（行政管理专业论文）反补贴争端中政府行为分析与策略选择.pdf

i 摘 要 截至 2008 年 3 月底，我国已经遭遇加拿大、美国、澳大利亚发起的共 16 起 反补贴调查。欧盟和日本等国也已表示要步美国后尘，一边就我国在 wto 项下 的关于补贴的通知义务提出质疑， 并要求我国向 wto 对一些补贴政策提出解释， 一边试图修改国内立法，以使之适用对我国的反补贴立案和调查。反补贴主要调 查的是一国政府的行为和政策，具有涉及面广、危害性大的特点，很可能会影响 到一国政府对国内经济调控政策的实施，而国外特别是美国对我国展开的高频 度、高密集度的反补贴调查使我国政府在反补贴争端中的角色定位和策略应对提 上了日程。 本文采用博弈分析方法、回归分析方法和案例分析方法，在阐述补贴与反补 贴制度的基础上，分析了政府在反补贴中的行为和角色，并以 2006 年美国对我 国发起的第一起铜版纸反补贴案为例，在反思政府角色“虚位”、 “错位”和“缺 位”的基础上，探求在全球化背景下，政府在反补贴争端中的最优角色，并从宏 观、微观和战略层面提出政府角色转换的路径；同时，本文试图探索一种在补贴 与反补贴协议框架下有效率的、相对不容易引起进口国反补贴调查的补贴政策。 本文认为出口信贷相对与出口退税政策效果更为明显；贸易国之间的合作是接近 世界福利水平最优和贸易国福利最大化的最优选择；在反补贴争端中我国政府应 该重塑其角色， 掌握在补贴反补贴中的主动权， 提升政府在反补贴中的战略取向。 全文由五部分组成， 第一章导论部分主要介绍本研究的研究背景、 研究方法， 国内研究成果和本文的逻辑框架及创新之处。第二章阐述了补贴和反补贴制度， 第三章对反补贴中政府的角色定位和行为展开了分析。第四章在前文分析的基础 上，提出了我国政府应有的策略选择。文章结论部分在归结全文研究的基础上指 出本文的研究不足之处和未来研究的方向。 关键词：补贴，反补贴，政府角色，策略选择 ii abstract china had been confronted with 16 cases of anti-subsidy investigations from canada, american and australia before the end march, 2008. the other countries, such as europe and japan, plan to revise their domestic countervailing law in order to make them applicable for china. the anti-subsidy mainly investigates governments subsidy behaviors and policies. it will cause great damage to the conduction of one governments macroeconomic control measures. the frequent anti-subsidy investigations put the re-positioning of government role and coping strategy on the agenda. this paper adopt the approach of game-theory, regression analysis and case study based on the exposition of the subsidy and anti-subsidy institution, analyze the government behaviors and roles in the dispute of anti-subsidy. besides, the paper makes a case study of the copperplate paper. after the reflection of the current situation of the government role, the paper point out the road of government role transformation from the angle of microscopy, microscopy and strategy .the paper try to find out the best government choice in the disputation of anti-subsidy, and to explore an efficient, safe subsidy measure. the paper demonstrates the export credit policy is better than the export rebate policy from the aspect of cost-benefit. the collaboration of the trade countries can