（行政管理专业论文）公务员辞退制度实施中的困境及对策研究.pdf

摘要 中华人民共和国公务员法正式实施，标志着以建立和推行国家公务员制度 为重要内容的人事制度改革已经进入了一个新阶段。但是，由于“出口”不畅，尤 其是公务员辞退制度在实施过程中又遇到诸多困境，辞退制度未能得到很好的执 行，导致公务员身份实际上的终身制未得到根本的改观，行政效率低下是不争的事 实。只有科学规范的实施公务员辞退制度才能从根本上打破公务员身份的终身制， 提高政府部门工作效率。本文以公务员。出1 3 ”重要途径之一的辞退作为研究对象， 从不同角度全面分析了辞退执行过程中遇到的各种困境，进而有针对性的提出了一 系列对策建议。 论文研究共分五个部分。论文第一部分对选题的背景、研究的现状、相关基本 概念和方法，以及研究内容和方法作了简要的说明；论文的第二部分进一步阐述我 国公务员辞退制度的现状及进一步规范公务员辞退的意义；第三部分从辞退失范、 辞退执行中避重就轻、辞退后辞退费发放、“期权腐败”等角度分析了辞退制度在 实施过程中遇到的困境及其原因；第四部分针则对存在的问题，从完善考核制度、 完善公务员权利救济制度、规范领导干部的权力行使、加快配套措施建设、杜绝“期 权腐败”合法化发生在辞退环节等方面提出了进一步规范公务员辞退的对策建议； 结论部分总结了全文的主要观点，指出了今后的研究方向。 关键词：公务员制度、辞退、考核、对策 a b s t r a c t f o r m a l l yi m p l e m e n t e do fl a wo nc i v i ls e r v a n ts i g n sr e f o r mo ft h e p e r s o n n e ls y s t e mh a se n t e r e dan e ws t a g e b e c a u s eo ft h ed i s m i s s a ls y s t e mo f c i v i ls e r v a n th a sn o tb e e n p r o p e d ye n f o r c e da n de n c o u n t e r e dd i f f i c u l t i e si nt h e i m p l e m e n t a t i o n ，r e s u l t i n g i na d m i n i s t r a t i v e i n e f f i c i e n c y i n o r d e rt o f u n d a m e n t a l l yi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fg o v e r n m e n td e p a r t m e n t s ，w em u s t b r e a kt h eo c c u p a t i o n a ls a f e t ya n df u r t h e ro p e nt h ec i v i ls e r v i c e ”e x p o r t ”，a sa l l i m p o r t a n tw a yt o e x p o r t ，t h ed i s m i s s a ls y s t e mo fc i v i ls e r v a n ti su t m o s t i m p o r t a n c e w em u s tb ea c t i v e ，s a f e ，s c i e n t i f i ct oi m p l e m e n tt h ed i s m i s s a l s y s t e mo fc i v i ls e r v a n t h o w e v e r ，b g c a u s eo fc u l t u r e ，i n s t i t u t i o n sa n d e s p e c i a l l yt h ee x a m i n a t i o ns y s t e m ，t h ed i s m i s s a ls y s t e mo ft h ec i v i ls e r v a n ti n t h ea c t u a li m p l e m e n t a t i o np r o c e s st h e r eh a sb e e ns o m em i s t a k e sp h e n o m e n o n f u r t h e ri m p r o v et h es y s t e mf o r t h ed i s m i s s a lo fc i v i ls e r v a n tt of u r t h e r i m p r o v ec h i n a sc i v i ls e r v a n ts y s t e mi si m p o r t a n tt h e o r e t i c a ls i g n i f i c a n c ea n d p r a c t i c a lv a l u e t h ed i s s e r t a t i o ni sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ep