（行政管理专业论文）农村公共服务供给中的政府责任研究.pdf

r e s e a r c ho nt h eg o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t y i nt h er u r a lp u b l i cs e r v i c e a p p l y i n g s c h o o l ：s c h o o lo fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n m a j o r ： p u b l i ca d m i n i s t r a t i o n d i r e c t i o n ：c o n t e m p o r a r y , a d m i n i s t r a t i o no fc h i n a t u t o r ：p r o f e s s o rw uz h i h u a g r a d u a t e ： 壁垒望g ：! i 垒i i 垒 c o m p l e t e dm a y 2 0 10 、 华东师范大学学位论文著作权使用声明 农村公共服务供给中的政府责任研究系本人在华东师范大学攻读学位期间在导 师指导下完成的硕埔士( 请勾选) 学位论文，本论文的研究成果归华东师范大学所有。 本人同意华东师范大学根据相关规定保留和使用此学位论文，并向主管部门和相关机构 如国家图书馆、中信所和“知网”送交学位论文的印刷版和电子版；允许学位论文进入 华东师范大学图书馆及数据库被查阅、借阅；同意学校将学位论文加入全国博士、硕士 学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文的标题和摘要汇编出版，采用影印、缩 印或者其它方式合理复制学位论文。 本学位论文属于( 请勾选) ( ) 1 经华东师范大学相关部门审查核定的“内部”或“涉密”学位论文堆， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ( ) 2 不保密，适用上述授权。 导师签名 本人签名至尘垄尘塾 矽f d 年石月1 日 幸“涉密”学位论文应是已经华东师范大学学位评定委员会办公室或保密委员会审定过的学位论文 ( 需附获批的华东师范大学研究生申请学位论文“涉密”审批表方为有效) ，未经上述部j 审定 的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的，默认为公开学位论文，均适用上述授权) 。 王佳佳硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 蒋云根教授公共管理学院主席 孟激教授公共管理学院 宋锦洲副教授公共管理学院 论文摘要 在党中央提出“建设社会主义新农村 理念和“构建社会主义和谐社会”战 略目标的历史大环境下，“三农”问题己被提高到了关系国计民生的高度。我国 农村的整体落后与农村公共服务低水平供给有着密切的关系，政府是农村公共服 务的主要供给者，政府应把主要职责和精力放在关系农村可持续发展的重要领 域，政府应承担起农村公共服务供给的主要责任，为农民提供基本而有保障的公 共产品。然而，长期实行城乡分治的二元社会结构体制造成了城乡之间差距日益 拉大，农民在政治经济生活中被“边缘化”。因此，研究农村公共服务供给中的 政府责任，发现政府责任的缺失，建立城乡一体化的公共服务供给机制，对于缩 小城乡差距、解决“三农”问题具有重要的意义，同时也是顺利推进社会主义新 农村建设、构建社会主义和谐社会的重要保障。 本文首先对相关核心概念进行界定，概要介绍与公共服务供给相关的若干理 论，为本文的写作奠定了理论基础。然后介绍美、日、韩等国家政府在农村公共 服务供给中的做法及其成功经验，并从中发现一些可供我国政府学习借鉴的原 则。同时，在把国外经验和国内实际状况进行比较的基础上，指出我国农村公共 服务供给中存在总量不足、结构失衡、供给效率低下和地区差异显著等问题，找 出政府在制定农村公共服务供给制度上尚欠公平、供给无法反应农民的真正需 求、各级政府之间权责不清且财政资金缺乏有力监管等责任缺失，认为城乡二元 社会结构、自上而下的农村公共服务决策机制、压力型领导体制、政府问责不到 位等是政府供给责任缺失的深层次原因。最后在诊断问题并找出深层原因的基础 上提出建立城乡统筹的公共服务供给制度、建立完善的政府财力再分配机制、建 立以需求为导向的农村公共服务供给决策机制、明确各级政府的供给职责和强化 问责制度等加强农村公共服务供给中政府责任的若干建议。本文的目的在于从政 府责任的角度，探索城乡公共服务供给不均等的深层原因，以期迸一步完善农村 公共服务供给制度，并最终促进公共服务供给的城乡一体化。 