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公共政策视角下的北京市义务教育资源均衡配置研究 摘要 义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教 育，是国家必须予以保障的公益性事业。义务教育均衡发展问题不仅 事关千家万户群众的切身利益，而且事关社会的安定、社会群体之间 的融合及整个社会的协调发展。北京市作为国家的政治文化教育中 心，特殊的地位决定了北京市有责任、有义务在建构社会主义和谐社 会的历史进程中更好地发挥示范带头作用。但由于社会、经济、文化 等历史原因以及人为安排的制度、政策性因素，北京市义务教育的发 展差异问题一直存在。本文认为要从资源配置角度科学地认清义务教 育发展的差异，才能深入分析失衡原因，揭示其特征与本质，并提出 相应的控制差异发展的方法和策略。 本文首先分析了义务教育均衡发展的理论基础，系统阐述了义务 教育均衡发展的内涵和思想，并在评述相关研究的基础上，确定本文 使用的重要概念，从人、财、物三个方面界定教育资源范围。由于各 地进行的义务教育均衡实践极富启发性，文章对此进行了归纳和总 结，为本文的研究提供了另一层面的借鉴。接着，文章在上述工作 的基础上，以人力、物力及财力资源为对象，设计出义务教育均衡发 展指标体系，从两个层次分析北京市义务教育均衡状态区县间和 校际间，结果发现：区县之间在义务教育整体水平、教育投入、办学 条件等方面有较大差距，在有些地区，这种差距不是在缩小，而是还 有扩大的趋势：区域内学校之间差距巨大；学校间不均衡导致的择校 问题，加剧优质资源在学校和群体闻的分化。尤其是区域内不均衡是 造成义务教育阶段择校收费、学生负担过重的重要根源之一，是人民 群众迫切关注和反映强烈的问题，也是党中央高度重视的问题。如果 不改变这一现状，势必影响社会的公平与进步，影响北京市的社会声 誉，影响北京市现代化建设的进程。 有鉴于此，本文在把握现状基础上从社会经济背景、教育制度和 体制、教育财政体制、教师人事制度深入分析北京市义务教育均衡发 展的原因，并结合北京特殊地位，说明该问题的复杂性和特殊性。针 对以上原因，我们根据实际情况先易后难地提出一些针对性和操作性 较强的对策建议，并提出构建保障北京市义务教育资源均衡配置的长 效机制。 关键词：义务教育；教育公平；教育均衡；资源； r e s e a r c ho nt h eb a l a n c e d d e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n i n p e k i n gu n d e rt h ev i e wo fp u b l i c p o l i c y a b s t r a c t c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni st h ep u b l i cw e l f a r et h en a t i o nm u s t p r o v i d ef r e ea n da l lc h i l d r e no ft h er i g h ta g em u s te n j o y t h eb a l a n c e d d e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o nc o n c e r n sn o to n l yi n t e r e s t so ft h e p e o p l e ，b u ta l s ot h es t a b i l i t yo ft h es o c i e t y ，t h ea m a l g a m a t i o no f s o c i a l g r o u p s ，a n d t h eh a r m o n yo ft h ew h o l en a t i o n p e k i n g ss p e c i a lp o s i t i o n a st h en a t i o n s p o l i t i c a l ，e c o n o m i c ，c u l t u r a lc e n t e rd e t e r m i n e si t s p i o n e e rr o l e i nt h ep r o c e s s o fc o n s t r u c t i n gt h es o c i a l i s th a r m o n i z e d s o c i e t y w h i l et h e r ea r eh i s t o r i c a l r e a s o n so fs o c i e t y , e c o n o m i c s ，a n d c u l t u r ei na d d i t i o nt os y s t e mf a c t o r s ，p e k i n gh a sb e e nc o n f r o n t e rw i t ht h e u n b a l a n c e dd e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n i ti sb e l i