（行政管理专业论文）公共政策制定过程中的官民互动研究以蟠桃村村民饮用水政策为例.pdf

原创性声明 0 t il li i1 1 1i ii ii ii iiil y 18 3 3 8 0 7 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文憾f 、习汐j 乙 隰五解月夕 同 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者： l i l 习冲 日期：知b 年j 月日 内容摘要 内容摘要 公共政策作为公共管理的载体和工具，承担着调控社会成员之问利益关系、 实现公共利益合理分配的重要功能。随着我国社会主义市场经济体系的逐步建 立，我国公民的权利意识逐渐觉醒，民众不再仅仅满足于作为公共政策的客体 存在，而是要求进入到政策制定过程中，通过与官方政策制定者的互动来表达 利益诉求，争取政策资源。同时，官方政策制定者则希望通过与民众的充分互 动，收集有效信息，得到充分回应，在提高政策质量的同时维护其政治合法性。 本文以蟠桃村饮用水政策制定过程中的官民互动为例，探讨基层自治过程 中，良性官民互动的阻碍因素和实现途径，从而得出一些具有普遍适用性和实 际意义的结论。在分析过程中，主要结合政策科学、政治学、管理学等相关知 识，采用实证分析法，通过对案例的分析展现我国政策制定过程中真实的官民 互动现状，从而探讨有效的改进措施。 全文共分五个部分进行论述：第一部分为绪论；第二部分分析了公共政策 制定过程中官民互动的必要性。首先对公共政策及政策制定过进行了界定，在 此基础上分析了官民互动的含义，以及官民双方的互动动机；第三部分通过对 蟠桃村饮用水政策出台的背景、政策制定过程及官民双方对饮用水政策的评价， 详细描述了蟠桃村村民饮用水政策制定过程；第四部分通过对蟠桃村村民饮用 水政策制定过程中官民互动的主体、互动过程及结果的分析，探讨目前我国政 策制定过程中官民互动存在的问题；第五部分则是在前文基础上，探讨政策制 定过程中优化官民互动的对策。 关键词：公共政策；公共政策制定过程；官民互动 a b s t r a c t a b s t r a c t a sam a n a g e m e n tt o o l ，p u b l i cp o l i c yu n d e r t a k e st h ei m p o r t a n tf u n c t i o no f r e g u l a t i n gt h ei n t e r e s tr e l a t i o n s h i p sb e t w e e nd i f f e r e n te l e m e n t so fs o c i e t y , a n df i n a l l y e n s u r e st h ep u b l i ci n t e r e s tl e g i t i m a t e l y a l o n gw i t ht h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m i c s y s t e me s t a b l i s h e dg r a d u a l l yi no u rc o u n t r y , t h ec o n s c i o u s n e s so fc i t i z e nr i g h t sh a s i n c r e a s i n g l ya w a k e n e d t h ep u b l i ci s n o ts a t i s f i e dw i t hb e i n gt h em e r eo b j e c to f p u b l i cp o l i c ya n ym o r e ；t h e yr e q u e s tt oc o m ei n t ot h ep r o c e s si t s e l fo fp o l i c y - m a k i n g s ot h e yc a ne x p r e s st h e i ri n t e r e s td e m a n d sa n ds t r i v ef o rp o l i c yr e s o u r c e st h r o u g h i n t e r a c t i n gw i t ho f f i c i a lp o l i c ym a k e r s l i k e w i s e ，p o l i c ym a k i n go f f i c i a la l s ow a n tt o i n t e r a c tw i t ht h ep u b l i cs ot h e yc a nc o l l e c tu s e f u li n f o r m a t i o na n df e e d b a c k t h e s e c a nh e l po f