关键词：农村公共服务；政府责任：城乡一体化 a b s t r a c t t h ec p cc e n t r a lc o m m i t t e ep u t t i n gf o r w a r dt h ec o n c e p to f ”b u i l d i n gas o c i a l i s t n e wc o u n t r y s i d e ”a n dt h es t r a t e g i cg o a lo f ”b u i l d i n gas o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y ” “t h r e ed i m e n s i o n a lr u r a li s s u e s ”h a sb e e nr a i s e dt oah i g hd e g r e ew h i c hc o n c e r n s p e o p l e sl i v e l i h o o d i nc h i n a t h eo v e r a l lr u r a lb a c k w a r d n e s sh a sac l o s er e l a t i o n s h i p w i t ht h el o ws u p p l yo fp u b l i cs e r v i c e si nr u r a la r e a s t h eg o v e r n m e n ti st h em a i n p r o v i d e ro fp u b l i cs e r v i c e si nr u r a la r e a s s ot h e ys h o u l df o c u so nt h ek e ya r e a so f s u s t a i n a b l er u r a ld e v e l o p m e n ta n dp l a yap r i m a r yr o l ei nt h es u p p l yo fp u b l i cs e r v i c e s i nr u r a la r e a s p r o v i d i n gf a r m e r sw i t hb a s i ca n ds e c u r ep u b l i cg o o d s h o w e v e r , t h e d u a ls o c i a ls t r u c t u r er e s u l t e di nt h ee v e r w i d e n i n gg a pb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a s a n df a r m e r sh a v eb e e n ”m a r g i n a l i z e d ”i nt h ep o l i t i c a la n de c o n o m i ca f f a i r s t h e r e f o r e i ti sv e r yi m p o r t a n tf o rs t u d y i n gt h eg o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t ya n di t sl i m i t si nt h e s u p p l yo fr u r a lp u b l i cs e r v i c e sa n de s t a b l i s h i n gt h eu r b a n r u r a l i n t e g r a t i o nm e c h a n i s m o fp u b l i cs e r v i c e ss u p p l y i n gt on a r r o wt h eg a pb e t w e e nu r b a na n dr u r a la r e a s ，s o l v e t h e ”t h r e ed i m e n s i o n a lr u r a li s s u e s ”a l s ot h e yc a np r o m o t et h ep r o c e s so fb u il d i n g t h es o c i a l i s tn e wc o u n t r y s i d ea n dt h es o c i a l i s th a r m o n i o u ss o c i e t y f i r s t l y t h i sp a p e rd e f i n e st h er e l e v a n tc o r ec o n c e p t s a n dt h e ni n t r o d u c e ss e v e r a l t h e o r i e sa s s o c i a t e dw i t hp u b l i cs e r v i c e ss u p p l yw h i c ha r et h et h e o r e t i c a lb a s i so ft h e p a p e r s e c e n d l y ，t h ep a p e ri n t r o d u c e st h eg o v e r n m e n t s s u c c e s s f u le x p e r i e n c ei nt h e p u b l i cs e r v i c e ss u p p l y i n gi nr u r a la r e a so fu n i t e ds t a t e s j a p a n k o r e aa n do t h e r c o u n t r i e s f r o mw h i c hw ec a nd i s c o v e r e rs o m eu s e f u lm e t h o d sf o ro u rg o v e r n m e n t t h e n b a s e do nt h ec o m p a r i s o nb e t w e e nt h ef o r e i g ne x p e r i e n c ea n dt h ea c t u a l d o m e s t i cs i t u a t i o n 。