（行政管理专业论文）国有企业产权制度改革中的政府经济职能定位.pdf

硕士学位论文 m a s t e r lst h e s l 5 研究重点放在了政府如何才能更好的为企业服务，为企业的发展创造良好的环境。 文章的创新之意在于说明，尽管在走向市场经济的过程中，政府职能已经发生 了重要转变，但相对于经济市场化进程而言，这种转变还仅仅是初步的，甚至在主 要方面是滞后的。下一个阶段要发展，就政府层面而言，就是如何界定政府职能， 政府治理如何贯彻法治原则。对政府来说，只有规定可做的才是可做的，而在以前 甚至是现在基本上是相反的情况。政府改革尤其具有的特殊意义还在于它既联接经 济体制改革，又联接社会体制改革和政治体制改革，处于改革的中心环节。所以说， 以政府改革为突破口，可以带动全面改革。政府要切实做到由原来对微观主体的指 令性管理转换到为市场主体服务上来，转换到为企业生产创造良好发展环境上来。 关键词：国有企业产权改革 政府职能服务型政府 硕士学位论文 m a s t er st h e s i s a b s t r a c t n l em o d e ms t a t e o w n e de n t e r p r i s ea c t e da so n ek i n do fo r g a n i z a t i o n ，t h e m a n a g e m e n tf o r mi nt h es o c i a l i z e db i gp r o d u c t i o n ，i ti se x i s t e n c ea n dt h ed e v e l o p m e n t o b j e c t i v en e e di nt h ev a r i o u sc o u n t r i e s a l t h o u g hd i f f e r e n t ，t h ev a r i o u sc o u n t r i e s r e f o r m g o a lb a s i cc a u s e st h ep r o p e r t yf i g h t sa n dt h eo p e r a t i n gr i g h te f f e c t i v e l ys e p a r a t e s ，t h e o r g a n i z a t i o nf o r ma l li nt ot h ec o m p a n yd e v e l o p m e n t ，a t t e m p t st of i n dt h eg o v e r n m e n tt o t h es t a t e o w n e db u s i n e s sm a n a g e m e n tm o s ta p p r o p r i a t ec o n t r o lp o i n t o u rc o u n t r y s t a t e o w n e de n t e r p r i s ea f t e rp r o c e s sp l a n n e de c o n o m ym a g n i f i c e n t ，a l r e a d yp r e s e n t e di n t h es y s t e ms w i t c h e rh a sb e e nw e a r yc o n d i t i o n ，t h em a s s i v es t a t e o w n e de n t e r p r i s e sa l l w e r ef a c i n ge a c hk i n do ff o r md i f f i c u l t y s o l v ea l ls o r t so fr e a l i s t i cp r o b l e m st h a tm u s tb ef a c e d ，o u rc o u n t r yh a sp r o p o s e d b u i l d i n gt h ep u b l i cs e r v i c et y p eg o v e r n m e n t ，t h i si s ”r e s u l tt h a tt h ed o m e s t i ca n d i n t e r n a t i o n a le n v i r o n m e n t a lf a c t o ri n f l u e n c e ss y n t h e t i c a l l y “i t sm o t i v ef o r c ei n c l u d e s e x t e m a im o t i v ef o r c ea n di n t e m a im o t i v ef o r c e ，c a nb es a i dt ob eag o a l ，t w oi sd r i v e n g r e a t l y i t s e x t e r n a lm o t i v ef o r c ec o m e sf r o ms o c i a l p r e s s u r ea n di n t e m a t i o n a l r e p e r c u s s i o