通过将事实与价值观结合起来而增加了指标体 系的社会相关性，指出公众参与政府绩效评估有助于政府行动的合法化，政府决 策的科学化以及政府形象的改善。m i c h a e lh w a l k e r 认为更好地了解顾客( 公众) 的需求是提高政府绩效的关键，只有官员对公众期望和满意度有所了解时才有可 能从实质上提高政府管理绩效。阿尔弗雷德和鲍尔也认为公共管理领域有两次主 要的运动：“一是群众参与政府的复兴，二是绩效评估运动。如果只关注政府内部 管理需要而不了解公众所需的评估是一件很不幸的事h 。 二、公众参与在政府绩效管理中的角色理论 美国的公众联盟小组认为群众是绩效管理合作的6 种角色：“顾客、所有者或 股东、问题的提出者、联合生产者、服务质量评估者和独立的结果跟踪者。并形 成了一个以公众参与、政府政策与执行以及绩效测评为核心元素的有效治理模式 【4 】。” 3 公众参与政府绩效管理的困境及对策研究 三、公众参与政府绩效管理的阻碍因素 公众参与政府绩效管理在实践中存在着许多阻碍因素，上级的决策者天生就 有削弱外界参与管理的偏好，4 而公众参与到政府绩效管理中就更需要上级领导的 支持了，正如c h r i s t o p h e rp o l l i t t 所认为的“在群众参与绩效评估时，高层的积极 支持是基础，任何绩效评估的成功有赖于强有力的政治支持n 。除了这一原 因外还存在着现实中公众参与的困境，c h e r ys i m r e l lk i n g 就认为群众的真正参与 会遭遇三大障碍：当代社会社会生活的本质、行政管理过程和参与的技术。 四、公众参与政府绩效管理的基本原则 要想公众有效有序地参与政府绩效管理，就必须设定一定的原则，不管是政 府还是公众都要遵循这一原则，以便保证管理活动的正常进行。美国有一家非营 利组织经过多年对公众参与项目进行开发，提出了一些基本的原则：“一是发展情 景化原则，即公众参与的深度和广度必须结合具体的情景，也就是要因地制宜。 二是需要公众与决策者之间有良好的互信；三是确保公众代表的多样性；四是要 建立广泛的对话；五是创造安全的公共空间；六是要影响决策的制定：七则是要 有持续的公众参与1 。” 就国外文献的总体来看，其理论已经形成了一定的逻辑框架，并且在实践的 基础上不断的成熟和完善。对公众参与政府绩效管理的各个方面都有比较深入的 研究。许多理论有一定的借鉴价值，但是我国具有自身的特点，国外的研究是基 于当地的社会环境和社会发展程度的，因此还需要进一步的消化和完善。 1 2 2 国内相关理论研究综述 国内政府绩效管理的实践探索是从上世纪9 0 年代开始的，一些地方政府开展 了多种形式的政府绩效评估试点。同时我国的学术界也开始关注政府绩效评估。 在1 0 多年来的发展中，关于政府绩效管理的文献十分丰富。具体可以分为以下几 类： 一是对西方国家政府绩效管理的理念与方法体系的引进和介绍。“1 9 9 4 年， 中国行政管理学会左然编译了英国学者大卫伯宁翰的英国地方政府中运用绩 效评估尺度的观察和约翰鲍恩的评估中央政府的工作绩效两篇短文，标 志着以组织为对象的政府绩效评估进入了我国学者的视野 h 。随后周志忍( 1 9 9 5 ) 在公共组织绩效评估：英国的实践及其对我们的启示一文中，对英国的绩效 管理制度进行了比较系统的介绍。随后佟宝贵( 2 0 0 1 ) 在其论文中对英国现行公务 员绩效评估制度进行了概述，并且对美国政府绩效考评活动进行了考察。蔡立辉 ( 2 0 0 3 ) 从西方国家政府绩效评估的理念方面进行研究，认为“绩效评估是西方国 家在现存政治制度的基本框架内、在政府部分职能和公共服务输出市场化以后所 采取的政府治理方式，反映了政府管理寻求社会公平与民主价值的发展取向，贯 穿了公共责任与顾客至上的管理理念。同时还有范柏乃主编的政府绩效评估与 4 硕1 j 学位论文 管理。孟华主编的政府绩效评估( 美国的经验与中国的实践) 等等。 二是绩效管理中有关绩效评估的文献。这一类的文献非常多，彭国甫的政 府绩效评估指标体系三维立体逻辑框架的结构与运用研究、中国政府绩效评估 研究的现状及展望、倪星的中国地方政府治理绩效评估研究的发展方向、严 超的地方政府绩效评估的最佳模式、郑志龙的政府绩效评估的制度基础等 等文章都是就政府的绩效考评进行的研究。