achieve the maximum welfare for the country themselves as well as the world welfare. the chinese government should remodel their role, take the initiative and optimize the government strategy in the anti-subsidy dispute. this paper is mainly divided into five parts. part one introduces the background, methodology, the current research and the innovation of this paper. part two explains the relevant international rules of subsidy, anti-subsidy, the relations between anti-subsidy and anti-dumping. part three introduces the government roles in the anti-subsidy dispute. in part four, the paper shows the government reaction in the anti-subsidy dispute, and gave suggestion to the anti-subsidy. at the end, the paper made a conclusion, point out the contribution and defect of the paper. keywords: subsidy, countervailing measures, government role, strategy choice 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明： 所呈交的学位论文， 是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。 对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体， 均已 在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 本人郑重声明： 所呈交的学位论文， 是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成 果。 对本文所涉及的研究工作做出重要贡献的个人和集体， 均已 在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本声明的法律责任由本 人承担。 特此声明特此声明 学位论文作者签名：学位论文作者签名： 2008 年年 4 月月 20 日日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定， 同意如下各项内容： 按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务； 学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文； 在以不 以赢利为目的的前提下， 学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 本人完全了解对外经济贸易大学关于收集、保存、使用学位 论文的规定， 同意如下各项内容： 按照学校要求提交学位论文的 印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印刷本和电子版， 并采用影印、缩印、扫描、数字化或其它手段保存论文；学校有 权提供目录检索以及提供本学位论文全文或部分的阅览服务； 学 校有权按照有关规定向国家有关部门或者机构送交论文； 在以不 以赢利为目的的前提下， 学校可以适当复制论文的部分或全部内 容用于学术活动。保密的学位论文在解密后遵守此规定。 学位论文作者签名：学位论文作者签名： 年年 月月 日日 导师签名：导师签名： 年年 月月 日日 1 第第 1 章章 导论导论 1.1 研究背景 根据中国海关总署的统计，自 2001 年底加入 wto 以来，中国的对外贸易已 连续六年以 20以上的速度增长，2007 年的对外贸易总值比 2001 年总值增长了 4.26 倍。 1与此同时，中国对外贸易顺差的增速远远超过了贸易总值的增速，2007 年的贸易顺差额比 2001 年增长了 11.6 倍，达到 2622 亿美元，位居世界第一。中 国对外贸易总量则首次突破 2 万亿美元， 达到 21738 亿美元， 较 2006 年增长 23.5 。其中出口为 12180 亿美元，较 2006 增长 25.7；进口 9558 亿美元，较 2006 增长了 20.8。