（行政管理专业论文）和谐社会视阈下政府公信力研究.pdf

中文摘要 当前我国正处在全面建设小康社会，落实科学发展观，构建和谐社会的关键 时期，政府行政管理体制改革也处于攻坚阶段。构建社会主义和谐社会是一项复 杂的系统工程，需要动员全社会的力量参与才能完成。在这些力量中政府是主要 角色和主导力量，起着关键作用。政府成为实现和谐社会的主导力量既是以其政 治合法性( 政治身份) 为基础的，又是历史赋予的使命。因此，加大对政府公信 力的研究显得十分重要和迫切。 我国改革开放以来，政府社会管理与公共服务水平不断提高，政府公信力也 得到了提高。但是，同时也受到外来文化的强烈冲击，个人、组织以及政府道德、 诚信问题越来越突出。我国政府公信力正呈现弱化趋势，这种弱化现象主要表现 在：政府管理理念的偏差；政府行为错位、越位；制度保障的不健全、不完善。 而影响政府公信力弱化的主要因素有三个方面：社会因素、政府因素、公众因素。 通过对目前政府公信力弱化现状的分析，以及政府公信力弱化状态的原因探 究，我们认识到在和谐社会背景下提升政府公信力的重要性。依此本文提出了提 升政府公信力的现实路径：加强政府管理理念的建设；合理定位政府职能；建立 健全制度保障。 关键词：和谐社会；政府；政府公信力 a b s t r a c t a tp r e s e n t , c h i n ai s b u i l d i n g ac o m p r e h e n s i v ew e l l o f f s o c i e t y a n d i m p l e m e n t i n g t h es c i e n t i f i c c o n c e p t o f d e v e l o p m e n t a n d b u i l d i n g a h a r m o n i o u ss o c i e t yc r u c i a lp e r i o d ，t h eg o v e r n m e n t 。sa d m i n i s t r a t i v es y s t e mi s s t i l la tac r u c i a ls t a g e b u i l d i n gas o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t yi sac o m p l e x s y s t e me n g i n e e r i n g , a n dn e e dt om o b i l i z ea l ls o c i a lf o r c e st op a r t i c i p a t ei nt h e c o m p l e t i o n i nt h e s ef o r c e st h eg o v e r n m e n ti st h em a i nr o l eo fa n dg u i d i n g f o r c e ，p l a y i n gak e yr o l e d u r i n gt h er e a l i z a t i o no ft h eh a r m o n i o u ss o c i e t y ft h e g o v e r n m e n tb e c o m ead o m i n a n tf o r c e ，w h i c hi sb a s e do np o l i t i c a ll e g i t i m a c y ( p o l i t i c a ls t a t u s ) a n di s t h em i s s i o ne n t r u s t e db yh i s t o r y t h e r e f o r e ，i ti s i m p o r t a n ta n du r g e n tt os t u d yt h ec r e d i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t s i n c ec h i n a sr e f o r ma n d o p e n i n gu p ，t h eg o v e r n m e n t s s o c i a l m a n a g e m e n t a n d p u b l i c s e r v i c e sh a s i m p r o v e dc o n t i n u o u s l y ，t h e g o v e r n m e n tc r e d i b i l i t yh a sb e e ne n h a n c e d h o w e v e r , a tt h es a m et i m eb y t h es t r o n gi m p a c to ff o r e i g nc u l t u r e ，i n d i v i d u a l s 。o r g a n i z a t i o n s 。