f i c i a lp o l i c ym a k e r si m p r o v et h eq u a l i t yo fp u b l i cp o l i c ya n dm a i n t a i n t h e i rp o l i t i c a ll e g i t i m a c y t h i sp a p e ri sb a s e do nt h ei n t e r a c t i o n sb e t w e e no f f i c i a lp o l i c ym a k e r sa n dt h e p u b l i ci np a n t a ov i l l a g e sd r i n k i n gw a t e rp o l i c ym a k i n gp r o c e s s i td i s c u s s e st h e m e t h o da n do b s t r u c t i v ef a c t o r so fb u i l d i n ga no p t i m u mi n t e r a c t i o nm o d e li no r d e rt o d r a ws o m ea p p l i c a b l ea n dp r a c t i c a lc o n c l u s i o n s i nt h ep r o c e s so fa n a l y s i s ，p o l i t i c a l s c i e n c e ，p o l i t i c a lt h e o r y , a n dm a n a g e m e n tt h e o r ya r e a l lu t i l i z e d e m p i r i c a l a n a l y s i sm e t h o d sa r eu s e dt oa n a l y z et h ec a s ea n ds h o w t h ea c t u a li n t e r a c t i o n si nt h e p o l i c ym a k i n gp r o c e s si no u rc o u n t r y t h i sp a p e ri sd i v i d e di n t of i v ep a r t s t h ef i r s tp a r ti st h ei n t r o d u c t i o n t h e s e c o n dp a r te x p l a i n st h en e c e s s i t yo fi n t e r a c t i o n sb e t w e e no f f i c i a lp o l i c ym a k e r sa n d t h ep u b l i c i nt h i ss e c o n dp a r t ，p u b l i cp o l i c ya n dt h ep o l i c ym a k i n gp r o c e s sa r e d e f i n e d ，t h e nu s e dt oe x p l a i nt h ei n t e r a c t i o n sb e t w e e no f f i c i a lp o l i c ym a k e r sa n dt h e p u b l i c ，a n dt h em o t i v a t i o no f b o t hs i d e s t h et h i r dp a r td e s c r i b e st h ec a s e ，i n c l u d i n g t h eb a c k g r o u n do fp a n t a ov i l l a g e sd r i n k i n gw a t e rp o l i c y , t h ep r o c e s so fd e v e l o p i n g t h i sp o l i c y , a n de v a l u a t i o n sf r o mo f f i c i a lp o l i c ym a k e r sa n dt h ep u b l i co ft h i sp o l i c y t h ef o u r t hp a r ta n a l y z e st h ec a s e ，e x a m i n i n gt h es u b j e c t si n v o l v e di nt h ei n t e r a c t i o n ， t h ei n t e r a c t i o ni t s e l f , a n dt h er e s u l t s t h r o u g ht h ea n a l y s i s ，i ti sp o s s i b l et oe