中国行政管理学会联合课题组( 2 0 0 3 ) 在其报告中把我国政绩效管理的探索实践划分为三种类型：一是普适性的政府机 关绩效评估；二是具体行业的组织绩效评估；三是各种专项绩效评估。在此实践 探索的基础上提出了我国建立机关工作效率标准体系的基本原则及设想。这类的 研究内容只是对绩效评估的进行了一系列的分析。 三是对我国政府实施绩效管理的现状及相关问题进行探讨。如我国实行政 府绩效管理的可行性研究、政府绩效管理理念探析一兼谈我国政府绩效现状与 对策、社会转型期政府实施绩效管理的障碍分析、论我国政府绩效管理中的 问题及其克服等文章内容涉及政府绩效管理的定义、内涵，西方各国对其的实 践及提供的先行经验，我国实行政府绩效管理的现状、存在问题以及相关对策。 刘旭涛( 2 0 0 4 ) 等指出当前我国政府绩效管理中存在的问题在于缺乏政府绩效管理 的理念、缺乏绩效管理的制度基础等，并进而提出了在我国推行政府绩效管理的 策略和方法。 四是我国还有对发达国家进行绩效管理的管理手段、管理工具进行研究，比如 “全面质量管理”、“平衡计分卡 、“3 5 0 考评 等等这些管理工具。彭国甫的政 府绩效评估指标体系三维立体逻辑框架的结构与运用研究兰州大学学报( 社会科 学版) 2 0 0 7 第l 期、松典的平衡计分卡式地方政府业绩评价机制研究江海学 刊2 0 0 5 第2 期、彭向刚的平衡计分卡与公共服务型政府的战略管理中山大学 学报( 社会科学版) 2 0 0 5 第1 期、李明的基于平衡计分卡的党政部门绩效示标体 系初探中国行政管理2 0 0 5 年第3 期等等这些文章都是用管理工具去分析我国的绩 效管理。但是由于中国行政体制和其他国家的行政体制不一样，传统文化也相差 甚远，所以单纯的工具使用并不能有效的实施绩效管理。 五是一些学者，例如杨畅、钟瑛( 2 0 0 3 ) ，从行政文化的角度对政府实施绩效 评估进行探讨，分析了我国现代行政文化特征，从行政文化影响方面提出了绩效 评估的原则和对策。卢新海( 2 0 0 3 ) 贝j j 从政府信息化的角度出发，认为只有政府信 息化才能使政府行政效率得到有效地提高，同时也才能使政府绩效的评价变得更 加客观和容易。而徐双敏( 2 0 0 3 ) 从我国政府实行绩效管理的可行性为研究角度， 指出了我国实行政府绩效管理的主要障碍在于“政府与企业两种组织的性质差异、 政府作为行政组织所特有的弊端、观念的障碍。 六是关于公众参与政府绩效管理的研究。当然国内学者介绍最多的是国内外 5 公众参j 政府绩效管理的困境及对策研究 政府的评估，而且论及参与主体时，也多从多元主体的主张入手，有些学者虽强 调公众的参与，但将公众作为参与主体进行专门介绍的论著比较少。陈国权、李 志伟在从利益相关者的视角看政府绩效内涵与评估主体选择中指出评估主体 多元化的必要性；徐红、祝小宁在政府绩效评估的现状及其对策分析中提出 以公众评估和专家评估促进政府绩效，以及树立以公众为本的绩效观。徐双敏 ( 2 0 0 9 ) 在公众参与政府绩效管理的现状与思考中介绍了公众参与政府绩效 评估的重要性。直到近两年来公众参与政府绩效管理的论文才逐渐增多，例如， 蒋敏娟( 2 0 0 9 ) 在政府绩效评估中的公众参与一我国的实践历程与前景中对公 众全程参与政府绩效管理进行了研究，并提出了政府绩效管理的全程参与模式。 总体来说，目前国内有关政府绩效管理的理论和实践的论文和文献都比较丰 富。研究的情况大致可以分为三个阶段： 其主要是对外国的研究进行引进和介绍； 第一个阶段，探索阶段( 1 9 9 4 1 9 9 9 年) 。 第二个阶段，研究拓展阶段( 2 0 0 0 2 0 0 3 年) 。其主要是研究绩效评估的基本理论、方法、制度设计等等；第三个阶段，研 究的系统化、细化和创新阶段( 2 0 0 4 年一至今) 。研究的重点是从单纯的绩效评估 深化为绩效管理阶段、细化到主题等。但是公众参与政府绩效管理过程中的研究 还处于不成熟的状态，只有少数文献把公众作为一个全程参与的对象进行研究， 很多论文和专著只集中在把公众当作绩效评估的主体进行研究。 