（行政管理专业论文）以宝鸡市为例的城市社区养老服务问题研究.pdf

中文摘要 随着我国人口老龄化的加剧，养老问题已成为我国社会生活中存在的一个不容忽视 的问题。由于家庭结构的变化，子女数量的减少，传统的家庭养老和社会养老已经不能 适应我国目前快速老龄化的现状。在我国城市社区快速蓬勃发展，社区服务功能日益扩 展和凸现的背景下，如何以社区为依托和载体，使之承担和发挥其养老服务功能，成为 理论和实践上需要研究的问题。近年来，城市社区的养老服务功能已经逐步显示和发展 起来，这为社区养老问题的研究提供了实践基础。本文把社区作为养老服务的一个平台， 采用文献查阅法、定性分析法、供求分析法、访谈法和问卷调查法等方法进行研究，通 过走访宝鸡市民政局、社区居委会、养老服务中心、老年大学等单位搜集资料，对居住 在宝鸡市城市社区内的老年居民进行问卷调查、个别访谈，通过统计分析调查结果，找 出现实中存在的供求矛盾，提出相应的解决思路和改进措施。笔者希望吸收国内、国外 的社区养老服务的先进经验，结合调研结果，深入了解我国城市社区养老服务供给情况 和老年人的需求现状，提出构建政府主导下的多元参与养老服务的机制，因地制宜地建 立适合城市社区的养老服务模式，推广社区养老服务先进地区的经验，例如老年护理银 行制度、社区互助合同制度、设立“老幼之家修互助中心等，从而使社区在养老服务中 的作用得以充分的发挥。 城市社区，养老服务，社区养老 关键词 a b s t r a c t w i t ht h ei n t e n s i f i c a t i o no fc h i n a sa g i n gp o p u l a t i o n , p e n s i o np r o b l e mh a sb e c o m em y s o c i a ll i f ec a r ln o tb ei g n o r e di nt h ee x i s t e n c eo fap r o b l e m a st h ef a m i l ys t n l c t m ec h a n g e s ， t h er e d u c t i o ni nt h en u m b e ro fc h i l d r e n , t h et r a d i t i o n a lf a m i l ya n ds o c i a lo l d - a g ep e n s i o nh a s b e e nu n a b l et om e e tc h i n a sc u r r e n tr a p i da g i n go ft h es t a t u sq u o i nc h i n a sr a p i df l o u r i s h i n g u r b a nc o m m u n i t yd e v e l o p m e n t ，c o m m u n i t ys e r v i c ef u n c t i o n s ，a n dh i g h l i g h t st h ee x p a n d i n g c o n t e x to fh o wc o m m u n i t y - b a s e da n dc a r r i e rt om a k ei tp e r f o r mi t sp e n s i o nc o m m i t m e n ta n d s e r v i c ef u n c t i o n si n t ot h et h e o r ya n dp r a c t i c en e e dt os t u d yt h ei s s u e i nr e c e n ty e a r s ，p e n s i o n s e r v i c ef u n c t i o no fu r b a nc o m m u n i t i e sh a v eb e e ng r a d u a l l yd i s p l a y e da n dd e v e l o p e d ，t h i s p e n s i o ni s s u ef o rt h ec o m m u n i t ya n dp r o v i d e dap r a c t i c a lb a s i s i nt h i sp a p e r , t h ec o m m u n i t y a sap l a t f o r mf o rp e n s i o ns e r v i c e s ，t h ea u t h o ru s e sl i t e r a t u r er e v i e wm e t h o d ，q u a l i t a t i v e a n 如i s ，s u p p l ya n dd e m a n da n a l y s i s ，a n di n t e r v i e wa n ds u r v e ym e t h o d sr e s e a r c h ，t h r o u g h v i s i t sb a o j ic i t yb u r e