n sb e y o n dt h ec o u n l l y , i n t e m a lm o t i v ef o r c ec o m e sf r o mt h ei n h e r e n t r e q u i r e m e n to fr e f o r ma n dd e v e l o p m e n to fo u rg o v e m m e nc o n s t a n t l yo v e r s t o c k e da n d e m e r g i n gs o c i a lr o u t ec h o i c eo f c o n t r a d i c t i o ns h o u l do p e nt oa l ls o r t so f d i s a d v a n t a g e so f p o l i t i c a ls y s t e ma n dr e f o r mo fs o l v i n gi nt h ec o u n t r y t h es o c i e t yo fo u rc o u n t r y , e c o n o m i cf u r c h e rd e v e l o p m e mn e e dt ob u i l dt h ep u b l i cs e r v i c et y p eg o v e r n m e n tu r g e n t l y ； t h es e f i o u so u t o f - b a l a n c ep r o b l e mn e e d st ob u i l dt h ep u b l i cs e r v i c et y p eg o v e r n m e n t w h i l es o l v i n gt h es o c i a l d e v e l o p m e n t ；i tn e e d st o b u i l dt h e p u b l i cs e r v i c et y p e g o v e r n m e n tt oi m p r o v es o m eb a ds t a t e so fl o c a lg o v e r n m e n tc o n s c i e n t i o u s l y t h i st e x ti sd i v i d e di n t ot h r e ep a r t sb e s i d e sf o r e w o r da n dc o n c l u s i o n p a r to n et h eb a s i ct h e o r i e so ft h es t a t e o w n e de n t e r p r i s ea n dg o v e r n m e n tf u n c t i o a n d r e f o r mo fs ol v i n gi nt h e c o u n t r y t h es o c i e t yo fo u rc o u n t r y , economic f u r c h e rd e v e l o p m e mn e e dt ob u i l dt h ep u b l i cs e r v i c et y p eg o v e r n m e n tu r g e n t l y ；t h e sefious o u t o f - b a l a n c ep r o bl e mneeds tobuildthepublicservicetypegovernmentwhilesolvingthesocialdevelopment；itneedstobuildthepublicservicetypegovernmenttoimprovesomebadstatesoflocalgovernmentconscientiously 硕士学位论文 m a s t er st h e s i s 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的 成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作 品或成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本声明的 法律结果由本人承担。 论文作者签名日期：年月 日 学位论文版权使用授权说明 本人完全了解华中师范大学关于收集、保存、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权华中师 范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 保密论文在解密后遵守此规定。 论文作者签名；稚参雳、 日期：p 彩年；月卜日 导师签名： 日期：2 彩年6 月口日 ， 本人已经认真阅读“c a l i s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的学位论文 提交“c a l i s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中规定享受相关权益。 