if o u n do u ts e v e r a l l i m i t si no u rr u r a lp u b l i cs e r v i c e ss u p p l y f o r e x a m p l e ，i n a d e q u a t eo ft o t a ls u p p l y , t h es t r u c t u r a li m b a l a n c e ，i n e f f i c i e n c ya n dn o t a b l e r e g i o n a ld i f f e r e n c e s f u r t h e r m o r e if i n do u tt h ec a u s e so ft h e s e1 i m i t ss u c ha st h el a c k o ff a i ri nt h er u r a lp u b l i cs e r v i c e ss u p p l y i n g ，t h es u p p l yd o e sn o tr e f l e c tt h er e a ln e e d s o ff a r m e r s a m b i g u o u sd i v i s i o no fr e s p o n s i b i l i t i e sa m o n gt h ev a r i o u sl e v e l so f g o v e r n m e n ta n dt h el a c ko fe f f e c t i v es u p e r v i s i o no ff i n a n c i a lf u n d s a r et h ed u a ls o c i a l s t r u c t u r e t o p d o w nd e c i s i o n - m a k i n gm e c h a n i s mo fp u b l i cs e r v i c e si nr u r a la r e a s t h e p r e s s u r e t y p el e a d e r s h i ps t r u c t u r e ，t h eg o v e r n m e n ta c c o u n t a b i l i t yi s n o t e n o u g h f i n a l l y , b a s eo nt h ea n a l y s i sa b o v e ，s o m es t r a t e g i e st op r o m o t et h er u r a lp u b l i cs e r v i c e s u p p l ya r es u g g e s t e dt h e n t h ep r a c t i c a ls i g n i f i c a n c eo ft h i sp a p e ri sf i n do u tt h ec a u s e o fi n e q u a l i t yi nt h eu r b a na n dr u r a lp u b l i cs e r v i c e ss u p p l yf r o mt h eg o v e m m e n t p o i n t v i e wa n di m p r o v et h er u r a lp u b l i cs e r v i c es u p p l ys y s t e m ，a n dp r o m o t et h ei n t e g r a t i o n o fu r b a na n dr u r a lp u b l i cs e r v i c es u p p l yf i n a l l y k e yw o r d s ：r u r a lp u b l i cs e r v i c e ；g o v e r n m e n t sr e s p o n s i b i l i t y ； i n t e g r a t i o no fu r b a na n dr u r a l 1 1 2 5 8 第三章若干国家农村公共服务的政府责任及启示1 5 3 1 美国1 5 3 2 日本1 6 3 3 韩国1 8 3 4 对我国农村公共服务供给的启示1 9 第四章我国农村公共服务供给政府责任现状及问题2 1 4 1 现阶段农村公共服务供给的现状2 1 4 2 农村公共服务供给中政府责任的缺失2 6 4 3 农村公共服务供给中政府责任缺失的原因2 9 第五章加强农村公共服务供给中政府责任之建议3 3 5 1 建立城乡统筹的公共服务供给制度3 3 5 2 建立完善的政府财力再分配机制3 5 5 3 建立需求导向的农村公共服务供给决策机制3 6 5 4 明确各级政府的供给职责和强化问责制度3 8 结语4 l 参考文献4 2 后记4 6 9 0 1 2 l 1 l 1 l 1 1 选题的背景和意义 第一章绪论 1 1 1 选题背景 自2 0 0 0 年初，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平在给朱镕基总理的信中 提到“农民真苦，农村真穷，农业真危险 以及出版我向总理说实话一书以 来，“三农”问题己在全国范围内引起了广泛关注。