a sw e l la s g o v e r n m e n te t h i c s ，i n t e g r i t yb e c o m ea ni n c r e a s i n g l ys t r i k i n gp r o b l e m t h e g o v e r n m e n ti s s i g n so f t h ew e a k e n i n gt r e n d ，t h i sw e a k e n i n gp r i m a r i l y i nt h ef o l l o w i n g w a y s ：g o v e r n m e n tm a n a g e m e n tp h i l o s o p h yd e v i a t i o n s ； g o v e r n m e n ta c t s i n c o r r e c ta n do f f s i d e ；s y s t e mt o p r o t e c t n o ts o u n da n d p e r f e c t a n dt h ei m p a c to fw e a k e n i n gt h ec r e d i b i l i t yo ft h em a i nf a c t o r si nt h e f o l l o w i n gt h r e ea s p e c t s ：s o c i a lf a c t o r s , t h eg o v e r n m e n t , p u b l i cf a c t o r s g o v e r n m e n tc r e d i b i l i t yo ft h ec u r r e n tw e a k e n i n go ft h es t a t u sq u o , a s w e l la st h e c r e d i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n te x p l o r e st h er e a s o n sf o rt h e w e a k e n i n go ft h es t a t e ，w er e c o g n i z et h a ti nt h ec o n t e x to fah a r m o n i o u s s o c i e t yo ft h ei m p o r t a n c eo fe n h a n c i n gt h ec r e d i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t i n t h i sp a p e r , a n ds oe n h a n c et h ec r e d i b i l i t yo ft h er e a lp a t h ：t os t r e n g t h e nt h e b u i l d i n go fm a n a g e m e n tp h i l o s o p h y ；r e a s o n a b l ep o s i t i o n i n gf u n c t i o n so ft h e g o v e r n m e n ta n d e s t a b l i s has o u n ds y s t e mt op r o t e c t k e yw o r d s ：h a r m o n i o u ss o c i e t y ；g o v e r n m e n t ；c r e d i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n t h 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师的指导下进行的研究工作和取得的研究成 果。 3 、本文中除引文外，所有数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或机构已经发表 或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示了谢 ：也 思0 作者签名：鸯笠珏聋 日 期：山1 2 9 ! 篁! 学位使用授权证明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。 保密的学位论文在解密后适用本规定。 作者签名：立碑 日 期：王1 2 皇8 ，篁! ! l 只i j吾 一、选题的缘由及意义 国家作为一种统治手段，是一定地域、空间( 社会范围) 内公共权力的象征， 而政府作为按照一定程序和规则组建起来的一种机构实体及组织体系，是这一领 域的空间内公共权力的具体执掌者和运用者，是国家意志的执行者。随着时代的 发展，世界各国的行政权都有扩张的趋势，加强和完善政府的管理显得尤为重要， 各国也都纷纷在进行行政管理体制方面的改革，以提高政府的执政力和公信力。 卢梭在社会契约论公众与政府之间是一种以行政权为中心的委托代理关 系：公众将行政权委托给政府，同时期望能获得维持其利益的政府服务。这种关 系必然包含着政府公信力问题，善治也必然是建立在公众信任的基础上。政府 必须要讲社会公信力的，没有公信力的政府何以号令子民? 而人民又怎么能相 信和拥护政府呢? 古人云：其身正，不令则行。