回童监塞逞銮匿进蜃! 旦圭生i 旦= 生i 旦三生筮盔。 论文作者签名：缉，够展 日期：) ，一6 年；月f 口日 导师签名：天荔_ 6 习痢0 日期：三。彩年多月矽日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 政府为了适应外部环境变化对履行政府管理职责的理念、方式以及管理过程的控制 等所做出的新的选择。从政府管理理念方面看，政府由过去单纯地注重效率，发展 到效率、效益以及社会公正、平等并重，并把提高管理与服务的社会效益、保持公 共管理的公正、公平等放到了突出的位置。从政府管理方式看，要打破传统的由政 府垄断的管理方式，在行政体系内部以及政府向社会提供的公共服务领域，更多地 引入市场机制，调动更多的公共机构参与公共服务与管理。从政府管理过程来看， 由过去关注过程管理，发展为关注结果管理。 肖风桐的观点为：国有企业存在的问题，既不是一个简单的放权让利就可以解 决的问题，也不是一个单纯的经营机制转换问题，而是从产权组织形式、领导体制、 管理制度、经营机制等都不合理。要真正搞好国有企业的改革，必须解决深层次矛 盾，必须把改革的思路从“政策调整”转向“制度创新”，按照社会化大生产和现 代市场经济的客观要求，建立现代企业制度是实现制度创新思路的根本途径。建立 现代企业制度是建立社会主义市场经济的必然要求，是促进社会资源最佳配置的需 要，是适应政府转变职能、改革国有资产产权管理体制的需要，是解决国家与企业 分配关系的有效机制，是解决企业社会负担过重问题的有效方式。 厉以宁教授在对中国以及其他许多国家经济运行的实践进行比较研究的基础 上，发展了非均衡经济理论，并运用这一理论解释了中国的经济运行。厉以宁从中 国经济改革之初就提出用股份制改造中国经济的构想。这一构想包括用股份制改造 国有企业、集体企业、乡镇企业以及其他所有权不明晰的企业。他的这一理论与政 策主张在中国经济改革与实践中证明是行之有效的。 ( 三) 写作路径与创新点 本文第一部分通过分析国有企业改革的历程和现实状况，对我国国有企业产权 与产权制度改革进行了的研究；并介绍了马克思所作的关于政府经济管理职能的系 统论述，政府干预经济的必要性和局限性和社会主义市场经济体制下的政府经济职 能晃定。在第二部分提出了国企改革中政府职能定位所存在的问题，主要有：国有 资产流失严重：国有经济布局调整的总体规划和基本政策尚不明确；中央和地方责 权利关系不明确；法律法规尚不健全。最后，针对问题提出对策，分别是：加快健 全现代产权制度，建立国有资产管理新体制；针对不同情况，采取不同方式对国有 企业分类管理；树立崭新的服务型政府的政府管理理念，采取全新的政府治理模式 还有构建服务型政府的规划和实践操作步骤。 本文的创新之处在于：在试图寻找长期沉淀于国有企业的深层次矛盾的基础之 2 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 上，首先提出了尽管在走向市场经济的过程中，政府职能已经发生了重要转变，但 相对于经济市场化进程而言，这种转变还仅仅是初步的，甚至在主要方面是滞后的。 继而说明，以产权清晰为主要内容的产权制度改革是进一步深化国有企业改革，构 建现代企业制度的重要基础和体制前提。在前阶段的改革中，由于政府职能定位不 准确，使国有企业面临着重重的困难与问题；下一阶段要想进一步深化国有企业改 革，就政府层面而言，就是如何界定政府职能，政府治理如何贯彻法治原则。必须 加快转变政府职能，将工作重点放在政府如何才能更好的为企业服务，为企业的发 展创造良好的环境。政府要由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务 上来，转换到为企业生产创造良好发展环境上来。如：国有经济布局调整的总体规 划和基本政策尚不够明确，针对具体行业及地方，已有些政策出台。但由于缺乏基 本规模和政策，当改制及相应的并贿重组涉及大型国有企业对，有关工作并未能够 顺利推进。国有资产流失现象也尤为突出。在国企改制中，“缴学费”现象仍在一 些地方不断上演。国有资产流失不仅让国家蒙受了损失，也侵害了职工权益，打击 了人们改革的信心。 硕士学位论文 m a s t e r lst h e s i s 可能形式有效的公司法人治理结构。 改革现有产权制度和完善法人治理结构的关键，是正确处理控股股东出资人到 位与企业法人独立性的关系。既要保证出资人到位，又要保持企业法人的独立性； 既要实现全体股东利益又要防止控股股东不当干预，避免政府的不当干预；既要 保证公司经营效率，又要制约经理人员滥用权力防止“内部人控制”。 我国2 0 多年的改革开放实践证明，无论是国有企业的深化改革，还是国有资产 管理体制的改革，都涉及到一个核心的问题：产权与产权制度改革，是不能回避的 重大问题，产权和产权制度改革是改革国有企业与重构国有资产管理体制的关键。 2 国有企业产权制度改革的历程 改革开放后，如果以采取的各项措施的主要特点为标志，企业改革可分为四个 阶段： 第一阶段：从1 9 7 8 年底至1 9 8 4 年9 月。这是扩大企业自主权的试点阶段。这 一阶段，在计划制定、产品销售、利润留存等方面，政府给企业下放了一些权力， 特别是实行了企业留利制度，使国有企业在发展生产、改善职工集体福利和奖励职 工等方面有了一定的财力，增强了企业活力。 