a uo fc i v i la f f a i r s ，t h ec o m m u n i t yn e i g h b o r h o o dc o m m i t t e e s ，a n d r e t i r e m e n t $ e l v i c ec e n t e r s ，u n i v e r s i t i e sf o rt h ee l d e r l ya n do t h e ru n i t st oc o l l e c td a t a t h r o u g h aq u e s t i o n n a i r es u r v e yo fe l d e r l yr e s i d e n t s ，i n d i v i d u a li n t e r v i e w s ，s t a t i s t i c a la n a l y s i so fs u r v e y r e s u l t st oi d e n t i f yt h er e a le x i s t e n c eo ft h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e n s u p p l ya n dd e m a n d ，p r o p o s e s o l u t i o n sa c c o r d i n g l yi d e a sa n di m p r o v e m e n t s t h ea u t h o rh o p e st oa b s o r bd o m e s t i ca n d f o r e i g na d v a n c e de x p e r i e n c eo ft h ec o m m u n i t yo l d a g es e r v i c e s ，c o m b i n e dw i t hr e s e a r c h f i n d i n g s ，i n - d e p t hu n d e r s t a n d i n go fc h i n a su r b a nc o m m u n i t i e s ，p e n s i o ns e r v i c e s ，t h es u p p l y s i t u a t i o na n dt h en e e d so ft h ee l d e r l ys t a t u sq u o t h ep r o p o s a lo fb u i l d i n gap l u r a l i s t i ca n d p a r t i c i p a t o r yg o v e r n m e n t - l e dp e n s i o nu n d e r t h es e r v i c em e c h a n i s m ,a d a p t e dt ol o c a l c o n d i t i o n sw i 吐1as u i t a b l em o d e lo fu r b a nc o m m u n i t i e s ，p e n s i o ns e r v i c e s ，p e n s i o ns e r v i c e s ， p r o m o t ec o m m u n i t ye x p e r i e n c ei na d v a n c e da r e a s ，s u c ha st h eb a n k i n gs y s t e mi na g e dc a r e ， c o m m u n i t ym u t u a la i dc o n t r a c ts y s t e m ，s e tu pa y o u n ga n do l dp e o p l e sh o m e ”m u t u a la i d c e n t e r , s ot h a tt h ec o m m u n i t ) ，t sr o l ei nt h ep e n s i o ns e r v i c e st ob eb r o u g h ti n t of u l lp l a y k e yw o r d s u r b a nc o m m u n i t y , e l d e r l yc a r e ，c o m m u n i t ye n d o w m e n t 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名： 髫微 o 。年6 只| | b 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，本论文不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我 一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的 说明并表示谢意。 