（行政管理专业论文）公民参与公共决策的风险管理研究.pdf

摘要 摘要 现代社会的高速发展和日益复杂化，特别是全球化和信息化的发展，给人类 社会带来了一种前所未有、不断扩散的不确定性。这种不确定性提供了无数的机 会，也制造出无数的风险。2 1 世纪整个世界进入了一个“风险社会 。 随着风险社会的到来，政府在做出公共决策和治理公共事务的时候将会遇到 越来越多的不确定因素，不论是经济的因素、还是政治、文化方面的因素，都可 能成为风险的催化剂，加重政府治理的难度。公民参与是民主政治的核心，是公 民的政治权利在国家生活中的直接体现，是实现、维护、支持并促进民主政治正 常、健康运行的重要因素。在所有类型的公民参与中，公共决策中的公民参与始 终处于核心地位，它比其他类型的参与具有更强的直接性和及时性，不仅可以提 高公共政策的科学性、合法性，提升政策效果，还可以更好地塑造公民精神，培 养积极公民。 在发达国家，公民参与公共决策的时间并不长，目前还存在着许多争议。公 民参与在中国兴起大约是2 0 世纪9 0 年代，而公民参与成为广泛的社会行动和热 门的政治话语则是在2 1 世纪初以后的事，特别是2 0 0 3 年以后发生一系列的公民 强烈要求参与事件，使公民参与越来越成为中国的社会热点和焦点问题。公民参 与公共决策，是中国处于风险社会必要的制度建设需要。公民参与、决策的公开 透明、决策手段的科学化是化解这些风险的重要因素。而中国的社会转型又带来 了更大一层的政治风险，政府不可以独自承担这样的风险，因此，发展公民参与 就是使政府决策更具有合法性，政府与人民共同决策并共承风险的途径。 本文将公民参与公共决策视为一项民主政治的制度来研究，分析了公民参与 公共决策的特点、条件和模式，并依据有效公共决策的要求公共决策质量要 求和公共决策认可要求从参与决策主体、参与决策制度以及参与决策行为三个方 面对其风险进行了分析，最后从提出了控制公民参与公共决策风险的措施。目前 我国正处于转型期，希望本文能够对我国大力发展的民主政治有所启示，同时对 公民参与公共决策行为有预警作用，促使政府提高风险意识。 关键词：公民参与，公共决策，风险管理 a b s t r a c 玎 a b s t r a c t t h er a p i dd e v e l o p m e n to fm o d e ms o c i e t ya n di n c r e a s i n g l yc o m p l e x ，e s p e c i a l l yi n t h ep r o c e s so fg l o b a l i z a t i o na n di n f o r m a t i o nt e c h n o l o g yd e v e l o p m e n t , a n dt oh u m a n s o c i e t yb r o u g h ta b o u ta nu n p r e c e d e n t e da n dc o n s t a n t l ys p r e a do fu n c e r t a i n t y m o d e m d e v e l o p m e n t o f f e r sn u m e r o u so p p o r t u n i t i e s ，b u ta l s oc r e a t e sn u m e r o u sr i s k s i nt h e2 1s t c e n t u r y t h ew o r l dh a se n t e r e da ”r i s ks o c i e t y ” w i t ht h ea d v e n to fr i s ks o c i e t y , t h eg o v e r n m e n ti nm a k i n gp u b l i cd e c i s i o n - m a k i n g a n dg o v e r n a n c eo fp u b l i ca f f a i r s ，m o r ea n dm o r et i m ew i l lb ec o n f r o n t e dw i t h u n c e r t a i n t y , w h e t h e re c o n o m i cf a c t o r s ，o rp o l i t i c a l ，a n dc u l t u r a lf a c t o r s ，m a yb e c o m e r i s k sc a t a l y s t , i n c r e a s i n gt h ed i f f i c u l t yo fg o v e r n a n c e c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nt h ec o r eo f d e m o c r a c yi st h ep o l i t i c a lr i g h t so fc i t i z e n si nn a t i o n a ll i f ei nt h ed i r e c te x p r e s s i o na l e a c h i e v e d ，m a i n t e