（行政管理专业论文）公共决策风险管理浅析.pdf

两北人学硕i j 研究生学位论文摘要 摘要 当前人类社会已经进入了贝克( u l r i c hb e c k ) 所界定的“风险社会”时代。随着 科技进步和社会分工等发展力量的推动，人类社会在享受发达丰富的文明成果时，也 在时时刻刻地遭受着与之相伴而生的“副作用”的威胁。这些“副作用”是具有系统 性、普遍性、突发性的特点，单个个体或组织是无法应付的，必须动员整个社会的力 量来应对。公共决策是处理社会事务的关键环节，也是“风险社会 中应对风险的战 略性一步。已有的决策理论大多是是面对风险情景、应对不确定性的决策，是就风险 论风险的处理方法。但反思风险决策，或更进一步拓展到一般性的决策，决策的情景、 对象的不确定性在增加、复杂化，且决策过程本身也由于不规范、不科学、不民主存 在风险。在公共决策中，基于“风险社会 时代背景的考量，建立制度性、常态性的 风险意识和风险管理制度是应对这些“副作用”的必需之举，这也是当前公共管理的 薄弱环节，具有现实的急迫性。理论研究上这也是一块耕耘不深的土地。 本文首先从社会定位的转变开始，引入“风险社会”的思想，将今天处于体制转 型和和急剧变革的中国社会定义为“风险社会”，警醒人类在做决策时，注意工业文 明的“副作用”。意在全社会树立、普及风险意识和风险管理知识，提高决策时对问 题和决策行为的反思，促进社会事务和个人事务的风险管理技能的形成完善。 其次，当f j 中国f 处在全面建设小康社会的重要战略机遇期、发展的黄会时期， 但也是社会矛盾的多发期、凸发期。作为社会决策体系核心的公共决策在化解社会矛 盾、处理社会事务发面发挥着决定性的作用，但公共决策在体制转型期却面临着制度 建设不完善、决策结构不合理、决策权责不对称、决策程序不规范等制度性问题。因 此，注重公共决策全面风险管理，建立健全公共决策风险管理制度；优化决策结构设 置，加强信息、参谋、咨询、决断、监督等子系统的协调，强化信息系统的基础性建 设，增强参谋、咨询、监督的独立性和权能；设计科学紧凑的决策程序，发挥程序规 范、公平、公丌的科学作用；完善民主决策制度安排，引进现代化的决策理论和科学 的决策方法，建立具有反思性的动态的公共决策风险管理系统。 最后，风险是面向未来的不确定性表现。公共决策担负着应对社会风险的重要职 责。公共决策风险管理需要引入新的方法，本文主要阐述系统方法、比较方法、假设 一演绎方法和权变方法的有机结合，并在此指导下建立公共决策风险管理的制度性应 对策略。 关键词：公共决策风险社会风险管理反思性 ar i s km a n a g e m e n tr e s e a r c ho ft h ep u b l i cd e c i s i o n a b s t r a c t n o w a d a y s ，t h es o c i e t yh a sa l r e a d ye n t e r e d ”r i s ks o c i e t y ”t h a tb e c kh a dd e f i n e d g i v e n t h ei m p e t u st od e v e l o p m e n tr a i s e db ys c i e n c ea n dt e c h n o l o g y p r o g r e s s e sa n ds o c i a l d i v i s i o no fl a b o r ，m a n k i n d ss o c i e t ya r es u f f e r i n gt h e ”s i d ee f f e c t ”p r o d u c e d b y i n d u s t r i a l i z a t i o n ，a sw e l la se n i o y i n gf l o u r i s h i n ga n da b u n d a n tc i v i l i z e dr e s u l t t h e s e ”s i d e e f f e c t s ”h a v et h es y s t e m a t i c ，w i d e s p r e a da n dp a r o x y s m a lc h a r a c t e r , a ni n d i v i d u a lo r o r g a n i z a t i o nc a n td e a lb u tm u s tm o b i l i z et h ew h o l ep o w e ro fs o c i e t yt of a c e t h ep u b l i c d e c i s i o ni sap i v o t a ll i n kt h a th a n d l e st h es o c i a lb u s i n e s sa n dak e ys t e pt h a tr e p l yt h er i s k i nt h e ”r i s ks o c i e t y ”t h ed e c i s i o nt h e o r i e st h a tt h e r eh a sb e e nm o s t l ya r et of a c et h er i s k s c e n ea n dr e p l yt h ei n d e t e r m i n a t i o nd e c i s i o n 。