e v e dt h a t t h r o u g ha p p r o p r i a t e l y a l l o c a t i n g r e s o u r c e sc a nd i f f e r e n c e s i n d e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o nb ec l a r i f i e da n dm a yr e a s o n sb e e x p l a i n e d 5 t h e o r e t i c a lf o u n d a t i o no ft h eb a l a n c e d d e v e l o p m e n t o f c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni si n t r o d u c e da tf i r s t a n dt h e n ，r e l e v a n td e f i n i t i o n s a r em a d ei nt e r m so fp e o p l e ，m o n e y , a n dm a t e r i a lo nt h eb a s i so fr e v i e w o fl i t e r a t u r e b e c a u s eo ft h ee n l i g h t e n i n gm e a n i n go fp r a c t i c e sc o n d u c t e d s o m e w h e r e ，e x p e r i e n c e sa r es u m m a r i z e da n dc o n c l u d e df o rr e f e r e n c e t h i sp a p e rd e s i g n st h er e a s o n a b l et h es y s t e mo fi n d e x e st of i n do u tt h e b a l a n c e ds i t u a t i o no fp e k i n g sc o m p u l s o r ye d u c a t i o na tt h ei n t e r d i s t r i c t a n di n t e 卜s c h o o ll e v e l s t h er e s u l t ss h o wt h a tt h e r ea r eg r e a td i f f e r e n c e s i ne d u c a t i o n a lf i n a n c e ，t e a c h i n gc o n d i t i o n sa n dt e a c h e r sb e t w e e nc o u n t i e s a n dd i s t r i c t s af e ws c h o o l sw e a ki n s c a l e ，t e a c h i n gc o n d i t i o n sa n d t e a c h e r ss t i l le x i s t c i t i z e n si n p e k i n g a r e u n s a t i s f a c t o r yw i t h t h e u n b a l a n c e dd e v e l o p m e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，w h i c hi sa l s ot h e p r o b l e mt h eg o v e r n m e n th a sp u te m p h a s i so n t h i sp a p e ra n a l y z e dt h ec a u s eo ft h eu n b a l a n c e dd e v e l o p m e n t b a s e do nt h eu n d e r s t a n d i n go ft h es t a t u sq u oc o n c e r n i n gt h es o c i a la n d e c o n o m i cb a c k g r o u n d ，e d u c a t i o n a ls y s t e m ，e d u c a t i o nf i n a n c i a ls y s t e m ， p e r s o n n e ls y s t e m ，a n dp r o p o s e d s o m es h o r t t e r ma n d l o n g t e r m s u g g e s t i o n st oi m p r o v et h ef e a s i b i l i t y k e y w o r d s - c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；e q u i t yo fe d u c a t i o n ；b a l a n c e de d u c a t i o n ：r e s o u r c e s 6 独创性( 或创新性) 声明 本人声明所呈交的论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢中所罗列的内容以外，论文中不 包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得北京邮电大学或其他 教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任 何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 申请学位论文与资料若有不实之处，本人承 本人签名：日期： 担一切相关责任。 