x p l o r et h e f l a w si nt h ep o l i c ym a k i n gp r o c e s si n o u rc o u n t r y t h ef i f t h p a r ts u g g e s t s i i a b s t r a c t c h a r a c t e r i s t i c sa n dm e a n so f b u i l d i n ga no p t i m u mi n t e r a c t i o nm o d e l k e yw o r d s ：p u b l i cp o l i c y ；p u b l i cp o l i c ym a k i n gp r o c e s s ；i n t e r a c t i o nb e t w e e no f f i c i a l p o l i c ym a k e r sa n dt h ep u b l i c i i i 目录 目录 内容摘要i a b s t r a c t i i 1 引言1 1 1 研究背景与意义1 1 1 1 研究背景1 1 1 2 选题意义2 1 2 文献综述3 1 2 1 国外相关文献综述3 1 2 2 国内相关文献综述4 1 2 3 对国内外研究现状的评价5 1 3 研究工具与方法6 1 4 研究的基本思路与框架6 1 5 研究的创新点6 2 公共政策制定过程中官民互动的必要性分析7 2 1 公共政策制定过程中官民互动的内涵7 2 1 1 公共政策及政策制定过程7 2 1 2 政策制定过程中的官民互动8 2 2 公共政策制定过程中官民双方的互动动机9 2 2 1 官方政策制定者的动机分析9 2 2 2 非官方参与者的动机分析1 0 2 3 公共政策制定过程中官民互动的功能分析1 l 2 3 1 官民互动：提高公共政策质量的必要途径1 1 2 3 2 官民互动：提升政府形象的有效手段1 1 2 3 3 官吣互动：保障公民权的重要方式1 2 3 蟠桃村村民饮用水政策制定过程1 3 3 1 饮用水政策出台的背景1 3 3 1 1 国家相关政策、法规1 3 3 1 2 蟠桃村饮j j 水政策的直接制定者1 4 3 1 3 饮用水政策资源的获取1 5 i v 目录 3 2 蟠桃村饮用水政策制定过程及内容1 5 3 2 1 蟠桃村饮用水政策制定过程1 5 3 2 2 蠕桃村饮j j 水政策的t 要内容1 6 3 3 官民双方对饮用水政策的评价1 7 3 3 1 官方对饮用水政策的评价1 7 3 3 2 民间对饮， j 水政策的评价1 8 4 在蟠桃村饮用水政策制定过程中的官民互动分析1 9 4 1 官民互动中的参与主体分析1 9 4 1 1 官方参与主体分析1 9 4 1 21 f 官方参与主体分析2 0 4 2 官民互动的实现过程及结果2 0 4 3 官民互动中存在的问题2 2 4 3 1 官方主导，民众缺乏参与积极性2 2 4 3 2 村民自治组织在表达氏意过程中的缺位2 3 4 3 3 民间互动_ 丰体话语权失衡2 3 4 3 4 互动渠道有限，互动结果的转化缺乏有效监控2 4 4 4 官民互动中存在问题的原因分析2 5 4 4 1 传统管理理念制约官民互动的制度建设2 5 4 4 2 传统政治文化制约公比意识的觉醒2 5 4 4 3 资源占有情况影响参与主体在互动过程中的话语权2 7 4 4 4 转型期经济模式与政治模式不匹配造成互动困境2 7 5 政策制定过程中优化官民互动的策略探讨2 9 5 1 培育民主政治文化，提高官民互动双方的积极性2 9 5 2 以基层官民互动为切入点，构建官民互动制度3 l 5 3 大力发展公民社会，平衡利益集团问的话语权3 3 5 4 完善新型经济形势下的民意表达机制3 5 结论3 7 参考文献3 8 致谢4 0 个人简历4 1 v l 引言 1 引言 1 1 研究背景与意义 1 1 1 研究背景 改革开放以来，在经济领域，我国已逐步实现了由计划经济向市场经济的 转型，初步建立起了社会主义市场经济体系，人民群众的生活水平大幅提高， 被称之为“中国奇迹。但是，在政治领域，我国的改革却显得有些滞后：在社 会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式多样化的情况下，新 的社会力量不断涌现，如何应对多元的利益诉求，如何网应民众同益高涨的民 主呼声，成为考验我党和政府执政能力的一大挑战。 在西方发达国家，公民参与已经成为现代民主制度下一项基本的公民权利， 在公共生活中发挥着不可替代的作用，人们普遍认为，参与是实现民主的基础， 也是民主行政的特征。公民参与从实质上赋予了公众表达自身利益的机会，也 建立起了公众与政府之间沟通与信任的关系，维持了政府政治合法性的基础。 伴随经济全球化的进程，文化全球化也给我国带来了文化发展动力和新的 挑战。无论文化理论界的学者们认为文化发展将呈多元化趋势，或是认为文化 发展会呈全球化趋势，一个共同的认知是：一些顺应人类社会发展趋势的优秀 文化价值，尤其是政治文化价值，已经并将持续对各国文化发展产生积极影响。 