r e f a c ep a r to ft h et h e s i s s t a r t e df r o mb a c k g r o u n d ，r e s e a r c hs t a t u s ，r e s e a r c hc o n t e n ta n dm e t h o d t h e s e c o n dp a r tf u r t h e re x p o u n d e dc h i n a sd i s m i s s a ls y s t e mo ft h ec i v i ls e r v a n t s t a t u sa n di t ss i g n i f i c a n c e t h et h i r dp a r ta n a l y z e dp r o b l e m sa n dr e a s o n so f t h ed i s m i s s a lo fc i v i ls e r v a n ti nt h ei m p l e m e n t a t i o n t h ef o u r t hp a r tp r o p o s e d s o m es u g g e s t i o n st of u r t h e ri m p r o v ed i s m i s s a ls y s t e mo ft h ec i v i ls e r v a n t t h e l a s tp a r to ft h et h e s i sl o o k e db a c kt h em a i nv i e w sa n dp o i n t so u tt h en e x t k e y w o r d s ：c i v i ls e r v a n t s y s t e m ；d i s m i s s ；e x a m i n a t i o n ； c o u n t e r m e a s u r e s i n 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论 文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事 对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 如不实，本人负全部责任。 学 售年 旯 龟e t 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊( 光 盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档， 可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和 纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅 和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大学研究生院 办理。 论文作者( 签 3p 年1 月户e l 河海大学硕士学位论文公务员辞退制度实施中的困境及对策研究 第一章绪论 1 1 问题的提出 中华人民共和国公务员法正式实旌，标志着以建立和推行国家公务员制度为 重要内容的人事制度改革已经进入了一个新阶段。在公务员队伍的“进口”上，考试 录用制度已经全面实施并且取得了显著的成效；在公务员队伍的管理上，考核制度和 竞争上岗工作也正在贯彻落实。现在，工作的重点就是畅通公务员队伍的“出口”， 积极稳妥地推行国家公务员辞职辞退制度，科学、规范的实施辞退制度更是重中之重。 严格实施公务员辞退制度，有利于改革传统的干部人事制度，过去我们的干部人 事制度存在着干部“能进不能出”的弊端，国家行政机关没有辞退工作人员的权力， 因而不能解除那些明显不符合干部要求的人的干部身份，一个人一旦获得干部身份， 就有了“铁饭碗”、“太平岗”，只要不犯大错误或者触犯刑律，无论能力品行如何， 都可以留在干部队伍里；有利于建立优胜劣汰的竞争机制，由于传统的人事制度缺乏 优胜劣汰的竞争机制，用人单位没有用人权，没有辞退权，在职闲暇呈最大化趋势， 严重影响了工作人员积极性的发挥；有利于保持公务员队伍的活力；有利于保护公务 员的合法权益。 然而，由于目前我国公务员退出公务员队伍的途径少，又由于各种退出途径的性 质不同，因此每种退出方式对于提高行政机关的工作效率的作用也大小不一。我国目 前主要有以下几种途径：辞职、辞退、退休、引咎辞职、开除。 一、从辞职来看。公务员的辞职是指公务员根据本人意愿，依照法律规定辞去现 任职务，解除其与行政机关职务关系的法律行为或法律事实。从定义可以看出，此种 退出途径的主动权掌握在公务员自己手中，不管目前我国公务员辞职率是高是低，对 于提高行政机关工作效率几无影响。 二、从辞退来看。公务员的辞退是指国家行政机关依照法律规定的条件，通过一 定的法律程序，在法定的管理权限内作出的解除公务员全部职务关系的行政行为，这 种行为的直接结果是解除了公务员与国家行政机关的工作关系。辞退无需征得公务员 本人的同意，而是公务员所在部门或单位在一定条件下依法作出的一种行政行为。