学位论文作者签名：认 _ 沁年6 只l1 日 趣觚 1 年 名 心 釜 仉 币 7 一 师 2 教导指 西北大学硕：l ：学位论文 1 1 问题的提出 第一章绪论 我国是拥有1 3 亿人口的大国，也是老年人口大国。按照国际公认的6 0 岁以上人口 超过总人口1 0 0 , 6 、6 5 岁以上人口超过总人口7 的标准衡量，我国已经进入老龄化社会， 而且呈现出发展速度快、老年人口数量多、高龄趋势明显等特征。据2 0 0 6 年中国老龄 工作委员会办公室发布的中国人口老龄化发展趋势预测研究报告称，中国从1 9 9 9 年起就进入了老龄化社会。截至2 0 0 9 年底，我国6 0 岁以上的老年人口已经达到1 6 7 亿，占全国总人口的1 2 5 。到2 0 2 0 年，老年人口将达到2 4 8 亿，老龄化水平将达到 1 7 。到2 0 5 0 年，全国每3 - 4 个人中就有1 个老年人。并且，我国人口老龄化增长速度 很快，年均增长率高达3 2 ，几近总人口增长速度的5 倍，高龄老人、生活不能自理老 年人、空巢老人数量庞大，人口老龄化形势非常严峻。 我国人口老龄化是在经济尚不发达的情况下到来的，国家不仅要为养老保险金的支 付承受巨大压力，而且面临着能否提供越来越多的养老服务机构、进而解决老龄人口的 养老问题。随着我国计划生育政策的长期实行，家庭结构产生了变化，传统的家庭养老 已经不能适应我国目前的形势。 联合国在1 9 8 2 年维也纳老龄问题国际行动计划中强调应“设法让年长者能够尽 量在自己的家里和社区独立生活，并且建议“社会福利服务应该以社区为基础，向老 年人提供各方面的服务 。1 9 9 2 年联合国通过的老龄问题宣言强调“以社区为单位， 让老人尽可能长期在家里居住”。近年来，我国城市社区快速蓬勃发展，社区的养老服 务功能已经逐步显现，如何以社区为依托和载体，使之承担和发挥其养老功能，成为理 论和实践上需要研究的问题。笔者希望借鉴国内外养老服务的先进经验，结合对宝鸡市 老年人养老服务需求和社区养老服务供给情况的社会调查，分析原因寻找差距，并进一 。全国老龄办中国人口老龄化发展趋势预测研究报告【j 】中国妇运，2 0 0 7 ，( 0 2 ) ：1 6 第章绪论 步思考如何提供适合老年人的服务，不断提高老年人的生活质量，从而为社区养老服务 工作提供一定的帮助，为解决我国的老龄化问题进行有益的探索。 现有研究存在的问题： ( 一) 从研究的背景看，国外的社区养老研究的社会经济背景和文化心理背景与我 国有差异，因此其理论和经验仅有部分借鉴意义。 ( 二) 从我国理论研究现状看，主要是对养老服务的设施和社区提供的养老服务功 能的研究，对于社区养老供给需求关系的探索为数不多。 ( 三) 我国社区养老服务水平地区差异大，学者对于经济欠发达的西部地区的研究 少。西部地区长期以来经济落后于东部，政府对养老服务资金投入相对较低，政府和居 民购买有偿服务的能力也十分有限，因此东部的经验不完全适用于西部城市社区，需要 探索出一种符合西部地区情况的社区养老服务模式。 1 2 文献综述 社区养老模式来源于英国的“社区照顾 ，英国的社区照顾( c o m m u n i t yc a r e ) 兴起 于2 0 世纪5 0 年代，是西方发达国家社区服务的典范。社区照顾是针对“院式照顾而 提出的，“院式照顾 是指政府雇用大量工作人员在大型福利院中对无依无靠的老年人 和残疾人实施集中照顾。这种照顾方式虽然较好地满足了被照顾者日常生活的需要， 但是使他们脱离了曾经长期生活的熟悉的社区，容易产生孤独感和被抛弃感，精神生活 难以得到满足，政府长期的供养导致财政负担越来越重，因此，后来英国改为推行社区 照顾模式。社区照顾有两层含义：一是居住在社区内即能得到照顾，被照顾者不离开他 ( 她) 所熟悉的社区，在本社区内居住就能享受到各种生活所需的服务。二是由社区内 的人员来提供照顾，即充分利用本社区的人力资源，建立社区支持体系开展照顾服务。 至2 0 世纪7 0 年代，社区照顾在英国各地己相当普及。国 目前国外对于社区养老模式的研究文献大体分为两类，一类是关于传统的养老设施 。汪大海，魏娜，郇建市社区管理【m 匕京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 ：9 3 圆夏学銮社区照顾的理论，政策与实践【m 】北京：北京大学出版社，1 9 9 6 ：4 2 西北大学硕：卜学位论文 的研究，另一类是对于老年人照料的研究。社区养老设施包括：养老院、敬老院、老年 公寓、老年大学、老年活动中心、社区老年人服务中心、托老所等类型。 我国学者从2 0 世纪8 0 年代开始对社区养老模式进行研究，主要观点大概有以下三 种： 1 认为居家养老是养老的主要方式。一些学者认为，居家养老和社会养老是养老的 主要方式，在我国现阶段的国情下还是应以居家养老为主，尤其是老年人在主观意愿上 晟倾向于居家养老，其次是入住养老院、养老中心等老年服务机构。 2 部分学者认为最有利于老年人的养老模式是将居家养老与社区养老服务相结合的 模式。居家养老一社区养老服务：符合中国国情的城镇养老模式( 龚静怡，2 0 0 4 ) 一文 提到“要把居家养老与社区养老服务完美结合起来，大力发展社区服务与居家养老”。