n a n c e ，s u p p o r ta n dp r o m o t ed e m o c r a c yn o r m a l ，h e a l t h yo p e r a t i o no f t h ei m p o r t a n tf a c t o r s i na l lt y p e so fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nc i v i cp a r t i c i p a t i o ni np u b l i c d e c i s i o n - m a k i n gh a sa l w a y sb e e na tt h eh e a r to f i tt h a no t h e rt y p e so fp a r t i c i p a t i o nh a s m o r ei m m e d i a c ya n dt i m e l i n e s s ，n o to n l yc a ni m p r o v et h es c i e n t i f i cn a t u r eo fp u b l i c p o l i c y , l e g i t i m a c y , e n h a n c i n g t h ee f f e c to fp o l i c i e s ，y o uc a nb e t t e rs h a p et h ec i v i cs p i r i t , a n dc u l t i v a t ep o s i t i v ec i t i z e n s h i p i nd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np u b l i cd e c i s i o n - m a k i n gt i m ei sn o t l o n g , t h e r ea les t i l lm a n yc o n t r o v e r s i e s t h er i s eo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni nc h i n ai s a b o u t9 0y e a r so ft h e2 0 t hc e n t u r y , w h i l et h ec i t i z e n st op a r t i c i p a t ei naw i d er a n g eo f s o c i a la c t i o na n dp o p u l a rp o l i t i c a ld i s c o u r s ei st h eb e g i n n i n go ft h e21s tc e n t u r y , a r e r t h et a s lp a r t i c u l a r l ys i n c e2 0 0 3 ，u r g e das e r i e so fc i v i cp a r t i c i p a t i o ne v e n t se n a b l e c i t i z e n st op a r t i c i p a t em o r ea n dm o r eb e c o m eah o ta n df o c u s e d c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n p u b l i cd e c i s i o n - m a k i n gi s a t r i s kt h en e c e s s a r yi n s t i t u t i o n a lb u i l d i n gn e e 凡o ft h e c o m m u n i t y c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ，o p e n n e s s a n dt r a n s p a r e n c yi nd e c i s i o n - m a k i n g , d e c i s i o n - m a k i n gm o r es c i e n t i f i cm e a n so fr e s o l v i n gt h e s er i s k sa r ei m p o r t a n tf a c t o r s c h i n a ss o c i a lt r a n s f o r m a t i o nh a sb r o u g h tg r e a t e rl e v e lo fp o l i t i c a lr i s k ，t h eg o v e r n m e n t c a nn o ta l o n et a k es u c har i s k , t h e r e f o r e ，t h ed e v e l o p m e n to fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni st o n 一一 些墨! 