型严一 关于论文使用授权的说明 学位论文作者完全了解北京邮电大学有关保留和使用学位论文的规定，即： 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属北京邮电大学。学校有权保 留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许学位论文被查阅和借 阅；学校可以公布学位论文的全部或部分内容，可以允许采用影印、缩印或其它 复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后遵守此规定) 保密论文注释：本学位论文属于保密在一年解密后适用本授权书。非保密论 文注释： 本人 导师 适用本授权书。 2 日期： 日期： 1 1 选题背景 第一章引言 从某种程度上说，教育均衡发展是教育平等思想、教育公平思想在新时代的 发展，实质上是以教育均衡发展作为促成教育平等、推进教育公平的重要途径。 虽然教育均衡发展这一理论的提出是近几年的事，但其前身教育公平思想的 探讨，英美早在2 0 世纪三十至五六十年代就已经展开。美国义务教育公平的实 现伴随着一系列的诉讼和案例。美国学区经济差异( 主要来源于学区财产价值差 异) 直接导致各学区中小学教育经费投入的不均衡。美国法院和学者( m u r r a y 等，1 9 9 8 ) 均以生均教育支出作为判断公平的唯一依据。学者们依据此指标使用 经济学中常用的基尼系数等工具测量美国教育公平的程度，同时分析法院判决对 教育财政体制的影响以及教育公平的改善效果。这些研究的基本结论是美国州内 教育差距大于州际间差距，诉讼案件都显著提高了教育的公平程度，州承担的教 育支出明显增加，并未出现“劫富济贫”的现象。英国中央教育咨询委员会( 1 9 6 7 ) 提出了一个全国性的教育补偿计划即“教育优先区 的设想。通过国家干预，打 破因社会经济障碍而陷于贫困的儿童无法摆脱困境的恶性循环，应该对于那些处 于教育优先区的贫困与处境不利儿章给予额外的教育资源。发展中国家巴西建立 义务教育基金以避免资金挪用，该基金使得各州每名学生的年均经费都能达到最 低标准，而且其中不低6 0 的资金用于支付从事公共基本教育在职教育人员的工 资。 从国际趋势来看，义务教育均衡发展的理念在各国法律中予以确定，义务教 育的实质均衡获得空前的重视，其基础地位得到不断加强，为此，多个国家的义 务教育投资体制己发生变化，中央或上位政府承担着越来越多的责任。 北京市作为构建社会主义和谐社会的首善之区，已经进入了全面建设小康社 会、率先在全国基本实现教育现代化的重要战略机遇期，推进首都义务教育的全 面均衡发展势在必行。近年来，北京市先后实施了中小学布局调整、办学条件达 标、山区中小学建设、全面提高初中教育质量、加强农村教育、教育信息化建设 等多项工程，城乡中小学办学条件和教育质量有了明显的改善和提高。由于首都 经济和人民的生活水平迅速提升，广大群众选择高质量义务教育的需求与优质教 育资源供给不足的矛盾凸显，引发了择校收费、流动人口子女入学难等社会普遍 关注的教育热点难点问题，义务教育发展进程中城乡之间、区域之间、学校之间 的不均衡问题依然存在。此外，在推进均衡发展的过程中，指导实践的理论研究 仍然较为薄弱，尤其体现在对北京市义务教育现有均衡状态的判断和分析上。了 解和分析现有北京市义务教育均衡状态既是相关研究的根本，又是为教育行政管 理部门提供决策服务的前提。如果决策和教育政策没有建立在客观可靠的分析基 础之上，那么均衡发展的目标将难以实现。 1 2 选题意义 随着经济的发展和社会的进步，知识经济已显端倪，国际化和全球化趋势不 可阻挡，国家、区域闯的竞争只益激烈。这种竞争癌根结底是知识的竞争、入才 的竞争，而高素质人才的培养离不开健康发展的教育事业。义务教育是教育的根 基，是豳民素质教育。义务教育的数量、质量、配置状况直接决定、影响着整个 国家教育事业的发展水平。 北京作为我国的首都，既是我国的政治中心，也是我国的教育中心。近年来， 北京市教畜事业健康、快速、协调发展。特别是= l 芝京市把义务教育的城乡间均衡 发展、实施中小学布局调整，提升农村地区办学条件和质量摆在教育工作的重要 饭置，加大了对义务教育尤其是农村义务教育的投入，对促进义务教育均衡发展 起到了熏要作用。 随着北京进入了筹备和举办2 0 0 8 年奥运会、全面建设小康社会、率先在全 国基本实现现代化的重要战略机遇期，北京市提出构建社会主义和谐社会酋善之 区，这就要求首都教育进一步完善体系，加快学习型城市建设，不断提高市民素 质，推进义务教育的全面均衡，充分发挥教育在键进社会公平中的重要作用。 