第二阶段：从1 9 8 4 年l o 月到1 9 8 6 年底。这是实行以承包制为主体的多种经营 方式的阶段。1 9 8 4 年l o 月，中共十二届三中全会通过了中共中央关于经济体制 改革的决定，拉开了城市经济体制改革的序幕。这一阶段企业改革的基本思路是： 强调政企分开、所有权和经营权分开，实行多种经营方式。多数企业采取了承包经 营的方式，承包的形式多种多样；一些小企业实行了租赁经营；少数企业进行了股 份制改造的试点。通过采取多种经营方式，企业的自主权进一步扩大。 第三阶段：从1 9 8 7 年到1 9 9 3 年底。这是转换企业经营机制的阶段。这一阶段 的基本思路是：强调企业改革的重点必须从扩权让利转到转换企业机制的轨道上 来。具体做法仍然是强调完善承包制。因而国务院颁布了全民所有制工业企业承 包经营责任制暂行条例、企业法实施条例，制定了全民所有制工业企业转换 机制条例，赋予企业十四项经营自主权。同时，随着指令性计划的减少和价格的 不断放开，不少国有企业被推入了市场，按照市场法则进行经营。 第四阶段：从1 9 9 4 年开始，中国的企业改革进入了建立现代企业制度的新阶段。 1 9 9 3 年1 1 月，中共十四届三中全会通过了关于建立社会主义市场经济体制若干 问题的决定，明确指出，中国国有企业改革的方向是建立适应市场经济要求的“产 权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。并指出，国有企业实 行公司制，是建立现代企业制度的有益探索，具备条件的国有大中型企业，要根据 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 自己的不同情况，改组成有限责任公司和股份有限公司。即要以理顺产权关系、实 行政企分开、明确责权、加强企业管理为核心，深化企业产权制度及相关体制的配 套改革，逐步建立与社会化大生产和市场经济发展相适应的现代企业制度，使国有 企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的 主体，为建立社会主义市场经济新体制创造基础。与此同时，全国人大还颁布了公 司法，这标志着中国的国有企业改革进入了第四个阶段，即建立现代企业制度、 进行企业制度创新的新阶段。 3 前阶段国有企业改革留下的经验教训 前阶段，国有企业改革按四个阶段来分。在改革的前三个阶段，即1 9 7 8 年到 1 9 9 3 年底，国企改革的基本思路是向企业扩权让利、政策调整，第四个阶段即1 9 9 3 年底正式提出建立现代企业制度后，企业改革的基本思路是围绕企业制度创新进行 企业的改革、改组、改造以及加强企业管理来实现企业经营机制的转变，包括主辅 分离、改制分流。任何改革都有一个认识的过程和逐步深化的过程。改革初期的扩 权让利与围绕扩权让利进行的政策调整是一种应该而且不得不采取的措施。但它还 不能从根本上消除原有的经济体制的深层次弊端，没涉及企业的产权制度变革、企 业制度创新、企业法人治理结构的建立、有限责任制度与法人制度的确立( 实质是 没有解决企业预算约束软化、政府对企业承担无限责任的问题) 、公平竞争环境的 构筑、政府职能的转变以及国有产权合法权益保障等问题。所有这些反映在实际工 作中就表现为企业改革面临的问题与困难，比如，国有企业特别是国有大中型企业 经营机制仍不能适应市场经济的需要；国有企业产权关系尚未理顺，产权权责不明， 政资分开、政企分开问题还没有真正解决，己成为企业转换经营机制、真正成为市 场竞争主体的严重障碍；国有企业负担沉重，与其他企业相比在市场竞争中处于劣 势地位，难以与其他企业进行平等竞争；企业组织结构、产品结构调整步履维艰， 经济效益低的局面没有从根本上扭转，深化企业改革的难度依然很大等等。正是在 这种情况下，十四届三中全会提出了：“建立现代企业制度，是发展社会化大生产 和社会主义市场经济的必然要求，是中国国有企业改革的方向。” 在国有企业改革过程中，为了界定作为所有者的政府与企业之间的权利与责 任，实行过承包制；为了解决企业之间“条条块块”分割、推动企业之间的横向经 济联合，组织过横向经济联合体；为了解决横向经济联合体过于松散的问题，又提 出了组建企业集团：为了解决当时的企业集团仍然比较分散的问题，提出过强强联 合、发展母子公司关系、股份制等；为了推行股份制、帮助企业筹集资金，提出了 公司上市；为了优化国有存量资产的结构，充分发挥国有经济的优势，提出了国有 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 资产的战略性重组、结构调整。我们的经济体制改革和国有企业改革有一个特点， 就是用的“试错法”，即邓小平说的“摸着石头过河”。通过这种“试错法”，探索 各种具体的改革思路与措施，一步一步走过来，走上了包括企业产权制度改革在内 的制度变革的途径。 从实际情况看，经过这么多年的改革，国有企业的整体效益应该说是提高了。 虽然说，国有经济的比重在下降，可是它的总量在增加。尤其是像浙江、福建、广 东这些传统上国有经济投入比较少的省份，经过这些年的改革，在非国有经济大幅 度上升的同时，国有经济总量也是增加的。