（行政管理专业论文）制度变迁与能源性农产品生产政策的创新.pdf

摘要 中文摘要 在当前的能源性农产品安全和金融危机的现实视域下，能源性农产品的生产能 力的提升至关重要。除了影响能源性农产品生产的资源、技术和文化因素外，政策 因素对能源性农产品生产政策激励效应的提升贡献较大。尽管中国式的资源、技术 和文化约束下能源性农产品生产具有自身独特的个性，但是制度与制度变迁理论和 农产品生产政策变迁形成了很大的耦合性。通过对能源性农产品生产政策的制度经 济学分析，透析生产政策变迁背后制度因素的博弈；通过中国传统农产品生产政策 变迁的纵向制度经济学分析，得出其政策陷入了制度锁定和路径依赖的状态：通过 国内外农产品生产的直接补贴政策和一般服务支持政策的比较研究，充分借鉴国外 补贴政策和一般服务政策的具体细节和闪亮点，对比提出我国的能源性农产品生产 政策的缺陷。然后利用制度变迁理论分析农产品生产政策陷入制度锁定的历史原因， 并分析了目前情况下我国能源性农产品生产政策存在的制度、技术和意识问题。接 下来利用制度变迁的过程理论分析了我国能源性农产品生产政策创新的主体、步骤 过程和方式，最终提出了一系列细化农产品生产政策创新的具体措施，以此提升我 国农产品的生产能力。 关键词：制度变迁，能源性农产品，生产政策，制度创新 中文文摘 中文文摘 能源性农产品安全问题的研究一直是学术界研究的热点。诺斯的制度变迁理论 在现实具体问题的应用研究也很广泛。本文是将二者有机的结合起来，利用诺斯的 制度变迁理论来分析我国的能源性农产品生产政策，从根本上提升我国的农产品生 产能力。这方面的文献相对比较少。但是在当前金融危机和北方旱情的现实情况下， 考虑到我国农产品生产能力提升的重要性，本文充分挖掘和整理现存资料，合理借 鉴和吸收相关理论研究的基础上，揭示农产品生产背后的制度因素，分析农产品生 产政策的制度变迁规律和路径依赖原因，最终提出一些列重构或创新农产品生产能 力的有价值的的政策建议。 第一章：首先对制度涵义做了多种解释，试图说明制度的真实内涵。然后界定 了能源性农产品的含义和特性，最后使用诺斯的制度含义和丹尼尔布罗姆利的公 共政策过程说明能源性农产品生产政策是一种公共政策，是一种政策组合，是一种 政府对农产品生产的制度安排。本章的创新点是将能源性农产品作为研究对象，并 将其政策与制度变迁理论结合起来。 第二章：通过对建国后我国社会历史变迁三个重要时期的农产品生产政策的制 度变迁分析，得出现在的能源性农产品生产政策陷入制度锁定和路径依赖的历史传 承因素和制度不均衡要素：制度的缺失、实用技术创新的缓慢发展，以及意识形态 的变更。本章的创新点是推导农产品生产政策陷入制度锁定状态的过程。 第三章：详细分别介绍了美国、欧盟、与中国国情相仿的发展中国家的农产品 直接支付政策和一般服务政策。通过相互的对比得出我国的能源性农产品生产的直 接支付和一般服务存在的问题，主要包括：直接补贴的规模、范围、环节等偏小； 农产品的生产科研体系的落后和管理混乱。本章的创新点是通过同质政策的比较分 析，找出同质政策的异同，并找出我国农产品生产政策的直接支付和一般服务存在 的具体问题。 第四章：利用路径依赖理论分析能源性农产品生产政策制度锁定的原因是：政 府能源性农产品生产政策目标的错位和盲目使政策创新失去了改革的灯塔；改革成 本的约束持续强化了能源性农产品生产政策创新的负收益恶性循环；农民对生产政 策的习惯性和生产方式的继承性、农产品管理系统创新管理方式意识淡薄误导和忽 v 福建师范大学硕士学位论文 略了农产品生产政策创新的思想驱动；农民这个生产政策创新主体自身的局限性丧 失了农产品生产创新的内在动力。本章的创新点是制度变迁理论中路径依赖原因对 农产品生产政策的制度解读。 第五章：利用诺斯的制度变迁的收益大于成本的制度创新条件论证了规模生产 的必要性；利用制度变迁方式的创新实现能源性农产品生产政策的比较收益：诺斯 的意识形态理论恰当解释了政府长期意识形态投资减少变革阻力的特性：农产品生 产技术瓶颈带来的生产政策创新的技术约束；由此得出了我国的能源性农产品生产 政策的一系列的政策缺陷：政策的协调性、互补性、稳定性、激励性较差的问题。 本章的创新点是使用诺斯制度变迁理论的框架分析现行的农产品生产政策存在的问 题，并导出现在的农产品生产政策不利于提升农产品生产能力的政策缺陷。 第六章：能源性农产品生产政策创新的主体是中央政府在能源性农产品生产政 策创新中是第一行动主体，是政策创新的指挥者，地方政府和广大粮农是政策创新 的一线主力，粮食相关企业是参与政策创新的新兴力量。能源性农产品生产政策创 新的制度变迁的方式是先进性诱致性制度变迁，然后再进行强制性制度变迁。本章 的创新点是中国国情下农产品生产政策创新主体、过程、方式的思考。 第七章：完善和创新补贴的规模、范围和环节，实现补贴资金的规模效应：细 化补贴的操作方式，实现补贴的制度效应；强化农产品生产用地的管理，增强制度 的管理效应和生态效应；农产品生产政策的完善，提升农产品生产的制度激励；农 产品生产科研体系的重构，激发农产品的技术创新；农民生产联合组织的成立，丰 富农产品生产的意识形态效应；农产品生产基础设施的建设，夯实农产品生产政策 变迁的基础。