外贸顺差增长过快，加剧了中国与主要贸易伙伴的贸易摩擦。 自 2004 年加拿大对我国发起三起反补贴调查案以来， 2007 年美国大举对我国 反补贴调查大旗。截至 2008 年 3 年底，加拿大、美国和澳大利亚三个国家已经 对我国铜版纸、钢管、轮胎、卫生纸等几个行业发起了 16 起反补贴调查，反补 贴调查之频繁和密集程度前所未有，案件详情如表 1.1 所示。 反补贴调查针对的是出口方政府对本国企业、产业、行业给予的各种补贴政 策或价格支持行为，它从出口国制定的经济发展政策入手，涉及的内容包括从中 央到地方，国务院、各部委、科研机构等部门制定的各种名目的优惠政策，一旦 某个反补贴调查获取的证据确凿，案件成立，则对与此相关的补贴措施的存在合 法性都会提出挑战，证据自然地就被引用到其它产品上去了，结果是动摇整个优 惠政策的补贴系统，出口方需在有关成员方的监督下修正其不符补贴规则的经济 政策，主权国家政府对经济的调控手段将会受到 wto 成员方或其他国家的间接 干涉。2此外，反补贴还容易引起“羊群效应” ，比如在美国对我国大动干戈之际， 欧盟方面也在考虑重新修订对中国等国家的反补贴政策，并可能改变在补贴问题 上对中国等“非市场经济体”较为宽松的立场。 从中国入世遭遇第一起反补贴调查到面对大范围反补贴调查时间很短，而目 前中国对 wto 成员反补贴调查的关注很不够，基础性的数据不完整，研究缺乏 全面性、 前瞻性， 主动的应对性研究远远滞后于对我国反补贴案逐步增多的现实， 尚不能适应中国对外贸易迅速发展的现状3。反补贴主要针对的是政府的补贴行 1 2 吴总建：对国外反补贴救济措施的应对策略研究，理论与改革，2007 年第 3 期。 3 蔡春林：规则的背后：美国对华实施首次反补贴调查剖析， 国际贸易问题 ，2007 年第 6 期。 2 为，影响到政府的产业政策、财政政策等经济政策的制定，我国政府在面临反补 贴调查时如何利用一切积极因素，选择恰当的补贴和反补贴策略迫在眉睫。 表 1.1 截至 2008 年 2 月底我国面临的反补贴调查案件详情 发起国发起国 立案时间立案时间 涉案产品涉案产品 初裁结果初裁结果 终裁结果终裁结果 加拿大 2004.04.13 室外烤肉架 征收 16临时反补贴税 中止调查并退还 已征收的临时关税 加拿大 2004.04.28 螺钉、螺母、 螺栓等紧固件 补贴额为出口价格的 32 补贴幅度 31.5 加拿大 2004.10.04 厚度为 5.5 到 13 毫米 的复合地板 补贴幅度为 26.6 补贴幅度 0 到 9.2 加拿大 2006.06.08 铜管件 17到 68临时反补贴税 补贴幅度 17.73 元 rmb/千克 美国 2006.11.20 铜版纸 10.9 到 20.35 的 临时反补贴税 无损害终裁 美国 2007.06.28 环状焊接 碳素钢管 净补贴率 0-264.98 结果未出 美国 2007.07.18 薄壁矩形钢管 净补贴率 0.27-77.85 2008.05. 22 美国 2007.07.19 复合编织袋 净补贴率 2.57-57.14 2008.07. 31 美国 2007.07.31 新充气工程 机械轮胎 净补贴率 2.38-6.59 结果未出 加拿大 2007.08.13 无缝钢制 油气套管 净补贴率 8-10 补贴率为 2%38% 美国 2007.09.28 未加工橡胶磁 普遍的净补贴率为 70.41% 2008.08. 18 美国 2007.10.30 低克重热敏纸 0.57%-59.5 2008.09. 04 美国 2007.11.29 亚硝酸钠 2008.02.01 2008.05.31 加拿大 2008.01.23 碳钢焊接钢管 结果未出 结果未出 美国 2008.02.20 锈钢焊接压力管2008.04.24 2008.08.22 澳大利亚 2008.03.26 卫生纸 结果未出 结果未出 注：表中美国部分初裁均为美国商务部，终裁结果为美国国际贸易委员会做出。 资料来源：根据中国贸易救济信息网 http：/ 资料整理 1.2 研究方法 本文主要采用实证分析和规范分析方法，在研究补贴反补贴概念时对反补贴 和反倾销进行了比较分析；在分析政府在反补贴争端中的行为动机时运用了博弈 3 论的分析方法，采用回归方法分析了出口信贷和出口退税的政策效果；此外，本 文通过美国对我国铜版纸反补贴反倾销案例对政府行为和角色进行了进一步研 究。 1.3 既有研究成果和本文创新 我国学者从上个世纪八、九十年代就开始关注补贴和反补贴问题，但主要集 中在补贴和反补贴法律制度的介绍方面，如学者王新奎（1984） 、胡润福（1988） 、 范健（1993） 、张汉林（1993） 、张玉卿（1994） 、傅浩（1994） ；学者周天欢（1994） 较早地分析了反补贴法对我国适用的可能性，并提出了对策；姚苏烽（1993）对 补贴和反补贴进行了案例研究。近年也出现了一些学者的专著，如马楚的wto 补贴与反补贴规则 （2001） ；高永富wto 与反倾销、反补贴争端(2001)，王 琴华补贴与反补贴问题研究 （2002） ，段爱群论 wt0 中的财政补贴与我国 的战略取向 （2003） 。