坠盟 _ - i - - _ _ _ _ _ l - i - - _ _ _ - - _ _ _ _ _ _ - - _ _ - _ - _ _ _ _ - - - _ _ - _ - _ l - _ _ _ _ _ _ _ _ - _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - 一 m a k eg o v e r n m e n td e c i s i o n sm o r el e g i t i m a t eg o v e r n m e n ta n dt h ep e o p l ew e r eb e a r i n g t h ec o m m o nd e c i s i o n - m a k i n ga n dr i s kw a y t h i sa r t i c l ew i l lc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np u b l i cd e c i s i o n - m a k i n ga sad e m o c r a t i c p o l i t i c a ls y s t e mf o rr e s e a r c h , a n a l y s i so f c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np u b l i cd e c i s i o n - m a k i n g c h a r a c t e f i s t i e s ，c o n d i t i o n sa n dp a t t e r n s ，a n di na c c o r d a n c ew i t ht h er e q u i r e m e n t so f e f f e c t i v ep u b l i cd e c i s i o n - m a k i n g ：t h eq u a l i t yo fp u b l i cd e c i s i o n - m a k i n gr e q u i r e m e n t s a n dp u b l i cd e c i s i o n m a k i n ga p p r o v a lr e q u i r e m e n tf r o mt h ep a r t i c i p a t i o ni nd e c i s i o n m a k i n gs u b j e c t s t o p a r t i c i p a t e i n d e c i s i o n - m a k i n gs y s t e m a n d p a r t i c i p a t i o n i n d e c i s i o n - m a k i n gb e h a v i o ri nt h r e ea l e a so fi t s r i s ka n a l y s i sa n df i n a l l yf r o mt h e p r o p o s e dc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np u b l i cd e c i s i o n - m a k i n gr i s k c o n t r o lm e a s u r 既a t p r e s e n t ，c h i n ai si nt r a n s i t i o n , ih o p et h i sc a l lb eo u ri n s p i r a t i o nt od e v e l o pd e m o c r a t i c p o l i t i c s ，w h i l ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ni np u b l i cd e c i s i o n - m a k i n gb e h a v i o r s e r v ea sa w a r n i n gt ou r g et h eg o v e r n m e n t t or a i s ea w a r e n e s so f r i s k k e y w o r d s ：c i t i z e np a c a c i p a t i o n , p u b l i cd e c i s i o n - m a k i n g , r i s km a n a g e m e n t n l 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：缝 i 壬 日期：厶加年厂月厂日 论文使用授权 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：哗导师签名：杰圣卜 日期：西一年歹月g 日 第一章绪论 1 1 问题的提出 1 1 1 研究背景 第一章绪论 人类社会是一个不断发展的社会，其每一个阶段都有自己突出的特点。 在传统农业社会里，个人作为独立的生产单位在社会生活中具备较强的独立 生存能力，单独面临社会生活中的各种风险。