1 3 研究方法和研究内容 1 3 1 研究方法 1 比较研究法 运用比较分析方法，在深入了解一些发达国家和地区的公众参与政府绩效管 理的情况下，与我国现阶段公众参与绩效管理的情况进行比较，分析我国公众参 与政府绩效管理的现状和不足，并进一步借鉴其他国家的经验，完善我国公众参 与政府绩效管理。 2 文献分析法 在比较研究和实证分析的之外，采用文献检索、网络资料收集、图书馆书籍 查阅等方法尽可能地收集相关的资料，精、深阅读有关政府绩效管理和公众参与 的有关内容，并通过集中学习，深入钻研，提出自己对公众参与绩效管理的相关 看法。 1 3 2 研究内容 本文通过比较的方法，对公众参与政府绩效管理展开研究论述，为公众有效 参与政府绩效管理全过程提供理论支持，进而实现我国绩效管理中公众参与实践 过程的科学化和有效性。希望通过中外比较分析，把握我国绩效管理过程中公众 6 硕士学位论文 参与的现状和现阶段所存在的问题及所面临的困境，并提出完善我国公众参与政 府绩效管理的相关建议。为实现此研究目标，本文首先从公众作为一个群体参与 政府绩效管理的必要性以及公众在政府绩效管理中的角色定位出发，通过西方国 家政府绩效管理中公众参与的成功经验，分析我国公众参与的困境，最后根据我 国的实际情况，提出完善我国政府绩效管理公众有效参与的各项具体措施。全文 对研究内容安排为五个部分： 第l 章为绪论。主要介绍选题背景与选题意义，国内外研究现状的介绍和 简单评述，研究方法与研究内容。 第2 章论述公众参与政府绩效管理的相关理论。首先对公众参与进行了界定， 对政府绩效管理的内容进行了分析；新公共管理、公共选择理论构成了公众参与 政府绩效管理的理论基础。通过上述的理论框架，为文章的写作提供理论基础。 第3 章对我国地方政府绩效管理的初步探索进行了介绍，同时通过我国公众 参与政府绩效管理典型模型的介绍和分析比较，分析我国l o 多年以来政府绩效管 理中公众参与的情况。 第4 章通过对我国政府绩效管理实践的归类和分析，理出我国公众参与面临 的困境，如我国公众参与政府绩效管理的制度性保障不足，整个社会还没有出现 一套指导政府绩效管理的法律文件；同时我国公众参与的能力与动力不足，导致 公众参与的积极性不高；地方政府公众参与的范围小、程度低等。并从制度、文 化等角度对上述困境进行了分析。 第5 章完善公众参与政府绩效管理的对策建议。通过对西方国家政府绩效管 理的经验借鉴，以及我国自身独特的行政体制背景和文化背景，提出了公众参与 政府绩效管理的对策建议：一是从制度上保证公众的全程参与，从绩效管理目标 的确定到绩效管理程序的确定以及评议活动和对政府绩效活动的监督都得到制度 的保证，让公众参与做到有法可依。二是扩大政府绩效信息的公开力度，建立和 完善政府绩效管理信息系统，让社会公众能够得到信息上的保证，以便能够有效 的参与政府绩效管理。三是从传统文化的角度来看，必须要建立适应公众参与的 政府绩效文化，从思想上摆脱传统行政文化的束缚。四是通过培养公众参与政府 绩效管理的能力，来实现公众的广泛参与。五是政府要科学的确定参与的公众主 体，使公众参与有序、有效。 7 公众参| j 政府绩效管理的困境及对策研究 第2 章公众参与政府绩效管理的相关理论、 2 1 公众参与政府绩效管理相关概念界定 2 1 1 公众的定义 公众是指“与社会组织发生相互作用并面临共同的问题和利益而形成的社会 群体”1 ，通过这一定义，可以看出首先公众是一个社会群体，不仅仅包含社会 中的个人、群体也指社会中存在的其他社会组织。按照公众的分类，公众又可以 分为内部公众和外部公众，内部公众是指组织内部的成员，外部公众则是指与组 织有直接或间接联系的个人或者群体以及形成的社会组织。本文中的“公众其 范围的界定主要是从“外部公众”的角度出发来讨论。也就是说本文的“公众” 是指除了行政机关以外的社会公众或者称作为政府的管理对象，包括一定地域的 社会公众个体，也包括形成的社会组织。公众的界定是为了更精确地确定参与政 府绩效管理的主体。 。 