b u ti n t r o s p e c tt h er i s kd e c i s i o n ，o rf u r t h e r e x p a n dt h eg e n e r a ld e c i s i o n ，t h ei n d e t e r m i n a t i o no ft h es c e n ea n do b j e c to ft h ed e c i s i o ni s i n c r e a s i n g ，a n dt h ep r o c e s so fd e c i s i o n m a k i n ga l s ob e c a u s eo fn o tn o r m a l ，n o ts c i e n t i f i c a n du n d e m o c r a t i ce x i s t sr i s k i ti si n t e g r a n tt oe s t a b l i s ht h ei n s t i t u t i o n a l ，n o r m a lr i s k c o n s c i o u s n e s sa n dt h er u l eo fr i s km a n a g e m e n tt oc o p yw i t ht h e s e ”s i d ee f f e c t ”a c c o r d i n g t ot h eb a c k g r o u n dc o n s i d e r a t i o no f ”t h er i s ks o c i e t y ”i np u b l i cd e c i s i o n ，w i t c ha l s oaw e a k l i n ki nt h ec u r r e n ta d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n t t h ei s s u ei su r g e n ti ns o c i e t ya n dr a r e l y s t u d y i nt h e o r y t h i st e x ts t a r t sf r o mt h ec h a n g i n go fs o c i a lo r i e n t a t i o n ，a b s o r b i n gt h et h o u g h to f ”r i s ks o c i e t y ”a n dd e f i n i n gc h i n e s es o c i e t ya s “r i s ks o c i e t y ”a l e r t i n gt h em a n k i n dt o ” s i d ee f f e c t ”o fi n d u s t r i a lc i v i l i z a t i o nw h i l ed od e c i s i o n s e t t i n gu pa n dd i s s e m i n a t i n gt h e r i s kc o n s c i o u s n e s sa n dr i s km a n a g e m e n tk n o w l e d g ei nt h ew h o l es o c i e t y i e e n h a n c i n g t h er e f l e c t i o n u p o np r o b l e m a n dd e c i s i o n b e h a v i o r ，a n d u r g i n g t h e a b i l i t y o f r i s k m a n a g e m e n ta b o u ts o c i a lb u s i n e s sa n dp e r s o n a lb u s i n e s s c u r r e n t l yc h i n ai sb e i n gp l a c e di nt h ei m p o r t a n ta n ds t r a t e g i co p p o r t u n i t yp e r i o do ft h e o v e r a l lc o n s t r u c t i o no fm i d d l e - c l a s sf a m i l ys o c i e t y ，b u ts o c i e t yh a sm o r ec o n t r a d i c t i o n s t h ep u b l i cd e c i s i o ni st h ec o r eo fs o c i e t ya n dt h ec o u r s eo ft r a n s i t i o n ，b u tp u b l i cd e c i s i o n h a s n o - p e r f e c tr e g u l a t i o n ，n o - r e a s o n a b l es t r u c t u r e ，d i s s y m m e t r y o f p o w e r a n d r e s p o n s i b i l i t y ，t h en o n o r m a lp r o c e d u r ee t c s y s t e mp r o b l e m t h e r e f o r e ，p a y i n ga t t e n t i o n l l 匹j 匕厶堂熊：班红生堂焦论塞 垒垒! 