北京市于2 0 0 7 年8 月召开全国义务教育均衡发展工作大会，颁布了中共 北京市委、艺京毒人民政府关于进一步推进义务教育均衡发展的意见( 京发 2 0 0 7 1 7 号) ，明确把推进义务教育均衡发展、促进教育公平作为“十一五时 期首都社会发展的战略任务，提出了骥确的2 0 1 0 年首都义务教育均衡发展的具 体目标和实现的具体标志。这一文件的出台，为北京市促进义务教育均衡发展工 作指出了具体、扎实、明朗的道路。 重视义务教育均衡发展不仅是一个教育润题，更是一个法律问题。作为教育 现代化和终身学习的理念，教育公平原则已经成为世界各国教育制度、法律和政 策的基本出发点之一。孛华人民共和圈义务教育法第六条就明确规定：馁进 义务教育均衡发展，改善薄弱校的办学条件。 构建和谐社会，需要教育的支撑；实现教育公平，是社会主义教育事韭的本 质特征。正如陈至立所指出的那样，“推进义务教育均衡发展，是社会主义制度 的本质体现和贯彻落实科学发展观的具体体现，是构建和谐社会的现实需要，也 是全茴贯彻党的教育方针、实施素质教育的必然要求”。党的十七大明确提出教 育公平是社会公平的重要基础，要促进义务教育均衡发展。 义务教育均衡发展闻题，主要还不是理论问题，丽是一个政策性闻题( 李连 宁，2 0 0 2 ) 。因为均衡发展、教育机会平等在法制层面和理论层面上已基本解决。 僵如何付诸实践，仍是我们瑟临的一个大闻题。由于入们对于高质量教育的旺盛 需求与长期供给不足的矛盾仍然存在，随着教育内、外部环境的不断变化，这些 矛盾已经演化为全社会关注的教育热点问题。因此，本文在相关理论指导的前提 下，构建教育过程教育资源配罨的指标体系，分析两个层面区县问和校 际间的资源配置状态，并在理论和实证的基础上，探讨制度及政策原因，提出短 期和长期的政策建议。 1 。3 研究框架 1 。3 1 磁究假设 2 义务教育作为典型的纯公共产品，理应由政府来提供。但在传统的教育管理 和财政体制下，各地的义务教育事业发展差异程度较大，省级和上位政府应承担 更多的责任。义务教育资源均衡配置不应仅仅是经费投入的均衡，还应是全面、 整体的投入均衡。 因此，研究首先应通过指标体系反映出政府在资源配置均衡上的责任；其次， 研究对象应以区县为主，研究内容应涵盖资源的各个方面( 人力、物力和财力) ： 再次，指标和数据的分析应能揭示出政府配置义务教育资源的问题；最后，政策 建议应实现可行性和前瞻性的统一。 1 3 2 研究目的 通过构建详细而明确的义务教育资源配置评价体系，对北京各区县义务教育 资源配置状况进行深入分析，揭示当前北京义务教育均衡发展中的资源配置问 题；在数据分析的基础上，探究形成目前状况的深层次原因，特别是政策和制度 方面的原因，为推进北京义务教育均衡发展提供认识基础；通过探讨提高北京义 务教育资源均衡配置的建议，为教育改革提供有针对性的意见；通过构建北京义 务教育均衡发展的长效机制，规划出政策蓝图，为教育行政管理人员和学校工作 者提出符合教育规律的思路。 1 3 3 研究路线 现有的理论研究( 郑磊，2 0 0 6 ；唐忠、崔国胜，2 0 0 6 ) 和工作均未全面、彻 底地了解北京市义务教育均衡现况，具体表现在：现有研究使用数据多为二手数 据，其准确性和有效性值得商榷；理论研究使用指标多为经费数据，且均为2 0 0 3 年之前数据，未能与时俱进；其他的政府调研工作要么在多年前开展，要么使用 指标有限，无法全面、客观反映现状。究其原因，我们发现选取指标的科学性和 获得数据的可行性较难统一。 为准确把握现状、掌握事实，本文首先设计出合理有效的义务教育均衡发展 指标体系，摸清北京市1 8 个区县义务教育均衡状况，并根据已有材料了解区县 内部校际差异状况，探讨不均衡的原因，并提出政策建议。 考虑到导致北京市义务教育不均衡的原因是多方面的，有的是历史形成的， 有的是制度性原因，也有的是教育政策上的不均衡导向所致，我们按照时效性的 原则，先易后难地提出一些对策建议，并提出构建保障北京市义务教育资源均衡 配置的长效机制。 1 3 4 研究方法 要如实地揭示教育问题，必须从科学的研究方法着手。而研究方法的选择又 是与所要研究的问题的性质紧密相连的。从本研究的问题出发，以理论紧密联系 实际的科学研究方法为指导，本文主要采用了以下三种研究方法： 定量分析法：真实、科学的数据具有很强的说服力，能够将存在的问题表露 无遗。本文在收集丰富翔实的数据的基础上，比较客观地揭示了北京义务教育资 源配置中存在的问题。 政策分析法：教育政策在政府规划教育发展、指导教育改革和教育资源分配 中起着决定性作用。对教育政策的分析研究有利于揭示在特定历史时期的主流教 育思想和政府在教育方面的执政理念。本文从教育资源配置入手，通过对北京市 义务教育中存在的问题及原因探索，揭示教育政策特别是教育资源分配模式的重 大作用与深刻意义。 比较研究法。本文通过对国外基础教育资源配置经验的借鉴，提出适合于北 京具体情况的教育资源均衡配置的政策构想和路径。 3 第二章义务教育均衡发展的理论思考 义务教寅均衡发展观的形成有着深厚的理论基础：教育的产晶属性、教育平 等思想、教育公平思想、资源配置平等思想。在这些理论基础上，国内外的研究 机构和学者们从不同角度对义务教育资源均衡配置进行了大量的磷究，形成7 丰 富的研究成果，并推动着政策实践向着均衡方向持续变革。 