2 1 2 政府绩效管理内涵分析 政府绩效管理是指“政府在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与 外部效应、数量和质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一 的基础上，为获得公共产出最大化的过程阳政府绩效管理最初是由企业中的绩 效管理变化发展而来的，起源于社会公众对政府职能重新定位和解决政府财务危 机。与传统的行政相比，政府绩效管理更加注重管理理念、管理方法、管理手段 的创新。作为一个系统的体系，具体的内容有以下几个方面：政府绩效目标、政 府绩效信息、绩效合同、绩效预算、绩效评估和绩效申诉等管理环节，其中“绩 效预算被认为是一种将预算与组织绩效及战略目标结合起来的有效工具。n 们”虽 然绩效管理是一种提升绩效水平的技术方法，但是政府绩效管理除了把它看作是 技术方法之外，还要把它看作是新的行政理念，这也就是政府绩效管理和企业绩 效管理的重要区别。一个方面，政府绩效管理提升绩效，实行绩效管理首先就要 必须以公民为本。政府部门要善于、敢于倾听公众的声音，对于公众的需要，要 及时地给予回应。同时也必须让社会公众参与到社会的治理之中，让公众成为绩 效的评价者。同时为了提高绩效，就必须充分发挥市场机制的作用，传统的政府 部门是公共服务的唯一提供者，处于垄断者地位，为了更有效的提升绩效，就必 须打破这种垄断，让社会公众参与到一些公共服务的提供上来，并引用工商界先 进的管理理念和技术手段，让政府与社会公众以及政府内部之间形成良好的竞争 硕士学位论文 压力。当然政府绩效管理也必须要注重自身存在使命，在不能或者无法让私人提 供服务时要有效地配置资源。 对政府绩效管理这个体系的理解首先要了解什么是政府绩效。对于政府绩效 的分析和归纳，许多专家有着不同的见解，但是其主要的内容还是有一致性的看 法。随着时代的发展，人们对于政府绩效的理解也在不断的深化。西方学者首先 认为绩效包括的三个要素是经济、效率和效果即“3 e 结构。经济指标就是要求 以尽可能少的成本提供与维持一定数量和质量的公共产品和质量。效率指标就是 投入和产出之间的比例关系，它可以分为两个类型，一个是生产效率，即生产或 提供服务的成本，一个是配置效率，即产出的产品或者公共服务能不能满足社会 公众的偏好，能不能达到帕累托最优。效果就是在效率无法去衡量非货币化的公 共产出和服务时来衡量公共产出和服务的一个指标，它关心的问题是社会中存在 的问题和情况是否得到了改善。在对“3 e ”的关注之后，人们逐渐关注起政府的 服务质量，在“3 e ”的基础上加上了质量的要素。还有一些学者们认为政府除了 “3 e + 质量”需要根据政府的本源性质，还要把“公平”、“责任”、“回应 等要 素加入绩效的概念之中。因此政府的绩效就成为了一个包括3 e 、质量、公平、责 任和回应要素在内的综合性结构概念。这也是本文中政府绩效的内涵。 政府绩效管理与政府绩效评估是既有联系又有区别的一对概念。绩效评估也 称之为绩效测评、绩效考评，是“根据预定的管理目标，运用一套力求全面、客 观、公平的评估指标，对特定时期公共组织和人员的管理状况进行全面综合测评 的过程h 。政府绩效评估在整个绩效管理体系中具有元工具的作用，同时也承 担着承上启下的重任。“评估是绩效管理的一个关键环节，如果无法衡量，就无法 改善，除非能在绩效目标实现程度的衡量方法方面取得共识，一切确定绩效目标 或标准的努力都是徒劳无益的n 羽”。它是绩效管理的基础工程，通过有效的评估， 可以为绩效管理带来真实可靠的绩效信息，为绩效的改进提供一个基础。通过对 目标结果的比较，可以有效地了解到政府行政活动的情况，是否实现了预设的行 政目标和效果，同时也可以反映出社会公众对于政府绩效表现的感受。同时绩效 评估还可以成为绩效改进的一个工具，通过绩效评估来诊断出问题，找到差距， 从而可以调试目标设定和重新整合资源，在一定程度上绩效评估可以有效的实现 政府绩效的持续性改进。绩效评估又为绩效审计提供了方法和制度平台。因此西 方国家在进行政府绩效管理时，几乎绩效评估成为了代名词。绩效评估的外延被 放大，本不是绩效评估的内