望垡 t os t u d yt h ep u b l i c d e c i s i o no v e r a l lq u a n t i t ym a n a g e m e n t ，p e r f e c t i n gt h er e g u l a t i o no f p u b l i c d e c i s i o n ；o p t i m i z i n g t h e s t r u c t u r e ，s t r e n g t h e n i n g t h ei n f o r m a t i o n - c o l l e c t i o n e n h a n c i n gt h ec o o r d i n a t i o no ft h es u b s y s t e m ，e n h a n c et h ef o u n d a t i o nc o n s t r u c t i o no ft h e i n f o r m a t i o ns u b s y s t e m ；p e r f e c t i n gd e c i s i o n s y s t e md e m o c r a t i ca r r a n g e m e n t ，i n t r o d u c i n g m o d e md e c i s i o nt h e o r i e sa n dt h es c i e n t i f i cd e c i s i o n - m e t h o d l a s t l y ，t h e r i s ki st h ei n d e t e r m i n a t i o np e r f o r m a n c ei nt h ef u t u r ea n dt h e p u b l i c - d e c i s i o n c a r r i e s i m p o r t a n tj o b o fr e p l yt h es o c i a lr i s k t h e r e f o r e ，t h er i s k m a n a g e m e n to fp u b l i c d e c i s i o nn e e d st h en e wt h e o r i e sa n dm e t h o d s t h i st e x tm a i n l y e l a b o r a t e st h es y s t e m sa n a l y s i s ，c o m p a r i s o na n a l y s i s ，a s s u m p t i o n d e d u c t i o na n a l y s i sa n d a d a p t a b i l i t y ，e s t a b l i s h e st h es y s t e mo ft h er i s kc o u n t e r m e a s u r ef r o mw o r kp r o c e s s ，r u l e s a n do t h e ra s p e c t s k e y w o r d ：p u b l i c - d e c i s i o n ；r i s ks o c i e t y ；r i s km a n a g e m e n t ；i n t r o s p e c t i v e i i i 西北大学学位论文知识产权声明书 本人完全了解西北大学关于收集、保存、使用学位论文的规定。 学校有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版。 本人允许论文被查阅和借阅。本人授权西北大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权中国科学技术信息研 究所等机构将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库或其它 相关数据库。 保密论文待解密后适用本声明。 学位论文作者签名：二茎塑指导教师签名：绰 脚年6 月c 1 日 如。