2 1 理论基础 2 1 1 教育的产品属性 经济学上一般把产品分为公共产品( p u b l i cg o o d s ) 和私人产品( p r i v a t e g o o d s ) 。世界银行在1 9 9 7 年世界发展报告中指出：“公共物品是指非竞争性 的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物晶的消费并不减少它对其 他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。川由 此可见，公共产品是指具有效用上的非排他性和消费上的非竞争性的产晶，如国 防、公共安全、钋交等，这类产品出于其上述特征以及规模效益大、初始投资量 大等特点，一般由政府或其他公共部门提供：私人产品则是同时具备消费上的排 链性和竞争性的产品。个人对它的使用，既可以随时排除他入的消费，也同时减 少他人的消费，如日常用品等。以上利用产品的消费特征对产品和公共产品的分 类，从理论上是扇到的，但在实际社会生活中却有很多产箭粮难简单地将其归于 某一种。这类介于公共产品和私人产品之间的产品，它不能严格满足消费上的排 他性和非竞争性的特征，被称为准公共产品( m i x e dg o o d s ) ，如交通、能源、社 会保障等，其中教育也是一秘典型的准公共产品。因为教育的效益可以分力社会 效益和个人效益，教育产品受益的外在性主要表现在教育的社会效益上。同时， 教育产l 霹l 在消费上具有摊他性，教育机会是有限的，一些入消费意味着另一些入 将无法消费。 虽然教育从整体上讲是准公共产品，但并不意味着各种教育拥有此属性的程 度是完全一致的。实际上，各级各类教育的性质有很大的差异，它们在受益外在 性和排他性上表现各异。从小学、初中、高中、大学到成人教育和职业教育，它 们在受益外在性方面逐渐减少，在消费的排他性方面则逐渐增大。从低层次教育 到高层次教育，从普通教育到成人教育和职业教育，人们受教育的目的性逐渐加 强，受教育越来越与未来的职韭和预期收入相关。受教育的机会则越来越少，竞 争同趋激烈。所以按这样的顺序教育的公共产品属性逐渐减少，私人产品属性逐 渐加强。2 义务教育是国家以法律保障对学龄儿童实施的一种具有普及、平等、强追、 无偿等多方面特征的教育制度。作为制度安排的义务教育具有强烈的公共产品特 征，所以当代许多国家都将举办和管理义务教育视为政府的基本职责之一。在我 国，对于政府在义务教育阶段的责任，也有着明确的法律规定。 2 。 。2 教育平等思想 氆赛银孬( 1 9 9 7 ) 。1 9 9 7 年整器发震缀告：变攀整券孛翡政瓣。j 艺塞：孛嚣凳| 政经济鼙藏裢，第2 6 荑。 2 杜育红( 2 0 0 0 ) 教育发展小平衡研究北京：北京帅范大学出版社，第1 4 6 页。 4 教育平等是一个事实判断，是指个体在接受教育的权利和机会条件方面的平 等性。最初是作为一种理想提出的，之后再具体化为国家和地区的一种教育实践。 早在2 0 0 0 多年前，我国思想家教育家孔子就提出“有教无类”的思想。1 7 世纪， 夸美纽斯提出“人人都应学到关于人的一切事项 。1 8 世纪法国启蒙思想家卢梭 基于“天赋人权 的思想赋予教育平等以人权意义。美国总统杰斐逊在独立宣 言中指出，“人人生而平等”。马克思在1 8 6 6 年就提出了一个基本观点：教育是 人类发展的正常条件和每个公民的真正利益。恩格斯更是明确指出：需要国家出 资对一切儿童毫无例外地实行普遍教育，直到它作为社会独立成员的年龄为止。 而且认为这只是一件公平的事情，因为每一个人都无可争辨地有权全面发展自己 的才能。马恩有关教育平等的论述包括两层深刻的含义：其一，教育是每个公民 应该拥有的一项平等权利；其二，这种平等表现为每个人智力和能力发展的平等。 基于对个人价值的认知和崇尚，民主和自由已成为人类长远的共同追求。民主和 自由的基本原则是平等。平等意味着社会的每一个成员都享有共同的权利，特别 是法律上和政治上的权利。自然的，民主与自由在教育领域的反映即为教育平等。 平等是个动态概念，教育平等也不例外。不同的历史时期，不同的哲学体系，以 及不同的人对教育平等的理解也不尽相同。 2 1 2 1 萨托利的教育平等观 “平等表达了相同的性质两个或更多的人或客体只要在某些方面处于 同样的相同或相似的状态，那就可以说他们是平等的。 3 实质上更确切的说， “平等是与利益获得有关的相同性，不平等则是与利益有关的差别”。萨托利认 为：“平等的历史进步可以分为四类或四种形式：第一，法律政治平等；第二，社 会平等；第三，机会平等；第四；经济平等。 4 然而社会平等是一个笼统概念， 它实际上是政治、经济、教育等平等的统称。具体的教育平等问题便可以归结为 教育权利平等、教育机会平等。 2 1 2 2 德沃金的教育平等观 德沃金把平等权利分为两类：一类是平等对待的权利，这是某些机会或资源 或义务的平等分配权力。例如，每个公民在民主制度中都有平等的选举权，但是， 每个人必须只有一个投票权。另一类是作为一个平等的个人应该受到平等对待的 权利。这一权利就是同其他人一样受到同样的尊重和关心的权力，而不是接受某 些义务或利益的分配的权利。5 德沃金举例来解释两类权利，如果我有两个孩子， 一个快要死了，另一个也遭受病痛的折磨，仅剩下一点药给哪个孩子呢? 如果我 以掷币的方式来决定谁来吃仅剩的药，那么我就没有表现出平等的关心。