居 家养老：城市养老模式的选择( 陈军，2 0 0 1 ) 一文认为“应形成老年照顾的社区支持系 统和人员保证，建设老年照顾社区支持系统，才能建设并完善居家养老模式。”探索社 会福利居家养老模式( 孙兆军，2 0 0 2 ) 一文中也提出要建立社区福利居家养老的服务网 络体系。 3 认为社区养老模式是结合了家庭养老与社会养老的优势的更好选择。社区养老是 近年来兴起的概念，伴随社区养老的出现，这种养老模式越来越成为具有中国特色的特 殊养老模式，是家庭养老与社会养老的完美结合。社区服务的兴起和发展，为解决我国 的养老问题提供了新选择。构建依托社区服务的新型养老模式( 秦桂娟，2 0 0 1 ) 、社 区服务养老模式探讨( 施学莲，2 0 0 4 ) 均持这种观点。国 提倡社区养老的学者普遍认为，传统的养老服务设施都存在着很大的危机，一方面 给政府造成日益沉重的财政负担，另一方面养老设施的增加的速度远比不上老年人口不 断增长的速度，供求矛盾日益凸显。 我国大陆对社区养老方式的关注大概始于2 0 世纪9 0 年代初，虽然“社区养老还 没形成一个为人们普遍认可并广泛使用的定义，但对其内涵的界定并无太大的出入。 欧荣莹城市社区养老问题研究综述 j 】云南行政学院学报，2 0 0 8 ( 0 1 ) ：1 2 5 圆秦桂娟构建依托社区服务的新型养老模式【j 】南京人口管理干部学院学报2 o ( o ，( 0 4 ) ：1 7 3 第一章绪论 金德田在加快实现养老社会化的步伐一文中探讨了国家、社区、家庭、个人“四 结合”的老年人供养体系。他认为由社区为老年人提供的服务应当是一种带有保障性质 的基层福利事业，是最大限度实现老年社会福利的唯一出路。 王海燕提到社区养老服务可以具体到为老年人提供物质、设施、衣食住行上的方便 以及生活照料、医疗护理、心理保健、文化教育、体育娱乐、法律咨询等方面的服务， 实现老年人的自养与自助。圆 梁新颖把社区养老定义为，由社区成立养老服务机构，为那些生活不能自理、或不 能完全自理的老年人提供有偿又有效的生活服务。这种社区养老服务，可以说，既是家 庭养老的一种变形，也是社会养老的一种变通，它能够弥补家庭养老之不足，并充分发 挥家庭养老与社会养老二者的长处。 史柏年认为社区养老是介于老年人家庭照顾和老年人社会机构照顾之间的一种运 用社区资源开展的老年人照顾方式。社区养老模式即政府和其他组织机构采取非营利的 运作方式在老年人所属的社区建立养老中心，为他们提供照料和医疗保健等服务。 虽然对社区养老的定义还有很多，但是他们都达成了一个共识，即社区养老不是家 庭养老，而是在老年人能够居住在自己家里并在社区中享受各种服务的一种养老模式。 在总结了前人科研成果的条件下，本文选择了前人研究较少的领域开展调查研究课 题，以西部中等城市宝鸡市为例，从供求关系的角度分析社区养老服务中存在的差距和 问题，提出如何构建一个更为完善和有创新性的社区养老服务体系，对完善我国的养老 服务体系有一定的借鉴意义。 1 3 研究意义 对养老问题的深入研究，构建一个适应我国国情的合理的养老服务网络体系，在我 国现阶段人口老龄化加剧和社区服务迅速发展的背景下，具有非常深刻的理论和现实意 金德田加快实现养老社会化的步伐叨党政干部学刊1 9 9 5 ，( 0 4 ) ：4 3 国王海燕发展城市社区养老应对人【j 老龄化忉理论学刊，2 0 0 2 ，( 0 3 ) ：6 7 梁新颖家庭养老社会化问题探路 j 】社会科学辑刊2 0 0 0 ，( 0 4 ) ：4 6 - 4 8 史柏年老人社区照顾的发展与策略【j 】中国青年政治学院学报1 9 9 7 ，( 0 1 ) ：2 5 4 西北大学硕士学位论文 义。 首先，构建合理的养老服务体系能够更好的适应人口老龄化发展的要求。社区是聚 居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，也是老年人的主要活动场所和生 活空间。随着年龄的增长和身体机能的逐步衰退，老年人对日常生活各种服务的需求量 日益增加，对社区内的设施以及家庭成员和社区服务者的依赖性也越来越强。社区养老 服务具有提供方便快捷、服务项目多样化、覆盖面广等特点，还能给老人带来归属感和 安全感，更能够适应少子女化的家庭结构，解决“空巢家庭 、“独居老人”的多种需要。 不断完善社区养老服务体系，可以更好的解决我国居民的养老问题，减缓老龄化带来的 社会压力，适应人口老龄化发展的客观要求。 其次，能够有效地提高老年人生活质量。我国政府不断地加强社会主义物质文明和 精神文明建设，不仅致力于提高全国人民的收入水平和居住水平，而且要让全体老年人 也能享受到便捷、安全、优质、低价的社区服务。完善的社区养老服务体系是由衣、食、 住、行、学习、娱乐、法律援助、医疗、心理健康、社交等多方面内容构成的，而不是 仅仅提供基本生存条件保障的低水平低层次养老。老年人在社区中居住养老不仅可以满 足对物质生活的要求，而且可以满足对精神文化生活和社会交往的高层次需要，有利于 全面提高老年人的生活质量。 最后，是建立和完善我国社会保障体系的重要环节。近年来，由于“4 2 1 型的 独生子女家庭增多，以及我国“未富先老 的特殊社会现实，对人口老龄化过程中产生 的大量老年人照顾的需求，以独生子女为主的家庭提供的养老服务能力严重不足。