显 然，与辞职不同的是，辞退是法律赋予国家行政机关权力，只要符合法定的事由，行 政机关就可以根据法定程序辞退公务员，这就从理论和实践上打破了公务员身份的终 河海大学硕士学位论文公务员辞退制度实施中的困境及对策研究 身制。由于主动权掌握在行政机关，因此，辞退对于彻底提高机关工作效率的作用是 显而易见的。 三、从退休来看。公务员的退休是指国家公务员在达到规定的年龄和工作年限， 或丧失工作能力，退出工作岗位后，享受相应的政治生活待遇，基本生活保障。从定 义中可以看出，年龄及工作年限是客观的事实，不以人的主观意志为转移，对于提高 机关工作效率基本没有影响。 四、从引咎辞职来看。公务员的引咎辞职是指由公务员自己主动承担过失或错误 的责任，并因此感到内疚而辞职。我国目前的公务员引咎辞职制度主要是针对领导干 部而言的，很显然其对提高行政机关工作效率也无明显影响。 五、从开除来看。开除是行政机关对于违反公务员纪律且未违法而给予公务员的 一种行政处分，是行政处分里最严重的一种。开除决定并不需要根据考核作出，而是 根据违纪且未违法的事实，因此，此种退出途径与行政机关的的工作效率高低并无太 大联系。 通过上述分析可以看出，作为退出途径之一的辞退对于畅通“出口”，破除公务 员身份实际上的终身制、显著提高行政机关的工作效率，减少“在职闲暇”最大化现 象至关重要。但是，由于辞退国家公务员是一项政策性强、比较敏感的工作，关于国 家公务员辞退内容的法规和政策又不完备，公务员辞退制度在实施过程中遇到诸多困 境，辞退制度未能得到很好的执行。因此，如何开展这项工作，还有些理论和实践问 题需要研究解决。 1 2 研究现状 当今世界随着信息化、全球化时代的来临，民众素质提高，参与意识增强，传统 的官僚科层组织已经不能适应时代的要求。为了适应这一挑战，以撒切尔夫人的管理 主义改革为开端，一场旨在重塑政府的新公共管理运动席卷了西方发达国家。新公共 管理运动导致了整个政府公共管理实践模式和理论体系的重大转换，政府行政体系的 核心一人事制度必然成为改革的重要内容正如美国学者桑德斯所说“行政改革的浪 潮席卷全球，其中一个共同的方面是对公务员制度的改革。因为它已成为官僚化墨守 成规和信誉扫地传统的化身”。 盖彼得斯在政府未来治理模式中认为传统公务 o ( 美) 罗纳德桑德斯美国的公务员队伍一一是改革还是转型 国家行政学院国际合作交流部西方国家行 政改革述评 c 北京：国家行政学院出版社，1 9 9 8 ，2 5 0 - 2 5 8 2 河海大学硕士学位论文公务员辞退制度实施中的困境及对策研究 员制度的原则与特征都将发生剧烈变动，如放松规制、破除永业制等。 但是由于西 方国家对业务类公务员实行职业常任制度。故而很少强调辞退问题，有很多国家的立 法中甚至都没有辞退的规定。即使有辞退规定，为了充分保证公务员的合法权益不被 侵犯，某一部门着想辞退一名公务员，其程序也是相当复杂、过程也是相当漫长的。 以美国为例，美国某一政府部门要想辞退某位公务员，就必须用几个月的时间详细记 录其恶劣表现。辞退通知下达后。还要给该雇员3 次上诉的机会。其时间仅前两次就 要花去2 2 4 天。只有3 次上诉失败后，该雇员才有可能被辞退。这就使辞退变成一种 费时费力的工作，因此，美国是很少发生公务员被辞退事件的，除非到了不得而已的 地步。由于美国政府对公务员的过分“爱护”进一步强化了公务人员的职业平安，从 而出现了前文所述的一些学者要求改革公务员制度，打破公务员永业制的强烈呼吁。 国内公务员制度理论研究始于2 0 世纪8 0 年代初。对公务员辞退制度的研究则始 于1 9 9 3 年国家公务员暂行条例及之后出台的国家公务员辞职辞退暂行规定。 李和中在其中国公务员制度概论里为我们阐述了辞退公务员的条件、程序、范围、 意义；黄卫平、谭功荣在公务员制度比较中为我们介绍了国外公务员辞退概况及 关于我国公务员辞退制度的思考；徐颂陶在其新编国家公务员制度教程里不但给 出了西方国家鲜有针对辞退公务员行为的研究的原因，而且阐释了我国实行公务员辞 退制度应注意的问题，同时也提出了一些解决办法；杨文忠在辞退国家公务员制度 中几个问题的商榷中更详细的论述了辞退过程中容易出现的偏差，例如，拟辞退公 务员能否按辞职处理、拟辞退公务员能否按退休处理等；杨文忠在另一篇题为 辞退 制度实施难问题亟待解决里则又从外部的制度环境，包括失业保险制度、养老保险 制度、医疗保险制度等方面论述了其对顺利实施公务员辞退制度的意义，并认为制度 层面的原因才是制约辞退制度进一步实施的根本原因。陈庄在国家公务员辞职、辞 退制度浅议里从制度层面为我们罗列了辞职、辞退过程中存在的问题；张世界在不 称职公务员处理难点透析中则认为，目前处理不称职公务员有三难：观念更新难、 如实考核难、执行落实难；齐惠则在 略论我国公务员退出机制中提出将考核制度 引入退出机制，较于其它文献，她为如何规范实施公务员辞退制度提供了一个全新的 视角，反映了对于公务员辞退制度认识的深化，是一种进步；李雪卿在我国国家公 务员辞职辞退制度存在的问题及对策分析中认为，为了使辞退制度科学化、规范化、 。( 美) 盖- 彼得斯政府管理与公共服务的新思维 国家行政学院国际合作交流部西方国家行政改革述评 c 北京：国家行政学院出版社，1 9 9 8 卜5 3 河海大学硕士学位论文 公务员辞退制度实施中的困境及对策研究 合理化，必须完善公务员的考核制度；骆立骞则在广东省公务员辞职辞退开除状况 调查中进一步用数据说明了考核制度对于公务员辞退制度的重要性。