国外公民参与的先进理念，对于我国推进民主化进程，构建社会主义和谐社会 有着深远的借鉴意义。 在全球公民参与的浪潮下，我国政府丌始结合自身实际逐步探索新的治理 模式，将公众参与引入重大决策中。十七大报告指出：“政治体制改革作为我国 全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参 与积极性不断提高相适应。 公共政策作为公共管理的载体和工具，承担着调控社会成员之间利益关系、 实现公共利益合理分配的重要功能。在追求民主的过程中，民众不再仅仅满足 于作为公共政策的客体而存在，而是要求进入到政策制定过程中，通过与政府 的动来表达利益诉求，争取政策资源。官方政策制定者则希望通过与民众的充 分互动，收集有效信息，得到充分回应，在提高政策质量的同时维护其政治合 1 l 引言 法性。 1 1 2 选题意义 从全球范围来看，政治参与已经成为现代民主政治的核心，科恩在论民 主中指出：“民主过程的本质就是参与决策。”i t 现代公共政策本质上是由政府 代表民众意愿对社会发展作出j 下确选择和判断的过程，政府每一项公共政策的 制定、执行都离不开民意的基础。政府在公共政策制定过程中有没有民众的参 与，是否真j 下代表民众，是否是民众利益需求的最终体现，决定着公共政策的 合法性、合理性和实施的有效性。 在2 0 0 7 年的两会中，我国的民主制度建设引起了社会各界的广泛关注，国 家领导人对民主制度的建设给予了高度重视。温家宝总理指出，社会主义民主 归根结底是让人民当家作主，这就需要保证人民的民主选举、民主决策、民主 管理和民主监督的权利；就是要在平等、公j 下和自由的环境下，让每一个人都 得到全面的发展；就是要充分发挥人的创造精神和独立思维的能力。 但是如何使我国的民主化进程与社会发展相适应呢? 正如邓小平所言：“旧 中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法治传统很少。”【2 】几千年来，以 儒家政治思想为主线的传统政治文化，在中国民众心理积淀成了“权威崇拜”、 “清官企盼”等复杂的以小农意识为主体的政治意识和政治思想，至今还在深 深地影响着人们的政治观念和政治行为。我国民主传统的匮乏和国人民主素质 的低下，决定了当代我国民主化进程中，必然要经历一个“训练的阶段”【3 1 。而 在我国的民主制下，自治性的“身边民主”的实现，可以视为在“训练的阶段” 中，加强公民民主意识培养和民主技能锻炼的有效途径。 目前我国也充分认识到了作为“身边民主”形式之一的村民自治对培养民 主型政治文化的实际作用。“至于说到群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、 提高。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要 办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广 泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一 个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步提高议政能力。八亿农民 实行自治，自我管理，自我教育，自我服务，真正当家作主，是一种很了不起 的事情。【4 】 而从历史上看，在我国，乡村建设与乡村治理也并不是一个新鲜的话题。 2 l 引言 自1 9 8 7 年中华人民共和国村民委员会组织法( 试行) 颁布实施，村民自治 已经走过了1 0 年历程。作为当前中国农村基层治理体系重要机制之一的村民自 治，承担着我国解决农民、农村、农业“三农”问题的重任，是巩固国家政权 的根本保证，其广泛推行已不再是一个理论问题，而主要是一个实践问题。 乡村治理的关键在于村民真正参与到村务的管理过程中，通过各种途径影 响政策制定过程，最终使出台的政策代表民意。本文以作者家乡蟠桃村的村民 饮用水政策制定过程为例，通过对该政策制定过程中官民互动现象进行分析， 探讨实现基层自制过程中，良性官民互动的阻碍因素和实现途径，从而得出一 些具有普遍适用性和实际意义的结论。 1 2 文献综述 1 2 1 国外相关文献综述 在国外，许多知名学者己对公民参与作了大量的理论研究，为研究政策制 定过程中的官民互动提供了充足的参考和依据。 美国学者塞缪尔p 亨廷顿在变化社会中的政治秩序一书中指出：“最 为明显的是，在美国，政治参与的扩大远比在欧洲发生得更早且更为广泛”，“美 国在1 7 、1 8 世纪存在的传统的政治机构是相对复杂、适应性强、相对自主并具 有内部凝聚力的。特别是这些机构在地方、州和联邦一级各不相同，它们为政 治参与提供了大量的渠道”。