大多 数老年人由于观念等原因不愿接受“院式养老”的养老方式，因此，为了使老年人能够 在家庭及熟悉的生活环境中养老，发展完善社区养老服务就成为我国社会养老保障体系 的重要内容。解决好每一位老年人的养老问题，对于促进家庭和睦、社区的和谐，以及 建设社会主义和谐社会都具有非常重要的意义。 国汪大海，魏娜，郇建立社区管理【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 5 ：5 5 第一章绪论 1 4 研究方法和思路 本研究采用文献法、比较分析法和问卷调查法相结合的方法，搜集和查阅相关文献 资料，在已有的研究基础上作初步分析，充分利用已有的资料了解具体情况，并借鉴其 成功之处，提出解决现实问题的思路。总体研究思路如下： 第一，界定社区养老服务相关概念，总结已有理论研究进展、列举国内外城市社区 养老服务的实践和经验。 第二，从我国城市老年人1 ：3 总体现状入手，分析我国养老服务的供给主体、供给形 式和供给层次结构。深入分析老年人的养老需求与实际提供情况的差距，找出我国养老 服务供给体系的不足之处。 第三，通过对宝鸡市社区养老服务现状的调研，分析调查数据，找到制约宝鸡市社 区养老服务供给的主要因素，提出改善我国城市社区养老服务供求状况的对策和新方 法。 6 两北大学硕士学位论文 第二章社区养老服务理论与实践 2 1 相关概念的界定 2 1 1 社区与社区服务 “社区 ，是社会学的基本概念之一。“社区”一词由德国社会学家滕尼斯首先提 出，源于他1 8 8 7 年出版的社区与社会( 德文书名为( ( g e m e i n s h a f i u n d g e s e l l s c h a f t ) ) ， 英译本书名为( ( c o m m u n i t ya n ds o c i e t y ) ) ) 。在书中，滕尼斯将“g e m e i n s h a f t ”解释为 一种由同质人口组成的，具有价值观念一致，关系密切，出入相扶，守望相助的富有人 情味的社会群体。自滕尼斯以后，社会学家们根据各自不同的研究角度对社区的概念进 行种种界定，定义多达1 0 0 余种，归纳起来，以下几种最具代表性：1 社区是一个地域 性或地理性概念，持这种说法的人较多。2 社区是居民生活中相互关联与互相依赖的网 状体，这一说法侧重于社会群体的心理与互动。3 社区的目的在于寻求相互包围与共同 福利。此说注重社区的功能。社区生活的动力也在于自行发现其共同的利益及需求与自 求解决的方法。4 社区是地域，社会互动和社会关系的综合体。此说立足于系统论观点。 5 社区是进行一种共同社会活动，具有某种较为密切的互动关系和共同文化维系力的人 类生活的区域共同体。 英文的“c o m m u n i t y 一词含有公社、团体、社会、公众，以及共同体、共同性等 多种含义。中文的“社区 概念是从英文的“c o m m u n i t y 翻译过来的。2 0 世纪3 0 年 代初，费孝通等燕京大学的青年学生，在翻译美国著名社会学家帕克的一篇论文时，首 次将英文单词“c o m m u n i t y 翻译成了中文“社区”一词，后来经过大家广泛援用成了 中国社会学界的一个通用术语。“社区”的基本涵义是指地域性的社会生活共同体。我 国何肇发社区概论【m 】广州：中山大学出版社，1 9 9 1 ：1 2 7 第二章社区养老服务理论与实践 国民政部关于在全国推进城市社区建设的意见中指出：“社区是指聚居在一定地域 范围内的人们所组成的社会生活共同体”。 从广义上讲，社区服务是指在政府的倡导下实施的区域性福利项目。它以一定层次 的社区组织为主体和依托，以广泛的群众参与为基础，用服务设施和服务项目来增进公 共福利，提高居民生活质量。而我国的社区服务则是在政府的指导和扶持下，在民政部 门的倡导和组织下，以街道办事处和社区居委会为依托，以社区居民的自助互助为基础， 关注弱势群体，面向全体居民，以提高社区居民生活质量为最终目的的社会福利服务。 2 1 2 社区养老与社区养老服务 有学者把社区养老定义为，在社区成立养老服务机构，为那些生活不能自理或者不 能完全自理的老年人提供生活服务，使老年人居住在社区中养老。 这种养老的方式可 以说结合了家庭养老和社会养老的优点，是的一种灵活变通的形式，即能弥补家庭养老 的不足，又充分发挥社会机构养老的优势。 笔者认为“社区养老服务是指由政府、非营利组织、家庭成员及志愿者为居住在社 区范围内的老年人提供多层次的帮助和支援，使他们能在熟悉的环境下居住生活，度过 幸福的晚年。它是结合了家庭照顾和社会机构照顾优点的一种充分运用社区资源开展的 社会服务方式。 2 1 3 社区养老服务模式 社区养老服务模式是老年人居住和生活在社区，由政府或者社区内的其他组织以提 供老人家居照料为主，社区养老机构照料为辅的一种能够整合社会各界力量提供养老服 务的模式。 