但总的来说， 国内关于公务员辞退制度的文献还比较少。 显然，不管是国外还是国内，辞退公务员都是比较陌生的事情，理论上存在准备 不足的现象。著作上，关于公务员辞退的论述都只出现在诸如国家公务员制度教程 之类的著作中，都只是对这一问题进行了概括性、原则性的表述，目前为止还没有专 门的研究公务员辞退制度的著作；论文上，关于公务员辞退的论述则散见于对公务员 退出制度的分析中，在这些论文中，很少有专门针对公务员辞退的分析，有专门进行 分析的也只是从文化层面、制度层面分析了辞退难的原因及提出了一些解决方法，对 如何克服实施公务员辞退制度中遇到困难的对策则鲜有针对性的、系统的阐释。 1 3 相关概念 1 3 1 辞退与开除 辞退与开除的区别在于：第一，二者的性质不同。开除是对国家公务员严重违反 中华人民共和国公务员法所列纪律规定行为的一种最为严重的行政处分，适用于 那些严重违法失职，严重侵犯人民群众利益、损害国家机关声誉，屡教不改的公务员； 而辞退则不是一种行政处分，不具有惩戒性，公务员被辞退的原因可能是公务员主观 努力不够或者有其他客观条件制约，并不是出现了违法乱纪行为。第二，二者的法律 后果不同。尽管最终都是终止与行政机关的职务关系，但公务员被辞退后可根据国家 有关规定领取辞退费和根据规定享受失业保险；而被开除的公务员则不享受这些待 遇。若该开除的公务员该案辞退处理，不但国家为此要增加财政支出，而且国家公务 员纪律处分的规定也将形同虚设，也不符合辞退国家公务员的制度宗旨。 1 3 2 辞退与辞职、退休 辞退与辞职的行为结果都是公务员离开行政机关，但在实践中二者还是有很大区 别的。辞退是国家行政机关的主动行为、行政行为，国家行政机关无需征得当事人同 意，单方面即可解除其与国家行政机关之间的任用关系；辞职是公务员的主动行为、 自愿行为，是公务员由于各种因素依照法律法规的规定，申请终止与国家行政机关的 任用关系。只要是符合法定的辞退条件的，只能作为辞退来处理，而不能作为辞职处 理。 4 河海大学硕士学位论文 公务员辞退制度实施中的困境及对策研究 从退休制度来看，退休有法定退休和提前退休两种。根据中华人民共和国公务 员法第八十七条规定：“公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的， 应当退休”。同时根据第八十八条规定，公务员在工作年限满三十年或距国家规定的 退休年龄不足五年且工作年限满二十年的，本人自愿提出申请，任免机关批准后，可 以提前退休。在拟辞退的公务员中，可能有部分从形式上看符合提前退休的条件，但 这部分人与其他公务员相比显然是不同的，当辞退理由已经成立或已经进入辞退程序 时，允许当事人再提出按提前退休处理是不妥当的。为了维护法的平等性，对符合辞 退条件的人员，应依照规定予以辞退。否则，直接后果将大大削弱辞退制度的严肃性 和权威性，在一定程度上对国家公务员的退休制度还可能产生消极影响。 1 4 研究的主要内容和基本方法 1 4 1 研究的主要内容 本文着眼于我国公务员辞退制度存在的问题，进而分析存在困境的原因，提出对 策，以期进一步完善我国公务员辞退制度，因此本研究的主要内容有两大方面。 一、困境及其原因 公务员制度的建立一定程度上克服了传统干部人事制度诸如能上不能下，能进不 能出，干多干少一个样等的弊端。但是，由于我国公务员制度建立的比较晚，加上儒 家文化的影响，目前还未能真正形成优胜劣汰的竞争机制，“出口”仍然不畅，尤其 是辞退制度在实际执行中存在较多问题。具体表现为：第一，该辞退的未被辞退，不 该辞退的被辞退；第二，刚性不足，避重就轻现象较普遍；第三，辞退费支出无门； 第四，被辞退人员再就业困难；第五，“期权腐败”问题未引起足够重视。 针对这些困境，本文从考核制度、领导干部的权力、公务员的权利救济制度、“官 本位”思想、外部配套政策等方面分析存在上述问题的原因。 二、对策建议 在对出现问题的原因进行细致分析的基础上，本文从进一步完善考核制度、规范 领导干部辞退权、完善公务员权利救济制度、完善外部配套政策等、杜绝“期权腐败” 合法化发生在辞退环节等方面提出对策建议。 1 4 2 研究的基本方法 一、理论研究法。运用行政学和管理学等相关理论对我国公务员辞退制度的发展 5 河海大学硕士学位论文 公务员辞退制度实施中的困境及对策研究 与改革进行理论分析与思考，并从理论上探讨完善公务员辞退制度的必要性和科学 性。 二、文献研究法。本论文的选题是在当前现实的客观条件所允许的情况下确定的， 通过充分利用图书馆的资源、电子网络资源、档案资源和收集相关书籍、论文等途径， 查找阅读大量的文献。 三、逻辑推理法。通过研究中华人民共和国公务员法及一些读者的研究成果。 得出公务员辞退制度与考核制度存在很大的关联性，即考核结果的客观、合理与否直 接影响到辞退结果的合理公正与否 四、比较分析法。通过对我国公务员辞退制度的发展历程和现状的梳理，对公务 员辞退制度进行纵向的比较。 6 河海大学硕士学位论文公务员辞退制度实施中的困境及对簟研究 1 4 3 技术路线 本文拟采用以下的技术路线进行研究。 | 罔 帼 图1 1 技术路线图 7 同 河海大学硕士学位论文 公务员辞退制度实施中的困境及对策研究 1 5 创新之处 在进行了大量的文献阅读后，笔者发现：目前还没有文献单独对公务员辞退制度 进行有针对性的、系统的分析；没有人研究过公务员被辞退环节可能发生的。