本章的创新点是农产品生产创新的具体措施：实施对有利于环保的农 作物实行环保补贴；能源性农产品直接补贴向规模化农户倾斜；将农产品流通环节 的资金补贴转移到生产环节；能源性农产品直补的时间和农时对应；利用意识的作 用，大力宣传可持续发展观；鼓励使用更环保的农作方式；成立国家农业专家委员 会：改善和提高推广体系人员的福利待遇，提高推广人员的社会地位，如将基层推 广人员纳入国家公务员系列管理；借鉴意大利农业研究委员会的罗马科学园区的方 式，在我国农产品生产集中的地区建立大型的科技综合中心来加速科技综合研究； 改革农业高等院校的课程设计、教育形式、职称评定和现场研究、现场指导的工作 量和成果紧密结合起来；利用土壤学、农业工程等学科研究测土施肥、配方施肥和 科学杀虫的技术，实行精细农产品生产，推广适用性强、低成本、收益快的技术； v i 中文文摘 农学院和农业大学把主要的资源用于农业学科的建设，分离农业院校的非农业类专 业；设立统一协调和管理农产品生产基础设施建设的管理中心；能源性农产品生产 政策的法律化、规范化；提高能源性农产品生产政策组合的协调性和互补性等措施。 v 摘要 a b s t r a c t i nt h er e a l i t yv i e w so fc u r r e n tf i n a n c i a lc r i s i sa n dt h es a f e t yo fa g r i c u l t u r a lp r o d u c t s ， i ti se s s e n t i a lt oe n h a n c et h ep r o d u c t i o nc a p a c i t yo fe n e r g ya g r i c u l t u r a lp r o d u c t s a p a r t f r o mt h ec o n t r i b u t i o n so fr e s o u r c e s ，t e c h n o l o g ya n dc u l t u r a lf a c t o r st oe n e r g ya g r i c u l t u r a l p r o d u c t i o n ，p o l i c yf a c t o r so nt h ee n e r g ya g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o ne n h a n c em o r ei n c e n t i v e e f f e c t e v e nt h o u g he n e r g ya g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o nw i t ht h er e s o u r c e s ，t e c h n i c a la n d c u l t u r a lc o n s t r a i n t sh a si t so w nu n i q u ep e r s o n a l i t y , b u tt h et h e o r yo fi n s t i t u t i o n a lc h a n g e a n dp o l i c yc h a n g e so fa g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o nf o r m e dal a r g ec o u p l i n g b ym e a n so f i n s t i t u t i o n a lc c o n o m i ca n a l y s i so ft h ee n e r g ya g r i c u l t u r a lp r o d u c t i o n , w ec a nd i a l y s i s i n s t i t u t i o n a lf a c t o r so ft h eg a m et h r o u g ht h es u r f a c eo fp r o d u c t i o np o l i c yc h a n g e s b y m e a l l $ o fi n s t i t u t i o n a lc c o n o i i l i ca n a l y s i so fl o n g i t u d i n a lc h a n g e so ft h ee n e r g ya g r i c u l t u r a l p r o d u c t i o np o l i c y , t h e i rp o l i c i e sl o c k e di n t oas y s t e m - d e p e n d e n ta n dp a t h - d e p e n d e n t e f f e c t b ym e a n so fs t u d y i n gd o m e s t i ca n df o r e i 印p o l i c yo fd i r e c ts u b s i d i e sa n dg e n e r a l s e r v i c e ss u p p o r tc o m p a r a t i v e l y , w ec a nl e a r nt h ed e t a i l so fp o l i c