2004 年加拿大对我国进行反补贴调查后，反补贴问题日益 受到广大学者的关注， 在这方面的论文和专著逐渐增多， 相关专著主要有叶全良、 孟阳、田振华的国际商务与反补贴 （2005） ，李本补贴与反补贴制度分析 （2005） ，蔡镇顺、范利平、帅海燕著的反倾销与反补贴法研究 （2005） ，王 传丽（2006） 补贴与反补贴措施协定条文释义 ，汤秀莲主编的反补贴规则与 实践 （2006） 。此外，学者邹琪在反补贴与中国产业安全 （2006）以反补贴 和产业安全之间的相互关系为线索展开研究，朱钟棣合规性贸易壁垒的应对和 应用 （2007）通过分析合规性贸易壁垒的实施对一国经济所产生的正负效应以 及合规性贸易壁垒的作用机制及其作用的实证分析，构建了我国政府在合规性贸 易壁垒下的反补贴应对模型。 以上文献主要集中在对补贴反补贴法律的介绍、案例研究、我国政府及企业 如何应对国外的补贴和反补贴等，这些研究为我国政府应对国外补贴和反补贴争 端提供了理论支持。然而对政府在反补贴争端中角色的研究，特别是从公共行政 管理的角度研究政府在反补贴中的角色、作用的文章却相对较少。此外，对我国 政府所实施的一系列补贴政策效率的分析也有待进一步深入研究。本文旨在通过 分析政府在反补贴争端中的角色定位和行为，并以美国对我国铜版纸反倾销反补 贴案为例，为政府在应对反补贴争端时的职能完善、角色重塑和策略选择等方面 提供参考依据。 本文研究的补贴和反补贴策略一方面是指要运用补贴与反补贴措施协议 4 （agreement on subsidies and countervailing measures，简称 scm 协议） ，中的规 则应对其他成员方的补贴，以防止我国产业受到不公平待遇，另一方面指要在 wto 规则允许的条件下合理地运用补贴，以防止我国的补贴遭受别国的反补贴 调查。本文所指的补贴和反补贴仅限于补贴与反补贴措施协议范围内的含义， 暂不对农产品补贴和反补贴作讨论。 1.4 本文的逻辑思路和研究框架 5 第 2 章 补贴与反补贴制度概述 第 2 章 补贴与反补贴制度概述 2.1 补贴、反补贴概念 2.1.1 补贴 补贴是当代世界各国政府普遍采用的一种贸易政策工具，通过使本国产品获 得一定的价格支持， 从而有效地促进出口， 增强本国产品在国际市场上的竞争力。 而针对补贴，其他国家又会以反补贴措施加以应对，抵消其对国内同类产业带来 的损害。在这两种政策工具的往来交锋中，出于对各自利益的维护，补贴与反补 贴措施无形中被大肆滥用，扭曲了本应“公正” 、 “自由”的国际贸易秩序。为了 规范补贴和反补贴措施的使用，在乌拉圭回合谈判中，世界各国经过艰苦谈判， 最终达成了补贴与反补贴措施协议 （下称scm 协议 ） ，该协议的目的是有 效约束和规范补贴的使用，防止补贴对竞争的扭曲。同时，规范反补贴的程序和 标准，防止滥用反补贴措施，阻碍公平贸易。 scm 协议中 “补贴” （subsidies）是指某一成员方政府或境内任何公共 机构向国内产业或企业提供的财政资助以及任何形式的收入或价格支持，以直接 或间接地增加从其境内输出某类产品或减少其境内对某类产品的输入的政府性 措施。 scm 协议从主体、形式和效果三个方面对补贴进行规范，其内涵如下： （1）补贴主体。一是政府，这里的“政府”既包括中央政府，也包括各级 地方政府，既包括政府权力机关，也包括政府执行机关（也即政府所属管理职能 部门） 。政府提供补贴的形式，可以是直接的现金资助，如政府通过国家财政预 算形式给予国内生产者的生产补贴、出口补贴、价格补贴等，也可以是间接的政 策补贴，例如政府通过制定相应的法律或政策所给予的某些特殊的、具有优惠性 质的指导性政策，企业或其他经济实体能够通过政府的这种制度安排而从中获得 好处。二是任何公共机构，这里的“公共机构”主要指财政、金融、税收、会计、 统计、审计、法律事务、担保、基金机构等。它们会在某种制度安排下，通过多 种形式向企业及其产品生产提供多种形式的支持，这些支持涉及到对企业及其产 品生产的收入、利润或价格等方面。例如，金融机构所提供的低息、免息贷款或 优惠利率贷款、税收机构所给予的税收优惠及税收抵免等。 （2）补贴对象。国际贸易中的补贴所涉及到的主要对象是指一个国内生产 者（厂商）及其产品。换句话说，补贴有时候是直接针对特定厂商，有时候也直 6 接针对特定产品及其生产过程。 （3）补贴机制。补贴机制通常涉及两个个方面：一是补贴途径的选择，通 过何种途径将补贴给予收补对象， 例如， 是直接的资金补贴还是间接的政策导向； 二是补贴形式的选择，例如是生产补贴、出口补贴、价格补贴等还是税收补贴、 利润补贴、贷款担保等。 在众多补贴形式中，最基本的补贴有两类： 一是生产补贴，指产品无论出口与否，都给予生产这种产品的产业（或企业） 一定的补贴，它可以通过政府直接注入资金、直接贷款、或由政府提供贷款担保、 或由政府承担企业债务、或政府收购等形式，向该产业（或企业）提供资金、或 能够改变收入或价格效应的支持。 二是出口补贴，指一国政府为了降低出口商品的价格，加强其在国际市场上 的竞争力，给予出口厂商现金补贴或财政、金融、税收等方面的优惠待遇。 