期权腐 败”现象；也没有相关文献说明考核制度对辞退制度的重要性。 因此，本文的创新之处有以下两个方面。 一、将辞退制度与辞职、退休制度剥离，对辞退问题进行更有针对性的、更全面 的研究。因为辞退与辞职、退休性质不同，对公务员本人造成的影响也不同，因此， 有必要对辞退制度作专门的研究。 二、首次提出了公务员被辞退环节也可能成为。期权腐败”合法化的途径。由于 中华人民共和国公务员法只对对辞职、退休的再就业作出明确限定，“期权腐败” 者可以通过很低的成本将辞职或者退休变成被辞退，从而使收益合法化。 8 河海大学硕士学位论文公务员辞退制度实施中的困境及对策研究 第二章公务员辞退现状及规范公务员辞退的意义 2 1 公务员辞退的条件及法律后果 2 1 1 予以辞退及不得辞退的情形 确定公务员辞退的条件是建立健全公务员辞退制度的关键。将什么样的公务员纳 入辞退的范围，不仅关系到被辞退公务员的利益，更重要的是事关公务员辞退制度是 否合理有效。如果规定过窄，一些该辞退的公务员就难以被辞退，辞退制度起不到应 有的淘汰作用；如果规定过宽，则有可能把合格的公务员列为淘汰对象，过犹不及。 因此，对辞退条件加以明确，严格而又科学、合理的界定范围便成为建立公务员辞退 制度的前提条件。 中华人民共和国公务员法立足本国国情，借鉴外国经验，对辞退公务员的条 件作了明确的规定。中华人民共和国公务员法在第十三章八十三条、八十四条分 别规定了予以辞退及不得辞退的情形。 一、予以辞退的五种情形 ( 一) 在年度考核中，连续两年被确定为不称职的； ( 二) 不胜任现职工作，又不接受其他安排的； ( 三) 因所在机关调整、撤销、合并或者浓缩编制员额需要调整工作，本人拒绝 合理安排的： ( 四) 不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在 机关工作，又不宜给予开除处分的； ( 五) 旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者 一年内累计超过三十天的。 二、不得辞退的四种情形 ( 一) 因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的； ( 二) 患病或者负伤，在规定的医疗期内的； ( 三) 女性公务员在孕期、产期、哺乳期内的； ( 四) 法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形。 2 1 2 辞退公务员的法律后果 9 河海大学硕士学位论文 公务员辞退制度实施中的困境及对策研究 行政机关辞退公务员产生的法律后果主要有一下两个方面：职务关系的消灭：辞 退后的待遇问题。 一、职务关系的消灭 公务员在职期间执行国家公务，享有国家规定的公务员的一切权利，同时必须履 行公务员的一切义务。公务员被辞退后，不再负有执行国家公务的责任，也不再享有 公务员的各项权利，无需履行公务员的义务，其与国家行政机关的法律关系随之消灭， 退出了公务员系统，不再保留公务员身份。 二、辞退后的待遇 中华人民共和国公务员法第八十五条规定：“被辞退的公务员可以领取辞退 费或根据国家有关规定享受失业保险。”即被辞退的公务员在暂时丧失职业后等待再 次就业期间可以从社会上获得物质上的帮助。辞退公务员客观上会给公务员造成一定 的损失，对于公务员的损失给予一定的补偿，体现了对公务员权利保障的周全性。国 外也有实行这种办法的。如法国公务员总章程第五十二条规定：“对于不能胜任 业务而被解雇的公务员，根据公共行政条例规定的条件，能够领取一笔赔偿金。”赔 偿费实际上就等于辞退费。又如，瑞士联邦公务员法第五十五条规定：。改变与 解除公务关系，公务员保留要求赔偿的权利。确立赔偿额应考虑到联邦提供的社会保 险基金。” 2 2 我国公务员辞退制度的实施现状 长期以来，我国干部人事制度缺乏合理的人员流动机制，对于干部的辞退，只有 一些零星的规定，没有形成一套制度，改革开放前一直没有专门规定，直到改革开放 以后，才制定了一些干部辞退的法律和规定。1 9 8 2 年劳动人事部颁发的吸收录用干 部问题若干规定中，规定新招收的人员在试用期不合格、延长试用后仍不合格的可 以辞退。1 9 9 2 年1 0 月国家人事部下发的 全民所有制事业单位辞退专业技术人员和 管理人员暂行规定，是我国第一个有关事业单位辞退的行政规章，标志着我国事业 单位人事制度改革进入了一个新阶段。1 9 9 3 年国务院颁布的园家公务员暂行条例， 正式确立了公务员的辞退制度；2 0 0 6 年实施的 中华人民共和国公务员法在第十三 章第八十三条和八十四条分别对予以辞退的情形和不能辞退的情形作了明确的限定， 以法的形式进一步规范了公务员辞退制度。 根据有关统计，从1 9 9 6 年中国实行公务员辞退制度以来到2 0 0 5 年的1 0 年间， 1 0 河海大学硕士学位论文公务员辞退制度实簏中的困境及对策研究 全国共有2 1 3 7 4 名不合格公务员被辞退，平均每年辞退约2 1 3 7 名。而截至2 0 0 5 年底， 我国公务员总数为6 3 6 9 万，按此计算，我国公务员的年均辞退率约为0 0 3 5 。 