按照第 一类平等权利的原则，剩下的药应该平分给两个孩子。按照第二类平等权利原则， 两个孩子应该受到平等的尊重和关心，但是快病死的孩子应得到更多的关心，这 样才体现出作为一个平等的个人而受到的平等对待的权利。因此，仅剩下的药应 该给快要病死的孩子。6 显然，第二类平等才具有合理性和正当性。在德沃金看 来，作为一个平等的个人而受到平等对待的权利是基本的，而平等对待的权利则 是派生的。7 由此，我们可以应该对那些因天赋、家庭出身、背景和社会环境处 于不利地位的人给予更多的关心和尊重。就教育来讲，我们应该更加关心和照顾 那些贫困的山区、农村孩子们的教育问题，以及天赋较差或自身残疾等人的教育 3 萨托利( 1 9 9 3 ) 民主新论北京：东方出版社，3 4 0 页。 4 萨托利( 1 9 9 3 ) 民主新论北京：东方出版社，3 4 7 页。 5 德沃金( 1 9 9 8 ) 认真对待权力北京：中国大百科全书出版社 6 同注释5 。 7 同注释5 5 问题而不是相反，这样才能体现教育的平等。 2 王2 3 诺齐克的教育平等观 他认为不平等是人们不同的天赋、不同的习得技能、不同的能力和不同的资 源导致的状态。在他看来，公正的社会无需刻意追求平等，无需建立中央政府机 构对人们的劳动所得进行再分配，而应让人们享有完全支配自己劳动所得的权 力。他认为，当政府的职权超出守夜人的范阐而进入负责或监理分配的公正时， 他一定会侵犯到个人所拥有的量然人权。8 政府机构既不是不平等的根源，也无 力消除不平等。平等常常意味着权利的丧失，为了平等，一部分人必须拿出自己 的部分财产，以供再分配。这种权剥的丧失，不仅对有产阶级如此，对无产阶级 同样如此。因此，无产阶级为了取得再分配的资源，将会依赖政府或一定的组织， 从而放弃自最的部分或全部的独立与自由。教育平等，对诺齐克而言，就是每个 人充分利用自己的学习所得和能力，选择适合自己的教育。 2 1 2 4 科尔曼的教育平等观 科尔曼从不均等的教育反观教育平等润题，提出了五种不均等的界说：是 以社区对学校的投入差异来界说。二是根据学校的种族构成来界说。三是以学校 的各种无形的特点以及可直接归因于社区对学校的无形投入的某些因素来界说。 四是可根据学校对背景相同和能力相同的个体所产生的教育结果来界说。五是可 根据学校对具有不同背景和不同能力的个人产生的教育结果来界说。研究表明， ( 1 ) 研究教育平等问题，可以从投入与产出两个维度来认识。投入既有行政的作 用而输入的资源，也有学生输入的资源；既有无形的资源，也有有形的资源；( 2 ) 教育平等的内涵由平等的学校转变为平等的学生，即教育平等的由涵“从平等的 得到条件同等优越的学校重新规定为在标准化的成绩测验中有平等的表现( 即平 等的结果) ；( 3 ) 对教育平等的含义的界说癍考虑到能否将其转变为教育政策。 2 1 2 5 胡森的教育平等思想 与科尔受在教育机会均等闷题研究上形成双峰对峙的葫森教授，在研究测量 教育机会均等之前，区别了教育平等和教育机会均等的概念，对教育平等作了经 典性的解释。他认为：就个体而言，“平等”可以有下述三个含义：第一，“平等” 首先可以指个体的起点；第二，“平等 也可以指中介性的阶段；第三，“平等 还可以指最后目标，或者是指着三个方面的综合。 所谓“平等 ，首先是指每个入都有不受任何歧视的开始学习生涯的枫会， 至少在政府所办的教育中开始其学习生涯的机会。 其次，“平等 这一思想还可以活用于对待。也就是说，可以考虑各种不同 但以平等为基础的方式来对待每一个人，一不论其人种和出身状况。在这方面， 首先可以使每个人在法律面前一律平等。此外，也可以制定相应的社会政策，以 确保每个人都有收入或者有最低限额的生活补助。 最后，在制定和实行教育政策时应列入一些措施，以使入学机会更加平等， 进两使学业成就的机会更加平等。9 综上所述可知，教育平等作为一个历史范畴，其内涵不断丰富发展，人们对 教育平等的认识和追求也在逐渐深化。教育平等的内涵主要包括西个方面：首先， 人是目的又是手段。人受教育的目的不仅是为了社会的发展，它另一个重要的目 的是个体自由和谐的发展，只有在发展社会的同时尊重每一个个体的基本人权与 自由的发展，才符合教育平等的原则。其次，教育权利平等原则。这里所谓的教 8 转弓l 螽元康( 2 0 0 0 ) 。当代西方鸯由圭义理论。上海：三联书店，第1 5 5 贾。 9 张人杰童编( 1 9 8 9 ) 国外社会学基本文选上海：华东师范大学出版杜，笫1 9 5 页。 6 育权利，指的是受教育权利，是相对于政治上、经济上的平等而讲的教育上的平 等权利。再次，机会均等原则。良好的教育制度，乃是使每个人有均等的入学机 会，在接受教育过程中享有相对均等的待遇，有相对均等的学业成功机会。最后， 差别性对待原则。由于教育效果会因受教育者个体的天赋与机遇而不同，机会均 等不可能机械的实现，故要实现教育平等必然需对每一个个体提供不同的教育待 遇。差别性原则的基本前提是，使全社会中处于最不利地位者获得最大利益。基 于以上对教育平等内涵的考察和对教育均衡发展内涵的剖析，笔者认为教育平等 思想正是教育均衡发展的理论基点。 和国外当时的现状相比，我国目前关于教育均衡发展的主要问题，还停留较 低的层次上，即入学机会的平等，以及参与教育机会的平等，也就是平等地对待 的问题。其中，第一问题，在法律上己经解决，公民的受教育权已经由法律确定 并保护。