2.1.2 反补贴 反补贴（countervailing measures）则是补贴的伴生物，指一国政府或国际社 会针对进口商品在生产、制造、加工、买卖、输出过程中接受了直接或间接的奖 金或补贴并对进口国已建立的国内产业造成实质损害或者产生实质损害威胁，或 者对建立国内产业造成实质阻碍的，进口国可以对该产品进行调查，采取反补贴 措施，对该产品按补贴数额征收反补贴税，以抵消进口产品补贴，恢复公平竞争， 保护受到损害的国内产业。根据scm 协议 ，反补贴措施的目的就是为了抵消 受补贴产品所享受的政府支持或扶助，及由此产生的在竞争上的不平等获益，其 表现形式为临时或最终的征收相应关税，而征收多少由补贴金额为依据。 scm 协议规定了双轨制的补贴救济措施，即通过实施国内外反补贴法律程序获得的 救济和直接通过 wto 的磋商和争端解决机制而获得的救济措施。 反补贴保护了进口国产业和企业的利益，然而如果滥用反补贴也会影响正常 的贸易。正如李本所述“反补贴一方面维护国际贸易正常秩序，另一方面成为贸 易保护主义的工具”4。 2.2 补贴的分类 scm 协议按照可能对国际贸易造成的危害程度将补贴分为三类，禁止性 4 李本：wto补贴与反补贴协议对内国经济法的约束与影响，当代法学，2003 年第 6 期。 7 补贴、可起诉补贴和不可起诉补贴： 一是禁止性补贴，也称“红灯补贴” 。 scm 协议第 3 条规定： “法律或事 实上视出口实绩为唯一或其他多种条件之一而给予的补贴、视使用国产货物而非 进口货物的情况为唯一条件或其他多种条件之一而给予的补贴为禁止性补贴” 。 概括起来，禁止性的补贴包括出口补贴和进口替代补贴两类。禁止性补贴一旦被 证实存在，无须证明其是否对其他成员方造成损害或损害威胁，都必须取消，否 则会招致其他成员实施的经 wto 争端解决机构授权的反补贴措施或征收反补贴 税。 二是可诉性补贴，又称“黄灯补贴” 。可诉补贴是指在一定范围内可以实施 的补贴，但如果使用此类补贴的成员方在实施过程中对其他成员方的经济利益造 成不利影响，则受损的成员方可以向使用此类补贴的成员方提起申诉。 scm 协 议第 5 条、第 6 条对使用可诉补贴的“度”做出具体界定。即使用可诉补贴不 能造成以下任何情况发生：第一，取代或阻碍另一成员方的产品进口；第二，取 代或阻碍另一成员方对第三成员方的出口；第三，补贴的后果造成大幅度削价、 压价或销售量减少；第四，实施补贴后的商品在国际市场上的份额增加。 三是不可诉补贴，即“绿灯补贴” ，是指那些任何成员方在实施过程中其他 成员方一般都不得对其进行反补贴调查的补贴。但根据scm 协议第 31 条的 规定，不可诉补贴的规定自 wto 协议生效起适用五年，wto 补贴与反补贴措施 委员会须于 1999 年 12 月 31 日前对这些规定的运行情况进行审议，以确定是否 按原有规定或者经修订后延长适用。但在到期前，补贴与反补贴措施委员会对有 关规定的未来适用形成共识，协议关于不可诉补贴的规定自 2000 年 1 月 1 日起 已经失效，此后成员国实施的任何专向性补贴都不能免于进口国的指控。 2.3 反补贴与反倾销区别 反倾销（anti-dumping）指政府采取的为了保护自己的幼稚产业或者主要支 柱产业而对外来倾销产品征收反倾销税等措施，通过这些手段使其进口价格与国 际市场拉平，以保护自己国内的产业。 反倾销措施与反补贴的区别和联系如下表 2.1 所示： 8 表 2.1 反倾销与反不补贴的区别和联系 反倾销、反补贴比较反倾销、反补贴比较 调查对象 厂商倾销行为 政府补贴政策和补贴行为 应诉主体 倾销企业 出口补贴方政府 调查目的 减少进口量， 保护国内产业和市场 不仅要缩减进口量， 直至出口国经济政策的修改 调查内容 倾销企业出口产品成本价格出口国制定的经济发展政策 调查难度 相对简单 相对技术性高，程序复杂，取证困 难 使用频率 易于实施，使用频率高 易遭报复，使用频率低 区 别 影响 只涉及受诉产品本身 涉及若干企业、 产业及产业政策的 实施 性质 均为保护国内产业的贸易救济措施，针对不公平竞争 实施期限 临时措施期限均为四个月，反倾销、反补贴税征收期限不超过 5 年 联 系 适用原则 不受最惠国待遇原则约束，都是对特定国家产品征收的 从 2.1 中可以看到，相对于反倾销，无论从涉及产业还是从调查对象看反补 贴更具危害性和杀伤力。如果说反倾销只是使出口国蒙受经济损失的话，反补贴 更具有政治上的意义，因为一国政府对经济的控制和干预将受到他国的间接干 涉。比如国外频繁的反补贴调查可能使我国政府对经济的调控手段受到很大限 制。为了减少他国的反补贴调查，我国政府可能按照他国所设定的市场经济标准 自动减少对产业的扶持，这会影响我国的宏观调控政策和总体经济计划，甚至影 响国家发展战略。 而从这几年的情况来看， 反补贴和反倾销两种措施常常被并用， 美、加等发达国家对我国某种或某类出口产品已经开始采取了反倾销和反补贴两 种措施并用的尝试性做法，这种“并用”措施矛头直指我国的国内法和政府制定 的有关经济发展优惠政策，试图通过这双重手段，一方面限制出口，另一方面达 到修改或敦促改变我国法律、经济政策、措施乃至行政体制的目的。 