进入工业社会后，由于社会分工的 出现个人面临的风险逐渐被家庭所承接，劳动分化使得个体独立生存能力下降， 个人和家庭的生存需要必须通过市场交换机制来实现，因此人们的生存需求和供 给的地区性不平衡问题突显出来。进入2 l 世纪后，在基于互联网的全球化时代， 全球范围内物质、信息的市场配置缓解了人们的生存需求和供给的地区性不平衡 问题，但同时人们的潜在欲望被激发出来，“全球化的无限制的供给迷雾 打破了 原先地区性的相对均衡态势。全球化带来的竞争压力加剧，使得个人或家庭、单 个组织、地区、国家、甚至于洲际联盟的生存风险不断显化、加剧、复杂。 全球化发展是人类历史的必然趋势，是一个从物资、商品的全球化转移到资 金、技术、人力、知识等生存要素的流动，是一个由有形的物质要素到基于全球 网络的虚、实结合的立体化的交流。现代社会的高速发展和日益复杂化，特别是 全球化过程和信息化的发展，给人类社会带来了一种前所未有、不断扩散的不确 定性。随着全球化的推进，风险成为其中一个最活跃的因素。在全球化发展进程 中，“风险成为跨国界的存在，成为带有一种新型的社会和政治动力的非阶级化的 全球性危险 m 。 全球化和现代科技发展使得2 1 世纪整个世界进入了一个“风险社会 。全球 化使过去一个地区或国家的风险迅速转移到全球。这种全球一体化的风险不是单 个领域的独立发展，而是在各个领域相互影响，交错发展的，是一个复杂的风险 综合体。这样的风险综合体的出现也是人类社会所无法避免的，也是单个主体无 能为力的。这种系统性的社会风险存在于各个领域，不仅存在于经济领域，也存 在于政治领域。因此不仅经济领域的风险需要我们进行风险管理，政治领域的风 险同样需要公共管理者判断抉择，需要人类进行风险管理。 电子科技大学硕士学位论文 在人类进入风险社会的同时，现代民主政治已将公民参与作为追逐的重要内 容。无论是初期的民主政治，或是转型期的民主政治，还是成熟的民主政治，都 具有一个共同的核心，这就是公民参与。公民参与是公民的政治权利在国家生活 中的直接体现，是实现、维护、支持并促进民主政治正常、健康运行的重要因素。 塞缪尔亨廷顿将公民参与的程度和规模作为衡量一个社会政治现代化程度的重 要尺度。罗伯特达尔提出了民主的五项标准，其中一项就是公民“有效的参与 。 马克彼特拉克更是认为：“公民参与是民主的希望。 豫1 早期的公民参与以政治领域的参与为主，主要表现为参与选举等方式。从2 0 世纪8 0 年代开始，对公民参与的理论研究和民主实践开始突破传统的政治参与的 范畴，更多地表现为行政领域的参与。国内外学者普遍形成了一种共识：即衡量 一个国家的民主化程度，不仅要看其代议制的发展状况，更要看其行政民主化的 发展状况，看其公共政策过程的各环节中公民参与的程度和水平。公民参与已成 为实现民主行政的重要途径和重要标志。 在当前社会中，公共决策的作用和影响力愈来愈大。公共决策不仅可以决定 着社会资源的分配，并且从各个方面对公民的切身利益产生重大的影响。成熟而 广泛的公民参与已经成为实现民主政治，提高公共决策质量的必要手段，成为“公 共政策的基石。因此，公民参与公共决策符合现代民主政治的必然要求。 公民参与在中国兴起大约是2 0 世纪9 0 年代，而公民参与成为广泛的社会行 动和热门的政治话语则是在2 1 世纪初以后的事，特别是2 0 0 3 年以后发生一系列 的公民强烈要求参与事件，使公民参与越来越成为中国的社会热点和焦点问题。 公民参与公共决策，是中国处于风险社会必要的制度建设需要。公民参与、 公共决策的公开透明、公共决策手段的科学化是化解这些风险的重要因素。而中 国的社会转型又带来了更大一层的政治风险，政府不可以独自承担这样的风险， 因此，发展公民参与就是使政府决策更具有合法性，政府与人民共同决策并共承 风险的途径。 中共十六大报告提出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治 参与。d 1 十七大报告又进一步提出：“坚持国家一切权利属于人民，从各个层次、 各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务、 社会事务、管理经济和文化事务”，“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主 渠道，依法实行民族选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、 参与权、表达权、监督权 ；“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支 持系统，增强决策透明度和工作参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和 2 第一章绪论 公共政策原则上要公开听取意见。嘲 可以看出，我国正积极的推动公民参与在政治领域、公共事务治理领域、公 共政策制定领域的发展。但是我们应该看到公共决策有其自身的风险，影响公共 决策的因素更遍布于经济、政治、文化等各个领域。因此公民参与公共决策这一 制度要成功的实施需要诸多的条件。条件不具备或者不成熟就会产生巨大的风险， 它不仅可以由意识形态的差异引起，也有公利与私利的矛盾，还有制度上的困境。 