8 年钾7 日 西北大学学位论文独创性声明 本人声明：所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，本论文不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得西北大学或其它教育机构的学位或证书而 使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：名莲丝 州年6 只7b 引言 公共决策与风险管理的结合在现实的政府行为中是存在缺陷的，但这并不代表它 们之间的距离有多么遥远。如果对当前社会的认识是基于“风险社会”的前提，一 定会发现它们的“亲密关系”。在9 1 1 恐怖事件和s a r s 疫情中政府需要在突发事件 面前展现自己的危机管理知识和能力。如果只是在事件发生之中、之后在短时问内进 行应付个别危机事件的决策，政府往往显得十分的被动和仓促。而且随着时问的推移， 回过头来看这些事件和人类的管理过程及其政策处理结果，会反思性的发出太多的 “当初不该”的感叹，人类在这之后的后悔是很深刻的。 在人类已经积累的丰富知识中，进行公共决策风险管理研究也具备一定的基础。 尤其是在危机管理理论中，对于政府面对突发事件的应急知识和技术方法都有相当的 成果，且风险理论在保险、投资、银行、企业管理、科技发展、环境保护、社会学等 领域所获得知识成果也是备受注目，管理技术方法也很丰富。但就突出地进行公共决 策风险管理研究却是很不足的。现在的研究也多处在风险管理的深入扩展和在各理论 之间跨学科研究的尝试阶段。因此，将风险意识和风险管理的理论方法引入到公共决 策中，并在公共决策的制度安排和程序设计上形成制度性、常态性的思维和规定，在 每一项公共决策中进行风险管理，是人类应该积极探索的。风险意识要体现到公共决 策的的每一个方面，风险管理的方法和技术要设置到公共决策制度的每一个环节上。 现在就决策的风险性研究很多是在决策性质上做确定型决策、风险型决策、非确 定型决策的区分研究，这是常用的分析方法。卡尼曼在预期理论研究中认为在风险决 策时人们的选择可以分为两类：面对“获得”，人们倾向于“风险规避”：面对损失， 人们倾向于“风险追求”。而获得和损失是相对于“参照点 而言的，即在既定的当 期财富和期望下，决策者试图获得的财富水平。这种情况下，决策很大程度上取决于 决策者对于成功的心理期望。陈伟珂、王办虹、尹伊林等人在公共政策风险识别系统 上按照决策的过程做出了典型的系统论研究，并引入了c m ( c o n t r o ll e di n t e r v a la n d m e m o r ym o d e l s ，控制区i 日j 和记忆模型) 模型和r b c s ( r i s kb r e a k d o w na n dc o n t r o l l i n g s y s t e m ，j x l 险分解与控制系统) 模型，进行了实证性研究。钱再见在论公共决策系 1 统的活动特制及其j x l 险中从决策信息的完备高度、决策程序的规范化程度和决策方 法的科学化程度上分析了公共决策的风险问题，并依此提出了相应的对策。 本文的一个重要的侧重点是希望转变人们对当前社会特征的认识，即由传统的各 种“非风险社会”转变到“风险社会”的认识。基于“风险社会”的认识，提高人们 的风险意识和风险管理能力。科技进步和社会分工带来的社会日益复杂化和与之相应 的“副作用”的叠加效应，使得社会风险呈现出一种系统化、社会化、普遍化的趋势。 面对这样的发展情景，需要以政府为主的公共组织急迫的转变社会定位的思想，将风 险意识带入到日常的公共决策中，在同常的公共决策中预见性地考虑决策的风险环境 和决策结果政策在未来执行发展的变化，针对可能的决策失误或社会损失进 行提前的政策安排，使得社会损失最小化，相应地来提高社会利益。 对这个问题的分析需要综合运用各种相关的理论和分析方法。本文拟采用系统分 析法、比较分析法、假设一演绎法及其权变的思维要研究这个问题。 系统分析法主要是根据公共决策所面临的客观情景，从事态的主体研究出发，着 眼于整体和部分、结构与功能、系统和环境等方面的相关联系和相互作用，形成对事 态的整体性认识的“背景画布”，将事态尽可能全面地描述。 比较分析法主要包括两个方面：一是历史的比较分析，系统地收集和客观地评价 事件的相关资料，分清事念各个方面的影响权重，为后面应对风险时对事态在未来的 暴露做出近似准确的预测；二是与规范的决策模式相对比，发现决策活动的漏洞、不 足或薄弱环节，从而做出相应地调整。 假设一演绎法研究是基于问题的现状，在上述方法分析的基础上，对决策活动的 风险和决策后果在未来的风险，做出有效地预演；注重非逻辑判断和直觉的价值；在 解决问题的方案的设计上，重视想象的力量，在动态的试研和修正中调整决策，完善 政策，实现社会利益的最大化。 权变方法的运用主要是在决策理念上的调整，并在决策的程序设计上做出相应地 弹性安排，公共决策过程能够重视应付风险的程序空间预留，使得公共决策的过程充 满反思性的思维，提高“风险社会”中的公共决策的有效性。 2 l公共决策风险管理研究的必要性 1 1 基于社会的深刻变化认识公共决策风险管理研究的必要性 2 1 世纪的今天是一个什么样的历史阶段? 今天的时代与以往的人类社会相比， 具有那些更加突出的鲜明特征呢? 对于今天的社会时代特征有着不同的认识：这是一个信息时代，也是一个知识经 济时代；或许是一个全球化的时代，是一个“地球村”时代；也是一个更加动荡、分 化的时代，是一个个性张扬、自由化的时代；又或是一个“风险社会”时代。 