从被辞退公务员的地区分布看，经济发达地区由于观念转变快、制度贯彻较为彻 底、优秀人才储备充足、竞争激烈等因素，其辞退率要高于经济相对落后的地区，辞 退率高低与当地经济发展水平基本成正比例关系( 见图2 - 1 ) ： 图2 - 11 9 9 6 - 2 0 0 5 年公务员辞退人数按地区分布图 从被辞退公务员的年龄结构看，被辞退公务员年龄普遍在4 0 岁以下。3 0 4 0 周 岁约占4 2 ，3 0 岁以下约占4 8 。 从被辞退公务员的学历结构看，本科及以上学历约占1 0 ，大专学历约占2 9 ， 高中( 中专) 及以下学历约占6 0 ，可以看出，随着学历的升高，被辞退的公务员数 呈递减趋势。 从被辞退公务员的级别看，被辞退公务员在职时的职位级别非常集中，科级或以 下的公务员约占被辞退总数的9 8 ，而只有约1 6 的处级干部以及不足0 1 的处 级以上干部被辞退。 从被辞退公务员的工作部门看，被辞退的公务员主要集中于公安、人事、司法、 财政、税务等，象水利、农业、审计、统计、文化、环保、卫生、体育等部门则相对 较少。以广东省为例，截至2 0 0 5 年底，公安系统共有公务员5 8 5 2 5 人，被辞退人数 为5 9 7 人，约占总辞退人数的6 6 ；人事部门共有1 3 2 9 4 人，被辞退人数为1 0 1 人， 。本数据根据人民网第一解读：4 6 万名公务员告别铁饭碗背后整理所得 。此i 星i 根据人民网第一解读；4 6 万名公务员告别铁饭碗背后等相关资料整理所得 1 1 河海大学硕士学位论文公务员辞退制度实施中的困境及对策研究 约占被辞退总数的l l o 。 随着公务员辞退制度的实施，国家机关的工作作风有所改善、“在职闲暇”现象 有所减轻，机关工作效率有所提高，但离“人民公仆”的标准还有很大差距，还有 很大空间可以提升。因此，需要进一步规范实施公务员辞退制度。 2 3 规范公务员辞退的意义 一、有利于改革传统干部人事制度 过去我们的干部人事制度存在着干部“能进不能出”的弊端，国家行政机关没有 辞退工作人员的权力，因而不能解除那些明显不符合干部要求的人的干部身份。一个 人一旦获得干部身份，就有了。铁饭碗”、。太平岗”，只要不犯大错误或者触犯刑律， 无论能力品行如何，都可以留在干部队伍里，在本单位混下去或者在各单位之间调来 调去，职务也不会降低。由于没有辞退制度，加之干部队伍的“进口”控制不严，干 部队伍中这类人为数不少1 9 8 7 年某部门通过调查统计认为，不合格约占本部门全部 干部的4 ，这么多不合格干部留在干部队伍中，这严重影响了干部队伍的整体素质， 不利于国家公务的执行和国家行政机关的管理 。鉴于这样一种状况，我国在人事制 度方面作了许多改革，企业首先建立了辞退制度，对违反劳动纪律，不适宜岗位工作 的职工可以辞退。我国公务员制度吸收了这样的改革成果，并进一步加以完善，明确 规定了公务员的辞退制度并于1 9 9 3 年开始在全国范围内开始实施。公务员辞退制度 的实施从理论上打破了公务员身份的终身制，但在实际执行过程中由于各种原因导致 辞退决定未能执行、辞退率并不高，公务员身份基本上仍是终身制。因此，进一步规 范公务员辞退对于彻底打破公务员身份终身制有着十分重要的意义。 二、有利于建立优胜劣汰的竞争机制 在传统的人事体制下，只要进入。干部队伍”，就意味着稳定的职业，除非非常 严重的违法犯罪，“辞退”对干部来说是陌生的字眼。由于传统的人事制度缺乏优胜 劣汰的竞争机制，用人单位没有用人权，没有辞退权，在职闲暇呈最大化趋势，“做 一天和尚撞一天钟”的现象较为普遍，。干好干坏一个样”，严重影响了工作人员积极 性的发挥。只有新陈代谢，吐故纳新，才能保持公务员系统的活力 。只有竞争，才 能淘汰劣者，选择优者。实行公务员辞退制度，用人单位有权依照法律程序辞退不合 。中国新闻网十年辞退两万名公务员，三万余名辞职h t t p ：e d u s i n a 6 0 lc n e x 2 0 0 5 - 0 7 1 4 1 0 5 9 1 2 2 0 1 0 h t m l 。徐颂陶国家公务员制度敦程 h 北京：中国人事i j 版社，1 9 9 4 。钱再见、陈辉、许开轶、李雪卿公务员制度创新与实施山 广州：广东人民出版社2 0 0 2 1 2 河海大学硕士学位论文公务员辞退制度实旌中的困境及对策研究 格的人，录用选拔新的优秀人才。这样有助于打破职业平安，减少在职闲暇，激励在 职人员提高业务水平和工作效率据中新网报道，沈阳市自从1 9 9 2 年起实施公务员 辞退制度后，各级政府机关作风明显好转，工作效率显著提高，公务员在工作中有了 危机感和紧迫感，责任心和主动性有所增强，精神状态大为改观回。 三、有利于保持公务员队伍活力 邓小平同志在 增加的考核内 容，它既是我们党巩固执政地位、践行。全心全意为人民服务”宗旨的要求，也是发 展社会主义市场经济的迫切需要。在新的历史时期，我们有些地方、有些部门对公务 员的思想政治教育抓的不紧，拜金主义、享乐主义、极端个人主义在一部分公务员中 滋生，权钱交易、以权谋私、贪赃枉法、索贿受贿、弄权渎职、腐化堕落等等违法违 纪案件在公务员中呈上升趋势。因此，在市场经济条件下，增加对公务员“廉”的考 核，有助于增强其廉洁自律意识，使其始终保持和发扬艰苦奋斗的优良作风。但是中 华人民共和国公务员法和 颁布之日起，对公务员失业有了明确的规 定，但如何享受、怎样操作则没有具体规定o 。