伴随着各国公民参与公共决策实践的不断深入，我们看到在现有的政治体制架构 中，公民参与公共决策并不是人数越多越好，也不是参与范围越广越好，公民参 与的社会化进程必须与社会政治体制的承受能力相适应、相协调，从而成为社会 进步积极的、建设性的力量，而不是消极的、破坏性的力量。我们需要的是适度 的、均衡的、有序的公民参与。 反观现实我们看到，目前我国对公民参与公共决策的风险认识不够深入，在 公共决策领域积极引入公民参与的同时没有对其存在的风险进行有效的管理，因 此在推行时带来种种恶果。比如近几年在我国各地频繁举行了价格听证会，不仅 运行成本较高，而且运行效率低下，最终听证结果也难以满足公民的要求。这样 的公民参与对推进民主政治的发展效果甚微。 1 1 2 研究意义 在专业决策、管理决策中，由于技术性和经济性比较强，如在金融领域中， 风险理论及风险管理方法得到最多关注，研究投入较多，理论成果十分丰富。但 在公共决策中，风险管理研究相对较少，公共决策风险管理研究的实证性不足。 这个问题是行政领域和政策科学的一个假设前提所自我限制的，即公共决策是在 “非风险社会 中形成和执行。因此，很多相关的风险管理研究只是作为政策科 学的一个特殊领域公共危机而加以展开的。但公共危机的出现及其对策 是作为一个政府的职能机构出现，或作为职能部门的一个方面的工作展开的。没 有将风险意识和风险管理要求推进到公共机构的所有方面，推进到公共机构工作 的每一个环节，更没有在公共决策中形成制度化的规定和规范性的风险管理过程。 在本文中，笔者是将公民参与公共决策视为一种制度来进行研究的，尽管在 很多国家这种制度还不够完善。但是我们应该看到，在民主政治的发展中，公民 参与必然作为一出压轴戏登场。因此将风险管理的概念引入公民参与公共决策领 域是非常必要的。 3 电子科技大学硕士学位论文 基于目前的研究现状，本文通过研究公民参与公共决策的参与条件、参与模 型、参与途径，识别公民参与公共决策的诸多风险，并分析风险产生的各种原因， 最后提出控制、规避风险的对策。因此，从理论意义上来讲，本文为公民参与公 共决策的风险管理提供了理论支持；从现实意义上讲，本文对公民参与公共决策 行为有预警作用，促使政府提高风险意识，通过风险管理的方法降低公民参与公 共决策的风险，兼顾好民主与效率的天平。 1 2 文献综述 1 2 1 国外研究现状 公共决策中的公民参与问题是近年来学术界研究的热点，国内外学者从不同 的角度对这一问题进行了深入的研究。笔者对研究的内容大概做以下分类： ( 1 ) 公民参与规则的研究。决策规则是公共选择理论研究的重点。肯尼斯约 瑟夫阿罗伍认为不可能存在一种机制，能够将个人偏好转换为符合民主制度要 求的社会偏好，如果这种机制存在，它一定是独裁的机制。阿罗否定了多数决定 就能达成民主决定的规则。相反，他认为投票者数量或可选择方案越多，产生悖 论的可能性就越大。詹姆斯布坎南( j a m e s b u c h a n a n ) 从成本的角度研究决策规 则。他认为一项公共政策的制定不仅仅涉及到决策本身的成本，还涉及到外部成 本。外部成本是决策者本人可能对不参与决策的局外人强加的成本。他认为一项 公共决策的外部成本与参与决策的人数成反比。也就是说，参与决策的人越少， 一项公共政策的外部成本就越大，当只有一个人做出决策时，外部成本也就达到 了最大化。因为这时，决策者可以把决策所引起的所有成本强化给外部人，而尽 可能把收益留给自己。随着参与决策人数的增加，外部成本也就越来越少。当所 有的人都参加决策时，一项公共政策的外部成本也达到了最小化，因为每一个人 都可以否定对自己不利的决策。 ( 2 ) 公民参与决策方式的研究。美国学者约翰克莱顿托马斯对如何选择 公民参与方式做了研究。面对美国当代新公民参与运动的迅猛发展和公共管理者 的茫然和无所适从，托马斯教授认为不能将研究仅仅停留在一般地阐述公民参与 的必然性和重要性，而必须进一步理性地分析公民参与的优点和内在的缺点，并 论证公民参与有效性的评判标准，为公共管理者决定在不同的公共政策制定、执 行中选择不同程度和公民参与方式提供实用和可操作的指南。托马斯教授在公 4 第章绪论 共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略一书中建构了一个公民参 与的有效决策模型，描述了在政府决策过程中发展公民参与的策略途径，试图告 诉公共管理者应怎样推进公民参与各项社会事物，同时又维持公共管理的效率和 效益。 ( 3 ) 协商民主论。关于协商民主，研究者分别从不同的角度给出了不同的解 释。一是将协商民主看成是一种决策体制，或者说决策形式。米勒认为，当一种 民主体制的决策是通过公开讨论每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并 考虑相反的观点做出的，那么，这种民主体制就是协商的。这种决策不仅反 映了参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后做出的判 断，以及用来解决分歧的原则和程序。在协商民主中，公民运用公共协商来做出 具有集体约束力的决策。协商民主的吸引力源于其能够形成具有高度民主合法性 的决策。作为一种决策形式，协商民主要求在其中容纳每个受决策影响的公民， 实现平等参与的实质性政治平等以及决策方法和确定议程上的平等，自由、公开 地进行信息交流，以及赋予理解问题和其他观点的充分理由。