2.4 中国在 wto 补贴规则中的待遇 scm 协议第 27 条指出，承认补贴在发展中国家社会经济发展中所起的 积极作用。因此， scm 协议第八部分详细规定了各类发展中成员的特殊和差 9 别待遇。按照协议规定，发展中国家可以享受以下几项特殊待遇：出口补贴和进 口替代补贴的待遇、针对补救措施方面的差别待遇、针对微量补贴水平的差别待 遇、针对私有化措施的待遇5。此外，还规定了转型国家的例外待遇，转型经济成 员可以实施转型所必需的计划和措施。 他们可以在世界贸易组织成立后的 7 年内， 保留已向世界贸易组织通知的出口补贴和进口替代补贴。但这些补贴在 7 年内应 逐步取消，或使其符合scm 协议的规定。2001 年 12 月我国加入 wto 时在 加入 wto 议定书第 10 条中对补贴问题做出了如下承诺： 1、中国应通知 wto 在其领土内给予或维持的、属scm 协议第 1 条（即 “对补贴的定义” ）含义内的、按具体产品划分的任何补贴，scm 界定的禁止性 补贴。 所提供的信息应尽可能具体， 并遵循 scm 第 25 条6所提及的关于补贴问卷 的要求。 2、就实施scm 协议关于补贴专向性问题的规定，对国有企业提供的补 贴将被视为专向性补贴，特别是在国有企业是此类补贴的主要接受者或国有企业 接受此类补贴的数量异常之大的情况下。 3、中国应自加入时起取消属scm 协议第 3 条（禁止性补贴）范围内的 所有补贴。 根据上述第一条的要求，我国在议定书的附件 5a 中对我国当时的补贴措施 做出了通知。除此之外，我国在议定书的附件 5b 中还列出了中央预算提供给某 些亏损国有企业的补贴、以出口实绩为基础优先获得的贷款和外汇、根据汽车生 产的国有化率给予优惠关税税率，三种补贴措施为需要逐步取消的补贴，并指出 上述三类补贴我国政府都承诺在2000年取消。 我国通知的补贴项目如表2.2所示。 此外， 入世议定书中关于补贴规则的相关承诺，致使中国补贴政策更易 受到其他成员单边或多边反补贴措施的挑战。中国既是发展中国家，又是经济转 型国家。中国虽然取得了重要的经济成就，但仍然是一个发展中国家，因此应有 权利根据wto 协定享受所有给予发展中国家的差别和更优惠待遇。7 5 邹琪：反补贴与中国产业安全，上海财经大学出版社，2006 年 5 月第 1 版。 6 scm 第 25 条的主要内容，具体内容请参见 scm 第 25 条的规定：各成员应通知在其领土内给予或维持的、 按第 1 条第 1 款的规定且属第 2 条范围内的任何专向性补贴。通知的内容应足够具体，各成员应保证其通知 包含下列信息： （i）补贴的形式（即赠款、贷款、税收优惠等） ； （ii） 单位补贴量，在此点不可能提供的 情况下，为用于该补贴的预算总额或年度预算额（如可能，可表明上一年平均单位补贴量） ； （iii）政策目 标和/或补贴的目的； （iv） 补贴的期限和/或所附任何其他时限： （v）可据以评估补贴的贸易影响的统计数 据。 7 段爱群：法律较量与政策权衡wto 中补贴与反补贴规则的实证分析，经济科学出版社，2005 年 12 月第 1 版。 10 表 2.2 我国政府在加入 wto 议定书中通知的补贴项目 逐步取消和继续保留的补贴项目逐步取消和继续保留的补贴项目 需要逐步取消的补贴项目需要逐步取消的补贴项目 1.中央预算提供给某些亏损国有企业的补贴 2. 以出口业绩为基础有限获得贷款和外汇 3. 根据汽车生产的国产化率给予的优惠关税税率 可以继续保留的补贴项目可以继续保留的补贴项目 1. 地方预算提供给某些亏损国有企业的补贴 2. 经济特区的优惠政策（不含上海浦东区） 3. 经济技术开发区的优惠政策 4. 上海浦东经济特区的优惠政策 5. 外资企业优惠政策 6. 国家政策性银行贷款 7. 技术开发和研发基金 8. 出口产品的关税国内税退税 9. 企业关税和进口税退税 10.对特殊产业部门提供的低价投入物 11.高科技企业优惠所得税待遇 12. 对废物利用企业优惠所得税待遇 13.贫困地区企业优惠所得税待遇 14. 技术转让企业优惠所得税待遇 15. 受灾企业优惠所得税待遇 16.为失业者提供就业机会的企业的优惠所得税待遇 17.投资政府鼓励领域的投资者进口技术和设备的关税和增值税免除 资料来源：根据中华人民共和国加入协定书附件 5a 和 5b 有关资料整理 但是由于中国经济的巨大规模、快速增长和过渡期性质，wto 最终采用了 “双轨制”的保障机制。这决定了中国入世协议所承诺的有关内容就双边而言， 是双弃权，中国放弃的是过渡期后“发展中国家”的特殊待遇，成员方放弃的是 过渡期内诉请中国改变制度的权利。8 8 谢守分：中国加入世贸组织的法律问题与最新发展， 政治与法律2000 年第 5 期。 11 gatt1994 第 6 条 关于实施 1994 年关税与贸易总协定第 6 条的协定（ “ 反 倾销协定 ” ） 以及 scm 协议 应适用于涉及原产于中国的进口产品进入一 wto 成员的程序，并应符合下列规定： （b）在根据scm 协议第二、三及五部分规 定进行的程序中，在处理第 14 条“以接受者所获利益计算补贴的金额” （a）项、 （b）项、 （c）项和（d）项所述补贴时，应适用scm 协议的有关规定；但是， 如此种适用遇有特殊困难，则该 wto 进口成员可使用考虑到中国国内现有情况 和条件并非总能用作适当基准这一可能性的确定和衡量补贴利益的方法。