在这些社会标签中，“风险社会”是一个更富有历史指导价值的概念。 进入工业社会后，传统农业社会的家庭生产单位一个人面临的风险遭遇被家 庭的大的载体所承接，即风险分散被解体，个体被同益细化的市场分工所改造而 使得“全面”的个体生存能力退化。个人及家庭的生存需要不再可能依靠个人或家庭 的独立的多样化生产来满足，必须通过市场机制来交换，在整个地区甚至于国家、 全球化范围内通过多次的交换，多层的流通才能满足。 在今天基于英特网的全球化的时代，全球范围内物质、信息、能量的市场配置， 使得：一方面，人们的生存需求和供给的地区性不平衡得以缓解；但另一方面，人们 的潜在欲望又被大大的激发出来，使得原先单个地区性的相对均衡态势由于“全球化 的无限制的供给迷雾”所蒙蔽而被打破。这种相对均衡状态的失衡转换过程是地区优 势者的积极追求，也是地区劣势者被生存的本性所激发而做出的被动的选择。 工业社会不断加速前进中的劳动分化使得个体独立生存能力的下降，全球化带来 的竞争压力) l l i l l 使得个人或家庭、单个组织、地区、国家、甚至于洲际联盟的生存风 险不断显化、加剧、复杂。 3 1 1 1 科技的精细化和跨学科化使得内生性风险出现 科学是一个不断精细化的发展过程。从古代的简单大类划分，如哲学、历史、政 治、数学、物理、化学等，到今天分门别类的细致研究，如物理中的地球物理学、生 物物理学、大气物理学、量子物理学等等。科学研究的不断精细化，是人类对自然及 自身认识的不断深化的过程，是人类文明不断积累的过程，这是积极的一面；但反思 科学的发展，精细化的同时是学科研究的视野不断狭窄，研究思维不断进入胡同道路。 为避免科学发展的狭窄前景，边缘学科、跨学科研究方兴未义。科学发展的精细化和 跨学科化是当前科学发展的两个基本方向。 科技如此的发展带来的是人类对生存知识掌握的沉重负担和“不可能完成”的任 务。生存的知识是一个全面的、易于掌握的，但当前知识密集的“网络式”无限地拓 展和专业化深耕带来的“鸿沟”，对人类有限的生命和学习能力来说是带有很大生存 威胁的。“风险终究是源于知识的和规范的，进而它们可以在知识和规范中被放大和 缩小，或者简单地从意识的屏幕上被移除。”1 进入“风险社会 后，知识性的风险以 及人类社会内部错综复杂的关系带来的脆弱性，使得风险的人为痕迹在加深，风险管 理的科学性、普遍化要求也在同步增长。“在公共领域中的保护、恐惧、批判和反抗 是一个纯粹的信息问题。如果公众仅知道技术人员知道的东西，他们就会很安逸，否 则，便处在无望的非理性中。”2 但对于知识水平不断提高的人类，可怕的不是对风险 。本身的恐惧，而是对风险信息的不了解，甚至是人为地限制封锁而带来的不安。 1 1 2 政治和亚政治的暧昧加重了社会主体的决策风险 “现在结构社会的潜力就从政治系统转移到科学、技术和经济现代化的亚政 治系统中。一种不稳定的政治和非政治的颠倒发生了。政治变成非政治而非政治变成 政治。”3 政治是阶级社会的中心，政治在基于财富的划分而形成的阶级和阶层群体的阶级 社会中占据了核心地位。不仅政治科学对于其他学科的发展产生支配性的作用，在社 会生活中，政治身份成为生存能力和支配能力的一种权威性的象征符号。这种象征符 【德】o j 尔单希贝克( u l r i c hb e c k ) 著，何博闻译：风险 i ：会，译林版社，2 0 0 4 ，9 0 2 【德】i 尔半- 希贝克( u l r i c hb e c k ) 蒋，何博闻译：风险 i ：会，译林j l ；版 l ：，2 0 0 4 ，6 7 3 【德】r s h ：掣希贝克( u l r i c hb e c k ) 著，何博闻详：风险利：会，详林f f ；版礼。2 0 0 4 ，2 2 9 4 号表象下的人就拥有了财富分配的权力。因此，政治系统在阶级社会中与其他的非政 治系统具有明显的界限。即使政治系统与其他的非政治系统存在的着联系，也是潜在 化，显化时需要政治系统给贴上“象征符号”。 而在风险社会，政治与非政治之问的关系是暧昧的，甚至于发生了颠倒。政治系 统对大众的统治需要借助非政治系统的科技、教育、商业、文化( 尤其是传媒) 等的 解释和支持；而非政治的社会系统也在这种解释和支持的交换中获得了对政治的影响 力和支配性权力。 “悖谬的是，这一在不变表面下发生的角色颠倒进行得越明显，在政治和非政治 社会变迁之间劳动分工就越是不假思索地得到坚持。对科学进步和科学自由 的促成和保护变成了滑杆，在上面，政治安排的首要责任从民主政治体系滑到了经济 和科技的非政治语境，而后者没有经过民主的合法化。在常态外衣下的革命发生了， 它避免了受到干预，但仍然必须在逐渐变得具有批判性的公众面前得到证明和实施。” 政治作为阶级社会的对立性的表现，在风险社会中没有得到削弱，只是对立性关 系的表现方式换成了以风险分配方式，看在风险的控制和分配中谁获得利益，谁承受 风险。风险获得了与财富一样的社会核心地位，并使整个社会系统关系更加混乱。 1 1 3 经济全球化时代引致的世界风险社会的一体化 全球化发展是人类历史的一个必然的趋势，是一个由商品、物资的全球化转移到 资金、人力、技术、知识等要素的全方位的生存要素的流动，是一个由有形的物质要 素到基于全球网络的虚、实结合的立体化的交流。