【5 j 亨廷顿在著作中特别探讨了政治参与在现代化与 政治衰朽中所发挥的作用，并提出了公民参与的三个层次：即最低层次只限于 少数传统贵族和官僚精英：中等层次已包括中产阶级己介入政治；在高度参与 政体里，上层、中层阶级和广大平民阶层都可分享政治活动。他还指出：“政治 稳定依赖于制度化与参与之间的比率。如果要想保持政治稳定，当政治参与提 高时，社会政治制度的复杂化、自治性、适应性和内聚力也必须随之提高 。【6 】 亨廷顿在托克维尔的基础上进一步深入探讨了美国政治现代化与政治参与扩大 之问的关系，为我们研究现代公共管理中的公民参与奠定了理论基础。 进入2 0 世纪7 0 、8 0 年代，随着“新公共管理”运动的兴起，西方发达国 家开始研究政府的治理模式改革，探讨政府的公共管理职能如何才能得到有效 的实现，于是一种新型的社会管理模式应运而生，即“政府社会组织 公民”三者互动的管理模式在西方发达国家得以流行。这种管理模式实现的前 3 1 引言 提条件是必须有公民的积极参与。于是西方一些学者特别关注公民参与在公共 管理中的作用，并研究公民参与的渠道、方式及相关制度建设。比如英国学者 维维安朗兹、劳伦斯普拉特车特、格罩斯托克在英国公民参与的趋势 中，从地方政府和公民两方面的视角描述了英国公民参与的途径、弊端、参与 原因发展趋势等方面的内容。 7 1 他们详细分析了英国近年来地方政府扩大公民参 与的有利因素和不利因素以及公民参与带来的积极影响和弊端。 此外，美国的约翰克莱顿托马斯在他的专著现代公共决策中的公民 参与：公共管理者的新技能与新战略一书中，从公共决策者和公共管理者的 视角分析了公民参与的优点和内在缺陷，并论证了公民参与有效性的评判标准， 为政府决策者和公共管理者决定在不同的公共政策制定、执行中选择不同范围、 不同程度的公民参与形式提供实用和可操作的指南。他虽未从公民参与制度的 角度阐述如何构建公民参与制度体系，但他从实用和可操作的角度阐述了公共 管理者可以采取的公民参与技术途径。 1 2 2 国内相关文献综述 公民参与公共政策一直是国内学术界的一个重要课题。在现在的研究成中， 有宏观层面的论述，也有微观方面的论述。 柳伍氏在当代中国公民政治参与的五大特征一文中，对我国的公民政 治参与的五大特征( 被动性、形式性、非理性、功利性、盲目性) 作了描述。 其中在对形式的分析中，“分析了我国目前最常见的几种政治参与形式( 政治选 举、民主党派参政会团体参与、职代会参与) 存在的问题。瞵j 罗豪才在健全公 民参与机制推动政治文明建设一文中指出：“公民参与，不仅指公民的政治参 与，即由公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程，还包括所有关 于公共利益、公共事务管理等方面的参与”。他还进一步指出：“要做到有效、 广泛的公民参与，除了经济、文化等的发展以及民主意识的提高外，还必须有 法律的、制度的、程序的保证。要进一步建立健全公民参与机制，可从以下三 方面进行：一是信息公开，满足公民的知情权；二是加强公民参与的制度化、 程序化建设；三是健全机制，保证公民的监督权。【9 】薄贵利在中国公共管理 中的公民参与一文中，对中国公民参与公共管理的主要形式作了详细阐述， 他指出公民参与的主要形式有：选举、村民自治、民主评议政府、公共管理的 决策过程中的参与( 比如政治协商会议、公示制、听证会、职代会、建立智囊团 4 1 引言 等) 、公民监督等形式【i0 1 。党秀云在论公共管理中的公民参与一文中，对公 民参与机制与途径作了较深入的探讨。她指出：“良好而有效的公民参与取决于 以下几个相互影响的基本要件：( 1 ) 公民的主体性；( 2 ) 知情的公民；( 3 ) 有效的 参与系统”1 1 1 。李图强在其专著现代公共行政中的公民参与中较系统论述 了公民参与的涵义、理论基础、公民参与在中国的实践、分析了公民参与的保 障机制来源于公民的基层自治和完善的法律保障机制f 1 2 】。 1 2 3 对国内外研究现状的评价 2 0 世纪早期的公共行政专家、学者对公民参与行政管理持否定态度。以行 政学鼻祖伍德罗威尔逊总统为典型代表的学者们普遍认为，在一个民主的国家 中民主的政府应该是高效率执行民意的政府，只有高效的政府才能最好的保持 民主。因此，公民参与的范围是政治领域，公民参与的身份是政治选民，公民 政治参与的制度是代议制。 随着社会的不断发展，政府职能不断扩张。而政府规模扩大的同时也伴随 着机构臃肿、效率低下、财政赤字等一系列导致管理危机和信任危机的副产品。 信息化、全球化的冲击，要求政府能够更为灵活的回应来自各方的要求。在这 样的情况下，如何使大象也能够跳舞呢? 无论在“新公共管理”运动中，还是 在一系列新理论中，如“无缝隙政府”、“企业家政府 等，学者们都无一例外 地都主张公民参与管理和决策民主化，强调要重视公民参与对于公共政策与民 主价值的影响。 从前文对国内外相关文献综述中可以看出，国外学者对公民参与的研究已 经达到了一个高度。学者们在公民参与公共决策的价值方面已经达成了一致意 见：认为公民参与可以提高公共决策的科学性和民主性。