公务员失业保险制度的缺失构成了辞 退制度执行过程中出现避重就轻现象的制度性障碍。 3 3 被辞退人员再就业困难 被辞退公务员由于客观、主观原因，在进行再就业的时候可能会存在相当大的困 难，具体说有以下几点。 3 3 1 自身原因 被辞退公务员自身的素质、技能也是制约其顺利再就业的一个重要因素。我国目 前所处的特定历史阶段导致社会上需要大量的应用型、技术型人才，而公务员大多数 从事的是文职工作( 这点在古代表现更为明显) ，即使有一些有技术的公务员，也会 因为长期搁置不用而荒废。所以，抛却被辞退公务员身上所附的社会资源外，公务 员自身的知识结构是不能适应时代需求的。 3 3 2 辞退费支出困难 中华人民共和国公务员法第十三章第八十五条规定：“被辞退的公务员，可 以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险”。辞退费就性质而言，它应是国 家公务员被辞退后中断收入、再就业前，为保障其基本生活，促进早日再就业对其所 提供的一种经济援助 。这部分费用是失业公务员再就业之前的重要经济来源，对于 保障公务员日常生活及再就业至关重要但辞退费发放由谁负责、发放标准、发放方 法、发放期限等中华人民共和国公务员法均没有明确规定。这就给各个部门的辞 退费发放工作提供了很大的灵活性，很多部门借口单位经费紧张而少发甚至不发辞退 费，这对于刚刚失业的公务员来说，即使想自费参加再就业培训，也因经济收入的中 断而无法参加，这也在一定程度上阻碍了被辞退公务员的顺利再就业。 3 3 3 就业形势严峻 。陈绍萍建屯公务员失业保险制度的必要性及对策思考 j 中国劳动关系学院学报2 0 0 6 ( 1 ) 4 1 - 4 3 。谢菊试论健伞和完善我国公务员退出机制 j 理论导刊，2 0 0 6 ( 8 ) ，2 1 2 2 。杨文忠辞退国家公务员制度中几个问题的商榷 j 中国公务员杂志，1 9 9 5 ( 1 0 ) 9 - 1 0 河海大学硕士学位论文公务员辞退制度实施中的困境及对策研究 改革开放以来，我国经济持续快速发展，对于增加就业起到了积极的促进作用。 但由于我国经济发展相对落后，经济增长创造的就业机会有限，加上产业结构调整、 技术进步等原因，2 0 世纪9 0 年代以来，经济增长对就业的拉动作用减小，经济增长 创造的就业岗位相对减少，突出的表现是就业弹性偏低。9 0 年代平均就业弹性为0 1 左右( 即国民经济每增加1 个百分点，就业增加0 1 个百分点) ，不到8 0 年代的1 1 3 。 尽管我国一直保持了相当高的经济增长水平，但9 0 年代全国每年实际净增加的就业 岗位平均只有7 0 0 万个左右，只有8 0 年代的1 3 。这一现象在劳动力市场上有明显的 表现。劳动和社会保障部发布的全国6 2 个城市劳动力市场2 0 0 4 年第2 季度职业供求 信息表明，劳动力供给总量大于需求，1 0 0 名求职者只有7 4 个就业岗位。笔者认为， 这一供大于求的趋势将长期存在。 3 3 4 人才交流机制不完善 公务员被辞退，就意味着脱离公务员系统，与国家机关解除了任用关系。他们今 后的流向就涉及到人才交流机制的问题，而人才交流机制的主要目标模式就是人才市 场。虽然，目前各级政府人事部门都相继建立了人才流动服务机构，市场调节在人才 流动中的作用不断扩大，人才市场处于不断完善之中。人才市场为公务员提供了再次 择业的渠道和中介。对于被辞退的公务员可以根据自己的实际情况在人才市场找到适 合自己的新岗位。尽管市场调节在人力资源配置方面的作用越来越大，但我们必须看 到的是，我国人才市场的进一步完善还受保险、福利、医疗、户籍等管理制度的制约， 培育和发展人才市场仍是一项艰巨而复杂的工作。从社会保障制度来看，我国原有的 社会保障实质上是企业保障、国家保障，国家和企业将职工的生、老、病、死的经济 保障统统包下来，这其中暗含着高补贴的福利优惠，但是其弊端是覆盖面小，社会化 程度低。公务员一旦离开公务员系统，就意味着脱离了“保护伞”，生、老、病、死 也就没有了保障。从社会化服务体系来看，我国的人才市场与政府人事部门的人才服 务机构所提供的服务有限，仅限于发挥人才交流的中介功能，还有多方面服务功能未 开发出来。 3 4 “期权腐败”合法化 从权力寻租和扩张的一般规律看，通常具有空间和时间两个维度。在现代法治 。当前就业形势特点 j 中宏决策系列研究报告，2 0 0 4 0 9 2 5 2 6 河海大学硕士学位论文 公务员辞退制度实施中的困境及对策研究 社会，任何公权力都有其法定的行使边界。缺失行使边界，必然造成权力滥用，而权 力自身又都具有突破这种行使边界以期扩张和寻租的天然禀性。权力超越法定边界的 扩张和寻租，即为权力在空间上的寻租和扩张。权力的扩张和寻租通常会产生两大后 果：一是损害公众利益，二是谋得个人私利。这两种后果既可同时发生，亦可异时发 生。寻租和扩张后果发生时序上的这种延展性，即是权力在时间上的寻租和扩张，期 权腐败即属于权力在时间维度上的寻租和扩张，这种寻租和扩张模式具有相当的遮蔽 性和欺骗性。行为人利用寻租和扩张后果发生时序的延展性，故意使损害公众利益的 后果发生在前，谋得个人私利后果发生在后，模糊两种后果发生之间的关联性，借以 障人耳目、瞒天过海，达到规避风险、选避打击的目的。近年来，随着反腐败力度 的不断加大，一些腐败分了逐渐感到了在权力寻租中前所未有的压力和风险。