问题是事实上入学机会并不均等，在不同的地区还有差异，虽然从统计 数字上看，义务教育阶段这个问题不很严重，但实际情形也不容忽视。而参与教 育机会的平等，在我国，反映最强烈的是，学校和地区在教育资源上的差距过大。 2 1 3 教育公平思想 进入2 0 世纪后，人民开始更多的关注教育的各种功能，探讨教育与社会、 经济、文化的密切关系。关于教育的社会功能，西方主要有两种观点。以杜威为 代表的民主主义学派和以涂尔干、帕森斯为代表的功能论学派认为，教育有助于 缩小社会不平等，教育公平可以促进社会公平。以科林斯、鲍尔斯为代表的冲突 论者认为，教育的筛选器功能只会加剧原有的社会不平等。杜威认为，教育有三 大功能：整合、发展、平等。首先使青年人逐步社会化，成为社会中的人；第二， 培养青年人健全的心理和良好的道德；第三，通过教育为青年人提供平等的竞争 机会，改变原有的社会地位、经济状况存在的差别，缩小贫富差距，从而实现社 会的公平。教育不仅具有筛选器的功能，而且具有平衡器、稳定器的作用，它突 出强调了国家对个人应尽的义务这一观念，提出在教育实践中通过教育立法，延 长普及义务教育年限。尽管它是资产阶级政治和经济利益的要求和无产阶级及其 他劳动人民斗争的结果，但它毕竟是为维持社会稳定、缓和阶级矛盾对立起到的 重要作用。功能主义者的观点认为：极力扩大教育机会均等是促进社会平等的主 要途径，但由于受到能力、家庭导向、个人动机等因素的影响，教育机会均等将 不可避免的带来教育成就的差别，进而导致新形态的不公平，教育则通过将这种 不公平合法化，以帮助消除社会分裂和冲突的紧张趋势。 冲突论者批判功能论者忽视了社会的对立、压迫与冲突的问题，把学校看成 是社会上不断变化的相互作用的焦点。柯斯林认为，学校的主要作用是传授社会 支配集团的身份文化，学校教育发展的动力来自不同身份集团之间的冲突，只要 特定的身份集团支配学校教育，那么学校就要利用学校来传播自己的身份文化， 以保证其在生产劳动组织中的支配地位。鲍尔斯认为，美国的大众教育不仅培 养了具有熟练技术合格的工人，而且为资本主义制度的不平等寻找到合理的借 口。根据教育成就和考级来分配报酬使人相信，现有的制度已经给了他们一次走 向成功道路的平等而公j 下的机会，至于以后在生活道路上出现的差异，是由于自 己的天赋或努力程度的关系。掩盖了资本主义教育阶级性的实质，教育不可能成 为一种促进更大的平等和社会正义的改革力量，不可能仅仅通过该学校教育制度 本身便可实现教育平等和社会平等。 1 0 钱志亮社会转型时期的教育公平问题教育发展研究，2 0 0 0 ，。 7 公平的问题一直被学者们称为迷宫。教育公平也是理论界众说纷纭的理论难 题。公平在现代汉语中一般是指处理事情合情合理，不偏袒哪一方。因此，人们 通常认为公平是公正、正义、平等的近义词。诚如博登海默所说，“正义有着一 张普洛透斯似的脸变化无常，随时可呈不同形状并且有极不相同的面貌”。1 1 美国 著名哲学大师罗尔斯在其伦理学巨著正义论中阐述了著名的关于制度的j 下义 原则：“第一原则，每个人对于所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容 的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二原则，社会和经济的不平等应这样 安排，使他们：( 1 ) 在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最 大利益；并且，( 2 ) 依系于机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。 第一优先原则，( 自由的优先性) 两个正义原则应以词典次序排列，因此，自 由只能为了自由的缘故而被限制。这有两种情况：( 1 ) 一种不够广泛的自由必须加 强由所有人分享的完整自由体系；( 2 ) 一种不够平等的自由必须可以为那些拥有 较少自由的公民接受。第二优先原则( 正义对效率与福利的优先) 第二个正义原则 以一种词典式次序优先与效率原则和最大限度追求利益总额的原则；公平的机会 优先与差别原则。这有两种情况：( 1 ) 一种机会的不平等必须扩展那些机会较少 者的机会；( 2 ) 一种过高的储存必须最终减轻承受这一重负的人们的负担。”1 2 其主要精神实质是，一是每个人获得最广泛的与他人相同的自由的平等权 利；二是人获得不均等待遇及其获得的地位、职位、利益的机会应该对所有人开 放；三是如起始状况( 收入和财富分配) 不同，处于不利地位者的利益应用补偿的 办法来保证。罗尔斯的公平观明确指出了各原则孰先孰后的优先性问题。即首先 保证一切人的平等自由和机会均等，同时允许最少受惠者获得“补偿利益的不 均等分配。前者是一种水平性的、横向的公平，后者则是垂直性的纵向的公平， 即不均等的对待不同的。正如亚罩士多德所言：平等的对待平等的，不平等的对 待不平等的。我们认为教育公平不等于绝对的平等，更不是绝对的平均，而是一 个相对的概念。教育公平的主要特点是平等、差异、补偿，从本质上讲是其合理 性。教育公平可大体界定为，公民能够自由平等地分享现有公共教育资源，在非 公共教育资源和非公共教育权利方面要区别的对待，同时，应努力减少和控制教 育公平的自然因素，清除主观造成的障碍。 麦克马洪的教育公平理论。西方关于教育公平的实证研究较多，但是有关教 育公平的理论探讨却相对较少。