其身不正，虽令则不从。如果政 府都不讲究诚信，与民争利，我们要建设的社会主义和谐社会又怎么能够和谐 呢? 当前我国正处在全面建设小康社会，落实科学发展观，构建和谐社会的关键 时期，政府行政管理体制改革也处于攻坚阶段。加大对政府的公信力的研究显得 十分重要和迫切。但是，现在世界各国的政府公信力都是普遍下降的，而且政府 公信力下降的现象已经随着公共事物的复杂性、多元性和动荡性发展，而变得更 加严重，几乎所有的国家都面临着提升公民对政府信心和满意度的挑战。欧、美、 日等西方发达国家也都深切认识到政府公信力的重要性，他们也纷纷推行各种政 府改革方案，期望能提高政府的公信力，巩固政权的正当性和合法性。正如政府 公信力下降是普遍的世界现象一样，中国的政府公信力也存在置疑。虽然中国还 没有如同西方一样的连续的严密的民意调查，但这种公信力的下降还是通过各种 事实反映出来。受传统官本位思想的影响，官僚主义在一定范围内仍然存在，政 府的不作为或不当作为、腐败问题滋生，一些政府官员缺乏“民本”意识，不关 心群众疾苦，好大喜功，弄虚作假，搞政绩工程，数字出官，滥发指标，轻诺寡 信，甚至跑官卖官，损害了政府的声誉和形象。再加上新旧体制的摩擦冲突、社 会利益分化、价值取向多元化以及外来文化冲击等诸多因素的影响，使一些“权 力部门化，部门利益化，利益法制化”，侵害了公民权力，政府的权威性受到质 疑。一些政府片面追求g d p 增长，对应当解决的市场环境、就业、收入分配、社 会保障、教育、医疗等公共服务关注不够，这严重影响了政府的公信力。政府公 信力的下降危害极大。不仅严重降低了政府的价值，损害政府的声誉和政府的形 象，而且削弱了政府执政的基础，因此努力提高政府公信力，建设信用政府是摆 在我们面前的紧迫任务。 市场经济条件下政府公信力是社会赖以良性运行的稀缺性资源，建设具有较 高公信力的公信政府具有重要的意义。首先提升政府公信力是强化政府合法性基 础的迫切需要；其次提升政府公信力是市场经济的内在要求；最后提升政府公信 力是建设先进文化的重要途径。因此研究如何提升政府公信力具有很现实的意 义。自从2 0 0 3 年“非典”以来，政府公信力问题在我国受到了更广泛的关注。 也逐渐成为学者研究的热点问题，虽然取得了一些可喜的成绩，但是研究成果还 显得很零散，没有系统的研究成果。 二、本课题国内外研究现状及趋势 ( 一) 国外研究现状及趋势 在2 0 世纪晚期以来，西方民主中的“公民”与“政府关系仍然日趋紧张， 公民对政府越来越不满，政府的公信力下降已经演化为一股国际型的趋势，成为 各国政府普遍面临的问题。西方发达国家也深切认识到研究政府公信力的重要 性，非常重视通过各种政府或商业调查测评人民对政府的信任程度，建立严厉的 失信惩罚机制规避政府的失信行为，同时予以欣慰媒介监督的充分权力。政府公 信力的如此普遍的和大幅度的下降，也引起了学界的广泛关注。从研究的成果看， 造成政府公信力下降的因素具有多重层面，既包括客观的社会经济变迁，有包括 政府自身的形象的恶化，同时还包括公众对政府的主观评价态度产生变化等。为 了改善这一现象，西方国家以“提升治理能力”为目标，推行各种政府改革方案， 期望能提高公民对政府的信心和满意度，巩固政府的正当性和合法性。哈佛大学 在美国政府研究上具有特殊的地位，因而哈佛的学者对政府公信力的下降给予了 特别关注。为什么美国人民不相信政府? 哈佛大学前校长德理克博克( d e r e k b o k ) 在卸任之后，全力研究这个重大的问题。而约瑟夫奈( j o s e p hn y e ) 在 1 9 9 6 年从国防部退职接任哈佛大学肯尼迪政府学院院长之际，则把这个问题作 2 为重中之重。他主持了庞大的研究项目，动员了众多的学者和官员，并连续出版 了多本著作，分析政府公信力流失的原因，探寻2 1 世纪政府治理的良策。 ( 二) 国内研究现状及趋势 近年来政府公信力逐渐成为人们关注的热点话题，政府公信力建设研究尽管 取得了可喜成果，但其局限性也较明显，主要表现在下列四个方面：( 1 ) 虽然有 了不少零散的研究成果，但系统研究的成果少；( 2 ) 重视政府公信力与政府信用、 政府诚信的相关性研究，政府公信力的特殊性研究比较薄弱；( 3 ) 比较注重定性 分析，定量分析比较欠缺；比较注重规范研究，实证研究比较欠缺；( 4 ) 就政府 公信力来研究政府公信力，没有系统、深入研究政府公信力与政府管理发展之间 的内在联系，把政府公信力研究从政府管理理念的层面提升到政府管理制度的层 面，实现政府公信力研究与政府管理发展研究的双向互动。 社会主义和谐社会建设背景下政府公信力研究趋势： ( 1 ) 社会主义和谐社会建设与政府公信力建设的关联性论证。通过对社会主 义和谐社会的基本概念、理论起源、基本特征、主要内容的分析提出政府公信力 研究是社会主义和谐社会建设研究的应有之义的观点，并阐述政府公信力建设与 社会主义和谐社会建设之间的关联性。( 2 ) 政府公信力的历史源起与历史演进探 讨。通过对信用、诚信、公信力等概念的历史性分析，从中探寻政府公信力概念 的历史源起，并探讨不同历史阶段中政府公信力的内涵及意义，最终描述社会主 义和谐社会建设阶段政府公信力的时代内涵。( 3 ) 社会主义和谐社会建设中政府 公信力的理论基础分析。