在适用 此类方法时，只要可行，该 wto 进口成员在考虑使用中国以外的情况和条件之 前，应对此类现有情况和条件进行调整。 工作组报告第四部分“影响货物贸 易的政策”d 节“影响货物贸易的国内政策”之“产业政策，包括补贴，中国承 诺以对中国和其他 wto 成员公平公正的方式实施scm 协议 。按照这一方法， 中国代表表示，希望保留自scm 协议第 27 条第 10 款、第 11 款、第 12 款和 第 15 款获益的权利，同时确认，中国将不寻求援引scm 协议第 27 条第 8 款、第 9 款和第 13 款。 综上所述， 虽然中国一直坚持以发展中国家的身份加入 wto， 要求享有 乌 拉圭回合最后文件和马拉喀什建立世界贸易组织协定 （ wto 协定 ）所规 定的发展中国家所有特殊和差别待遇，并以此为谈判的原则问题之一，但是，鉴 于中国经济的快速增长和经济处于转型期间，最终达成的入世议定书对中国 的发展中国家定性问题并没有做原则性规定，而是具体问题具体处理。具体体现 在，一方面，中国要求保留从scm 协议第 27 条第 10、11、12、15 款中获益 的权利，主要是针对发展中国家的微量补贴免诉的标准；同时，另一方面，中国 承诺不再引用该条第 8、9 和 13 款的规定。中国放弃的这些权利包括：对发展中 国家根据scm 协议第 6 条第 1 款规定情况推定存在严重损害的豁免；对某些 补贴进行磋商和诉诸 wto 争端解决机制的豁免，以及发展中国家的“私有化补 贴豁免” 。另外， 入世议定书还要求中国自入世起要取消属于scm 协议第 3 条范围内的禁止性补贴。由此，相对于其他发展中国家，中国所享有的特殊和 差别待遇显然是被大大削弱了。 2.5 补贴政策理论 关于补贴一直存在支持和反对两种理论，有学者认为补贴有助于改善国家福 利和贸易结构，能够提高国内市场效率和矫正市场失灵，并不损害国际自由贸易 12 秩序和公平竞争的原则。这种观点认为补贴通过将资源转移到最有价值的用途上 和增加世界产出总值的途径，也可能在整个世界范围内改善资源配置状况，这种 补贴可能除了它们对其他国家增加的短期调整成本以外，世界上的国家没有共同 利益阻止这种补贴或对之采取反对措施9。 而主流贸易理论认为补贴是一种政府支 持的不公平竞争手段，损害了国际自由贸易秩序，该理论强调一国对本国出口商 品和出口商生产者提供的补贴在国际贸易中会产生不利影响：一方面，就国内市 场而言，一国政府的对内扶助或支持政策，可能造成本国产品在国际贸易中处于 更加优越的地位，从而导致对别国出口产品的损害或对别国产业及其它本土产业 的损害；另外，就国际市场而言，一些成员国的出口可能受到影响，因为在第三 国商场上，一些成员的商品竞争力在与得到出口补贴的成员国商品竞争时会被削 弱。根据李小明的说法，补贴问题本质是自由贸易主义理论及贸易保护主义理论 的双重产物。10 9 alan o. sykes, countervailing duty law: an economic perspective, columbia law review, march 1989 . 10 李小明：对国际贸易中补贴与反补贴措施的法律经济学解析，财经理论与实践，2007 年第 7 期。 13 第 3 章 政府在反补贴争端中的角色定位和行为分析 第 3 章 政府在反补贴争端中的角色定位和行为分析 3.1 政府补贴反补贴争端中的角色分析 3.1.1 政府角色 政府与市场的关系在政治学和经济学中已争论了近三个世纪，但由于社会生 产力的发展和市场关系的复杂化，政府角色定位远未形成定论。关于政府角色的 定义，学术界有几种不同的说法。世界银行在1997 年世界发展报告：变革世界 中的政府指出“政府角色”也就是政府在行使公共权力过程中发挥的作用，是 将政府人格化来定位其功能作用。它与政府的性质、地位、权力、功能、职能、 任务等紧密相关，涉及政府的权力界限、功能范围、行为方式等诸多方面11。彭 澎（2002）认为政府角色指的是政府的作用，即国家行政机关的权利界限、功能 范围和行为方式等12。林国新（2005）认为角色一词应用很广，是社会学的一个 概念一般是指对于居于某种位置的人所被期望表现出的某类行为。政府角色，是 指政府在社会中的地位与职能问题13。陈建平（2007）将政府角色定义为在一定 范围内充当社会公共权力主体的政府所具有的功能作用的人格化14。 对于市场经济中政府的角色定位和政府行使哪些经济职能，主要有两种观 点：一种是发源于亚当斯密的自由放任思想，后经哈耶克加以发展的市场自由主 义理论，以亚当斯密、李嘉图、萨伊、马歇尔为代表的古典经济学和新自由主义 把政府角色定位为“社会经济生活的守夜人” ，主张自由放任的经济政策，反对 政府干预。另一种是凯恩斯主义的政府干预理论，凯恩斯主义认为，由于有效需 求不足导致社会总需求和社会总供给的不一致，政府必须担负起调节需求的职 能，对经济实行全面干预和调节。