当前，国内外学者们 研究的重点在于如何清晰地阐明随机理论的详尽的思想，即应由谁参与或谁不 参与；公民参与怎样影响了管理者的日常工作；公民参与如何影响了公共政策 的质量。但是，人们很容易忽略一个事实在公民参与政策过程中，公民对 政府决策的影响是显而易见的，而在双方调解斡旋的过程中，政府也在影响和 改变着公民。从某种意义上说，这种互动本身的价值，甚至大于互动的结果一 一公共政策质量的提升。 5 1 引言 1 3 研究工具与方法 本文将采用历史唯物主义和辩证唯物主义理论作为理论分析工具，这是贯 穿本文的基本方法，也是本文方法论的基础。只有以此为基础，才能在分析社 会政治现象、借鉴他人研究成果的时候，确保方向的正确。 在研究方法上，本文结合政策科学、政治学、管理学等相关知识，以作者 家乡河南省三门峡市渑池县蟠桃村的饮用水政策制定过程为例，采用实证分析 法，通过资料的收集、解读，借鉴公共选择理论来分析我国政策制定过程中真 实的官民互动现状，从而探讨有效的改进措施。 1 4 研究的基本思路与框架 基本思路：在深入探讨公共政策制定过程中的官民互动的内涵的基础上， 结合蟠桃村饮用水政策制定过程中的官民互动实际，详细分析官民双方的互动 主体、互动效果，研究双方互动存在的问题，从而探讨如何构建我国政策制定 过程中良性官民互动模型。 内容框架：本文公分以下五部分 第一部分：绪论；第二部分：详细分析公共政策制定过程中官民互动的内 涵、动力和功能；第三部分：描述蟠桃村村民饮用水政策制定过程；第四部分： 分析蟠桃村村民饮用水政策制定过程中的官民互动现象；第五部分：在前文基 础上，探讨优化政策制定过程中宫民的对策。 1 5 研究的创新点 目前研究公民参与的理论成果已有不少，研究政策制定过程中的公民参与 也已是百花齐放。在前人的基础上，我想通过本文的写作，进一步探讨在政策 制定过程中，官民协作的实现途径与现实意义。官民互动的现实意义不仅仅是 一项高水平政策的出台，也不仅仅是一种制度创新，而是官民双方在此过程中 受到的冲击与影响。这种深刻的影响将作用于社会的方方面面，这将成为本文 在研究中的新颖之处。 6 2 公共政策制定过样中官【屯且动的必要性分析 2 公共政策制定过程中官民互动的必要性分析 2 1 公共政策制定过程中官民互动的内涵 2 1 1 公共政策及政策制定过程 要探讨在公共政策制定过程中的官民互动现象，就必然要对公共政策及其 制定过程有一个清晰的理论界定。根据哈罗德孔茨的观点，人们对同一种事物 可以产生多种概念，而每一种概念背后对应的都足一种偏见。选择从何种角度来 认知公共政策和公共政策制定过程，会对我们分析问题带来很大的影响。 自2 0 世纪5 0 年代初政策科学产生以来，许多学者依据不同的学术背景对其 做出了不同视角下的定义比较有代表性的有以下几种观点： 1 、在“政治与行政二分法”下解读公共政策：西方行政学的创始人、美国 著名政治学家和行政学家伍德罗威尔逊( w o o d r o ww i l s o n ) 认为：“政策是由政 治家( 即具有立法权的人) 制定，由行政人员执行的法律和法规。” 2 、在政治系统分析理论影响下，政治系统学说的代表人物、著名的政治学 家戴维伊斯顿( d a v i de a s t o n ) 认为：“公共政策是对全社会的价值所做的权威 性的分配。 3 、具有行为主义色彩的界定：托马斯戴伊( t o m a srd y e ) 认为：“儿是政 府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。 以上每一种界定都受到透镜原理【i3 】的影响，过于强调公共政策的某一方面 特性和功能，从而作为自身研究的理论起点。为了方便研究，本文中采用南京大 学严强的观点，认为公共政策是“政府通过对团体或群体竞争的协调，最终使 社会利益实现均衡的过程”，【1 4 】是公共决策系统在社会政治生活中的经常性活 动。 从这一定义出发，公共政策的制定过程可以被看做是为了保障社会公共利 益的均衡而制定一系列行为准则和规定的过程。一般划分为以下四个环节： 1 、确定政策问题环节。按照詹姆斯e 安德森的理解，政策问题就是“社 会上一部分人对社会产生了新的需求或者不满，于是便想通过政府行为来加以 解决或进行重新调整”【l 习。并不是所有的社会问题都可以上升为政策问题，只 有那些被看做是适于政府行动，并且政府具备解决该问题能力的社会问题，才会 7 2 公共政策制定过程中官氏互动的必要性分析 在经过一系列的博弈后，进入政策议程。 2 、政策目标设立环节。政策目标的设立是政策制定过程中至关重要的一个 环节，目标出现偏差，再好的方案也只能是南辕北辙。政策目标的设立与对政策 问题的解读有着密不可分的联系，只有在准确判断政策问题的成因、变化基础上， 结合现有资源与政策环境，才能制定出适当的政策目标。 3 、政策方案设计环节。j 下如先知以赛亚所言，“日光之下，并无新事”，政 策方案通常只是在原政策基础上做渐进性的修改，完全创新性的政策方案很少。 但是针对同一政策问题，常常要设计几个竞争性的方案，在相互比较中实现方案 的完善。 4 、政策方案选择环节。