拿浙江省和吉林省国有企业的股东权益 相比，吉林省是历史上传统的国有经济大省，是中国的个老工业基地；浙江省是 在东南沿海，国家当年国有资产的投入比较少，现在经过这些年的改革开放，2 0 0 3 年浙江省国有企业的股东权益超过了吉林。另外，经过这么多年的改革，非国有的 企业，包括股份制的企业在大幅度地成长。从一些数据看，这些年的改革成效很大。 国有企业户数逐步减少，效益持续大幅增长，国有资产的结构得到了调整和优化， 国有资产的总量在稳步增加。以制度变革为主要思路的改革走到今天，并不是理论 界通过一定的公式推导得出的结论。 在国有企业改革过程当中，无论是产权制度改革，还是一般的股份制改造，我 们一直受到各种干扰，产生了“改革后遗症”。一个最典型的例子就是我们国有企 业改制以后的股权设置。国有企业改制后按所有制设有国家股、法人股，法人股还 分为国有法人股和一般法人股，自然人个人股，原来还有职工个人股，上市后还有 流通股，国家股和法人股不能流通。这里一个重要的考虑就是担心私有化，担心国 有资产流失。这样的股份制改造是存量不动动增量。我们原来一直是不卖存量的， 就是说只让增量资金进来，只是吸收资金进企业。这一次争论涉及的问题就是因为 动了存量了，存量卖了。那么，在卖的过程中是否有流失? 定价是否合理? 应该履 行什么样的程序? 这些问题都相应地提出来了。 不否认在企业国有资产转让过程中确实有企业资产价值低估这个问题，或存在 着国有资产转让价格偏低的问题。但是，假如从管理学、会计学的角度来说，这可 能涉及到一个资产的估值、资产的定价问题。在企业资产、产权的转让变动过程当 中，资产的定价其实非常复杂，涉及的因素很多。地方政府对国有资产出让时的定 价并不是仅仅考虑账面价值有多少、评估价值是多少，这只是一个参考。他们更多 要考虑的是这个企业能不能继续生存下去，就业能不能维持，企业的债务如何解决 或谁来负担，接受多少原有的员工，员工的收入能不能保障，企业会不会成为政府 的负担，财政收入能不能保证等等。其次，买方市场必然要考虑许许多多的因素： 7 至阳窆堪哺 m a s t e r ：et h e s i s 鏊一塞篓姜毳。囊饕霪鋈奏霎鐾；k q i , 萋萋粪囊翼奏。璧垂薹霎篓薹羹j 薹蠢喜妻 薹至蚕矍疆墓冀一蚕髦羹薰篓鋈粪j 霎薹= 霎霎薹羹德薹霎囊薹喜蠢篓窭謇茎雾苗 蔷器誊括攀编帝茵疆磊；鞘碰掣鐾聋呈器桑拳黔笺副掣簖戮必剑受警引磊氨掣戥 誊毒型甄。h “甄型鞋型戮孺琶蛹滗爆鹈乍裂 亘幕拦塑堪薹嚣萄野甜兜强鞭塑筮磊 拦祷每 个省都有彩电生产线，然而，彩电生产线的利用率只有 4 5 ；各地区为振兴地方经济，不注重实效，盲目引进冰箱、洗衣机生产线，但 由于市场及产品本身质量等因素，只好纷纷停产，目前其生产线的利用率只有4 0 由于市场的暂时过热，加上“区域利益”的驱动，从而鼓舞了地方政府、部门领 导及企业经营者的获利信心，最终导致决策失误。二是决策不民主，一言堂。为 使企业能在更宽松的环境中发展，2 0 世纪8 0 年代后期，改革提出了新思路：政企 分开。政企分开后，企业摆脱了众多“婆婆”的干预，得以快速发展。但同时暴 露出来一个不容忽视的问题：法人代表一人说了算，即：“一个脑袋、一个思想、 一只笔、一张嘴”。某电视机厂，是我国最早的电视机生产厂家之一，1 9 8 8 年到 1 9 9 0 年间，厂长一个决策，投资6 0 0 0 万元与日本一家公司合资兴建空调器厂，利 润分成与外方实行倒四六：而后又投资3 0 0 0 万元引进国外平绕行输出变压器生产 线，由于选择不当，无法使用，成了一堆废铁：后又投资1亿元从美国引进纸箱生 产线，因产品无市场，到目前为止设备仍无法启动。 ( 2 )企业破产中国有资产流失 随着社会主义市场经济的不断发展，市场机制的逐步完善，价值规律发挥愈来 愈重要的作用，市场机制运行的形式是机遇与风险并存，其结果当然符合“优胜 劣汰”这一自然规律。在这种价值规律和市场机制的作用下，企业破产成为不可 避免的现象，也正是由于商品经济客观发展趋势的冲击，破产才应运而生。据初 步统计，从1 9 8 8 年试行破产法以来，全国共审结破产案件2 0 0 0 多件，已破 产的企业当中，绝大部分企业占用大量国有资产，有相当一部分企业破产的主要 动机是逃避债务，企业破产了，银行贷款理所当然地予以核销。“破产有利”、 “先分后破”的现象相当严重，破产企业中的资产流失，已成为国有资产流失的 主渠道 x 硕士学位论文 m a s t er st h e s i s ( 2 ) 市场监管职能 这是政府部门依法对市场主体及其行为进行监督和管理的职能。政府要建立统 一、开放、竞争、有序的现代市场体系，发挥市场在资源配置中的基础性作用，以 打破条块分割、地区封锁，使商品和生产要素在不同行业、部门、地区之间自由流 动并按照统一的规则、制度进行组织和运行。消除市场垄断、贸易壁垒和歧视措施， 使市场主体在公开、公正、公平的环境下根据合理的价格信号获取资源、作出投资 决策和进行交易。政府要负责有关市场的立法、执法和必要的行政规制，建立市场 运行的基本准则。健全符合市场经济要求的市场准入制度、认证认可制度、建设工 程招标制度、政府采购制度、价格听证制度等，规范市场行为。保护产权不受强势 的侵害，保障合同的公正实施，保持竞争的良好秩序。打破地区封锁，打破狭小， 分割和封闭的障碍，把对内开放和对外开放结合起来，使市场主体获得法律上和经 济上的平等地位，都能机会均等地在市场上取得生产要素。