ya n df l a s h i n gp o i n t s f r o mf o r e i 弘p o l i c ya n dc o n c l u d et h ed e f e c t so fe n e r g ya g r i c u l t u r a lp r o d u c t sp o l i c y a n a l y z et h eh i s t o r i c a lr e a s o n so fl o c k i n gi n t oas y s t e m - d e p e n d e n ta n dp a t h - d e p e n d e n t e f f e c tu s i n gt h et h e o r yo fi n s t i t u t i o n a lc h a n g ea n ds t u d yt h ei n s t i t u t i o n a lp r o b l e m ，t e c h n i c a l m a t t e r sa n di d e o l o g i c a l c o n s e q u e n c e s t h e n e l a b o r a t et h ei n n o v a t i o no fe n e r g y a g r i c u l t u r a lp r o d u c t sp o l i c y , t h ep r o c e s so fi n s t i t u t i o n a lc h a n g ea n dt h em e t h o d so f i n s t i t u t i o n a lc h a n g eu s i n gt h et h e o r yo fi n s t i t u t i o n a lc h a n g ea n df i n a l l yp r o p o s eas e r i e so f d e t a i l e dp o l i c yi n n o v a t i o no fe n e r g ya g r i c u l t u r a lp r o d u c t sf o re n h a n c i n gt h ep r o d u c t i o n c a p a c i t yo fe n e r g ya g r i c u l t u r a lp r o d u c t s k e yw o r d s ： i n s t i t u t i o n a lc h a n g e ，e n e r g ya g r i c u l t u r a lp r o d u c t s ，p r o d u c t i o np o l i c y , i n s t i t u t i o n a li n n o v a t i o n h i 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明 福建师范大学硕士学位论文独创性和使用授权声明 本人( 姓名)毖国粱学号2 0 0 6 0 1 0 9 专业在这笪理所 呈交的学位论文( 论文题目：制度变迁于能源性农产品生产政策的创 新) 是本人在导师指导下，独立进行的研究工作及取得的研究成果。 尽我所知，除论文中已特别标明引用和致谢的内容外，本论文不包含 任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本论文的研究 工作做出贡献的个人或集体，均已在论文中作了明确说明并表示谢 意，由此产生的一切法律结果均由本人承担。 本人完全了解福建师范大学有关保留i 使用学位论文的规定， 即：福建师范大学有权保留学位论文( 含纸质版和电子版) ，并允许 论文被查阅和借阅；本人授权福建师范大学可以将本学位论文的全部 或部分内容采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论 文，并按国家有关规定，向有关部门或机构( 如国家图书馆、中国科 学技术信息研究所等) 送交学位论文( 含纸质版和电子版) 。 ( 保密的学位论文在解密后亦遵守本声明) 学位论文作者签名：歌1 司霁 指导教师签 挥醐叨。7 矽脚 辩醐： 绪论 绪论 一、研究目的 保障我国的农产品安全一直是政府的一项重要任务。特别是进入新世纪以来， 随着以玉米、小麦等农产品为原料的生物汽油、生物柴油的出现，更是加剧了能源 性农产品的供应紧张。 能源性农产品作为产业发展的基础性原料，它的价格和供给的变化对我国的经 济发展影响非常大。为了保障我国的能源性农产品安全，我国政府采取了很多农产 品生产政策。但是近几年我国的农产品供应和价格一直处于紧张和涨价的状态。为 了从根本上增强我国的农产品生产能力，本文运用制度变迁的理论分析了我国农产 品生产环境和生产政策的缺陷，横向和纵向比较了国内外农产品生产政策的优劣， 阐述了我国能源性农产品生产政策创新的方式和步骤，进而提出了一些新的提升我 国农产品生产能力的建议。 二、研究综述 能源性农产品安全问题的研究一直是学术界研究的热点。诺斯的制度变迁理论 在现实具体问题的应用研究也很广泛。