2 0 0 1 年“三农”问题的提 法正式写入文件，成为理论界和官方决策层引用的术语：中共中央于2 0 0 3 年将 “三农问题正式写入工作报告。从2 0 0 4 年以来，“三农问题”始终占据了每年 中央文件的头号，2 0 0 9 年中央一号文件再度关注“三农”，提出要加大对农业的 基础设施和科技服务方面的投人，降低农民的经营成本。这反映了“三农”问题 已成为国家重点关注的焦点，尤其是在十六届三中全会上“建设社会主义新农村” 理念的提出，更把“三农”问题提高到了关系国计民生的高度。 2 0 0 4 年9 月1 9 日，中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议上正式 提出了“构建社会主义和谐社会”的概念。2 0 0 5 年以来，以胡锦涛总书记为核 心的中国共产党将“和谐社会”作为执政的战略任务，“和谐”的理念要成为建 设“中国特色社会主义”过程中的价值取向。构建社会主义和谐社会，促进经济 社会可持续发展，重点和难点在农村，只有占全国人口三分之二的农民生活富裕 了，和谐社会才有基础，否则和谐社会只是一句空口号。 “三农”问题的关键是农村公共服务供给问题，而由于长期的城乡二元结构 模式，农村补给城市，农业补给工业，导致了农村公共服务总量不足、结构失衡， 农民的基本公共服务需求长期得不到满足，如：农村适龄儿章失学率居高不下， 农民看病难、看病贵等问题仍然得不到有效解决。农民种田积极性不高，大量农 村劳动力进城打工，这导致了农业发展后劲不足，农村经济社会的发展受到严重 制约。严峻的现状与“新农村建设”和“和谐社会”的要求相差甚远，经济社会 可持续发展路途漫漫。 斯密在他的国富论中指出：“君主或国家的第三种义务就是建立并维持 某些公共机关和公共工程。这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益 的，但就其性质说，设由个人或少数人办理，那所得利润决不能偿其所费。所以 这种事业，不能期望个人或少数人出来创办或维持1 。 公共服务的非排他性、非 竞争性的特性决定了公共服务的主要供给者只能是政府。政府在农村公共服务的 有效供给中发挥着主导作用，农村公共服务供给的责任理应由政府来承担。在社 会主义新农村建设和和谐社会的战略发展背景下，研究农村公共服务有效供给中 的政府责任问题，符合时代发展的要求，更是中国目前可持续发展战略的召唤。 1 1 2 研究目的 近年来城乡差距日益拉大，农民在政治经济生活中逐渐被“边缘化”，“三农 问题被提高到了关系国计民生的高度。如何缩小城乡差距，改善农民生存状况成 为社会各界关心的问题，而如何解决城乡之间公共服务供给的不平衡则是问题的 焦点所在。政府作为农村公共服务的主要供给者，理应承担更多的责任。因此， 本文以现阶段农村公共服务供给中存在的问题为出发点，从政府责任的角度探索 城乡公共服务供给不均等的深层原因，以期待进一步完善农村公共服务供给制 度，并最终促进公共服务供给的城乡一体化。这是本文的研究目的，也是作者期 望在不久的将来可以看到的事实。 1 1 3 研究意义 政府提供公共服务是一个国家文明程度的象征，中国的农村公共服务大幅度 落后于国家的经济发展速度，政府作为公共服务的主要供给者，农村公共服务中 的责任理应由政府来承担。因此研究农村公共服务供给中的政府责任有重要意 义。具体来说，本文选题的意义主要表现在以下两个方面：第一，在建设社会主 新农村和构建社会主义和谐社会的大背景下，明确公共服务供给中政府的责任， 对于加深我们对和谐社会和可持续发展战略的理解，具有一定的理论指导意义。 第二，通过与美国、日本、印度等国家的政府在农村公共服务供给中所承担的责 任进行对比分析，明确我国农村公共服务供给中政府责任的缺失，并针对农村公 共服务供给中政府责任的现状与存在的不足提出相应的提升途径。这对于统筹城 乡发展，解决“三农”问题，构建和谐社会具有一定的实践指导意义。 1 2 相关概念界定 1 2 1 公共服务 在辞海中并没有完整的“公共服务 一词，而“公共”与“服务的解 英 亚当斯密：国民财富的性质和原冈的研究，商务印书馆1 9 9 7 年译版，第2 8 4 页。 2 释是分开来的，公共即“共同的、共用的”，“服务 的解释是“政治经济学术语， 不以实物形式而以提供活劳动的形式满足他人某种特殊需要。如医疗部门以及服 务性行业等工作者的劳动活动。”公共与服务概念合起来是在市场经济发展到一 定阶段，社会公共需求不断增长，要求政府提供公共产品予以满足的社会大背景 下产生的。 