及时解决侵权、盗版、 假冒伪劣等市场违法行为，打击走私、偷税、漏税、骗税、骗汇等犯罪行为。采取 坚决措施，管理和监督好关系人民生命安全和身体健康的食品、药品，建立安全的 “食品链”，净化菜篮子，让群众吃上放心食品和药品。及时解决贸易磨擦和贸易 纠纷，建立正常的贸易秩序。建立社会信用体系，通过对失信行为的记录、披露、 传播、预警等功能，解决经济和社会生活中使用信息不对称的矛盾，从而惩罚失信 行为，褒扬诚实守信，维护经济生活的正常秩序。 ( 3 ) 社会管理职能。 这是政府对社会公共事务管理的职能，政府通过制定社会政策和法规，依法管 理和规范社会组织、社会事务，协调社会矛盾，调节收入分配，保证社会公正，维 护社会秩序和社会稳定。保护和治理生态环境。建立健全各种突发事件应急机制， 提高政府应对公共危机的能力。协调社会的各种矛盾，协调不同利益群体之间的关 系，保证社会的公平与公正，严肃处理各种损害群众利益的行为。做好民族、宗教 和侨务工作，促进各民族的共同繁荣，引导宗教与社会主义相适应，发挥归侨、侨 眷和海外侨胞的作用。维护社会稳定，搞好社会治安，严厉打击犯罪，保障人民群 众安居乐业。在市场经济条件下，政府还应把过去由企业承担的和不应由事业单位 承担的社会管理职能收回来，把市场经济条件下应当由政府承担的社会管理职能承 担起来，把应由政府履行的公共职能履行起来，并随着社会的发展不断地调整和完 善社会公共管理职能。合理划分各级政府在社会公共事务管理中的权责，逐步建立 以地方为主的社会公共事务管理体制。 硕士学位论文 m a s t e st h e s i s 着国有资产布局的调整而不断深化。 ( 二) 国有经济布局的总体规划和基本政策不明确 调整国有经济布局、改变国有经济布局过宽的状况，是党的十五大已经确定的 方针，各方对此亦已形成共识。没有很好解决的主要问题是，在国家层次，国有经 济“进”的领域及模式尚不十分明确，国有经济可以“退”及退的条件、政策为何 亦未完全解决。十五大至今，不少省市制定了国有经济布局调整的设想，“退”的 情况亦有不少，但由于国家层次的规划、政策一直未系统出台，有关问题一般没有 很好解决，以至出现一些混乱、使入迷惑的问题。 国有经济的进退问题，不是一般的投资迸退和民事政策问题，而是重大的公共 政策、产业政策问题，涉及国民经济政治经济利益的重大调整。国家必须制定国有 经济调整规划及基本政策，放任自流、政策不明朗只会使内外投资者困惑。规划应 能落实到指导具体企业进行调整的程度，有关的规划和政策至少应回答以下问题： 1 应明确国有经济必须占有控制性地位的领域及条件 我国实行混合所有制为主体的社会主义市场经济体制。国家必须以投资方式直 接发展的领域，或者说国有经济必须控制的领域，原则上看主要应是国家必须直接 投资才能发展的领域。这些领域主要是市场失效的领域。中国的市场失效包括三类 市场失效：发达国家亦有的一般的市场失效、发展中国家的因市场和经济不发达带 来的市场失效、转型经济国家特有的市场失效。这些领域，按十五大的说法，主要 是关系国家经济命脉和安全的领域、大型基础设施、重要资源、战略性高科技的领 域。政府必须投资控制的领域是动态变化的。当这些领域事业逐渐成熟，其他投资 者可以进来时，政府可减少甚至撤出投资。当涉及安全、公益事业的经济、社会法 规逐渐完善，可以通过法规控制调整时，就可以不靠或少靠产权控制保证企业服务 于国家的政策目标：当公私结合的投资管理制度和有关工作更加完善时，政府可以 缩小或调减直接投资的领域。国家经济必须控制的含义，在多数情况下是指在该领 域部分重要企业是国家投资控制的，不是指该领域只能有国家投资控股的企业。对 般的竞争性领域，除非 x 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 式。国有经济布局调控的基本方针是明确的，但仍有不少不清楚之处。如在一些竞 争性的国民经济领域，国有经济是否仍然可以继续保持较大或一定的比重；对非公 有经济已占有重要地位的高技术领域，国家是否有必要投资。 对钢铁、汽车、金融等竞争性领域，在民营经济还不够强大的情况下，应当允 许国有经济占有较大或一定的比重；同时支持非国有经济发展，包括支持有实力的 民营投资家投资国有企业和独立投资发展，逐步降低国有经济比重。经过一段时间 后，国有经济在这些领域可降至较低的比重。这样考虑的主要理由是：在我国非国 有经济及资本力量较弱的情况下，当在重要产业本土企业发展有技术风险或市场风 险或两种风险并存时，国家有责任用投资、资源控制等手段支持本国企业发展，即 针对第二类市场失效，作为发展中国家的中国政策应有所作为。一些行业的发展与 经济安全有关，在建立更有效从而可以更开放的安全保证制度前，国家的控股或参 股可能是必要的。 对非国有经济占有一定比重的高科技领域，国家可否投资? 有人认为国有经济 只可在企业创新起步阶段投资。事实上，只要该领域重要、是国家重点发展的产业， 在生产和市场能力形成阶段，国家亦可投资。因为在科技水平相对落后的中国，中 国企业及投资者面临的最大风险是市场和商业模式的风险，针对市场风险的投资主 要是大规模生产、经营能力的投资。欧洲政府投资支持空客、中国台湾投资半导体 韵成功经验表明国家投资的重大意义。事实上，中国近年开始发展半导体、t f t 、 汽车，中国企业可以引进技术，面临的最大风险都是市场风险，所以能起步、能发 展都与国家( 含地方) 政府投资及政策有关。 