本文是将二者有机的结合起来，利用诺斯的 制度变迁理论来分析我国的能源性农产品生产环境和生产政策，从根本上提升我国 的农产品生产能力。这方面的文献相对比较少。但是有一些具有很强的代表性。这 些研究人员作出了一些深入的研究，试图提出一些农产品安全保障的措施。 制度变迁的理论综述： 制度理论的创始人凡勃伦和康芒斯用有闲阶级论和制度经济学两本著 作奠定了制度经济学的理论基础。1 9 6 5 年9 月戴维斯的1 8 7 卜1 9 1 4 年的投资市场： 国民经济的发展，及其随后1 9 6 8 年1 0 月( 1 6 0 0 - - 1 8 5 0 年海洋运输生产率变化的 原因是制度创新理论的开创之作。1 9 7 1 年制度变革与美国经济增长第一次比 较系统地阐述了制度创新理论。诺斯认为：制度是经济增长的关键因素。他界定了 “制度环境 、“制度安排 等定义，在1 9 8 1 年出版的经济史的结构和变化一书 中探究了制度变迁的原因、制度变迁的方式，开创了制度对经济增长的关键作用。 制度变迁与农产品生产政策研究综述： 中央财经大学的张晓涛副教授在中国粮食政策演变的制度经济学分析一文 福建师范大学硕士学位论文 中界定了粮食政策分析的框架，并阐述和分析了我国各个时期的粮食政策的制度变 迁实质。在随后张晓涛副教授和王扬在 1 9 7 1 年 福建师范大学硕士学位论文 大规模兴修水利设施 防止水早灾害，要增加农业生产，必须做好泄水防涝，蓄水防早这两件大事。 在这三年中，政府用于水利建设的经费约7 亿元，占预算内基本建设投资的1 0 以上， 全国4 2 万公里堤防，绝大部分进行了整修。一些水灾比较严重的河流，如淮河，沂 河、沐河、永定河、大清河、潮白河等开始了全流域的根本治理。政府在治理水患 的同时，防止早灾的工作也着手进行，三年中，共兴办了现代化的灌溉工程3 5 8 处。 水利设施属于制度环境。制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本 的政治、社会和法律基础规则。水利设施属于农业的基础设施，对缓解旱情，降低 灾害损失，实现收益和农民增产增收发挥了巨大作用。水利设施是具有公共产权的， 必须由政府来提供。早期的水利设施投资大，而且广大农民和社会组织经济实力较 弱，只能全部由政府来投资。 第二节1 9 5 3 1 9 7 8 年我国能源性农产品生产政策的制度比较解 析 1 9 5 1 年开始了农业合作化运动，在短短几年迅速升级为人民公社，人民公社已 经不是单纯的生产组织，而是基层政权的统一体，是将政治、经济、文化、军事合 而为一的“政社合一 的社会单元。这一农地制度变迁过程已经偏离了解决能源性 农产品生产问题的初衷，似乎只是为了“大 和“公 而进行改革。我国的农地制 度第二阶段改革出现- j - 大问题：一是时机不对，“耕者有其田 的制度效率和制度 激励还没有完全发挥出来，就匆忙开始改革；二是实施的方法和推进速度，强制推 行损害了农民的生产积极性，很短时间就完成改革，没有能够及时调整错误的方向。 一般来说，制度有三个作用：一是设立财富和收入的社会分配方式，也就是追求稳 定的制度；二是在资源稀缺的竞争环境中界定一个保护体制，也就是环境的变动性； 为体制建立设置一个框架以减少交易费用，也就是追求社会利益的最大化。制度变 迁是制度稳定性、环境变动性和不确定性以及利益最大化追求三者之间持久冲突的 结果。制度稳定性是制度的总体性特征，是指人类行为依赖的整体上的制度框架。 在刚建国的几年中，能源性农产品生产的载体地的经营权属于农民所有的， 制度激励正在释放，制度的稳定性还需加强。实行农业合作化运动和人民公社的经 济目的是农业工具的共同使用，农业资源的分享，达到农业效率的提高，然而到了 后期这一农地制度变迁过程已经偏离了解决农产品生产问题的初衷，结果这样的农 第二章能源性农产品生产政策的历史比较制度分析 地制度安排不但没有解决能源性农产品生产发展的瓶颈，反而进一步限制和阻碍了 它的发展。在中国这样一个地广人稠的国家实行土地的“大和“公”，由于所有 的农业劳动者和土地紧紧地束缚在一起，严重降低了这次农地制度变迁的效率和效 应。 第三节改革开放后我国能源性农产品生产政策演变的制度比较 解析 为了确保国家粮食安全，国家都会在农地政策上构建提高粮食自给率的措施。 从1 9 8 2 年起政府推进第二阶段的农地制度改革，主要是为了解决农业发展的瓶颈问 题，促使农业持续发展，经济意义大于政治意义、社会意义。同时，这一阶段改革 是渐进的，改革的方向、内容和方式、方法是在不断调整和变化的。政府从1 9 8 4 年 开始了新一轮的农业产业结构调整，这一轮的农业产业结构调整实际上是国家发出 了能源性农产品限产信号，既不得不对供给过剩的粮食采取限产措施，政府大力倡 导发展养殖业和销路好的经济作物，山区二十五度以上的坡耕地要退耕还林。 1 9 8 5 1 9 8 8 年粮食播种面积累计下降4 1 4 1 万亩，年均下降1 0 5 3 万亩，为改革后1 8 年间 年平均下降幅度的1 6 倍。改革时期的能源性农产品生产政策的改革是国家在农产品 供给基本满足的条件下，开始调整农业产业机构，着力于农产品的经济绩效。在这 期间的家庭联产承包责任制在一定程度上承认了土地的使用权归农民所有，激励起 农民生产劳动的积极性，同时解决了人民公社时期的农地制度安排的效率流失。这 一次改革具有重大的经济意义和政治意义，起着承上启下的作用。