当前，让政府更好地提供公共服务的共识已经形成，但从众多文献中对公共 服务一词的使用可以看出，公共服务的概念尚不清晰。研究角度不同，公共服务 的概念也就不同。 萨缪尔森在公共支出的纯理论一文中给公共服务下的定义是：纯粹的公 共物品或服务，即每个人消费这种物品或服务不会导致别人对该种物品或服务消 费的减少，例如国防、道路和电视广播等等1 。萨缪尔森的定义揭示了公共服务 的非排他性，非竞争性的特征。 国家行政学院马庆钰教授从公共产品理论定义公共服务，认为“公共服务就 是政府在纯粹公共物品、混合性公共物品、以及带有生产的弱竞争性和消费的弱 选择性私人物品的生产与供给中的职责2 。”在这个定义中就暗含了政府在公共服 务供给中的责任。 张馨在其公共财政论纲一书中讲到：“根据我国约定俗成的观念，在现 实生活中，当谈到公共产品时，其中就包含了公共服务；而谈到公共服务时，其 中也包含了公共产品，公共产品与公共服务在本质上是没有差别的两个名词。因 此，公共产品与公共服务是一致的概念，政府公共部门为公众所提供的公共产品 的实质是指具有共同消费性质的服务，而不是产品本身3 。” 2 0 0 4 年2 月2 1 日，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发 展观”专题研究班结业式上所作的“提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实 科学发展观”讲话中，明确指出“所谓公共服务就是提供公共产品和服务，包 括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、 卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政 治、文化活动提供保障s d t , j 造条件，努力建设服务型政府4 。” 1s a m u e l s o i l ，p “t h ep u r et h e o r yo fp u b l i ce x p e n d i t u r e ” s t a t i s t i c s3 6 ，n o v e m b e r1 9 5 4 ，p 3 8 7 3 8 9 2 马庆钰： “关于公共服务的解读”， 中国行政管理，2 0 0 5 年第2 期。 3 张馨：公共财政论纲，经济科学出版社1 9 9 9 年版，第6 0 8 页。 4 温家宝：“提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观”，见新华网 纵观上述若干对公共服务概念的界定，温总理对公共服务的定义既包括了公 共服务的内容，也涵盖了公共服务的目的；既从价值层面规范了“为谁服务”， 又从施政方式层面规范了“服务什么”和“如何服务。本文的研究是建立在认 同温家宝总理的定义基础之上的。 1 2 2 农村公共服务 农村公共服务是由公共服务演化而来的一个次级概念，是相对于城市公共服 务而言的，用来描述农村社会的公共服务状况。农村公共服务概念是在中国特殊 国情下提出来的，之所以提出农村公共服务，表明了城市和农村在公共服务方面 存在差距，更为严峻的是，长期的城乡二元结构模式使这种差距有增无减，这严 重危害了国家的经济社会发展。在对这个问题进行思考和研究时，我们应当认识 到，农村公共服务概念的提出是为了缩小城乡差别，构建城乡统一的“公共服务” 体系，不再存在城乡有别的公共服务理念。 农村公共服务是指为农村居民所共同享用，满足农业、农村发展和农民生产 共同需要的具有非排他性和非竞争性的产品和服务。既包括有形的公共物品也包 括无形的公共服务。不仅指纯公共服务，还包括准公共服务，农村公共服务涉及 农村中的物质文明、精神文明建设和政治文明建设中的方方面面，涉及农村公共 设施、公共事业、基层组织建设等各个领域。 1 2 3 政府责任 “责任 在现代汉语词典中的解释为i 一是指分内应做的事；二是指没 有做好分内应做的事，因而应当承担过失责任1 。相应的，政府责任也包括两层 含义：一指政府应做的事；二指政府应该做的事情却没做好，因此应当承担的过 失责任。 公共服务本质上是一种公共权力，而从实质上讲，公共权力是一种委托权， 体现了公民与政府间的一种委托一代理关系，公民选举产生政府，公众把管理国 家和社会事务的部分权力委托给政府，政府按委托依法实施公共权力，为公众提 供公共服务。这样，双方形成一种契约关系。因此，政府必须为公众服务，对公 众负责，这是现代政府存在的价值基础。本文研究的政府责任，主要是指各级政 府在农村公共服务的供给中应承担的职责，以及在责任缺失时政府如何来弥补。 h t t p ：w w w x i n h u a n e t c o r n ，2 0 0 4 年2 月21 日。 - 中国社科院语言所词典编辑窒编：现代汉语词典，商务印书馆2 0 0 5 年版，第1 7 0 2 页。 4 1 3 国内外相关研究综述 1 3 1 国外相关研究综述 2 0 世纪7 0 年代以来，公共服务问题一直是国外公共管理学界和政治家们津 津乐道的研究课题，同时也取得了大量的理论成果，典型代表有布坎南的公共选 择理论、戴维奥斯本的企业家政府理论和登哈特夫妇提出的“新公共服务”， 后者以其宽广的学术视野和鲜明的理论创新在学术界和政界产生了极其深远的 影响。这些成果主要集中在公共服务理论研究上。 