只有满足这些条件 的协商过程才能够形成具有民主合法性的决策。 另一种是将协商民主看成是一种民主治理形式。瓦拉德斯认为，多元文化民 主面临的最大危险就是公民的分裂与对立，“协商民主是一种具有巨大潜能的民主 治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它 尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿， 以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策 。作为民主治理形 式的协商民主在本质上以公共利益为取向，主张通过对话达成共识，进而做出民 主的决策。 因此，协商民主可以理解成一种理性的决策形式，或者是一种组织形态，或 者是一种治理形式。概括起来讲，协商民主是一种治理形式，其中，平等、自由 的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好， 在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法 和决策以政治合法。睛1 在公民参与公共决策的研究中，西方国家不仅建立起了比较完善的民意代表 制度结构、民意协调制度结构和民意表达结构，而且在政府工作程序中将许多具 体制度安排融入到了实际公共决策过程中，并将公民参与公共决策用法律形式确 定下来，强化了公民的政治功效意识，这无疑是民主的进步。 然而，现代西方国家中仍存有公民参与公共决策的难题，如公民参与的不完 5 电子科技大学硕士学位论文 善性、公民参与降低管理绩效、公民参与影响决策质量等等，这些问题还需不断 的完善。虽然国外学者在公民参与公共决策方面研究得比较深入，比如他们更多 的开始关注公民参与的技能和策略，开始理性地思考公民参与的内在缺陷及不完 善性，但是他们并未将这种缺陷和不完善上升到风险管理的高度。 1 2 2 国内研究现状 有关公民参与公共决策的研究在中国兴起较晚，大约是在2 0 世纪9 0 年代。 但2 1 世纪初开始，相关著作开始增多。李图强在现代公共行政中的公民参与 一书中从公民与公共行政的关系变化分析开始，对公共行政中的公民参与进行了 深入的研究，最后提出公民参与式民主行政发展的总体趋势一民主行政治理与 公民参与公共行政是一致的。贾西津在中国公民参与：案例与模式一书中选 择了六个案例：公共政策的公民参与、政府购买公共服务中的民间组织参与、城 市社区的参与式治理、农民自组织参与农村治理、外来工的参与式治理和公共预 算中的公民制度化参与对中国公民参与实践进行分析。蔡定剑在公民参与：风 险社会的制度建设一书中选取了公民参与比较活跃的三个领域：立法领域、政 府决策和公共治理领域、基层治理领域进行研究，提出了公民参与在各个领域的 变化，并对这些变化进行了分析与评价，但是他的研究不是系统的描述，有的领 域中公民参与知识一些个案组成。另外赵成根的民主与公共决策研究、陶东明、 陈明明的当代中国政治参与、石路的政府公共决策与公民参与等著作中都 有探讨公民参与公共政策过程的相关章节。 相对于论著而言，相关的研究论文则比较多，学者们各从不同的角度切入， 提出自己的见解，论文主要集中论述了以下几个方面的问题：第一，公民政策参 与的作用。公民政策参与的作用主要集中在论述公民参与有利于公共政策制定的 科学化和民主化。第二，我国公民政策参与中存在的问题。我国公民政策参与中 存在的问题主要论述了公民参与意识不强，公民政策参与渠道不畅通，公民参与 组织形式单一，公民政策参与呈无序化状态。第三，我国公民参与方式研究。论 述了各种参与方式的优劣，进而指出在公共政策制定的不同阶段，制定不同类型 的公共政策应该采取不同的参与方式。第四，我国公民参与的制度研究。强调从 法律制度上来规范和完善我国的公民参与。此外，学者们还从农民的政策参与、 私营企业主的政策参与、听证参与、国内外公民政策参与比较等方面对这一问题 进行了研究。 6 第一章绪论 1 2 3 评价及反思 从制度安排层面来看，西方公民参与公共决策的制度也有许多需要解决的问 题：( 1 ) 在公民取得了对于有争议的公共事务进行斟酌和决策的新的直接权力之 后，精英( 或代表) 和公民的在决策角色应怎样加以重新定位；( 2 ) 随着决策中 咨询程序的扩展，它和决策机制之间应如何取得平衡? ( 3 ) 通过扩展选民陪审员 复议权等，把代议制民主和直接民主越来越多地结合起来，那么，什么机制和制 度能够确保独立的审议和选举程序? 这些程序应如何令人满意地加以审查和管 理? 又由谁来提出那些提交给公民团体的问题，让其进入公共议程? 如此等等。 在保证公民参与公共决策的制度建设中，西方国家不仅建立起比较完备的民 意代表制度结构、民意协调制度结构和民意表达制度结构，并且在政府工作程序 中将许多具体制度安排作为一项必要工作程序融入实际公共决策过程运作之中。 尤其称得赞道的是西方国家用法律将公民参与公共决策过程的制度确立下来，使 这些制度具有法定的地位和权威，这是值得发展中国家学习的。 目前我国公民参与公共决策的理论成果还不够成熟。其一是研究内容以公民 的体制内参与为主。