经济意义就是为 中国近3 0 年的农地制度提供了一个制度均衡的范式，同时有酝酿着下一次的制度变 迁的因素。它的政治意义是使中国富强起来，为中国其他产业的改革提供了一种借 鉴的模式，而且和目前中国的国情大致吻合。 第四节我国能源性农产品政策陷入制度锁定的非均衡状态 但是目前的能源性农产品生产政策的改革陷入了一种制度非均衡的状态。制度 非均衡就是人们对现存制度的一种不满意或不满足，欲意改变而又尚未改变的状态。 在目前通过农产品生产规模的适度扩大、农产品生产科研推广体系的完善、农产品 基础设施生产能力的提高等措施就能够获得新的赢利机会，产生了新的制度需求。 但是由于在能源性农产品生产政策的变革中制度变革的力量还不够强大，变革的成 本比较大和外部性的存在以及人们意识形态的阻力和利益反对者的阻挠使我国的能 福建师范大学硕士学位论文 源性农产品生产政策的调整陷入了“欲意改变而尚未改变的状态 【1 1 ，潜在的需求 无法形成现实的需求，也就是说我国的能源性农产品生产政策的改革陷入了制度锁 定和路径依赖的困境中。 在这样的制度锁定和路径依赖的困境中，由于制度的缺失、实用技术创新的缓 慢发展，以及意识形态的变更使我国的能源性农产品的产量和质量并没有大幅度的 提高，国家的农产品安全并没有得到彻底保证。最重要的是我国能源性农产品生产 能力并未大幅度的提高。随着今年冬季北方旱情的进一步加重和当前应对国际金融 危机、保持经济平稳较快发展的关键时期，促进农产品稳定增长、农民持续增收， 事关经济全局，意义重大，不仅关系能源性农产品安全，而且关系到我国扩大内需 政策的实施。 本章小结：通过对建国后我国社会历史变迁三个重要时期的农产品生产政策的 制度变迁分析，得出现在的能源性农产品生产政策陷入制度锁定和路径依赖的历史 传承因素和制度不均衡要素：制度的缺失、实用技术创新的缓慢发展，以及意识形 态的变更。 【1 】张曙光论制度均衡与制度变迁经济研究 1 9 9 2 年第6 期 第三章国内外能源性农产品生产政策的横向比较分析 第三章国内外能源性农产品生产政策的横向比较分 析 第一节国内外能源性农产品生产直接支付政策对照的制度比较 美国的直接支付政策的主要工具包括：土地休耕补贴：生产灵活性合同支付； 环保补贴。日本的直接支付政策包括：稻作安定经营政策；针对山区、半山区农户 的直接支付；生产资料购置补贴。韩国的直接支付政策包括：“亲 环境直接支付 政策；稻田直接支付：提前退休农民的直接支付。墨西哥的直接支付政策包括：乡 村直接支付计划。它是指政府对农产品生产者提供直接收入补贴，以补偿取消农产 品保护价对农民所造成的利益受损。 与国外相比，我国的能源性农产品的直接支付存在的问题： 直接支付的农产品种类和生产环节比较少，直接补贴资金强度低，而且省份 差异较大。青海省的补贴是每亩4 元，而上海的补贴是每亩8 0 元。 农产品直接补贴运行成本较高。政府为了保障直接补贴资金直接入户，耗费 了巨额的行政成本。如核实面积、发放存折、印刷通知等费用和工作人员的工作量。 同时还有农产品直接补贴的宣传费、资料费等，而这些经费需要地方财政支出。所 以中央财政应该对农产品生产大省和经济落后的省份给予较多的中央财政支持补 贴。 良种和农机具补贴的发放时间较晚，不符合农时，造成了农产品生产补贴资 金的他用，不能够有效发挥补贴资金即时促进农产品生产的政策效果。 第二节国内外的农产品生产一般服务政策对照的制度比较 农产品生产一般服务支持政策包括：农产品生产基础设施建设；农产品生产科 技服务和农产品生产教育制度等。 美国的农产品生产基础设施建设：鼓励社会资本投资农产品生产基础设施，重 视农产品生产基础设施建设的协调管理，多领域的建设农产品生产基础设施。 美国的农产品生产科技服务： 美国的农产品生产科研制度包括：通过立法来安排财政预算保证科研经费的财 政投入；发展多元化的农产品生产科技投入主体；注重开展多学科、多单位和多地 福建师范大学硕士学位论文 区的横向合作，并积极开展政府科研机构与私人科研机构之间的合作；鼓励私人参 与研发。美国始终坚持农产品生产基础研究和应用研究并重的方针，联邦政府以基 础研究和应用性研究为重点，地区研究中心以基础研究为主，农产品生产试验站与 本州农产品生产的应用研究为主。 美国的农产品生产教育制度：规定农学院的教授必须同时负责教学、研究和推 广工作。美国的农产品生产科技推广工作：赋予农业技术推广人员的较高的社会 地位和福利待遇。通过多种途径推广农产品生产技术。进行实地示范和现场交流； 进行现场技术指导。各级政府和农林学院的技术人员经常深入现场，及时发现问题、 解决问题，并提供技术咨询。将公共研究系统的研究成果面向农场主，并免费向 他们提供最新的科技成果，以此来加速农产品生产科技的推广应用。州政府在一般 服务支持中的作用突出，并且农产品生产科研教育推广在一般服务支持中占有重要 位置，联邦政府重视推动各州研究机构之间的合作。 欧盟的一般服务支持政策 欧盟的农产品生产基础设施建设包括：政府与民间资本共同出资：重视农产品 生产基础设施的协调管理；多领域的建设农产品生产基础设施。欧盟的农产品生产 科技服务包括：通过建立大型的科技综合中心来加速科技综合研究中心，如意大 利农业研究委员会的罗马科学园区，德国布劳恩施威克一非科罗联邦农研中心，法 国农业研究院。通过在政府与私人企业之间明确农业科研分工来促进农产品生产 科技进步。