他们既 不甘心放弃权力寻租，又担心在权力寻租中东窗事发，于是便绞尽脑汁不断研究和“创 新”以权谋私、权钱交易的策略与手法，力图探寻更加隐秘、能够有效规避风险的腐 败方式，“期权腐败”应运而生。这是权钱交易在空间上日趋狭小的新变种，是一种 将期权交易的市场行为应用到政治领域的新的腐败形式。由于立法疏漏、制度漏洞等 原因，。期权腐败”合法化情况有可能发生在辞退过程中 中华人民共和国公务员法的实施，标志着试图通过辞职或者退休将非法收入 合法化这一途径在理论上已行不通。中华人民共和国公务员法第十七章第一百零 二条规定：。公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其 他公务员在离职两年内，不得到原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任 职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动”。然而，遗憾的是中华人民共 和国公务员法并没有对被辞退公务员的再就业作出明确限定，“期权腐败”者可以 通过很低的成本将辞职或者退休变成被辞退，从而使收益合法化。 。阎德民期权腐败及其治理对策 j 中州学刊，2 0 0 6 ( 5 ) ，1 0 - 1 4 2 7 河海大学硕士学位论文 公务员辞退制度实施中的困境及对策研究 第四章规范公务员辞退的对策建议 4 1 进一步完善考核制度 考核本身是否科学合理，决定了辞退是否合理有效。因此，科学的考核制度对于 公务员辞退是至关重要的，应该进一步加以完善。 4 1 1 设置多元化的考核主体 科学合理的设置考核主体，既是建立公务员绩效考核体系的基本前提，也是保证 绩效考核有效性的一个基本原则。第一，上级领导及相关部门。上级领导及相关部门 对考核对象负有领导、管理、监督的重要职责，是必不可少的考核主体。第二，同级 公务员。同级公务员与考核对象工作职责相似，工作关系密切，对考核对象的业务流 程、工作效果等方面具有一定的知情度和鉴别力，应该纳入考核主体。第三，下级公 务员。下级作为决策的执行者，对于上级的领导能力、决策水平有着直接的体会，因 而，其作用有必要在考核主体的设置中有所体现。第四，社会公众。由于上级、同级、 下级三种考核主体都是政府内部的决策者、管理者和工作人员，他们的评估往往代表 着某一部门的局部利益。因此，应该引入以“顾客满意”导向的考核主体，即让政府 的服务对象一社会公众参与进来。目前已有青岛、大连、厦门、温州、南京等地将社 会公众引入公务员考核体系中来。例如，浙江省省级机关国家公务员( 机关工作人 员) 绩效考核实施办法明确规定：。各部门、单位要建立群众投诉监督、服务对象 评价反馈制度，定期组织社会和服务对象评议机关及其工作人员，把群众监督、评议 情况作为公务员考核的重要依据。国家公务员一年被群众投诉三次就要降职，连续两 年被投诉三次就将被辞退”又如，江苏全省各地不同程度地在考核中实行了民主测 评的办法，一部分直接面向群众的窗1 3 单位和部门，积极吸收群众和服务对象参与测 评。发端于南京市的“万人评议机关”，已经被广泛运用到人民群众对政府机关和公 务人员的考核评价中，取得了积极的监督效果。第五，专业评估机构。通过考核主体 的委托，专业评估机构通过其自身的专业知识和科学测评手段，对公务员绩效进行准 确、客观、公正的考核，提高公务员绩效考核的可信度和专业化水平。 为了能较准确的反映被考核者的实际情况，既体现考核的广泛性、民主性又尽可 能提高其信度和可接受度，并尽可能减少人为因素所造成的偏差，在健全考核主体的 河海大学硕士学位论文公务员辞退制度实施中的困境及对策研究 同时，应赋予不同的考核主体以不同的权重。由于不同部门的工作性质不同，且有的 部门有下级，有的部门没有下级，因此，在给不同考核主体分配权重时根据实际情况 可以有所不同。 4 1 2 细化考核指标内容 中华人民共和国公务员法第五章第三十三条规定：“对公务员的考核，按照 管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”为了使制 定出的考核指标更具有可操作性，下面对德、能、勤、绩、廉五个方面分别加以说明。 一、对于“德” 根据对“德”含义的分析我们可以将之细化为以下几项指标：( 一) 坚定的信念 及理想。要考核一个公务员是否具备了坚定的信念与理想，可以从政治敏锐性和洞察 力、准确把握时代发展要求、科学判断形势、积极贯彻党的路线、方针、政策，是否 为人民说话、为人民谋利益、为人民办实事等方面考察；( - - ) 职业道德。可以从是 否爱岗敬业、履行岗位职责；是否热心为群众和基层办事，具有服务意识、奉献精神、 合作精神；( 三) 务实的作风。即公务员一贯实事求是、一切从实际出发，注重和追 求实际的效率。一个公务员是否具有务实的作风，可以从工作的灵活性、策略的多样 性、措施的严谨性、效果的实在性等方面进行综合考核。 二、对于“能” 通过前述分析，为了在实际生活中更具操作性，笔者认为，可以将公务员能力考 核指标细分为以下几类：( 一) 理解判断能力，即公务员对国家方针政策、文件指示， 目标任务的认识领会，以及对本职工作中各种抽象或具体问题分析判断的能力。对公 务员来说，理解判断能力是非常重要的，因为在具体工作中，公务员需要上级的工作 思路有一个彻底准确地