现实生活中，市场往往在特定问题上会失灵， 而市场的失灵为政府的有效介入提供了充足的理由，然而，在六、七十年代很多 政府介入市场希望解决公共问题的政策，非但无法解决问题，甚至使问题更加恶 化或者衍生出新的问题，政府干预也存在着失败。欧文休斯认为公共管理者所关 注的基本问题是政府应该做什么和不应该做什么， 并熟知政府角色的有关理论15。 因此，对政策问题的界定首先要判别究竟是市场失灵还是政府失败引起的，如是 11 世界银行： 1997 年世界发展报告：变革世界中的政府 ，中国财政经济出版社，1997 年。 12 彭澎，政府角色论，中国社会科学出版社，2002 年 12 月第 1 版。 13 林国新：经济全球化与我国政府角色的重新定位，哈尔滨学院学报，2007 年第 4 期。 14 陈建平：试论政府角色定位之理论范式的变迁及启示，云南行政学院学报，2005 年第 5 期。 15 欧文休斯：公共管理导论（第三版） ，中国人民大学出版社，2004 年 1 月第 1 版。 14 市场失灵，则政府应要制定政策、介入市场以解决问题；如是政府失败，则政府 应调整政策、解除管制，还市场以自由运作，以有效解决问题。 关于我国政府的角色定位，陈振明认为我国政府有五大角色，即：公共物品 的提供者角色、宏观经济的调控者角色、外在效应的消除者角色、收入及财产的 再分配者角色、市场秩序的维护者角色。而彭澎认为，中国政府的基本角色为： 服务型政府角色、有限的政府角色、调控型政府角色、 “双廉”政府角色（指“廉 洁廉价” ） 。 以上这些政府角色论点都有其合理之处，他们所提的观点基本上较全面地概 括了当今我国政府的基本角色范围。然而，随着全球化的进一步深入发展，政府 在维护国家政治、经济稳定方面的角色和能力显得越来越重要。全球化冲击在要 求强化政府作用的同时，又使民族国家的政府面临着权威缺失、政府角色需要重 新定位和调整的情况。休斯在公共管理导论一书提出政府的角色及其效率是 决定总体经济效率的重要方面。政府角色的准确定位是政府职能充分发挥的前 提。本文要研究的政府角色是指在社会利益结构和权利结构等多种因素作用下， 广义的政府即包括中央和地方的立法、行政司法等部门在开放的、动态的宏微观 经济中所应有的职能和应履行的职责。 随着全球化的进一步加剧，我国政府在入世后宏观层面的角色将主要趋向于 以下几个方面：16 一、从“划桨人”政府角色到“掌舵人”政府角色。要实现由统揽一切转向 重点治理，强化政府的“掌舵人”的角色，减少政府对社会的过多干预。为此， 政府职能要切实转变到经济调节、 社会管理和公共服务上来， 取消部分审批事项， 要把企业的生产经营权和投资决策权真正交还给企业；把社会可以自我调节和管 理的职能交给社会中介组织；把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。 二、从社会“管治者”角色到公众“服务者”的角色。 政府应强化为社会 民众提供公共物品和公共服务的角色，应把大部分财力用于国防、教育、卫生、 科研、福利和社会保障体系等方面的建设。一方面，政府要适应形势的发展，不 仅要为企业发展打造基础设施，为企业提供信息和必要的帮助；另一方面，政府 必须为社会提供足够的公共产品和公共服务。 三、从“有限政府”角色到“有效政府”角色。政府在管理工作上要按照适 应社会化、专业化、合理化、科学化的要求，建立办事高效、运转协调、行为规 16 莫勇波：全球化视野中的政府角色：理性思考与现实选择，行政论坛，2004 年第 9 期。 15 范的行政管理体系。要吸收更多的专家和知识分子进入公务员队伍，强化现有人 员的培训，提高公务员队伍素质。同时，要学习、运用科学方法改善政府决策程 序，实行科学决策，保证决策的正确性和有效性。要采用先进的政府运作方式， 包括运用数字化和网络信息技术，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本， 切实提高政府办事效率。 四、从被动遵守规则的角色到主动参与规则的角色定位。全球化社会是法治 社会和规则社会，作为最大的权力主体，政府不仅要不折不扣的执行 wto 的有 关国际惯例和规则， 同时， 在参与国际分工和国际竞争中应代表发展中国家立场， 把我国的声音传出去，通过法律制度的完善和对接，使政府在全球化进程中能够 有能力维护国家和人民利益。 3.1.2 中国政府补贴反补贴争端中的角色分析 补贴是政府行为，在反补贴中政府也发挥着主导作用，因此，在补贴和反补 贴争端中，政府如何运用合规的补贴政策、优化政府职能、选择合理政府角色和 行为，对于发展我国对外贸易和维护国家利益具有极为重要的现实意义。在研究 入世后政府如何适应全球化经济发展而进行角色和职能转变的基础上，本文对反 补贴争端中我国政府现有的角色和应有的角色定位作以探析。 自 2001 年底加入世界贸易组织以来，我国政府为适应世贸组织促进全球贸 易自由化的直接目的和基本原则，积极转换角色和职能，在政府职能和角色转换 方面已经取得了一些阶段性成果，并得到世界上大多数国家的认可，但目前我国 政府在一些职能上还存在一些“虚位” 、 “错位”和“缺位”现象，在补贴反补贴