欧盟成员国支持公共研究机构主要从事农业基础科学的研究，私人农业 机构侧重于农业生产资料和食品工业方面的研究。发挥农民经济合作组织等民间 组织的推广使用。丹麦通过农协和农民联合会构成一个遍布全国、面向每个农户的 高效农业咨询服务体系，每日及时传递最新的研究成果、技术信息和管理方法。 对农业科研及推广人员设立“年度奖金 来促进农业科技推广工作。欧盟一般服务 支持政策的支出结构：虫害和疾病控制支出在一般服务支持支出中所占比例较高。 农业科研推广支出比例高。 印度的一般服务支持政策 印度的农产品生产基础设施建设。以财政投资为主、私人投资为辅、金融机构配 合多渠道保障农业基础设施建设资金。除修筑道路、开发地下水资源改善农田水 利设施之外，还重视农村电力网的建设，以及太阳能、风能、沼气等先进的、可再 生资源的开发和利用，通过农业电气化来促进农产品生产发展。 第三章国内外能源性农产品生产政策的横向比较分析 印度的农产品生产科技服务。印度的农产品生产科研制度。印度政府为农业科 研经费提供强有力的支持。新的农产品生产科研成果产生后，保护研究者的专利权， 以促进农作物新品种的研究，刺激农产品生产科研更大的发展；印度准许农业研究 委员会从部分农产品的经营中获得的部分收入用于资助一些科学家和研究组织。注 重科研合作、分工和交流。印度农业研究委员会负责组织和实施协助项目，调动农 业系统各部分的研究力量，动员各单位和地区的科技人才和物质资源。高等农业 院校负责农产品生产科研和教育，并分工承担大量研究课题，地方科研机构主要从 事地方性课题。赋予科教人员较高的社会地位，提供优越的生活和工作条件。 印度的农产品生产教育制度。在农村，对农民进行农业教育，提高农民素质，各邦 政府建立了许多农民学习学校，帮助农民学习文化和农业知识。在教育中，印度注 重将农产品生产科研和教学内容与生产密切相连，如哈里亚那农业大学园艺系对学 生的要求是在毕业时至少开发出一种有市场前景的水果加工产品。 印度的农产品生产科技推广制度。各邦成立农产品生产科技推广站，由农业推 广站及时提出引进、推进农产品生产新技术的建议，再组织农民进行田间试验，然 后逐步推广。赋予技术推广员、农村基层科技工作者较高的社会地位和经济条件， 并注重加强农产品生产技术推广人员的素质培养和知识更新。 我国有自己独特的经济技术条件、各种利益关系、社会权力结构、以及与社会 价值观和制度化机制连接在一起的文化要素。所以能源性农产品生产政策的选择及 创新的方向、广度、深度和形式与国外有所不同。 我国农产品的一般服务支持的支出结构不合理。一般服务支持偏重能源性农 产品生产基础设施建设，尤其是向大型水利和林业倾斜，中小型农业基础设施建设 支持不足，尤其是那些对能源性农产品生产发展至关重要的的项目，如农田基础设 施建设、病虫害控制、能源性农产品生产科技推广、培训等项目。这是因为地方政 府偏好投资见效快、收效明显的项目，而农民职业教育和能源性农产品生产技术推 广等有利于农产品长远发展和农产品生产效率提高的项目，却由于投资周期长、见 效慢而遭到冷落，从长远来看，这样不合理的支出机构必然会降低一般服务支持政 策的支持效率，造成了中国农产品生产一般服务支持的效率偏低。 农产品生产资金投入不足：地方政府农产品生产投入不足，由于非农产业的 相对收益率较高，地方政府把资金投入了非农产业；集体经济组织投入不足。由于 实行家庭联产承包责任制，农协等没建立起来。统分结合的双层经营体系陷入了瘫 福建师范大学硕士学位论文 痪：农户对农业的投入不足，由于农产品生产的基础设施投资见效慢，农民大多投 向农业生产资料购置等短期化和非农化项目，农产品生产的基本建设等长期投资偏 少。 农产品生产科技支持乏力，应用研究与现实生产脱节严重，研究开发水平低。 能源行农产品生产的组织管理、农业科研院校管理和技术推广体系管理不规范。能 源性农产品生产管理需要一定的组织来管理，而有效的组织形式是能够将农民、农 产品生产的研究者和农产品的相关农产品企业有机的联系起来，追求组织效应中的 增量收益大于增量成本。农产品生产科技成果转化率不高。我国的农业技术中介发 育不成熟，同时政府在推广农业科研人员的研究成果，并将其运用到相关企业的生 产中的工作做得比较少，造成了农产品生产科技成果转化率不高。全国各地的农业 大学和农学院纷纷成立非农专业非农学院，侵占了农业专业的大量资金和资源，不 利于农业科研的发展和农业人才的培养，同时中等的农业技术学校和农业管理职业 学校生源紧缺，而且学生的学习和管理与实践严重脱离，农业中专的教师的教学和 科研也基本瘫痪。 政府对农产品生产科研工作者的激励不够。作为农产品生产的科研成果的高 等院校和科研单位的工作者，他们所获得的经济激励是工资待遇和福利；他们所获 得的社会激励是升迁、职称评定和专利权的取得。而这些经济激励是和参照公务员 的事业单位的待遇，社会激励又和所申请的课题的级别有关，但和该技术转化为现 实的农业生产力的转化率没多大关系，于是很多发明在发明后被束之高阁，也就失 去了该发明的意义。 农产品生产技术市场不成熟。农户和科研单位缺少交流的平台。健全的农产 品生产技术市场可以分散技术开发、应用的风险，同时还可以在该技术的研发过程 中筹集资本，让农民、农产品生产加工公司投入到早期的技术研发中。而我国在这 方面才刚刚起步，而农产品生产技术市场的成熟需要政府的大力扶持。 