在出现社区养老之前，老年人养老的主要方式是家庭养老和社会养老，传统的家庭 养老实际上是建立在血缘关系上的亲情养老，老年人居住在自己的家庭中，由家庭成员 汪大海，魏娜，郇建立社区管理【m 】北京：中国人民大学出版社，2 0 0 9 ：5 李森主编城市社区建设概论【m 】济南：山东大学出版社，2 0 0 1 ：1 3 5 梁新颖家庭养老社会化问题探路四社会科学辑刊2 0 0 0 ，( 0 4 ) ：4 6 - 4 8 西北大学硕士学位论文 提供养老所需的生活资料和照料服务。社会养老是由政府投资兴建养老院、福利院等社 会福利机构，出资雇佣工作人员，以集中供养的方式为老年人提供养老所需的生活资料 和照料服务。 社区养老不同于居家养老，但它是一种与社区生活密切相关的居家养老模式，因为 老年人大部分时间在自己的家中居住，活动范围较小，主要由社区内的机构提供他们日 常生活所需的服务。但社区养老又不等同于机构养老，而是将机构养老或者院式养老中 提供的各类服务引入社区，实现在社区内享受养老服务。可以说，社区养老既吸收了家 庭养老和社会养老二者的优点和可操作性，又避免了二者的不足之处，是针对中国面临 的日益严重的老龄化问题所提出的一种更为合理的新型养老模式。 2 2 社区养老服务相关理论 2 2 1 老年社会保障理论 关于老年社会保障，有观点认为“老年社会保障 是社会成员当年老而导致收入中 断、经济困窘时，或因为年老而失去生活自理能力时，国家为他们提供的基本生活保障。 老年社会保障也有广义和狭义之分，广义的老年社会保障是指全方位、多侧面保障老年 人基本生活需要的一系列制度和措施，狭义的含义仅指保障老年人的基本经济收入的互 相联系的制度和政策措施。 2 2 2 社会福利理论 社会福利是指国家依法为所有公民普遍提供的旨在保证一定生活水平和尽可能提 高生活质量的资金和服务的社会保障制度。广义的社会福利是指提高广大社会成员生活 水平的各种政策和社会服务，旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。狭义 的社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、母子家庭、残疾人、慢性精神病人等的 社会照顾和社会服务。社会福利所包括的内容十分广泛，不仅包括生活、教育、医疗方 面的福利待遇，而且包括交通、文娱、体育、欣赏等方面的待遇。社会福利是一种服务 刘友冬江两省城镇居民社区养老保障现状、问题及对策【d 】南昌：南昌大学2 0 0 7 。文强我国城市多元化养老服务体系建设研究【d 】西安：西北大学2 0 0 8 9 第二章社区养老服务理论与实践 政策和服务措施，其目的在于提高广大社会成员的物质和精神生活水平，使之得到更多 的享受。同时，社会福利也是一种职责，是在社会保障的基础上保护和延续有机体生命 力的一种社会功能。 老年社会福利是国家为改善老年人物质生活和精神生活所提供的福利项目、设施和 服务的总称。老年社会福利具有特殊性，其享受对象是丧失劳动能力、体弱多病的老年 人，其内容必须符合老年人的生理和心理特点，需要国家和社会予以特殊考虑和照顾。 老年人权益保障法第3 3 条规定了各级地方政府在这方面的义务。老年社会福利的 内容包括： ( 1 ) 满足生存与安全需要的福利。如住房福利，生活照顾福利，医疗护理福利。 ( 2 ) 满足尊重与享受需要的福利。如建立适合老年生活和活动的配套设施；开展 适合老年人的群众性文化、体育、娱乐活动，丰富老年人的精神生活；在参观、游览、 乘坐公共交通工具等方面为老年人提供优待和照顾。 ( 3 ) 满足发展需要的福利。如国家发展老年教育事业，办好各类老年学校，为老 年人继续受教育提供方便；国家为老年人参与社会主义物质文明和精神文明建设创造条 件，发挥老年人的专长和作用。 由于二战后各个国家产生了严重的社会问题，为了满足广大居民的生活需求，主要 资本主义国家逐步建立的社会福利制度，促进了公共服务的扩大和发展。2 0 世纪7 0 年 代后，福利国家的政府负担愈来愈重，出现了政府服务欠佳、效率低下、国民对福利过 度依赖等等弊端，随之也出现了各种新的福利理论。在这样的背景下，就产生了“福利 多元主义 理论。“福利多元主义 也被称为混合福利经济，主要是指由不同的部门来 共负责任、共同完成制定福利的规则、筹措福利资金和提供福利资金。到现在，社会福 利已经由最初的济贫功能发展到现在的提供多方面的社会服务功能，但始终不变的是以 需求为出发点，以提高人们的生活质量为最终目标。随着福利国家的出现及社会保障制 度的不断完善，特别是在人口老龄化日益突出的今天，老人的日常护理及生活照料等困 难不断增加，家庭结构的变化导致内部成员之间的相互支援的功能逐渐弱化，家庭内部 无法解决的需求越来越突出，社会福利的需要呈现多样化、社会化的发展趋势。 1 0 西北大学硕士学位论文 2 2 。3 社区照顾理论 国外一般把针对老年人的社区服务称为老年人社区照顾。社区照顾作为一种理念最 先由英国提出，作为社会工作中的专业概念和工作模式，是一种介于家庭照顾和机构照 顾之间的新型养老模式，因其“专业化和“人性化”的工作方法、组织形式及工作理 念日益受到人们的关注。社区照顾可以分为正规照顾、非正规照顾，具有能够充分利用 社区资源，有效降低养老成本，为老年人提供多层次服务等优势。社区照顾的服务对象 不仅仅是老年人，但对老年人的照顾最能体现其特点与优势。 