我国学者对政治参与的研究基本停留在体制内层面上，即仅 仅研究作为国家表现形态的民主实质，如人民代表大会制度、中国共产党领导的 多党合作与政治协商制度、社会协商对话制度、少数民族自治制度等研究，认为 只有按法定程序参与的行为方可谓之政治参与，制度外是非法，不利的，而对民 主作为公民政治权利在实践中怎样行使以及应通过那些有效的形式来具体实现却 很少触及。第二，在研究起点上以公民参与的工具价值为主。从维护政治体系稳 定的角度研究公民参与，受西方学者尤其是亨廷顿影响，在政治参与对政治体系 稳定的冲击方面研究多，而从公民参与是维护和实现自己利益的角度去分析的甚 少，缺乏对公民政策参与动机、参与的心态和行为的差异进行深刻剖析。第三， 在研究方式上，注重政治宣传，较少地将其作为一种理论来对待，缺乏从学术角 度去研究政策参与。 由是观之，在研究公民参与公共政决策过程，已有的成果仍需补充，许多问 题仍需荐加斟酌、深入探讨，特别是在学者们较少措意的方面，我们还应该也可 以再做些探索。 7 电子科技大学硕士学位论文 1 3 研究思路、方法与创新之处 1 3 1 研究思路 本文在吸收众多学者研究成果的基础上，考察现阶段公民参与公共决策中的 风险问题。首先介绍论文的研究价值和研究思路，论述了公民参与的理论以及公 民参与公共决策过程的相关理论，阐明了公民参与公共决策的主要路径；进而分 析了在公民参与公共决策过程中存在的主要风险；最后提出了降低公民参与公共 决策风险的路径选择。 1 3 2 研究方法与创新之处 在研究过程中，本文以文献资料为基础，充分利用公民参与的有关个案，宏 观与微观相结合，整体研究与个案分析相结合，理论研究与实证分析相结合，对 公共决策中公民参与的现实路径和风险进行探讨。本文主要运用了以下研究方法： 文献分析法：本文的写作是建立在他人的研究成果之上的，在写作过程中， 参考了大量的关于公民参与以及风险管理方面的著作和文章。 风险管理研究方法：对风险管理研究的方法采用定性分析方法和定量分析方 法。定性分析方法是通过对风险进行调查研究，做出逻辑判断的过程。定量分析 方法一般采用系统论方法，将若干相互作用、相互依赖的风险因素组成一个系统， 抽象成理论模型，运用概率论和数理统计等数学工具定量计算出最优的风险管理 方案的方法。本文中主要采用的是定性分析方法。 创新点：本文将风险管理的概念引入到公民参与公共决策的制度之中，把风 险管理在公共决策中加以制度性的设计，使风险意识和风险管理成为公共决策的 一个必需的决策思维约束，并利用风险管理的方法对公民参与公共政策的风险进 行分析，最终达到识别、控制和规避公民参与公共政策的风险的目的。 第二章公民参与公共决策的风险管理相关理论概述 第二章公民参与公共决策风险管理的相关理论概述 2 1 有关公民参与公共决策的理论 2 1 1 公民参与理论 2 1 1 1 公民参与的概念界定 公民参与，通常又称公共参与、公众参与。公民参与是现代民主理论的重要 概念。不同的学者对“公民参与概念的界定不尽相同，并涌现了不同的表达形 式，如“政治参与、“公民参与”、“公共参与”等。这里有必要对相关概念进行 界定。 公民参与是指通过一系列的正规和非正规的机制直接使公民介入决策。嘲从决 策的角度看，政治参与是指公民对国家的政治问题、公共政策问题感兴趣，愿意 参加各种政治活动，愿意对各种问题表示意见，积极地或者消极地( 直接或间接地) 采取行动去影响公共政策，变迁决策制度与更换决策者。口1 公民参与是指公民为了争取、实现和维护自己的利益而参与社会政治过程， 以直接、间接的方式影响政治决策的行为。【8 1 公民的政治参与是指公民通过投票、组党、加入政治的利益集团等活动，用 以直接或间接地影响政治之决定的行为。政治参与的形式包括：政治选举、政治 结社、政治表达。嘲 虽然这些名称不同、使用的学术领域和具体定义不同，但是其所指的参与行 动与意义则大致相类似。本文中的公民参与，是指公民为了实现自身利益、特定 团体利益或者社会公共利益，通过各种制度化的途径，直接或间接影响与其自身 具有利害关系的政府公共政策的过程和行为。 2 1 1 2 公民参与的三要素 公民参与基本包含了三个要素：参与主体、参与领域和参与途径。 笔者认为，公民参与的主体是拥有参与需求的公民，既包括作为个体的公民， 也包括由个体公民组成的各种民间组织。 这里的公民是指具有一个国家的国籍，并根据该国的宪法和法律规定，享有 9 电子科技大学硕士学位论文 权利和承担义务的人。n 们这里的公民必须同时具有法律意义及政治意义，且可以 自由行动的人。 二是参与的领域。公民参与的领域一般可以分为三个层面：第一个层面是立 法层面的公民参与，如立法听证和利益集团参与立法；第二个层面是公共政策层 面，包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公民参与，如环境保护和城市 规划政策中的参与；第三个层面是公共治理层面的公民参与，包括法律政策实施， 如行政许可、行政裁决中的听证、基层公共事务中公民的直接决定管理。最早期 的公民参与主要是从微观治理领域如社区、工厂、农场、学校等单位政策制定和 事务决策开始的。传统的公民参与被理解为公民对政府政策参与，后来发展到对 公共事务的直接治理，特别是在社区层面的公民自治。它反映了现代公共治理从 政府组织中心向公共事务结果中心的发展趋势。本文所讨论的公民参与指的是第 二个层面和第三个层面即公共政策和公共治理层面的公民参与。