政府公信力的建设需要坚实的理论基础，通过研究社会 主义法律内涵、中国共产党的宗旨、社会主义的宪政文明理论、社会主义的政治 文明理论、社会主义和谐社会理论，从中总结和归纳社会主义和谐社会建设中政 府公信力建设的理论基础。( 4 ) 社会主义和谐社会建设中政府公信力结构研究的 多维视角。主要从多学科视角来分析政府公信力结构本身，主要从社会学、经济 学、政治学、行政学、哲学、伦理学等学科视角来对政府公信力结构进行深层次 透视，努力寻找政府公信力建设的新维度。( 5 ) 社会主义和谐社会建设中的政府 公信力现状。主要通过总结改革开放和社会主义和谐社会建设以来我国政府公信 力建设的成就和缺失、指出我国政府公信力缺失的表现、找出我国政府公信力缺 贺培育、杨畅，政府公信力建设研究综述与展颦i j 】，求索，2 0 0 5 年第1 2 期 3 失的原因、认识在社会主义和谐社会建设中提升政府公信力的意义，从整体上把 握我国政府公信力建设的现状。( 6 ) 社会主义和谐社会建设中的政府公信力提升 策略。主要从战略构建、道路选择、动力支持、制度安排等方面入手，结合现阶 段社会主义现代化建设的实际，并借鉴国外政府公信力建设的成功经验，为社会 主义和谐社会建设中政府公信力提升寻找一条具有较强理论和实践意义的途径。 ( 7 ) 社会主义和谐社会建设中的政府公信力评估与实证分析。主要以社会主义和 谐社会建设背景下省级、地市、县级政府的公信力建设状况为评估对象，通过构 建政府公信力评估指标体系，并借助于政府公信力评估模型来测算评估对象的政 府公信力绩效水平。 三、论文的基本思路和结构 文章共分为四个部分：第一部分阐释了和谐社会和政府公信力的基本理论。 分别介绍了二者的涵义等并阐述了二者的相互关系。第二部分研究我国政府公信 力的历史和现状。从总体上看，我国政府公信力的水平还是比较高的，但是仍有 一些方面存在着弱化趋势，主要表现在：政府公信力理念的弱化、行政行为的弱 化和行政制度的弱化。第三部分探究政府公信弱化的原因。经过分析可以看出， 造成政府公信力弱化的原因是多方面的，但概括归纳起来主要包括三个方面：社 会因素、政府因素、公众因素。第四部分着重提出了和谐社会背景下提高政府公 信力的路径选择。主要是：加强政府管理理念的建设；合理定位政府职能；建立 健全制度保障。 四、论文的研究方法 唯物辨证法：本文全文均建立在唯物辩证法的思想基础之上，对我国政府公 信力的现状、解决措施均用一分为二的方法，并遵从历史唯物主义的观点和方法。 价值分析方法：坚持正确的价值取向是行文的最基本要求，本文的价值取向 在于通过提升我国政府的公信力，来促进我国行政体制改革，巩固政府的合法性， 加快和谐社会的构建。 理论联系实际方法：本文并不是脱离社会实际研究政府公信力的理论，而是 把政府公信力与建设和谐社会的时代特征结合起来，从中探索出提升我国政府公 信力的措施。 贺培育、杨畅，政府公信力建设研究综述与展颦i j l ，求索，2 0 0 5 年第1 2 期 4 系统分析法：以系统科学的思想为指导来分析影响政府公信力发生的变化的 主客观因素，并研究政府公信力与构建和谐社会之间的内在联系，确定其相互之 间的重要性，探讨出提升政府公信力的对策。 五、论文的创新点 选题具有挑战性。对政府公信力进行研究是一项迫切的任务，但我国学界对 政府公信力的研究还处于初级阶段，研究的成果相对较少，把政府公信力置于和 谐社会的背景下进行研究就更不多见。因此从时代和战略的高度研究政府公信力 问题将具有重大的意义。 构建的框架创新。主要通过分析提升政府公信力是构建和谐社会的题中之 义，总结改革开放和社会主义和谐社会建设以来我国政府公信力建设的成就和缺 失，指出我国政府公信力弱化的表现，探源性的找出我国政府公信力弱化的原因、 再结合现阶段社会主义现代化建设的实际，为社会主义和谐社会建设中政府公信 力提升寻找一条具有较强理论和实践意义的途径。 第一章和谐社会与政府公信力的基本理论 社会主义和谐社会是中国共产党在新的历史条件下推出的一个新的执政理 念，是中国共产党率领全国人民为之奋斗的一个新的目标。那么社会主义和谐社 会的内涵究竟是什么? 如何构建社会主义和谐社会等问题? 不仅是中国共产党 人必须认真思考的问题，同时也是理论界需要加以认真研究、深入讨论的问题。 笔者认为政府公信力是实现社会主义和谐社会的第一要件，因而，提高政府公信 力是执政党提高构建社会主义和谐社会能力的重要内容，是实现社会主义和谐社 会目标的必然要求。但我们首先要了解和谐社会与政府公信力的基本理论，以及 提升政府公信力对于构建和谐社会的意义，为后面进一步进行研究奠定理论基 础。 第一节和谐社会理论 一、和谐社会提出的背景 2 0 0 2 年，党的十六大提出“要在本世纪头2 0 年，集中力量，全面建设惠及 十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加 进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”这是中国政府首次 在正式场合提出“和谐社会”的概念。 2 0 0 4 年9 月，党的十六届四中全会提出“不断提高构建社会主义和谐社会 的能力 之后，“和谐社会越来越多地出现在国家高层人士的口中。2 0 0 4 年1 2 月5 日，中央经济工作会议将“构建和谐社会”作为了2 0 0 5 年的主要经济工作 重点之一。