然而，当具体谈到西方国家在农村公共服务供给中的政府责任问题研究时， 由于许多西方国家实质上已经进入工业社会或后工业社会，城镇化水平已经相当 高，城乡之间的差距相对来说没有我国这么严重，因此他们对公共服务的研究大 多体现在整个政府层面上，或者集中在如何规制中央政府与地方政府上。同时由 于西方城乡发展一体化程度也比较高，国外学者系统性地提出加强农村地公共服 务的理论较少，很多只是谈论单方面，如教育、农业研究、农业科技、农业补贴 等。而分析政府在农村公共服务供给方面的文章则相当少见，鲜有的一些文章也 是对一些专项的农村公共服务方面的研究，如农村合作医疗资金筹集中的政府责 任、农村社会养老保险中政府的筹资责任、资金监管责任等方面。对政府在农村 公共服务供给的内容、原则、各级政府责任边界等则研究甚少。有些研究虽然比 较全面地介绍了政府的公共服务供给责任，但没有区分供给对象是农村还是城 市，立论依据仍然是以城市为基准，缺少对农村建设的指导价值。总体说来，他 们对公共服务的研究对完善我国农村公共服务体系以及实现农村公共服务的改 革发展都有借鉴意义。 1 3 2 国内研究综述 在使用用文献分析法研究“中国农村公共服务供给中的政府责任问题”时， 作者利用当前中国知识资源总库一c n k i 系列数据库和丰富的网络资源( 百度，谷 歌等) 分别以“农村公共服务、政府责任、农村公共服务中的政府责任”三个关 键词为字段查阅了大量的文献资料，以发现学术界对该问题的看法与态度，从而 完成本论文的写作。现将搜索的数据罗列汇总，如下表所示： 查询字段查询工具时间文章数 c n k i 系列数据库2 0 0 5 年至今 2 4 8 篇 以“农村公共服务 为查询( 搜索) 题目 谷歌学术搜索2 0 0 5 年至今3 8 2 篇 百度高级搜索全部时间 3 5 2 0 篇 c n k i 系列数据库2 0 0 5 年至今 8 3 0 篇 以“政府责任” 为查询( 搜索) 题目 谷歌学术搜索2 0 0 5 年至今 1 2 9 0 篇 百度高级搜索 全部时间2 5 1 0 0 篇 c n k i 系列数据库2 0 0 5 年至今0 篇 以“农村公共服务中的政府责任” 为查询( 搜索) 题目 谷歌学术搜索 2 0 0 5 年至今2 篇 百度高级搜索全部时间0 篇 注：以上数据截止到本文定稿日。 1 对农村公共服务供给问题的研究。作者通过查阅大量相关文献发现，有关 农村公共服务供给问题的研究大多是从经济学角度来分析，借助经济学的一些常 用概念，如供给与需求分析、成本收益分析、顾客偏好等来论述。复旦大学 的胡火明先生( 2 0 0 4 ) 认为，在传统的“统治理念中，地方政府扮演着地方公共 服务供给的唯一主体角色，供给手段单一、忽视成本效益分析。而在“治理 视野下，地方公共服务的供给呈现出一种主体多元、方式多样、制度多中心的 状态。滕世华博士( 2 0 0 4 ) 认为，公共治理模式可以打破公共服务政府提供的垄断 局面，实行公共服务多元主体、多种方式提供，这对提高和改善公共服务供给的 数量和质量具有积极意义。刘炯、王芳两位学者( 2 0 0 5 ) 也指出，我国农村公共服 务存在总体供给不足和局部供给过度并存的困境。造成这种困境的根本原因在于 “单中心供给体制的弊病，因此，通过引入多中心治理模式以此来打破“单中 心体制下权力高度集中的格局，形成多个权力中心，承担公共产品供给职能， 并且相互展开有效竞争通过建立和完善相应的法律保障，进一步明晰农村公共 产品的产权关系来保障多元化的公共服务供给主体以及多中心的资金安排等。 2 对政府责任的研究。从目前现有文献来看，对政府责任的研究大多停留 6 在理论层面。如李蔬君( 2 0 0 6 ) 分析了政府责任的逻辑前提，认为委托一代理关 系是政府责任存在的基础、权责一致原则是政府责任存在的内在要求。李斌、孙 靳( 2 0 0 6 ) 也从委托一代理理论的角度分析了地方政府公共服务责任缺失问题， 认为改革开放后地方政府在公共服务供给上存在部分的缺失，一些地方政府片面 追求政绩，其不当行政行为严重损害了当地群众的公民权利，因此他们主张要通 过完善委托一代理理论来提升地方政府公共服务的责任。黄新伟( 2 0 0 6 ) 从政治 学、公共行政学、伦理学、法学、经济学等多种视角分析了政府责任的内涵、特 征及要义。但是真正从实践层面尤其是农村公共服务供给上研究政府责任的文章 却很少见。 3 对农村公共服务供给中的政府责任研究。目前从作者所搜集的文献来看， 对政府在农村公共服务供给中的责任研究相对较少。鲜有的研究也没有将农村公 共服务供给中的政府责任提出来。有的学者从公共服务的具体内容方面分析了政 府的责任。如刘江军、肖勇( 2 0 0 6 ) 分析了我国养老保障制度中的政府责任问题， 认为政府责任边界不清是根本弊端，他们提出在把握养老保障特性的基础上，使 政府责任边界清晰化、法制化。也有的学者对农村公共服务供给中政府的行为要 求做了具体阐述，如陈锡文( 2 0 0 6 ) 认为，在农村公共服务供给中，政府责任要 有为有所不为，要认真贯彻“五要五不要”的工作方式。另外，不少学者对政府 责任承载的主体一公务员的责任进行了探讨，认为在公共服务供给中应加强对公 务员的伦理道德责任约束，以提高公务员责任性。 