社区照顾养老模式是通过运用社区的各种资源，使老年人能尽量继续在他们原来熟 悉的生活环境下独立的生活，同时又能就近获得必需的照料，从而避免不必要的住院或 与熟悉的环境和亲友的隔离。因此，它是介于家庭照顾和社会机构照顾之间的一种运用 社区资源开展的老人照顾方式。通过在社区内建立小型托养机构，或者在老人本身的住 所内获得由政府雇员、家人、朋友、邻居及社区志愿者所提供的照顾，使得老年人不需 要离开自己熟悉的社区环境就可以安度晚年。 2 3 国外城市社区养老服务的实践 在西方发达国家，如美国、英国、日本等国比我国更早进入老龄化社会，养老问题 早就成为了他们关注的现实问题。西方国家以其先进的生产力、发达的市场经济和完善 的社会保险体制，在应对老年问题和提供养老服务方面做出了许多有益的探索和实践， 比如如何从养老服务上体现以老年人需求为本，如何发挥政府、社区、服务机构、家庭 的养老服务功能等方面都为我国的养老服务事业提供了宝贵的经验。 2 3 1 美国、英国、日本的养老服务 1 在美国，老年人很少与成年子女长期生活在一起，年轻人在成年后大多会和父 母分开居住，老年人的养老问题由政府主要承担。美国老人福利体现为国家社区型， 国家为老年人提供各类社会保险，比如养老保险，医疗保险，在提供老年照顾上偏重于 社会机构和社区照顾。美国政府从法律上确定了包括老年救助、养老机构、医疗、再就 第二章社区养老服务理论与实践 业等关于养老服务的内容。自1 9 6 5 年以来相继颁布了老年法、老年人志愿工作方 案、多目标老人中心方案、老年人社区服务就业法、等系列法案，使得老年群 体在经济收入、健康医疗、服务、居住、就业、学习等各个方面都能有所保障。 美国养老服务机构一般由政府部分或全部出资，而具体事务则是由大量的民间团 体、慈善机构来承担管理j 养老机构的管理和服务主要有三种形式：完全由政府投资， 个人或团体管理；个人或团体投资，政府雇人管理；政府、个人和团体三方共同出资； 个人或团体管理。无论哪一种形式的机构，政府均给予技术支持和政策优惠，如免征地 税、营业税等。这些养老机构必须接受政府的考核和监督。对于年6 5 满岁的美国公民， 无论是否己经退休均能享受政府提供的养老保健服务。 美国设有专门的养老院、老人活动中心和托护中心。养老院中提供膳食，住宿、康 复、治疗，办理善后事宜等。老人基本上依靠老年年金支付入住养老院的费用，对一些 收入较少或无收入的老人，政府以救助的方式免费收养。在这些养老机构中，一日三餐 都由营养师进行合理的搭配。还设有供餐中心，为生病或独居老人送餐上门。一些低收 入的家庭的老人可以得到政府提供的免费的食品券。地铁、公交汽车等交通工具对老人 有特价优惠，购票时出示年龄证明即可。美国设有老年大学，在老年大学接受教育基本 上是免费的。还有一些机构专门为老年人提供心理咨询和法律咨询服务。政府和慈善机 构为有能力的老人提供就业或做义工的机会。 2 英国的养老服务事业 英国是较早进入老年社会的发达国家之一。由于英国的老年人文化和价值观念的差 异他们和子女共同生活的比例也是很低的。英国政府职能在老年人照顾方面更多的是进 行宏观监督，控制财政大权。英国政府的做法是通过一些方式尽可能把老年人留在自己 家里进行照顾。政府给照顾老年人的家属发放津贴，使家庭成员照顾老年人时有了一定 的经济保证，老年人也能生活在亲人的照顾与关怀之中。从事服务的工作人员有义工， 也有政府雇员，一般收费由地方政府决定，或低收费或免费，必须在老年人能够承担的 范围之内，不足部分由政府负担。政府为那些家庭成员照顾有困难，但生活尚能自理的 国刘静林西方老年福利制度及我国的思考阴求索, 2 0 0 5 ，( 0 5 ) ：7 5 1 2 西北大学硕士学位论文 老人兴建了老年公寓，公寓里的生活设施齐全，收费低廉，当家人临时外出或度假时便 可把老年人送到暂托所，暂时托养几小时或几天。另外，在社区内建立老人院或“护士 之家 ，给那些无人照顾的老人或者生活不能自理的老人提供免费服务。 3 日本的养老服务事业 日本是世界闻名的“老人社会”，据统计，2 0 0 9 年日本6 5 岁及以上人口占总人口数 的比例达到创纪录的2 2 7 ，相比之下，美国的这一比例为1 3 ，中国在8 到9 之间。 日本政府在养老服务事业上也进行了长久的积极探索和实践。日本建立了大量的养老 服务机构，但是由于深受东方文化的渲染，老年人的养老观念仍然比较传统，养老机构 并未能很好的满足养老服务需求。因此，政府转向支持以家庭养老为中心的社区老年服 务，并给予政策大力支持和制度的保障。比如1 9 8 9 年出台的“黄金计划和1 9 9 0 年修 订的老年福利法为日本的养老服务事业奠定了政策和法律基础，随后建立了以福利 机构为主体，以社区照顾为基础的老年福利体系，基本上在一定程度上化解了老龄化带 来的社会危机，满足了老年人的养老服务需求。 在此体系中，社区照顾服务是重点内容。通过在社区内建立多种服务设施，开展家 庭看护服务，使老年人能够在社区和家中安度晚年。家庭看护服务是近几年日本为解决 高龄老年人生活而提出的一项新计划，主要服务对象是社区内生活无法自理的老人，平 时由专业的工作人员为老人提供上门服务。日本的居家养老模式实现了设施福利和居家 福利并举，逐步形成全社会参与的全面覆盖服务网络。