中国政府在中央经济工作会议中强调，积极扩大就业，努力完善社会 保障体系，逐步理顺分配关系，加快社会事业发展，是构建社会主义和谐社会的 重要任务。其实这几年中国政府已经在有意识的构建一个和谐的社会。“和谐社 会 就是社会系统中的各个部分、各种要素处于一种相互协调的状态。要达到 “和谐社会”至要有四个条件：一是社会的管理控制体系能够充分发挥作用。 也就是说政府主要的方针、政策、制度得到大多数社会成员的拥护，政府各个部 。樊小勇，和谐社会背景下的责任政府 j 】，行政与法，2 0 0 6 年第8 期 6 门和各级组织的运行是有效率的，对社会的整体有着较强的整合能力。二是社会 文化中的核心价值观念有凝聚力。所倡导的主流文化的价值观念、道德观念能够 被大多数社会成员所认同，制定的各种规范也能被广大社会成员所遵循，在精神 上、文化上有较大的共融性和一致性。三是不同利益群体的需要能得到满足。四 是社会成员具有流动的途径。社会中不存在群体性排斥的制度，普通的社会成员 也具有流动的权利和自由。 目前，中国人均超过了1 0 0 0 美元。根据国际经验，人均g d p 在1 0 0 0 美元 一3 0 0 0 美元这一时期，是社会问题多发期、社会最不稳定期。在这样一个时期， 妥善解决各种社会矛盾，意义十分重大。顺利地度过这一时期，社会就会进入一 个良性运行和健康发展的轨道。否则，就会出现人均g d p 虽然不低，但是失业 率却居高不下、贫富差距过于悬殊、社会动荡不安的局面。此时社会的和谐发展 问题就自然而然要提上日程，提到比过去任何时候都更为重要的位置。由中国社 会科学院社会学研究所组织研究并出版的 2 0 0 5 年中国社会蓝皮书也指出： 2 0 0 5 年经济将继续高速增长；入世保护过渡到限期，垄断行业改革到关键点； 农民市民化的城市化进程将进一步加快；老龄化问题已经出现；劳动关系的紧张 会造成普通劳动力供给虚假短缺；子女教育费用将对家庭消费倾向产生重大影 响；代际之间的价值观念将显示出更大的差异；同时，人均资源短缺和生态环境 恶化也不容忽视。在这种社会背景下，构建和谐社会就是最重要的问题了。中央 政府现在有能力构建和谐社会，并且中国具备构建和谐社会的基础和条件。中国 的经济社会资源正朝着有利于全面、协调、可持续发展的目标配置，经济社会发 展进入了近几十年来最好的时期，这也为构建和谐社会提供了保障。从国际经验 看，最和谐稳定的社会应该是中间社会阶层占多数的社会。这种中间大两头小的 橄榄型社会结构，是现代社会阶层结构的基本形态，有利于社会的稳定和可持续 发展。据中国社会科学院的数据显示，中国家庭财产在1 5 万元至3 0 万元之间的 中等收入阶层正在以每年1 的比重增长，呈加速成长念势。1 9 9 9 年，中等收入 阶层比重为1 5 。2 0 0 3 年达到1 9 。预计到2 0 2 0 年，中等收入阶层比重有望达 到4 0 。 二、和谐社会的内涵及特征 ( 一) 和谐社会的内涵 7 从党的十六大初次提出社会和谐论到社会主义和谐社会论断的形成有一个 过程。社会和谐思想在党内首次提出是在党的十六大上。但十六大对社会和谐内 涵的认识并没有系统深入展开，对实现社会和谐途径的探索也没有系统化，其重 点还停留在维护社会稳定方面，没有明确阐述稳定与和谐两者的关系，更没有将 实现社会和谐作为增强党的执政能力的目标和途径来阐述。 2 0 0 3 年，胡锦涛总书记在“七一”讲话中指出：在社会变革中出现的新的 社会阶层是中国特色社会主义事业的建设者，最广泛最充分地调动一切积极因 素，妥善处理各种利益关系和社会矛盾，切实维护社会稳定，形成全体人民各尽 其能、各得其所而又和谐相处的局面，我们就能集聚起推进事业发展的强大力量。 这一论述，集中阐明了社会协调发展对社会和谐的重要性，同时也就率先提出 了社会协调发展问题，开始了我们党对社会主义和谐社会建设的探索。 2 0 0 3 年7 月，胡锦涛总书记和温家宝总理在全国防治非典工作会议上强 调，非典问题的产生暴露了我们社会发展的不协调问题，必须进一步树立全面的 发展观，始终坚持统筹兼顾，更加注重经济与社会协调发展、城乡协调发展、地 区协调发展、人与自然协调发展，更加注重政府的社会管理和公共服务职能，更 加注重全面把握宏观调控的各项目标，更加注重全面提高人民的物质生活、文化 生活和健康水平圆。这些论述，更进一步加深了对构建社会主义和谐社会重要性 的认识。 鉴于我国改革发展的新形势和新任务，党的十六届三中全会首次提出：要坚 持正确处理改革发展稳定的关系，有重点、有步骤地推进改革；坚持统筹兼顾， 协调好改革进程中的各种利益关系；坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的 发展观，促进经济社会和人的全面发展。这就首次系统完整地提出了以人为本的 科学发展观。发展观的更新对和谐社会的构建至为重要，因为发展是硬道理，是 解决一切问题的关键，只有在“五个统筹”基础上的和谐发展，才可能有社会和 谐。这不仅为探索社会主义和谐社会的内涵指出了方向，而且也成为提出社会主 义和谐社会论断的前奏。 党的十六届四中全会取得了一系列新成果。这次全会将构建社会主义和谐社 会作为党的执政目标和执政能力建设的五大任务之一，从而在党的历史上正式将 。