对于立法层面的 公民参与，本文暂不讨论。理由如下：法律的制定关系着整个国家的法治发展， 必须要由具备法律专业知识的专家或者学者进行，普通公民进行深入参与的空间 不大，能够发挥的影响力也相对较小。所以本文所探讨的公民参与只限于公共政 策和公共治理两个层面。 三是参与途径。学者们提出了几种具体参与方式的代表性类型。 1 s h e n r a r s t e i n 提出的公民参与阶梯。a r s t e i n 依公共决策时公民所能够发 挥影响力的程度，将公民参与的方式由最少参与到完全主导，共分为八个层次： 第一，操纵：如公民咨询会议。 第二，治疗：当作是教育过程的团体集会。 第三，给予信息：公开宣布、地区会议。 第四，咨询：公民调查、地区交往。 第五，安抚：公民协议性的合作程序。 第六，合作关系：地区组织、利益团体政治活动。 第七，授予权力：对方案的功能控制、运作是否决策。 第八，公民控制：对地区政府控制。 其中，第一、第二为无参与的形式， 操纵团体，或是以教育的方式达成参与； 即公民并非真实地参与，而是由官方来 第三至第五为象征性参与的形式，但公 民有足够的集会，为避免影响到领导者的权力，通常会改变整个相关团体的权利 分配；第六至第八为完全参与的形式，公民享有权利去要求组织结构和程序的改 变，以便新团体能在政府的政策中造成影响力。1 1 0 第二章公民参与公共决策的风险管理相关理论概述 2 d c s m o n dm c o n n o r 的新公民参与阶梯。c o n n o r 提出了一个新的公民参与 阶梯：第一，教育；第二，信息反馈；第三，咨询；第四，协调；第五，诉诸法 律途径；第六，解决、预防冲突。 3 直接参与的途径。b b a r b e r 在其强势民主一书中，为实现直接民主提 出了1 2 种途径，使公民参与可以落实在实际的制度上：一，村民大会；第二，乡 镇机会与公民沟通机构；第三，公民教育及平等取得信息的渠道；第四，补充性 机构，如市政代表会议；第五，全国创制与程序性投票；第六，电子投票；第七， 抽签选举：依序与轮替；第八，公共选择的兑换券与市场途径；第九，全国公民 资格与共同行动：普遍的公民服务及相关训练与就业集会；第十，邻里公民资格 与共同行动：地方选择；第十一，公共场所的民主气氛；第十二，改造邻里的公 共空间，以便容易进行民主的对话。n 幻 其中，第一至第四项乃是在建立对话的制度，第五至第八项是建立决策制度； 第九至第十二项是建立制度化的行动。 从上面公民参与的方式我们可以看出，公民作为决策主体是在多元决策模型 中才能存在的。我们可以根据参与决策过程的程度和对决策制定过程的影响不同， 将决策过程的参与者分为直接决策者与间接决策者。直接决策者包括总统、立法 者( 国会) 、法官等拥有决策权威的各类主体。在本文中我们所说的公民及公民组 织在不同的情境下可以拥有不同的决策权力，公民可以作为直接参与者拥有直接 决策权，也可以作为间接参与制拥有对公共决策的间接影响权。目前在我国拥有 直接决策权的公民参与存在于基层民主中，比如村民自治及社区治理。 2 1 1 3 我国公民参与公共决策的方式 我国公民参与公共决策的方式可以分为两种：个体参与和团体参与，制度化 参与和非制度化参与。具体的形式包括以下几种： 第一，精英答询。公共管理者以小型会议或电话访谈的形式，向民间公民团 体或公民代表征询意见。这种方式的优势是参与目的明确、参与范围小、信息沟 通点比较集中、成本较低、便于操作。缺点是参与对象多是民间精英，公民的代 表性比较狭窄。 第二，公民调查。政府通过大规模的访谈或问卷调查，向公民了解他们对相 关政策问题的意见。这种方式的优点是接受调查的公民范围较广，结果代表性较 强。其缺点是公民对于决策结果的影响力较小，缺少深入参与的机会。 第三，公民投诉。公民对某项政策或者服务给自身带来的利益损害进行申诉， 电子科技大学硕士学位论文 以求解决问题、恢复权益的参与方式，如信访。公民通过该方式主动指出政府工 作中存在的问题，敦促政府提高服务质量。此种方式的缺点是投诉往往是个案性 的，代表性不强，并且耗时较长，成本高。 第四，公民会议。政府或公民组织以广泛邀请公民参与开放性的会议的方式， 向公民宣传动员、沟通政策信息、增强理解、提出建议等等。此种方式优点是参 与范围较广泛，公民容易进入。但它也存在很多缺陷，比如公民会议规模大，耗 时长，因此举行的显性成本较高；另外如果公民对决策的议题分歧较大，就需要 深入协商，内耗成本较高。 第五，公民听证和咨询委员会。公民听证会和咨询委员会是一种表达不同利 益、斡旋纷争观点的对话与协商机制。其优点是公民代表性较强，能够自由、充 分的讨论决策问题。其缺点是公民对于讨论结果不具有决策权，容易让其流于形 式。 第六，公民论坛。公民论坛是由基层公民自主发起的讨论基层公共问题、进 行公共事务决策的学习型组织。公民论坛的具体表现形式是城市社区论坛和农村 的民主恳谈会。公民通过这种研讨会来寻找自主治理或与政府合作治理的有效途 径。该方式要求公民具备自主意识，自身能力较强，具备一定的专业素质。 2 1 2 公共决策理论 2 1 2 1 公共决策的概念界定 公共决策的概念依据不同的标准，可以从不同的方面做出了界定。基于市场 经济的环境，可以分为市场决策和非市场决策( 公共决策) ，后者主要是指国家或 政府部门为公共物品(