中国农业大学盛荣教授( 2 0 0 4 ) 认为我国农村公共服务供给严重不足，供给 主体和供给责任划分不明确；乡镇公共产品的供给主要依赖制度外筹资；乡镇政 府的财权不足以保证其事权；政府( 尤其是中央政府) 应该承担更多的农村公共产 品供给的责任等。这些问题，既是我国政府长期不重视农村公共服务供给的现实 表现，也是政府在新农村建设初期功能不足的内在原因。同时这也是本文选择这 一命题，力图解决这一问题的意义所在。 从以上研究可以看出，虽然“三农 问题已经得到广泛关注，社会各界对农 村公共服务的研究也较多，但关于农村公共服务供给中政府责任问题的研究文献 资料还较少，研究依然处于起步阶段。政府究竟在农村公共服务供给中应该扮演 什么样的角色，承担怎样的责任，这些问题是本文需要探讨说明的，也是需要学 界不断深入研究的。因此，本文的选题具有非常深刻的现实意义。 7 1 4 研究方法和论文结构 本文在阅读大量文献资料的前提下，以比较翔实的资料，采用对比分析方法 和实证研究方法，分析我国农村公共服务供给政府责任的现状及问题，找出现阶 段农村公共服务供给中政府责任的缺失，并深入挖掘政府责任缺失的原因，进而 提出加强农村公共服务供给中政府责任之建议。 1 4 1 研究方法 1 文献研究法。作者阅读了大量国内外有关公共服务供给方面的经典著作和 文献资料，包括专著、期刊、报纸，官方文件、统计年鉴等，把握了公共服务研 究的前沿动态，并在一定基础上有选择地收集了国内外有关农村公共服务供给的 文献资料，对农村公共服务供给现状有了大致了解，能准确地把握研究思路并对 之进行归纳整理，为进一步的分析打下了较峰实的理论基础。 2 比较研究法。本文在文献研究阶段搜集了大量美、日、韩等国家在农村公 共服务供给中的实践经验，然后利用对比分析的方法找出这些国家的农村公共服 务供给中较突出的经验教训，再和我国的农村公共服务现状进行比较，并从中发 现可供我国借鉴的原则。 1 4 2 论文结构 本文按照选题简介一找出问题一分析原因一提出对策的思路，第一章阐述了选 题的背景和意义，并对基本概念进行解释，综述国内外研究现状，以及论文的研 究方法与内容结构。第二章介绍了与公共服务相关的公共治理理论、社会公平理 论和新公共服务理论等若干理论。第三章论述了美、日、韩等国家公共服务中的 政府责任，从中得到若干启示。第四章分析我国农村公共服务供给中政府责任的 现状及存在的主要问题，并挖掘深层次原因。第五章在前文的分析研究基础上， 提, l p , ) j n 强我国农村公共服务供给中政府责任的建议。本文的结构和主要内容如图 1 所示。 图1 ：本文框架结构图 2 1 公共治理理论 第二章相关理论概述 2 1 1 西方学者对治理概念的界定 自2 0 世纪9 0 年代在西方国家兴起以来，治理理论已成为西方学术界指导公 共管理实践的一种新理念，也对各国的行政改革探索产生了重要影响。治理理论 的主要创始人之一罗西瑙在其代表作没有政府统治的治理和2 1 世纪的治 理等文章中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授 权，却能有效发挥作用1 。 治理理论的另一位代表人物罗茨从不同治理的模型研究视角列举了六种关 于治理的不同定义，他认为治理意味着“统治的含义有了变化，有序统治的条件 已经不同以前，或是以新的方法来统治社会2 。 其他的学者如库伊曼、斯托克 ( g e r r ys t o k e r ) 等也分别提出了对治理的定义。在各种治理概念的定义中，全 球治理委员会于1 9 9 5 年发表的研究报告我们的全球伙伴关系中对治理的定 义最具权威性和代表性。报告中对治理的界定如下：“治理是各种公共的或私人 的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以 调和并且采取联合行动的持续的过程3 。” 2 1 2 治理理论在中国 国内著名政治学学者俞可平教授较早在国内引入和发展了西方学者提出的 治理与善治理论，是国内“善治理论 的先驱者。他认为治理是指在一个既定的 范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。在其代表作治理与善治一书中， 他提出了善治的六大基本要素，分别是：1 合法性( 1 e g i t i m a c y ) ；2 透明性 ( t r a n s p a r e n c y ) ；3 责任性( a c c o u n t a b i l i t y ) ；4 法治( r u l eo fl a w ) ；5 回应 ( r e s p o n s i v e h e s s ) ；6 有效( e f f e c t i v e n e s s ) 4 。从这六大要素中我们不难看出， 治理的根本目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的 1 英 罗两瑙：“2 1 世纪的治理”，转引自俞可平：“全球治理引论”，马克思主义现实，2 0 0 2 年第1 期。 2 同1 。 3 全球治理委员会：“我们的全球伙伴关系”，转引自俞可平：治理与善治，社会科学文献 出版社2 0 0 0 年版，第4 - 5 页。 4 俞可平：治理与善治，社会科学文献出版社2 0 0 0 年版，第5 5 页。 l o 各种活动，以最大限度地增进公共利益。也就是说善治是使公共利益最大化的社 会管理过程。