随着全球化的推进，风险成为其中 一个最活跃的因素。“风险成为跨国界的存在，成为带有一种新型的社会和政治动力 的非阶级化的全球性危险。”2 发达国家对发展中国家的经济投资，不仅仅是基于一个 经济上追求利润的考虑，更有发达国家为了本国的社会安全而把风险性大的经济要素 转移出去的国家安全方面的考虑。全球化不仅仅是一个地理意义上的概念，同样是一 个时问上的概念。在时间意义上，“风险概念扭转了过去、现在和未来的关系。过去 已经无力决定现在，其作为现在的经验和行动的原因的地位已经被未来所取代，也就 1 【德】i 尔单希贝克( u l r i c hb e c k ) 著，何博闻详：风险 i ：会，译林版礼，2 0 0 4 ，2 2 9 2 【德】呜尔掣希贝兜( u l r i c hb e c k ) 著，何博闻详：风险 l ：会，译林版礼，2 0 0 4 ，7 5 是说，被一些尚未存在的、建构的和虚构的东西所取代。”1 新的风险既是全球的也是本土的，新风险跨边界的流动不仅仅在国际间得到反 应，而且在民族国家内部得到反映，传统的系统边界已经没有意义了。“风险成为一 种非自愿的消极货币，没有人愿意接受或承认它们，但无论怎样禁止，它们还是 无孔不入的存在着。世界风险的特点之一就是风险开始变形，而这种变形的危险很难 受被监控或消除：市场崩溃了，在过剩的同时却又出现了短缺；医药治疗是无效的； 经济理性的建构摇摇欲坠；政府也被迫下台；日常生活中那些被认为是理所应当的规 则被颠覆；几乎所有人面对被工业重新改造的的自然的威胁都没有抵抗之力；危险成 为人们日常消费习惯的一部分；而它们从根本上就是知识依赖型的，而且与文化感知 紧密相联，不管这种感知是警示的、宽容的还是玩世不恭的。”2 全球化的不断纵深化地发展，使得系统化的风险源在增加，风险的伪装更加高明， 风险的破坏力也更加严重。一个地方的风险在全球化的进程中就是所有地球人的威 胁。在宏观上风险的一体化趋势表面之下是风险的错位，同样的一种现象却带给人类 不同的遭遇。当南亚遭受暴雨袭击的时候，非洲大地却是龟裂斑斑。这种变形的风险 是对人类智慧最大的挑战，这说明不是人类的财富或是知识不足，而是人类本性的错 位、扭曲。这样的扭曲正是文明进步仍然没有消除的“副作用”，这样的风险是对人 类文明的最大嘲讽。 这种内生性风险、社会主体的结构性变化风险、全球一体化的风险不是单领域的 独立发展，而是相互影响，交错发展的；是一个复杂的风险综合体。这样的风险综合 体的出现也是人类所无法避免的，也是单个主体无能为力的，这种系统性的社会风险 需要公共决策的判断抉择。 1 2 转型期的中国社会实践亟需公共决策风险管理研究 以上对风险社会中的公共决策的风险管理的必要性的阐述，说明风险问题是一个 全球性的问题。而在当前处于转型期的中国社会现实和政策科学的理论研究中都有很 大的发展空间，拥有巨大的研究价值。 【德】呜尔卑- 希贝克( u l r i c hb e c k ) 著，赵延东、马缨等译风险t 会及】超越：社会理论的关键议题。北 京 i 版 l ：，2 0 0 5 ，3 2 5 2 【德】一7 尔掣希贝克( u l r i c h b e c k ) 著，赵延东、马缨等译风险卒i ：会及j 超越：社会理论的关键议题。北 京：f 版利：，2 0 0 5 ，3 3 2 3 3 3 6 1 2 1 转型期的社会风险 当前的中国现实是处于社会转型时期，从社会风险的角度看，主要体现在以下几 个方面： 1 2 1 1 多元化社会风险 第一、体制和制度的多元化。当前经济领域的市场化改革，使得国有体制、集体 体制、个体及私营体制趋向了多元化的发展，因此，国家的政策执行需要得到多方面 的协调支持，政策执行的难度在增加。第二，利益多元化或利益分化，意味着政府直 接控制的资源、信息的减少，趋于分散，社会的利益差距增大，增加了社会矛盾发生 的可能性。第三，相对于以前的计划经济体制下而言，政府的权力在向在地方和下属 部门的下放，政府的资源在向社会分散。因此，在改革期，面对风险事件的发生，如 何有效及时的统一协调各个主体的行动，组织各方的应对措施，需要政府从体制上加 以调整。第四，社会成员个体思想和能力的丰富多元化发展，一个小团体重也存在极 其复杂敏感的协调问题，个体的多元化必然影响到组织层面的多元化行为。 1 2 1 2 市场化社会风险 市场化意味着一切的供需需要有偿交易，不能再通过行政性分配和行政命令方式 得以实现。政府公共决策中各方地位趋于平等化，决策方式的民主化，需要通过大量 的政治沟通、行政协调、行政指导等行为间接性地实现政策目的。 1 2 1 3 流动性社会风险 流动性是市场经济的一个基本前提和显著特征，没有流动，就没有市场。市场经 济的流动是人员、资金、物资、信息等要素的跨区域流动，也包含这些要素的跨时间 流动。多元市场主体多方向的跨区域、跨时间的流动加大了公共决策中的风险，也加 剧了风险管理的难度。 贝克认为，现代社会的高速发展和同益复杂化，特别是全球化过程和信息化的发 展，给人类社会带来了一种前所未有、不断扩散的不确定性。现代化的发展提供了无 7 数的机会，但也制造出无数的风险。 