这一环节中，一些政策建议会被否决，一些会被接 受，还有一些会被修改，分歧会慢慢减少，最终参与政策制定过程的各方将会达 成一种妥协。政府往往在公民个人和各种利益团体参与方案选择的基础上，通过 正式的程序，使政策方案产生公共权威的影响力。 从以上对政策制定各环节的分析中可以看出，无论是为了保障政治上的民 主，还是为了实现科学决策，都要使社会公众参与其中，在与政府的互动过程中， 实现对社会价值的权威性分配。 2 1 2 政策制定过程中的官民互动 政策制定过程中的官民互动是实现政策科学的必然途径，也是维系民主政 治的基本条件和衡量民主政治的重要尺度。目前学界研究较多的是政策制定过 程中的公民参与，较少系统地分析官民互动行为。与公民参与研究相比，官民互 动更多强调政府与公民在政策制定过程中的博弈与合作，以及这种互动对双方 的影响。 在研究之前，需要对官民互动这一定义进行一定的限制。官方政策制定者是 指那些拥有合法权威制定公共政策的人【l 引，这些人往往服务于广义政府中。“民” 指的是非官方的参与者，包括利益集团、政党、媒体和公民个人等，虽然在许多 情况下发挥着重要的作用，但是本身并没有制定公共政策的法定权威。从目前我 国现实可以看出，良性官民互动的积极意义主要体现在： 1 、通过官民互动可以实现信息共享。当今社会是一个信息化社会，在政策 制定过程中，困难不在于信息的获得，因为通过政府信息化建设，政府可以获得 所需的足够信息。真正的困境在于，面对过多的信息，政府如何作出取舍。如前 8 2 公共政策制定过群中官氏且动的必要性分析 面所言，公共政策是政府对社会上新的需求或不满的回应，政府有效信息只能通 过与公民的互动获得。同时，公民在互动过程中实现了与政府信息的对称，才能 正确理解政策目标，明白为什么当前只能在一定程度上解决政策问题，从而为政 策实施创造良好的环境。 2 、通过官民互动可以实现资源共享。资源的含义非常广泛，随着人类社会 的发展，人们对资源的重视逐渐从“硬实力”转向了“软实力”。根据美国哈佛 大学教授约瑟夫奈的定义，“硬实力”指的是那些支配性实力，包括基本资源、 军事力量、经济力量和科技力量等；而“软实力”则指的分为国家的凝聚力、 文化被普遍认同的程度和参与国际机构的程度等【l 刀。官方政策制定者在“硬实 力”的占有方面具有天然的优越性，但是“软实力”的构建就需要非官方参与 者的支持。 3 、通过官民互动可以实现双方利益最大化。官民互动过程，实际上是官方 政策制定者与非官方参与者及时沟通、不断反馈的过程，也是各种利益诉求不 断博弈的过程，最终达到的妥协状态不仅可以实现政策资源的最优化配置，也 可以使互动双方实现各自利益的最大化。 从以上分析中可以看出，公共政策制定过程中的官民互动就是指在公共政 策制定过程中，拥有合法权威的政策制定者，通过与非官方的参与者进行多种 形式的交流，共享信息和资源，最终实现双方利益最大化的过程。 2 2 公共政策制定过程中官民双方的互动动机 2 2 1 官方政策制定者的动机分析 对官方政策制定者而言，最大的动机就是其对政治合法性的追求。在于尔 根哈贝马斯看来，国家政治统治在宗教基础消失之后，世俗化国家的合法性 源泉只能来自公民普遍的、广泛的政治参与。在公职人员的选举上，可以承认 并接受代议制度，实行间接民主；但在公共意见的表达上，公众则是不能被替 代、被代表的，必须通过公共领域的自由讨论。 从前面对公共政策概念的分析中可以看出，大多数政策研究者对政府在政 国哈贝马斯为“协商民主”这一理论的奠基人，在他看来，把民主理解为多数决定的选举机制是足肤浅的。 民主的本质是“p u b li cr e a s o n ”，町以把它叫做公共理性，或者公共辩论。通过公共辩论，使j 会、国 家有关的重人问题达成人民共识，保颤f 所有人们都能参与 会公共事务，不管它是弱势，或足少数。 9 2 公共政策制定过稚中官【屯马：动的必要性分析 策制定过程中的核心地位已经达成了共识。公共政策是政府部门为了平衡团体 或群体的竞争而采取的一系列相对稳定的行动，因此，公共政策质量直接影响 到社会公众对政府的认可程度。 一方面，政府部门只有在对团体或群体的利益需求有充分认知的基础上， 才能够在彼此的竞争中找准平衡点。另一方面，乌尔里希贝克等人认为，我 们已经走进了“风险社会”，出现了越来越多的不确定因素和一些始料未及的风 险或者说“副作用”【l 引。在“风险社会”中，任何一个组织或个人，都无法仅 仅凭借自身能力来完全实现被赋予的责任，于是就有了“权力共在”的必要性。 2 2 2 非官方参与者的动机分析 公共政策的使命是为了将团体或群体的竞争控制在秩序之内，从而实现利 益的均衡。因此，非官方参与者的根本动机是为了实现自身利益的最大化。 马克思主义认为，“利益不仅仅作为一种个人的东西或众人的普遍的东西存 在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现 实之中”。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。