其中较为系统的阐述，仍是麦克马洪的理论。平 有三种类型：水平公平，指的是对相同的人的相同对待：垂直公平，指的是对不 同的人的不同对待：代际公平，指的是确保上一代人身上的不平等现象不至于全 然延续下去。1 3 麦氏所言的这三类公平，在逻辑上是较为混乱的。在水平公平和 垂直公平中，教育是作为一个被分析研究的对象而存在的；而在代际公平中，教 育却是作为一种工具或者手段。水平公平和垂直公平研究的，是教育本身是否不 公平的问题，而代际公平研究的却是教育能否达到公平这一目的的问题。实质上， 代际公平不属于一般而言的教育公平。 教育公平是比较复杂的价值概念，绝对和抽象的教育公平是不存在和不可能 的。教育公平只能是相对于特定历史条件下的具体公平，但人们对教育公平美好 理想的追求又是永恒的，这种不懈追求，也是产生义务教育均衡发展政策的因素 之一。 1 1 e 博登海默( 1 9 9 9 ) 法理学：法律哲学与法律方法北京中国政法大学出版社。 1 2 约翰罗尔斯( 1 9 8 8 ) i f 义论北京：中国社会科学出版社。 1 3 转引自郑晓鸿教育公平界定教育研究，1 9 9 8 ( 4 ) 。 8 2 1 4 教育资源配置平等思想 在终身学习体系中实施的教育公平原则，最基本的要求就是使教育资源公平 地分配到学校和学生，即面向全体学生，办好每一所学校。那么如何平等分配教 育资源? 在这方面，当代美国学者莱伊道格拉斯( r a ed o u g l a s ) 的研究可供参考。 莱伊认为，由于平等化的分配资源总是落后于平等化的要求资源，因此出现两种 选择：其一，边际平等。即立足于分配范围，把可以平等化的资源平等地分配于 平等的对象，而不考虑每一个对象原有的基础和这种基础所造成的分配结果的不 平等。可见，这种平等的分配起点的分配结果仍然是不平等的。其二，整体的平 等。即当可供平等化的资源少于平等化的要求资源时，不平等地分配可以平等化 的资源，以祈求分配结果上的平等。这样一来，政府在给各学校分配教育资源时， 或者选择“边际平等”的模式一一不管各校原有的基础如何，将现有的资源平等 分配给各学校；或者选择“整体平等 的模式一一将更多的教育资源分配给起点 较低的学校，缩小起步高低不同的学校之间的差距，从而促进其均衡发展。显然， 如果选择“边际平等”的模式，学校之间将永远不能实现平等，学生平等受教育 的权利自然也就落空。1 4 在当代社会，人们追求的应该是扶贫济弱的整体平等， 义务教育亦不应例外。 为了缩小差距、最终实现学校、学生之间的平等，政府在平等分配教育资 源方面就必须峰持本文己介绍的罗尔斯所提出的“差别原则”。该原则为政府平 等分配教育资源提供了非常现实的指导意义。因此，可以说，罗尔斯的正义论为 解释和描述我国义务教育的非均衡状态，提供了理论工具，对我们思考实现教育 均衡的原则和对策，具有重要的参考意义，为我们走向均衡指示了路标。 2 2 我国教育均衡研究 j 我国关于教育均衡发展问题的研究大体可以分为两个大的阶段，第一阶段，、 是以区域教育均衡发展为主题，这一阶段大约从2 0 世纪9 0 年代初期开始，一直 持续到最近。这一阶段，许多学者进行了有价值的研究，有代表性的有沈百福、 谈松华、傅维利、马培芳、魏后凯、王善迈、杜育红、上海智力所课题组等的研 究。这些研究既有理论分析，也有实证分析，研究的问题包括教育发展的区域性 特征、区域教育发展与区域经济的关系、区域教育发展不平衡及解决对策等，这 一阶段研究主要是以地区教育发展差异为主题的；第二阶段，研究主题突破了区 域均衡发展的范围，在更广阔的意义上研究教育均衡发展内容和对策。这一阶段 大约开始于2 1 世纪初年，其标志是2 0 0 2 年教育研究和人民教育集中推 出了关于教育均衡发展问题的系列文章。2 0 0 1 年的2 1 世纪教育论坛的主题是“全 球化、信息化与基础教育 ，在这一主题下，教育均衡发展问题引起了与会代表 的强烈关注，以至于会议的绝大部分时间是在代表们热烈讨论教育均衡发展问题 中过去的。教育研究2 0 0 2 年第2 期刊登了一组学者关于教育均衡发展的理论 文章，2 0 0 2 年3 月人民教育用较大篇幅介绍了山东寿光促进教育均衡发展 的经验，并配发了评论员文章，而后，人民教育连续刊发了关于教育均衡发 展的专题文章和教育部领导署名文章。这一阶段的一个显著特征是教育均衡发展 问题研究范围的拓宽，从第一阶段集中关注区域均衡拓展为包括群体( 关注弱势 1 4 朱家存( 2 0 0 3 ) 教育均衡发展政策研究北京：中国社会科学出版社，第2 9 页。 9 群体) 问的均衡、学校间的均衡、基础教育内部层次问的均衡等。 除了以均衡为主题的研究外，一些实质上涉及教育均衡发展问题的相关研 究，如，关于教育平等问题的研究、关于教育机会均等问题的研究、关于教育公 平的研究等，这些问题更早地为研究者所重视，并且一直为研究者所关注，正是 这些研究成果为教育均衡发展问题的研究提供了重要的理论基础。 关于教育均衡发展问题的研究最初始于2 0 世纪9 0 年代初，当时研究的具体 问题是教育地区发展差异问题，集中探讨的问题是分析地区教育发展在教育经 费、教育教学设施、师资条件等方面的差距，并对形成地区发展差距的原因和解 决问题的对策进行研究。应该说，最初的研究比较多集中在事实的描述上，但是， 这段期间研究的可贵之处在于，这些研究者敏锐地意识到教育发展上的差距已经 在形成之中，并给以