然而政府不可能保证每一个公民都能实现个人利益最大化，但政府 应该提供每一个公民可能实现自己利益最大化的机会和条件，并且保证参与的过 程和竞争结果的公平性。因此，给予所有人公平的机会，尽可能最大程度的实现 公共利益最大化，就是实现了政府管理的善治。纵观国内治理现状，城乡之间公 共服务差距太大，农村公共服务供给总量不足，结构失衡，供给效率低下等问题 成了中国政府走向善治的绊脚石。如何提高政府在农村公共服务供给中的责任， 实现城乡公共服务均等化，都需要在治理理论中寻找解决之道。 2 2 社会公平理论 2 2 1 社会公平理论的提出 公平与效率是公共行政追求的两大基本价值目标。传统公共行政理论1 以追 求效率为终极目标，追求的是一个有效的、经济的和协调的行政管理系统。它所 追求的是效率与经济。2 0 世纪后期科学技术迅猛发展，生产率快速提高，人类 社会的进步达到了前所未有的高度，变革成了全世界的主题。然而变革的背后也 潜伏着许多严重的问题，对客观知识和工具理性的信仰导致人类社会更加世俗 化、更为功利。然而以实现人的自由与全面发展为目标的社会必然要求公平与效 率相互统一。传统的公共行政过分过于注重“技术效率”而忽略“社会效率”， 已不能适应新的社会发展的需要。正是基于对传统公共行政的反思，1 9 6 8 年弗 雷德里克森等一批年轻的公共行政学者在纽约锡拉丘兹大学的密诺布鲁克会议 中心召开会议，采用新的研究方法探讨公共行政学的发展趋势，进而形成了一场 新的公共行政运动，高举“社会公平”旗帜的新公共行政学派应运而生。 2 2 2 新公共行政对社会公平价值观的提倡 新公共行政学派把社会公平视作其学派的核心价值。弗雷德里克森认为，“社 会包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强 调政府提供服务的平等性：社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的 责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做积 传统公共行政学是指1 9 6 8 年弗雷德里克森等一批年轻的公共行政学者在纽约锡拉丘兹大 学的密诺布鲁克会议中心召开会议采用新的研究方法探讨公共行政学的发展趋势，进而形 成了一场新的公共行政运动之前的正统时期的公共行政理论和第二次世界大战后重新建立 的公共行政理论。 极的回应而不是以追求行政组织自身需要满足为目的；社会公平还强调在公共行 政的教学与研究中更注重与其它学科的交叉以实现对解决相关问题的期待 总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些 缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们1 。新公共行政学者通过对传统 公共行政效率观的批判来唤起整个公共行政领域的全面变革，以期建立公共行政 理论与实践的新典范，设计出一种新的组织体制或制度，从而增进社会公平实现 的可能性。他们对社会公平不遗余力的倡导，使得“社会公平 俨然已经作为当 代公共行政的重心而取代了传统技术性效率的地位。 2 3 新公共服务理论 2 3 1 新公共服务理论产生的背景 新公共服务理论是建立在对新共管理理论进行反思与批判的基础之上的，是 对新公共管理理论的扬弃。2 0 世纪8 0 年代以政府有限理性和政府官员的“经济 人假设为核心理念的新公共管理运动在西方国家轰轰烈烈展开，其核心内容是 将私营部门和工商企业的管理方法运用于公共部门，强调市场竞争、成本效率、 政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向和顾客导向等。但是公共部门与私营 部门是有差别的，新公共管理过分强调市场机制的作用，用企业提供商品的方式 提供公共服务，从而产生了一系列伦理和责任问题，导致公平与公正问题凸显。 在对新公共管理进行批判和反思的基础上，以登哈特夫妇为代表的一些学者提出 了新公共服务理论。 2 3 2 新公共服务理论的主要内容及价值取向 登哈特夫妇所著的新公共服务：服务，而不是掌舵一书标志着新公共服 务流派的出现。在该书中，登哈特夫妇提出了新公共服务理论的七大内涵：1 政府的公共职能是服务，而不是掌舵：对于公务员来说，越来越重要的是要利用 基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试 图控制或掌控社会新的发展方向。2 追求公共利益，公共利益是目标而非副产品： 公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要 找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案。更确切地说，它是要创立共同的利 益和共同的责任。3 在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性：满足公共 1 丁煌：西方行政学说史，武汉大学出版社2 0 0 4 年版，第31 0 页。 1 2 需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效且最负责的实施。4 为公民服务