在明确国家可以投资的领域及条件后，根据“抓大放小”的原则，在确定国家 战略的基础上，必须制定能落实到具体企业的调整规划。这不会太难，因为最终需 要控制的企业，从产业和数量看都是有限的。 2 应明确国有经济在必须控制的领域的控制方式 主要有四种方式；国家对其所投资的企业实行股权控制和适当经营决策控制结 合的控制模式；国家只进行绝对或相对控股的资本控制，按公司法原则行使股权管 理；国家通过黄金股等特别的股权带4 度安排对企业的某些决策及行为进行控制，不 进行一般的股权控制：国家通过特许制度进行控制，国家投资并控制主要的经营资 产，特许其他经营者按合同经营、提供服务。应当提倡用混合经济的方式保持国有 经济的适当控制，发挥各种不同性质、特点的投资基金、投资公司的作用。这样安 排既有利于降低民间投资者的市场风险，又因为改进投资和流动模式有利于提升投 资效率。 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 3 。应明确国有经济退出的政策条件 这些政策原则应当包括按市场价定价和出售资产、和国有企业改制改组结合、 符合国家产业政策、防止形成外国资本控制和私人垄断等。针对不同的行业领域， 具体政策可有所不同。 国有经济“退”应当有条件。所退领域不能是国有经济必须控制的领域；当“退” 的企业是行业内优势企业时，退后接替者在同等条件下本土企业和投资者优先，如果 接替者是外国投资者，中方需根据情况有最低股权比例及研发、运营中心在中国等限 制性条件。中国本土企业最大的问题就是附加价值低，多年来附加值较高的优秀国有 企业都让外国公司控制，国有经济“退”的问题就会成为重大的政治经济利益问题。 在中国本土资本力量弱等情况下，研究借鉴奥地利在出售本国国有企业股份时亦有对 外国投资者是否在本国保留研发、运营中心等限制条件的做法，是有意义的。 ( 三) 中央和地方的责权利关系划分不清 当前比较突出的问题有：国家财权财力在中央和地方间的分配关系尚不合理。 一方面，中央财政可支配的财力明显低于国外平均水平。不少地方挪用工资和养老 金搞建设，把欠账留给中央和省级政府，不利于中央政府实施有效的宏观经济调控， 也不利于通过转移支付手段帮助欠发达地区的经济社会发展。另一方面，国家税收 立法权过于集中于中央，税权划分缺乏稳定的法制基础，难免导致地方政府变通国 家税法、越权减免税和滥用收费权。其次，在分权过程中，一些应当下放给企业的 权力没有落实到企业。中央政府放给企业的一些自主权，往往被地方政府截留，不 少地方政府迟迟不愿向企业放权，在政企分开方面落后于中央政府。最后，行政性 集权一分权一收权的框框还没有根本突破，按市场经济规律合理划分中央和地方的 责任和权利的框架还不清晰。人们习惯于按计划经济下“先集权、再分权”的思路 考虑问题，还没人确立市场经济下“分权优先、集权居后”的观念。经济体制改革 的方案以及国家制定的优惠政策，大多按行政层次、行政区划进行试点再逐步推广， 或者限制在一定行政区划的范围内实施。这样往往增加行政层次，例如计划单列市 的设置就使中央和地方的关系更加复杂。中央政府对不同地区实行差别性优惠政 策，不利于加强区域经济联系和促进区域协调发展。不适当的分权容易导致宏观经 济失控、地区差距扩大和地方保护主义盛行，反过来又可能成为重新集权的诱因。 一些政府部门出现利益集团化和非公共机构化倾向，公共服务职能弱化，乃 至体制性腐败加剧。政府改革中专业经济部门陆续撤销以后，综合经济部门、执法 监督部门和社会公共管理部门的公共服务职能需要加强。但是，目前一些政府部门 硕士学位论丈 m a s t e r st h e s i s 在制定规划、方案和法规时，或在处理部门利益和公共利益的矛盾时，往往受到本 部门或所管辖的行业利益的局限，对国家利益、公众利益考虑不够，甚至作出违背 这些利益和法定程序的行政决策。随着市场化改革向垄断性行业的逐步深入，相关 领域的部i 7 署r j 益、行业利益与社会公共利益的矛盾正在成为社会各界关注的焦点。 现行行政管理体制中存在的同一部门兼有决策、执行和监督职能的状况，容易强化 部门的既得利益，使某些行政主管部门比地方政府更加留恋行政审批权。由于对微 观经济活动设置了过多的行政审批事项，使体制性腐败难以得到有效遏制，在一些 地方和部门甚至愈演愈烈。 ( 四) 法律法规不健全 1 依法行政的统一性和透明度不高 首先是经济体制改革进程与立法进程不协调，影响执法效果。目前中国在制 定有关市场主体、市场行为和宏观调控的法律法规方面已经取得长足进展，但是由 于经济体制转轨和政府职能转变还不到位，执法效果往往不理想。例如，反不正当 竞争法的实施经常遇到行政性垄断的阻碍。其次是执法落后于立法。对有法不依、 执法不严甚至违法不究的行为缺乏有力的监督制约，人治大于法治的现象在许多地 方时有发生，严重损害司法独立和司法公正。再次是部门、地方政府的法规甚至内 部文件与国家法律存在矛盾。在行政执法实践中，出现内部文件的权威大于部门法 规，部门法规的权威大于国家法律的现象。一些部门和地方政府在处理矛盾和问题 时，往往先依据本地内部文件和法规，然后才考虑中央政府的法规、部门规章和国 家法律。更有甚者，一些地方法院在审理案件时，不是以国家法律法规而是以内部 文件甚或长官意志作为判决依据。此类问题较多地表现在企业改制和涉外经济纠纷 等方面。 