农产品生产的人力资源开发滞后 舒尔茨在改造传统农业一书中指出：“在解释农业生产的增长量和增长率 的差别时，土地的差别量最不重要，物质资本的度的差别是相当重要的，而农民的 能力差别是最重要的。川1 】据资料表明，调查前一年内参加过培训的比例，芬兰1 9 9 0 【1 】w 舒尔茨著梁小民译改造传统农业，0 9 6 4 ) 商务印书馆1 9 8 7 年第1 5 3 页 第三章国内外能源性农产品生产政策的横向比较分析 年为4 6 ，美国为3 8 加拿大为3 0 【2 1 。据统计全国有半数村没有建立农民文化 技术学校，许多农民终身没受到过职业训练，也没参加过任何培训活动。农业科技 人员的数量少，素质低，缺乏一整套的人力资源开发的计划和组织体系。而我国的 农民职业教育和成人教育薄弱，农业基层科技人员的数量少、缺乏一整套人力资源 开发的计划和组织体系。先进和实用的农产品生产技术和农产品生产一线的农民没 有很好地结合起来。 现有农产品生产基础设施的生产能力较低 国家投入农产品生产基础设施的资金投入不足。农产品生产设施建设是农产品 生产的基础，投资不足制约着农产品生产基础设施的建设。尤其是中小型农业基础 设施建设支持不足，严重影响了我国的农产品生产能力的提升。 农产品基础生产设施在投资、管理方面混乱。水利部、国家计委、国家开发 办都有自己的农产品生产基础设施建设的项目。管理混乱造成农产品生产设施的日 常维护、维修以及损害赔偿等方面责任不明，造成管理混乱。 本章小结：详细分别介绍了美国、欧盟、与中国国情相仿的发展中国家的农产 品直接支付政策和一般服务政策。通过相互的对比得出我国的能源性农产品生产的 直接支付和一般服务存在的问题，主要包括：直接补贴的规模、范围、环节等偏小： 农产品的生产科研体系的落后和管理混乱。 2 1 陈俊珂发达国家农村职业技术教育的经验 j 职教论坛2 0 0 3 年第2 3 期第6 0 页一6 4 页 第四章能源性农产品政策陷入路径依赖的制度原因剖析 第四章能源性农产品政策陷入路径依赖的制度原因 剖析 所谓路径依赖，是指在制度变迁中，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种 机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我 强化。诺斯指出，“一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时，系统的外部性、组 织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义就会增强这一进程。”【1 】 路径依赖的实质是由过去的资源、技术、制度和文化等所结合成的一种现实。路径 依赖意味着历史的重要性，人们对过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。昨 天的制度框架为今天的组织和个人提供了机会集，决定着现在的经济发展绩效。沿 着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环；也可能顺着原来的错误 路径往下滑，甚至被锁定在低效的状态，陷入恶性循环而不能自拔。同时路径依赖 还常常将制度创新牵连引到旧的轨道上来，使新的制度中搀杂大量旧的因素，甚至 成为旧制度的变种。在进入这种路径依赖和制度的锁定中就要完善多种制度，消除 旧有制度中阻碍发展的因素。公共政策的改善途径主要有二：一是技术层面的改善， 即不断完善政策分析和信息和技术，如通过搜集更准确和全面的相关信息，运用成 本收益分析、系统分析、回归分析等方法对信息进行更科学的分析和处理。二 是改进政策制定系统本身，这主要涉及政策过程、政策程序的改进，如改变利益相 关者在政策制定中的角色，改变政策规则、充分发挥政策研究组织的作用、改变权 力的设置等等。 第一节能源性农产品生产政策目标错位、抽象模糊了政策改革的 灯塔 政府政策只注重目标选择和方向性大思路，而缺乏强有力的政策措施，导致政 策目标的偏好过度以及目标变量之间的不对称和冲突。政府的能源性农产品生产政 策改革只有大方向的思路，而对替代制度及制度变迁的速度、力量和策略缺乏深思 熟虑和有步骤的安排，跟着强大的舆论走，受具体的偶然的情境所左右，甚至因年 际的农产品丰歉而发生变化。从现在来看，政府虽然采取了补贴等一系列增加生产 【1 】诺斯著刘守英译制度、制度变迁与经济绩效生活、读书、新知三联1 9 9 4 版第1 3 2 页 福建师范大学硕士学位论文 者福利的措施，但是这些补贴无法弥补农民生产的巨大成本，在城市消费者福利达 到很大满足的今天，政府应该大幅度的反哺农民，反哺农业。组织要实现的目标 和任务彼此之间不可避免的交错性和相关性，新目标的附加具有时间上的继起性， 因此它们总倾向于在既定的路径中发展，这样会产生协作效应。在既定的制度框架 下组织与组织之间会产生显著的协作效应，使人们习惯于既定的制度框架。由于特殊 农产品政策的新目标和旧目标的前后继起性和新旧目标的不可避免的交错性和相关 性，所以其政策改革会回到以前的路径上。所以我们的能源性农产品生产政策的改 革的目标不仅只关注农产品的产量目标，而且要关注农产品的质量目标，最重要的 目标是农产品的即时生产能力，也就是所有的政策措施必须提升为我国的农产品长 期的生产能力。只有这样，在任何时候我们的农产品都能得到自给和安全。 