从中可以看出，利 益多元化是客观存在的现实，人们追寻自身利益最大化不仅仅是本能驱使，更 是社会全面发展的要求。 利益的实现需要一定的资源作为基础，而人类的资源是有限的。能在多大 程度上影响公共政策的制定，就决定了该团体或群体占有资源的多少，即各自 利益的实现程度。 另一方面，逐渐觉醒的公民权也促使着越来越多的社会团体或群体参与到 政策制定过程中。公共政策视角中的公民权是所有公民能够完全参与社会所有 领域活动的一种平等机会【l 引。 我国社会生产力在不断发展，生产关系也在不断调整，公民逐渐取得了独 立的经济地位。而经济上的独立性又激发了公民保卫其独立性的要求以及政治 参与的愿望，越来越多的人们增强了对自身权利的认知和理解，公民的政治心 理趋于稳定和成熟，要求政府和社会能够为其提供合法行使这些权利的途径。 这一现象被称之为公民权的觉醒。我国物权法的出台就是公民权觉醒的一个有 力佐证。 1 0 2 公共政策制定过程中官氏且动的必要性分析 2 3 公共政策制定过程中官民互动的功能分析 公共政策制定过程中的官民互动最直接的功能体现在公共政策质量的提 高，但是对参与互动的双方而言，这种互动本身也使双方得到了一次“精神革 命”，具有十分积极的意义。 2 3 1 官民互动：提高公共政策质量的必要途径 学者们普遍认为，一项科学的公共政策至少要符合三方面的要求，即目标 导向性、社会可行性和政策有效性。而要达到上述要求，则取决于政策制定所 需的信息和知识是否充分、政策制定的程序是否科学、是否具有及时畅通的信 息沟通渠道等。 在互动过程中，双方通过建立权利分享、权力监督和博弈制衡机制，以科 学的程序帮助政府有效克服官僚制本身存在的缺陷，实现对公共利益异化的监 督和治理，确保公共政策以公共利益为价值取向。 同时，政府在互动过程中实现了对信息的决策和判断，在制定方案时更容 易区分主要矛盾和次要矛盾，使政策资源实现最优化配置。而既是政策制定主 体，也是政策作用客体的非官方参与者，通过互动提升了对公共政策的认可程 度，大大改善了政策环境，保障了公共政策的社会可行性。 一项政策效果如何，最终要以政策效果作为评价标准。试想一项目标导向 正确、社会可行性高的公共政策，在实施后效果一定也是有所保证的。 2 3 2 官民互动：提升政府形象的有效手段 目前普遍流行的观点认为，政府形象实际上是政府客观实在与公众主观认 知的混合物，是政府十分宝贵的资源，也是维护其政治合法性的重要手段。从 这一观点中我们可以明白，政府形象不仅仅决定于政府的客观实在，即政府能 力。这样就可以理解政府的善意作为不能必然导致好的形象效应。政府主要通 过各种政策的出台来实现对社会的管理，因此政策过程，尤其是政策制定过程 就成为影响公众主观认知的重要环节。 通过政策制定过程中的官民互动，可以提高公共政策制定和实施的质量， 从而保证了政府行为的有效性。在长期制度化、规范化官民互动过程中，传统 的政治文化和管理理念受到了冲击，影响政府管理效率和能力的制约因素进一 步消退，最终会从根本上实现思想的解放，更为灵活地回应社会需求。 2 公共政策制定过祥中宵【屯且动的必要性分析 另一方面，在互动过程中，非官方参与者能够对政府形成一种更为客观、 全面的认知，政府也可以充分了解公众立场，通过多种手段引导或改变公众的 评价，迅速提升政府形象。 2 3 3 官民互动：保障公民权的重要方式 改革开放以来，随着我国经济水平的不断提升，我国人民追求民主的呼声 也越来越高，越来越多的公民意识到自己拥有许多不可被替代、不可被掠夺的 权利，要求在国家运转体系中运用自身权利维护自身利益。 然而，对公民权的肯定实际上是对政府权力的一种削弱。相对而言，目前 我国政府对公民权的保障具有被动性。在这样的博弈过程中，政府往往是因为 外界压力过大，才被迫采取行动，为其提供制度和法律上的支持，从而获得政 治上的合法性。 公民权的觉醒，一方面要靠官方的引导，更重要的是要靠社会公众自发的 维护。公共政策作为对社会利益的权威性分配方式，是维护公民权的重要途径。 各社会团体或群体通过在政策制定过程中和政府互动，充分表达自身诉求，最 大限度地维护自身利益，这种活动本身体现了公民权。从长远来看，非官方参 与者最终会从影响“实质性政策”上升到影响“程序性政策”，将对公民权的 保障上升到法律层面。 回詹姆斯e 安德森在e 著作公共政策制定中将公共政策划分为实质件政策( s u b s t a n t i v ep o li c i e s ) 和程序性政策( p r o c e d u r a lp o l i c i e s ) 。他认为，实质性政策与政府将要采取的行动自关，而程序性政策 只涉及怎样采取行动和由谁柬采取行动，包括一些法律。 1 2 3 蟠桃村村 屯饮用水政策制定过程 3 蟠桃村村民饮用水政策制定过程 3 1 饮用水政策出台的背景 3 1 1 国家相关政策、法规 农业人口占我国人口的大多数，发展好农村经济，建设好农民家园，增加 农民收入，才能保障全体人民共享经济社会发展成果，实现社会主义和谐社会 的伟大目标。从根本意义上说，全面建设小