胡锦涛，在“三个代表”重要思想理论研究会上的讲话i n ，人民1 1 报，2 0 0 3 0 7 0 1 。马占成，全国防治非典工作会议在京举行【n 】，人民u 报，2 0 0 3 _ 0 7 - 2 9 社会和谐提升为社会主义社会的特征，提升为执政党治国安邦的目标这样一个理 论高度与战略层面。可以看出，社会主义和谐社会论断的提出和发展，正是党与 时俱进、开拓创新的产物，表明党对“三大规律”认识的深化与发展达到了一个 新的高度。 回顾这一理论的创新历程，可以初步得出和谐社会的深刻内涵：“和谐社会 是社会资源兼容共生的社会；是社会结构合理的社会；是行为规范的社会；是社 会运筹得当的社会。这个概括体现出和谐社会应当是以人为本的和全面、协 调、可持续发展的社会，应当是人与人、人与社会、人与自然、经济社会与自然 等都协调发展的社会，这种社会的协调发展正是社会的和谐发展，这是达到全体 人民各尽所能、各得其所、和谐相处理想境界的动态表现及实现途径。 2 0 0 5 年2 月1 9 日，胡锦涛总书记在中共中央举办的省部级主要领导干部 提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出：“我们所要建设的 社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有 序、人与自然和谐相处的社会。”这是对社会主义和谐社会内涵的深刻概括，也 是对社会主义和谐社会特征的科学解释，这一科学概括对于我们构建和谐社会 具有重要的理论和现实指导意义。 ( 二) 和谐社会的特征 “和谐 是一个历史的概念范畴，在不同的历史时期和时代背景下有不同的 内容和标准。和谐社会是一种理想的社会，是执政者不断追求的政治目标。从一 些成语、习语可以看出古代中国对和谐社会的向往，如“以和为贵 、“家和万事 兴”、“君子和而不同 等都强调了和谐的重要性，那时因为社会结构比较简单， 倡导的“和”主要还是指人与人之间的君臣关系、父子关系等其他社会关系。而 我们现代社会所倡导的“和谐”社会就不仅仅指人际关系了，它是一个和谐体系， 既指人与人之间的和谐，也指人与自然之间的和谐；既指社会经济、政治和文化 各个子系统内部的和谐，也指各个子系统之间的和谐；既指民族内部的和谐，也 指民族与外部世界之间的和谐，即社会大系统与它外部环境的和谐。在社会整体 中各个成员、阶层、各个要素之间能够相互协调，相互依赖，矛盾双方或多方之 。邓伟志，对“和谐社会”的初步认识一2 0 0 4 年1 2 月3 0 同袖：全国民政工作会议上的演讲【r 】，邓伟志网 站h t t p ：w w w d e n g w e i z h i n e t 圆深刻认识构建社会主义和谐社会的重大意义，扎扎实实做好工作，大力促进社会和谐团结州】，人民日报， 2 0 0 5 - 0 2 - 2 0 9 间能够互惠互利，是双赢或多赢，这样才能相互促进，并存发展，走向一砘良性 循环发展的道路。如果各个要素之间失去了平衡，存在一种严重的排斥关系，达 到一定的极限，必然由量变向质变转化，使社会处于一种亚健康状态，循环断裂， 社会就会产生混乱和无序的局面。社会的发展就是不断由不和谐走向更加和谐的 过程。具体来讲，和谐社会应该具备以下几个特征： l 、人与自然之间的和谐。根据马克思主义的基本原理，在社会发展的诸要 素中，经济起决定性的作用。经济发展是社会和谐的前提条件，马克思恩格斯就 曾经指出，“社会主义是以生产力的巨大增长和高度发展为前提的”，“因为如果 没有这种发展，那就只会有贫穷、极端贫困的普遍化；而在极端贫困的情况下， 必须重新开始争夺必需品的斗争”。一个经济欠发展的社会不是一个和谐的社会， 因此任何社会都重视经济和社会生产力的发展，经济的发展是一个民族摆脱种种 不和谐因素的根本条件。俗话说得好，大发展小问题，不发展大问题，可见经济 因素在社会中的重要位置。但发展要遵循客观规律，遵循自然的规律，不能只顾 眼前短期的经济效应而忽视了长远的可持续发展。人类社会要学会与自然和谐的 发展，改变过去那种“人类要征服自然”的麻木自大心理，人类在追求自身社会 发展的同时，应该顺应自然的规律，利用规律，否则自然界会向人类进行疯狂的 报复，导致天灾人祸，这是不符合和谐社会的精神理念。因此人与自然之间的和 谐是人类社会和谐最根本的基础和标准。 2 、人与人之间关系的和谐。人作为一个独立的个体，要维持其生命体的存 在，必然要获得一些生活必需品，而现实的物质条件还没有达到像马克思所描绘 的“各尽所能，各取所需”的阶段，因此必然存在一个利益追求问题。1 9 世纪 英国经验主义及功利主义的创始人边沁说过：“不了解个人的利益是什么而侈谈 社会的利益，是无益的。 因此适当的个人利益追求应该值得提倡和保护。一 直以来，我们都回避这个问题，这是不利于广泛调动人们的积极性和创造性的。 现实生活中人们之间的纷争大多都是利益的矛盾，例如我国现阶段的劳资矛盾、 干群矛盾等，究其背后都可以说是利益的问题。因此和谐社会需要构建良好的人 际氛围，通过制度保障，使全体成员能够互惠互利、共同享受发展的成果，在分 配领域要体现有差别的平等，就是两千多年前的大哲学家亚里斯多德所谓的“社 回丁香桃，论社会和谐问题【m 】，甘肃农业，2 0 0 5 年第7 期 转引自西方伦理学名著选辑3 c 卷1 m 1 ，商务印书馆，1 9 8 7 年，第2 1 2 页 1 0 会正义进一步概括为比例的平等与算术的平等”。