第二节创新成本的约束强化了农产品生产政策创新的负收益循 环 通过对特殊农产品政策演变特征的分析，可以得出：政府在具体政策调整中，尽量 选择震动小的方式。“一旦政府在某个领域做出了最初的政策和制度选择，那么除 非有足够的力量克服最初创造的惯性”。【1 】正如戴维指出的，路径依赖产生“锁定 效应 ，这使“次优选择行为成为常态；在解释( 当前的制度及其未来的变迁) 时历 史是重要的 ；于是，“微小的历史事件可能影响整体制度的变迁，使之进入一并非 最优选择的特别路径”。【2 】 一般说来，路径依赖的发生根源于以下三方面原因：制度是协同博弈的解， 在这一博弈过程中多重预期总是存在的，而这些预期又无一例外地植根于初始条件， 于是制度变迁必然是初始条件依赖的。能源性农产品的规划设计、组织实施的费用 比较大。能源性农产品生产政策在成立之初，需要花费很多成本，这包括：国家粮 食系统的建立、地方粮食局和粮站的成立、国家粮仓的建立、粮食购销系统和渠道 的建立和维护，这些需要很大的成本，而这些沉淀投资只有在长期的使用中才能逐 步收回，随着使用年限的增加，相近的粮食政策所实施的成本是逐渐降低的，这就 使农产品政策按照原来的路径走下去。组织内部交流体系编码投资的不可逆性。 【1 1 b g u yp e t e r s i n s t i t u t i o n a lt h e o r yi np o l i t i c a ls c i e n c e w e l l i n g t o nh o u s e , 1 9 9 9 ，p 6 4 2 1d a v i d w h y a r ei n s t i t u t i o n st h e c a r r i e r so f h i s t o r y ? ：p a t hd e p e n d e n c ea n dt h ee v o l u t i o no f c o n v e n t i o n s , o r g a n i z a t i o n sa n di n s t i t u t i o n s s t r u c t u r a lc h a n g ea n de c o n o m i cd y n a m i c s 1 9 9 4 v 0 1 5 n o 2 第四章能源性农产品政策陷入路径依赖的制度原因剖析 旧制度的清除难度大和改革阻力的费用大约束。在国家和地方的粮食系统建立初始， 为了更好的管理和实施粮食政策，在系统内部和外部都建立了很多横向和纵向的联 系机构以及一些附属或后勤机构，这些机构的存在反过来使国家的特殊农产品政策 坚决地沿着原来的路径走下去。同时这些附属机构的成立更加增加了农产品政策创 新的难度。能源行农产品生产政策创新的成本包括：一是能源性农产品生产政策创 新中受损的利益集团的规模和反抗强度，二是在能源性农产品生产政策创新成功后 新型利益集团分配格局的搜寻、界定、学习和实施费用。当创新的收益大于成本时 才能进行能源性农产品生产政策的创新。或者说当能源性农产品生产政策的改革需 要深入推进时，但是接近于帕累托改进已经失效，甚至在对能源性农产品生产政策 的既得利益主体的改革成本给予补贴后，具有帕累托改进的改革也就失效，然后必 须进行彻底的能源性农产品生产政策的创新，进而引起利益格局的改变。能源性 农产品生产的制度变革的受损的成本较大，能源性农产品的生产改革直接影响到相 关的利益主体，那么如何对这些利益主体进行一定的合理的补偿，进而减小农产品 生产政策改革的阻力。这些需要创新者认真考虑。能源性农产品生产政策创新的 随机成本。这主要是指在创新中突然出现的不可抗力和政治因素，中断或极大地增 大了能源性农产品生产创新的成本。 第三节能源性农产品生产政策意识形态创新的刚性滞阻 r “非正规的制度( 文化) 影响着个体对其所处环境的解释，这与个体的限制性 行为空间共同构成制度变迁具有高度延续性的基础”。“信仰体系之演变，是共同体 集体学习的过程，因而是一种文化适应的累积过程 ，诺思指出“时间对于制度演 进至关重要”。【1 】人们在注满传统与文化的时间长河里获取知识，进行学习，并形成 新的知识充实到时间中去，成为下一代人面对的传统、文化和制度背景，这就是“累积 的集体学习过程”。国家粮食局和地方的粮站的领导习惯于计划经济形态下的粮食 政策效应，在以后的工作中也有意识的沿着原来的政策路径实行。农民已经习惯于 模仿几千年来形成的耕作方式和耕作技术，缺乏农产品生产自主创新的动力和激励。 二是广大农民的政策适应性预期，广大农民已经习惯了政府长期的能源性农产品生 产政策安排，在每一年的政策未出来之前，农民已经意料并相应的做好了准备，农 产品政策改革的载体已经习惯目前的政策体系，他们很少会要求政府做出改变，即 【1 1 诺斯制度、制度变迁与经济绩效上海三联书店1 9 9 4 年 福建师范大学硕士学位论文 使是个别的需求也形成不了推动政府能源性农产品政策改革的合力三是农民农产 品生产的边际土地使用习惯和生态保护的意识技术缺失。在2 0 世纪五十年代，为了 大幅度的提高农产品的产量，农民向生态脆弱的边际土地如沼泽地。草地要农产品， 造成了生态环境的退化。尽管政府一再地倡导退耕还林还草，但是在经济利益刺激 和农民意识的薄弱还使这一情况广泛地存在着。四是农产品生产创新体系的管理观 念的滞阻，在我国现行的农产品生产科研管理、农产品基础设施投资和维