从2 0 0 0 年4 月1 日起，日本针 对养老事务引入了由社会力量介入的“介护保险”制度，所谓“介护保险”，就是借用 社会或私人的力量，对需要照顾的老年人口提供相应的生活服务，以满足老年人的生活 需求“介护保险 更多关注的是老年人口因年老而带来的生理需求，通过相应的生活服 务以保障老年人的生活质量。 2 3 2 国外社区养老服务的类型 国外社区养老服务业的类型主要有以下两种： 。日本老龄化严重：种庄稼全靠老人日学者提醒中i 蜀 e b o l 中国同报网 h t t p ：w w w c h i n a d a i l y c o m c n h q c j z x q x b 2 010 0 4 - 2 2 c o n t e n t19 6 0 14 h t m l ，2 0 10 - 0 4 - 2 2 宙席恒，王满仓日本“介护保险”对中国养老保险制度的启示【j 】世界经济与政治，2 0 0 l ，( 0 9 ) ：6 5 7 0 1 3 第二章社区养老服务理论与实践 1 由政府出资购买或者提供补贴的服务及机构：( 1 ) 社区服务中心。由地方政府出 资兴办，设有老年人服务、残疾人服务和学龄前儿童服务等项目，工作人员大都是政府 花钱聘请的雇员，活动经费主要来自政府的拨款，基本上属于无偿服务。( 2 ) 家庭照顾。 由家庭成员照顾生活不能自理、卧病在床的老年人，但政府发给老年人与住院同样的津 贴，这样使家庭在照顾老年人时有了一定的经济保证。( 3 ) 上门服务。服务项目包括上 门送餐或做饭、洗衣、洗澡、理发、打扫卫生、购物、陪同上医院等。( 4 ) 社区老人院。 社区老人院是分散在社区中的小型养老院，它可以使入住的老年人不脱离他们熟悉的社 区生活环境。( 5 ) 社区老年公寓。这是政府专门为那些在社区内有生活自理能力但身边 无人照顾的低收人老年人提供的一种住房，收费标准大体相当于或少于政府发放的养老 金数额。公寓一般在房间内设有紧急呼救装置，老年人一旦突发身体不适或有特殊需求 按下按键即可与呼叫服务中心寻求帮助。( 6 ) 设立短期护理机构皙托处。这主要是 为了解决因家庭成员有事外出或度假而得不到照顾的老年人、残疾人的问题。 2 由私营公司经营的养老机构 如美国居家援助式养老的老人公寓。在这种公寓中居住的老人不需要2 4 小时的医 疗照顾，但有专门的服务人员上门打扫室内清洁，或提供穿衣洗澡和膳食服务。比较医 疗设备完善的养老院的开支来，“居家援助式 老人公寓节省了居住者的开支，增加了 居住者的自由度( 如可以选择自己开伙，或让服务人员提供每日三顿的膳食服务。而养 老院老人的活动和提供膳食服务都有严格的时间安排。) ，因此越来越受到希望居家照顾 的老人的欢迎。锄 居家援助式养老的市场需求在于，部分老年人退休后生活富裕，有能力支付比普通 公寓提供更多居家服务的老人公寓。因此，私人公司成为建造此类公寓的主力。虽然目 前对于低收入的老年人而言，此类公寓的房租过于昂贵，但是私营公司涉足社会服务业、 兴办老人公寓是对政府机构养老院资源不足的一种补充。 回刘静林西方老年福利制度及我国的思考【j 】求索，2 0 0 5 ，( 0 5 ) ：7 5 1 4 西北大学硕二l 学位论文 2 3 3 发达国家社区养老经验 1 发达国家的先进经验首先表现在完善的法律体系为社区养老服务提供了保障。美 国、英国、日本等国家均有较为完善的保障老年人生活的法规体系，但目前我国尚未形 成关于老年福利制度的法律体系，这成为制约我国社区养老服务发展的严重障碍。今后 我国老龄化发展的速度将会越来越快，政府应尽快制定老年人权益保护的法率，以法律 制度推进社区养老服务体系的完善和养老服务业的发展。 2 政府在社区养老的发展过程中的作用是至关重要的，如果没有政府的大力支持， 根本无法建立一个良好的社区养老服务体系。从英国和日本两国的养老实践可以看出政 府的主导作用体现在以下几方面：制定并实施促进社区养老服务的法规政策：对社区照 顾的情况实施全程监督；投资建设养老服务所需的各种硬件设施，雇佣人员给老年人提 供免费或低偿服务；为社区内的非营利组织提供财政支持，提供政策引导和法律保障。 3 实行社区养老服务人员的资格认证制度。社区养老服务工作者是直接对老年人提 供服务的人员，他们的素质和专业服务水平直接影响到老年人的日常生活，只有严格要 求服务人员的资质，按时进行工作考核，实行激励机制，才能保障老年人的物质和精神 生活处于较好水平。例如日本通过实行社区养老服务人员资格认证制度，确保了服务人 员能够具备提供专业化服务的知识能力，让老年人享受到高水平的服务。 4 注重发挥志愿者在社区养老服务的作用。英国和日本在发展社区养老服务中都相 当重视志愿者的作用。志愿者的加入可以减轻国家财政负担和家庭的负担，降低政府提 供的社区养老服务的成本。参与社区志愿服务也体现了社区居民对社区的认同感、归属 感，有利于一个良好社区氛围的形成。那些得到别人帮助的人感受到温暖，也会乐于回 报社会，还有一些老年人主动加入到社区志愿者队伍中来，从而补充了社区养老服务的 力量，带动年轻人形成一种良性的社会互助循环。回随着社区志愿者队伍的强大，他们 在社区养老服务方面发挥的作用日益显著。 。李嫦宏我国社区养老服务法律保障研究【d 】兰州：兰州大学，2 0