也就是说，在该平等的地方一 定要平等，在不该不平等的地方不能平等，两个平等过分强调其中之一都会带来 社会的混乱。一个和谐的社会，必须是一个和谐的利益共同体，有制度保障利益 的合理分配，能够营造和谐的人际氛围。 3 、和谐社会有一个强有力而又值得民众信赖的政府。上面所讲的，要通过 制度保证利益分配的公正合理，而制度设计必须由公正的政府来承担，因此和谐 的人际关系实质上需要一个合理的政府机构。和谐社会是社会各个阶层、社会组 织为着共同利益而凝聚和团结在一起的，但并不是自发地团结在一起，而是需要 一个坚强的领导核心，以其强大的吸引力将人们整合在一起。这就要求政府是一 个公正的、高效廉洁的、能代表人民意志和愿望的，让群众能广泛参与政治，能 够承担其“守夜人”角色的共同体。政府只有得到民众的认可，人们才会相信她， “没有满意，就不会有认同”， 没有民众的认同，那么那样的政府不是暴政便是 一种虚设的政府，在这样的政治体中没有和谐，只有无尽的争夺。就像一曲交响 乐一样，必须要有一个娴熟的指挥，这样奏出来的才是一种艺术，一种美的和谐。 社会也同样如此，要有一个成熟公正的政府，能够对民众进行教育和引导，并且 民众也乐意接受这样的政府。以上几点实际上就是说一个和谐社会必须是人与自 然、人与人以及人与社会之间的和谐。 第二节政府公信力理论 一、政府公信力的意涵 ( 一) 政府公信力的概念 对于政府公信力的定义，学术界见仁见智，尚无一致的意见。因此，从语源 学向度考查公信力问题，有助于我们对政府公信力完整、准确的把握。公信力一 词的核心语义是“信”，许慎说文解字对“信”字的解说是：“信诚也，从人 从言。” 从这一解说我们可以得知，“信 的主体是人，而“信 的核心要素就 是诚实、践约、守信，即人作为主体，必须兑现自己的许诺，遵守自己的诺言。 由这一语义延伸，于是就有了“诚信”、“信用”、“信任 等等。信用与信任之 唐士其，西方政治思想史【m l ，北京大学出版社，第8 8 页 。让马克夸克，合法性l j i a 治i m l ，中央编译局出版社，第2 页 许慎，说文解字【m 】，北京中华书局，1 9 6 3 年 1 1 间，应该说是一种既彼此独立又相互关联的相辅相成的关系。一般条件下，信用 与信任属于不同的主体。信用主体的主观性和主动性较强，讲信用，重诺言， 客观上会促成信任关系。即促使信任成立。反之，信任他人，客观上并不一定就 能促成信用。因此，信任主体相对于信用主体来说具有客观性和被动性。但是， 信任主体的被动性又是相对的，当信用主体不讲信用时，信任主体则可拒绝给予 信任，使信用主体的目标诉求发生背离。可见，信任源生于对方的信用，信任与 信用是一种正比例关系。 考查信用、信任和公信力，有力于我们理解政府公信力的内涵。所谓政府公 信力，是指政府依据于自身的资源展开行政活动并由此而获得的社会公众的信任 程度。对这一定义的进一步分析表明，政府公信力也涉及到两个主体：一方是 开展行政活动的政府；一方是对政府行政活动( 或行政行为) 给予评判的一方， 即社会公众，其二，所谓政府“自身的资源”即是指政府作为公共组织的政治合 法性这一政府的核心资源，这一点是其它组织( 团体) 不曾具备的。其三，社会公 众对政府的信任，应该说是政府行政行为的客观结果，但“信任与“不信任” 也是社会公众对政府信用的一种心理反映和主观评价，因而社会公众对政府信用 是拥有选择权的，如果政府讲信用，认真履行承诺，那么，社会公众就可能选择 信任政府，自愿地配合政府的行政行为，政府也因此而节约公共管理成本，提高 行政效率。 ( 二) 政府公信力的内涵理解 对于政府公信力的内涵，我们还应当从下列三个方面去把握： 1 、政治合法性是政府公信力产生的基础。西方政治学理论认定，现代政府 的产生是基于人民的授权，政治合法性就是建立在人民授权基础上的。政府拥有 了政治合法性，即拥有了被认可的统治权力，便具备了行政的资格。这种合法性 和行政资格是政府的核心资源，也可以说是垄断资源，政府凭借这种资源开展行 政活动，实现自己的行政预期。同时，政治合法性还为政府公信力的产生奠定了 基础。因为，政府的统治权力是被认可了的，其权威也是被自觉确认和服从的， 而政府公信力则也包含了社会公众对政府行为的某种程度上的认同和信赖。 2 、影响力与号召力是政府公信力的主要表现。影响力和号召力是社会公众 。王福鑫，试论政府公信力与社会主义和谐社会的构建【j 1 ，行政与法，2 0 0 6 年第3 期 。王福鑫，试论政府公信力与社会主义和谐社会的构建【j 】，行政与法，2 0 0 6 年第3 期 1 2 对政府决定和倡议的回应状况，影响力和号召力同公信力有着密切的内在联系， 但并不等于公信力。公信力更多地是社会公众在心理上或意识上对政府行为的反 映，可以说是观念上的对政府形象的认识状况，这种认识一旦形成就具有恒久性， 短期内难以发生变化；而影响力和号召力则更多地是社会公众行为上对政府行为 反映状态，是在对政府信任或不信任观念支配下对政府决定或倡议在行动上作出 的反映，这种反映一般情况下是短期内作出的，不具备长期性。由此可见，政府 公信力与影响力和号召力是因果关系，公信力是因，影响力和号召力是果；公信 力与影响力和号召力还是正比例关系，公信力的强与弱，直接决定政府影响力和 号召力的大小。