2 法律法规监管市场秩序的力度不够 一是规范市场秩序的法律法规仍不健全。例如反垄断法迟迟没有出台，难以运 用法律手段打破行政性垄断；证券市场的退出机制至今没有建立，难以保证上市公 司质量。二是执法不严，管理松懈，纪律松弛，甚至有法不依，违法不究，致使已 有的法律、规章和制度形同虚设。三是地方保护主义和部门分割不断变换手法，阻 碍全国统一市场的形成。这些因素导致了市场秩序比较混乱，突出表现为假冒伪劣 商品泛滥，偷税、逃税、骗税、骗汇和走私活动猖獗，社会信用关系紊乱，逃废债 务现象相当普遍，建筑领域弄虚作假、工程质量低劣的问题严重，等等。 硕士学位论文 m a s t er st h e s i s 投资份额依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责、对所投资企业承担国有资 “保值增值的责任。享有资本收益、重大决策和选聘经营管理者等权利。但是并不 介入相关企业的日常经营。 各级国资委依据国有资产规模和营运需要，确立受权的国有资产营运主体。政 府部门不再直接投资办企业。不再直接管理国有企业和持有公司国有股股份。对国 有资产新增投资，各级国资委必须授权给国有资产营运主体经营：有条件的营运主 体可以吸收其他经济成份参股、发展成为跨行业、跨地区的股份公司，这些国有资 产营运主体应该遵循公司治理的一般原则，构建与产权制度相适应的公司法人治理 结构。对于由国资委授权成立的，以国有独资公司形式建立的国有资产营运主体， 其内部权利制衡的特点是不设股东会，只设董事会和监事会，国有资产营运主体的 董事会成员由本级国有资产管理委员会任免，董事会自主聘任总经理。监事会成员 可以由同级国有资产管理委员会的代表、职工代表和社会专家、学者组成。由国有 资产营运主体授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项，比如 有国有资产管理委员会批准其长远发展规划之后，决定国有资产营运主体的经营方 针和投资计划，决定营运主体的利润分配方案等。 国有资产营运主体的激励机制必须建立在实现国有资产保值增值目标的基础 上。只有实现了国有资产的保值增值，才能得到基本工资以外的收入。对国有资产 营运主体的经营管理人员，可以实行年薪制等激励措施，以调动其积极性。对公司 法人治理结构健全的国有资产营运主体的管理人员，可以探索实行持股制、期权制 等激励措施，但应先行试点，逐步推开。对国有资产营运主体的监督与控制主要是 通过监事会来进行的，从而实现对国有资产营运的监督和控制。除此之外，对国有 资产营运主体经营者的约束机制还包括社会监督和营运主体内部审计监督。 4 加强国有资产管理的措施 ( 1 ) 尽快出台国有资产法等法律法规 要以法律的形式，明确国资委、营运主体的法律地位、机构组织、运行规则和 权利、职责，落实国有资产保值增值责任。规范国有资产处置的方式和办法，加大 对国有资产流失查处力度，改革和完善国有资产收益收缴办法。 ( 2 ) 强化国有资产的管理和监督 建立国有资产经营预算管理制度，国资委负责编制国有资产经营预算。以资本 收益为核心，根据资产规模、行业特点、经营目标和地区经济状况，改进和完善国 有资产保值增值的指标考核体系和绩效评价制度，国资委按规定对国有资产营运主 体的经营业绩进行定期考核。改进国有资产统计报告制度，国有资产营运主体定期 2 l 硕士学位论文 m a s t e st h e s i s 与子公司关系。要结合国有大企业的分类管理体制的形成，理顺已经存在的“三层 次”或“两层次”的国有资产管理体制。 对少数公益性很强、需要长期财政补贴的国有企业如大型机场公司、大型项目 公司、大型军工公司，在资本管理体制上可有特殊安排。这类公司在仍由国有资产 产权机构进行所有权管理时，有时要有特殊的制度安排。如规定公司重大投资及融 资方案，所有权行使机构在决定是否可以批准时需和有关政策管理部门协商沟通， 政策管理部门可以对公司提出专业政策方面的建议。 以完善国有企业治理结构为重点，改进对国有企业的管理。发送国有企业治理 结构，是资本所有者最应当关注的基本问题。 x 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 现阶段这种主要依靠权力和行政手段的管制型政府已经不适应民主政治和市场经 济发展的需要。“建设服务型政府，涉及观念、作风、机制、体制的变革与完善， 是一项深层次、全方位的工程。它需要通过政府创新，尽快向服务型政府转轨”。 1 构建服务型政府，需要政府职能的创新 只有深化机构改革，转变职能，才能从根本上解决政府“错位”、“越位”、“缺 位”的问题。政府职能转变，要着眼于理顺政府与市场、政府与企业、政府与社会 的关系做好“强化”、“弱化”、“转化”三篇文章。“强化”。就是强化区域调控职 能，将工作重点从直接抓项目、办企业转到制定地方经济社会发展战略和规划上来， 以科学的发展观，推动经济社会的协调发展，为社会提供基本的公共产品和公共服 务，着力维护良好的法制、政策、人文、信用、服务环境。“弱化”，就是弱化政府 微观管理职能，最大限度地削减政府在经济工作中的审批职能，把市场能够解决的 问题交由市场去解决，充分发挥市场配置资源的基础性作用。“转化”，就是将政府 的社会职能向社会组织转化，将政府目前所承担的技术性、服务性和部门协调性工 作交给