当代的中国社会f 处于向现代社会发展的两个转型之中，一是从农业社会向工 业社会的发展又提前性的进入了信息社会，中国的工业化进程被压缩了，许多西方发 达的工业国家几十年、上百年走过的路程需要我们在短时期内实现，在加上工业化进 程带来的城镇化进程，使得中国目前处于一个社会矛盾多发期，多种社会矛盾和冲突 交织、彼此促生、相互推高的深层发展期；另一个是中国传统的社会主义集权政治、 计划经济体制向社会主义民主政治、市场经济体制的转型之中，而原有的政权体制在 改革中带有很大的惰性，民众的改革迫切性和政治主体推进的缓慢性之间存在很大差 距。基于社会转型期的风险共生性和转型社会自身的脆弱性，使得中国的公共决策必 须面临诸多的风险，而公共决策本身也是饱含风险，需要改进。 1 2 2 政策科学中风险管理研究的不足 在专业决策、管理决策中，由于技术性和经济性比较强，如在金融领域中，风险 理论及风险管理方法得到最多关注，也是研究投入最多，理论成果十分丰富。但在公 共决策中，相比较而言，定性研究多于定量研究，研究的约束条件难以界定，加上行 政管理中对风险事件的记录不充分、不连贯，使得公共决策风险管理研究的实证性不 足。这个问题是行政领域和政策科学的一个假设前提所自我限制的，即公共决策是在 “非风险社会”中形成和执行。因此，很多相关的风险管理研究只是作为政策科学的 一个特殊领域公共危机而加以展开的。但公共危机的出现及其对策是作为一 个政府的职能机构出现，或作为职能部门的一个方面的工作展开的。没有将风险意识 和风险管理要求推进到公共机构的所有方面，推进到公共机构工作的每一个坏节，更 没有在公共决策中形成制度化的规定，没有在公共决策中形成规范性的的j x l 险管理程 序。 政策科学中，传统的政策程序的系统分析( 例如政策制定政策执行政策 评估政策监控政策终结与周期等) 中风险研究只是作为保证政策计划如期推 进，是一种政策按计划执行的约束性控制；风险的考量也不是政策全过程的时时相进 而行，是政策出现偏差时爿给予重视的一个措施。公共政策领域，风险事件在公共安 全、公共卫生、环境等领域的突然袭击，为公共政策的j x l 险研究提出了迫切的要求。 8 风险理论在公共政策中的落脚点和发展不能仅限于公共危机事件的研究，不能在公共 风险预警研究中着墨过多，而应该适时所需的建立政策科学领域的全面j x l 险管理理 论，将风险知识全面性的融入政策领域。这罩不对政策科学的全面的风险管理理论做 过多的探讨，只就公共决策的全面风险管理问题做以探索。 国内明确提出公共决策风险管理或公共政策的风险管理课题并进行研究的现在 还不多。陈伟珂、王办虹、钱再见等人明确提出了公共决策风险管理的概念，分析相 关的风险因素和出现的原因，建立风险的辨识、控制系统，并提出了相应地对策。但 这些研究仍然滞后于公共决策的实践，或只是相关成熟的风险控制模型在公共决策分 析中的简单套加，无法满足现实决策的理论需要。 行政管理和政策科学中风险管理的薄弱，已经在当前全球化时代的各个国家凸显 了其中的缺陷。因此，转变社会性质的认识假定，在“风险社会”的理论假设下，加 强行政管理和政策科学中的风险理论和风险管理方法的深入研究，弥补理论研究相对 于社会变革发展的滞后，为风险社会的发展提供理论指导和支持。 9 2 公共决策风险管理理论综述及反思 如果不是单纯的限于政策科学进行理论梳理的话，一定会发现以往许多关于公共 决策的有益知识。因为许多公共决策的理论同政策科学同样的年龄，甚至比它出生的 还要早很多。因此，必须从政治学、行政管理学、管理学、社会学等多学科领域来认 识公共决策的发展。 2 1 托马斯r 戴伊关于政策分析的模型 美国的托马斯r 戴伊( t h o m a sr d y e ) 在其理解公共政策( u n d e r s t a n d i n g p u b l i cp o l i c y ) 中就政策分析归纳了8 个模型：( 1 ) 制度模型，认为公共政策是政府 制度的产出，公共政策的制定、执行都是依附于制度完成的：( 2 ) 过程模型，程序的 再改造必然会使政策的参与者的类别、数量、地位、知识等内容发生变化，而这些必 将反映到政策内容的变化；( 3 ) 理性模型，认为政策是社会收益最大化的选择，“政 府应当选择给社会带来的收益最大化限度超过所付成本的政策”；1 ( 4 ) 渐进模型， 认为政策是历史变量的产物，“渐进主义将公共政策看做是政府过去行为的延续，只 是一些增量型的改动”，“决策者一般都认同既有项目的合理性，同时同意延续原有的 政策”2o ；( 5 ) 团体模型，认为政策是团体平衡的产物，“团体理论提出，团体之间 的互动是政治的核心内容。