因此，提升政府影响力和号召力，关键是提高政府公信力。由公 信力而决定政府的影响力和号召力，政府有了影响力和号召力，其行政活动才能 顺利展开，才有取得行政预期的可能，只有在其行政活动j j r 赆l j 开展并取得预期成 果的前提下，才能体现出其执政能力，否则，就不具备执政能力。可见，公信力 所折射出来的是政府的执政能力，没有公信力就没有执政能力，对于政府来说， 没有执政能力一切都无从谈起。 3 、政府行政行为是影响政府公信力的直接因素。如前所述，政治合法性是 政府公信力的基础，但并不是说，有了政治合法性自然就有了公信力，只能说是 有了产生公信力的可能。真正影响公信力的是政府的行政行为。政府在行政过程 中表明了自己的价值观念、执政思路和工作作风，展示出自己的形象，形成自己 的声誉。这种形象和声誉实际上就构成了政府信用，社会公众也就是根据这种形 象和声誉，作出对政府的信任或不信任选择。如果政府的行为符合公众的意愿， 行政公正公平、合理合法，讲信用，重承诺，那么，公众就会对政府作出信任选 择，政府公信力也就因此提高。有了对政府的信任，公众就会自觉、自愿地配合 政府的行政行为，有了公众的配合，政府的行政行为就会顺利，也就能节约公共 管理成本，提高公共行政效率，并因此而向社会公众提供更多更优质的公共产品 和公共服务，社会也因此而健康发展。政府与公众的正面“互动”，形成一种理 性的良性循环，政府与公众获得“双赢”，国泰民安，社会繁荣。因此，政府能 否赢得良好的公信力，关键在于政府本身，在于政府的行政行为。 二、政府公信力的评价标准 政府公信力主要指政府在实现其职能的过程中，公众在意识形态领域，对政 府的工作绩效、信用及权威的认可程度。包括对政府政策合法性、公共政策的可 行性、公共选择的合理性以及政府绩效的优劣性等方面的判定。因此，政府公信 力的评价标准主要包括以下几个方面： ( 一) 政府的政治民主化程度 民主化是人的政治解放和社会进步的必然脚步，对任何国家和民族都是必然 趋势。而且随着科技发展、社会进步、民众的主体意识的提高，公民对参与政治 的要求越来越强烈。尤其是我国，由计划经济体制转向市场经济体制，民众对政 府的信任关系也发生了变化，由简单的心理服从到理性的市场选择，因此，这就 意味着政府要得到民众的认同就必须达到民众对民主化的要求，一般体现在以下 三个方面： 1 、公民参与程度 公民参与程度是指全体社会成员自愿通过各种合法形式和途径，直接或间接 参与国家政治生活的程度。社会大众能否参与国家和社会事务管理或影响政治社 会发展的政治生活，直接涉及到社会成员意愿的体现程度、决策的正确与否、监 督的力度以及社会成员主体意识和政治责任感的强弱，也决定着民众对政府认同 度的高低。 2 、政治公开程度 政府公开程度是指政府向全体社会成员公开国家政治生活的程度。政治公开 度就是指政治生活的清晰度和透明度，只有彻底杜绝政治的封闭性和神秘色彩， 除涉及国家机密和国防机密外，大量的政治活动都应尽可能地公开，消除政治过 程中程序上、技术上和地域上的限制，使广大人民群众能够更好地了解政治过程， 才能获得民众的信任。 3 、利益表达程度 利益表达程度是指政府代表全体社会成员共同利益的程度。所谓利益表达， 是指社会成员向政府提出利益要求，并要求得到满足的政治行为。社会发展要体 现人民群众的利益，顺应人民群众的基本愿望和要求，就必须充分体现人民群众 的利益，反映人民群众的利益要求。因此，利益表达程度越高，民众对政府的认 同感也必然越高。 。唐铁汉，提高政府公信力建设信用政府【j 】，中国行政管理，2 0 0 5 年第3 期 1 4 ( 二) 政府行政的法制化程度 政府，作为一个国家的权力机构和管理机构，其运行必须遵从法律、法规等 规范。法律一向被认为是维护道德的底线。民众对政府的信任或认同，是建立在 一套可靠的法律保障基础之上的，政府要增强民众的信任度，在很大的程度上取 决于政府的法制化程度。一般政府行政的法制化程度表现在： 1 、法律、法规的完备程度 只有法律体系完善、严格依法管理的政府，才能在民众中树立起威信，得到 民众的认同，并推动整个社会信用的完善与发展。 2 、执法过程中的规范程度 执法过程中的规范程度，即指执法程序是否规范、执法过程是否公平公正。 完善的法律如果没有有效的执行，等于形同虚设，因此，政府行政法制化程度的 另一方面就是执法过程中的规范程度。 ( 三) 政府官员的廉洁程度 政府的公正廉洁程度是影响民众对政府公信力评价的最直接的因素。无论在 何种社会，无论腐败采取何种形式，其本质都是一样的，即都是运用公共权力谋 取私利，或者说是“以权谋私”。 而公共权力，在社会契约论及委托一代理理论 中曾说明，无论是政府还是具体官员，其掌握与运行的公共权力都不是他们自己 所拥有的，而是全体公众所拥有的，并在隐含的契约条件下，以委托代理的运行 方式将公共权力委托给政府负责实施和执行。而他们用这种民众所赋予的权力谋 取私利，势必引起民众的不认同感及排斥感，从而影响政府的公信力。 ( 四) 政府的政策规范程度 政府对公共政策的制定和实施是准确反映政府公信力的一个重要方面，因此 其规范程度就成为民众评价政府公信力的一个关键指标。一般可以从公共政策制 定程序的规范性、公共政策的系统性和稳定性、公共政策执行的公正性三方面来 考量。 ( 五