共同的利益将个人以正式或非正式的方式结合在一起，向 政府施加压力，提出要求；( 6 ) 精英模型，认为政策是精英偏好的选择，“公共政 策还被看成是统治精英的偏好和价值体现”4 ；( 7 ) 公共选择模型，认为政策是自利 个人进行的集体决策，“公共选择是对非市场决策特别是在公共决策中运用经济分析 1 【天】托马斯r 戴伊( t h o m a sr d y e ) 著，彭勃等译：理解公共政策( u n d e r s t a n d i n g p u b l i c p o l i c y ) ，华夏 版 l ：，2 0 0 6 ，1 5 2 【天】托马斯r 戴伊( t h o m a sr d y e ) 著，彭勃等译：理解公共政策( u n d e r s t a n d i n g p u b l i c p o l i c y ) ，# 夏 版礼，2 0 0 6 ，1 6 3 【荚】托马斯r 戴伊( t h o m a sr ，d y e ) 著，彭勃等译：理解公共政策( u n d e r s t a n d i n g p u b l i c p o l i c y ) ，华夏 i ；版礼，2 0 0 6 ，1 8 4 【天】托马斯r 戴伊( t h o m a sr d y e ) 著，彭勃等译：理解公共政策( u n d e r s t a n d i n g p u b l i c p o l i c y ) ，华夏 ；i ：版 i ：，2 0 0 6 ，1 9 1 0 方法进行经济研究”，1 ；( 8 ) 博弈论模型，认为政策是竞争环境中理性选择的结果， “博弈论是关于理性选择的研究，这种选择的环境是两个或更多的参与者需要进行选 择，而结果又是取决于每一个参与者的选择”2 。 戴伊的分析是规范地公共政策研究总结，其中看不出针对公共决策风险管理的有 意分析。公共决策走了一条纯粹理性向有限理性、渐进主义，单一性决策到多元化决 策，规范性决策到适应性决策的回归现实性的道路。这在公共决策风险管理中是一个 关键性的思维转变。没有扎根于社会现实的公共决策，为单纯理论研究而做的条件限 定，过滤掉了太多的现实情境，对于隐藏于社会深处的风险因子是很难发现的。只有 俯下身体才能有放大镜看情地面的裂痕。公共决策风险管理是面向未来的，但也是现 实的。 2 2 公共决策逻辑导向 美国的詹姆斯g 马奇在决策是如何产生的一书中，对决策的划分可以分为 两个不同的逻辑导向：一是后果的逻辑，纯理性和有限理性认为，决策是在根据对结 果的偏好评估各备选方案的基础上产生的。二是适当性逻辑，行动通过遵循与身份一 致的规则而与情境的符合。 后果的逻辑让人们时刻关注决策的目标，保证决策时不至于在信息、压力、知识 的网络中迷失方向；但若单纯地以后果为导向进行决策，很容易使决策者脱离现实情 境的约束，进入一种个体的理想化想象之中。适当性逻辑是对后果逻辑缺陷的弥补， 其自身已经发展成为一个独立的理论模型。适当性逻辑注意到了决策的现实约束和政 策生成的环境因素，包括社会的各项规则、决策者的身份和偏好、行动的条件或限制 等。适当性的逻辑导出的决策原则容易进入权变的思维，切近现实环境。但这样的话， 也很容易使导致决策的非连续性、孤立性，其后的结果是决策自身为处理问题而引出 了更多、更大的问题。 对决策进行这样的逻辑划分，比戴伊的划分似乎更能接近风险社会的决策需求。 风险社会中，风险是面向未来的，是带有很多的不确定性或是发展的各种可能性的。 1 【荚】托马斯r 戴伊( t h o m a sr d y e ) 著，彭勃等译：理解公共政策( u n d e r s t a n d i n g p u b l i c p o l i c y ) ，华夏 版朴，2 0 0 6 ，2 2 【天】托马斯r 戴伊( t h o m a sr d y e ) 著，彭勃等译：理解公共政策( u n d e r s t a n d i n g p u b l i c p o l i c y ) ，华夏 版礼，2 0 0 6 ，2 2 如果只是在政策理论的某一方面进行深入的研究，或引入一个新的理念、思维方式， 这样可以深化我们的认识，但对于风险管理却是存在精细化的陷阱。风险社会中，知 识的专业化、精细化有利于我们认识风险、评估风险但对于应付风险的决策却是带有 极大的危害性，它容易限窄决策者的视野，局限于所谓的专业化、专家化的思维。因 此公共决策风险管理是基于专业化而不限于专业化，更多的需要一个整合的思维。 今天之所以说人类的历史是风险社会的时代，除过科技发展带来的工业文明的 “副作用”、社会生活的个体化增强及对市场和政府系统的依赖性、社会关系的网络 化、交错化之外，就是我们人类自身的知识积累引发的专业化陷阱和思维狭隘性的风 险。 今天的社会，不能指望依靠个模型的风险决策或一个决策系统的来应付风险社 会未来的系统风险。以往的知识是对我们进行公共决策的有益借鉴和启发，或许也是 其中一个风险源。 2 3 基于问题性质对决策的认识 决策的分类研究，由于依据的不同，可以有复杂的类别。张国庆在行政管理学 概论中对与决策的种类做出了八种分类。如按照决策主体在决策权力系统中的地位， 可以分为高层决策、中层决策、基层决策；按照决策主体的人数和决策权力分配的情 况，可以分为群体决策、集体决策和个人决策；按照所要解决问题的范围和重要性， 可以分为战略决策和战术决策；按照决策者的思维反应模式，可以分为理性决策和非 理性决策；按照决策权威的性质，可以分为传统权威决策、超人魅力型决策和理性权 威型决策；按照决策问题的性质，可以分为确定性决策、风险型决策和不确定型决策； 按照决策使用的方法的先进程度，可以分为经验决策和科学决策；按照决策的时间先 后顺序，可以分为原有决策和追踪决策。 这些关于决策( 或是公共决策) 的分类研究，从不同的角度深入剖析了决策的形 式和内涵。与决策的风险或是风险管理相关的就是依据决策问题的