（行政管理专业论文）城中村土地管理政策研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r s1 j 旺s i s 内容摘要 本文选择城中村土地管理政策作为研究课题，是因为中国在城市化进程 中，城中村集体土地被大量征用，大量农民成为失地农民，城中村的土地问题 及土地政策总是成为城中村村民及管理者关注的焦点，现行的征地安置政策标 准不一且方式单一，由此引发的矛盾及干群关系的恶化越来越明显，其结果必 然会影响到社会安定，影响到城市化的进程。但是，我国当前对城中村土地政 策的研究又相当薄弱，虽有学者从城中村的产生、城中村的管理体制以及城中 村社会保障体系方面作了大量的研究，但城中村土地的流转、征地补偿安置费 和土地转用后的增值收益等政策的制定与完善，还是一个有待探索的领域。科 学合理制定和评估城中村土地政策，是我国政策科学研究者和政府不容忽视的 一个问题。因此，研究城中村土地管理政策，是有重要理论与实践意义的。 本文从界定城中村的概念入手，对城中村土地紧张状况，以及城中村土地 问题的成因进行了描述和分析，梳理了我国土地管理政策的沿革变化情况。在 此基础上文章选择黄州市的城中村土地管理政策作为个案进行典型分析，从中 分析归纳出有益的启示。进而文章又为黄州市城中村土地管理政策建构了数理 模型，从而使政策分析有了更坚实的科学基础。由点到面，文章将视角从个别 转向一般，对城中村土地管理政策存在的问题作了较为深入的剖析，认为城中 村的土地管理政策存在着政策两难，公平与效率难以兼顾；政策缺位，土地产 权制度不清晰；政策疏漏，村民自发土地流转等问题。同时文章还对完善城中 村地管理政策应注意的几个问题进行了反思，并提出了完善城中村土地管理 政策的构想与思路。 本文着力较多并较有份量的地方在于： 1 文章的选题较为新颖。政策研究的课题是难度较大的课题，有关城中村 的研究虽然不少，其中也有不少涉及城中村的土地问题，但专题讨论城中村土 地政策的文章并不多见，本文敢于选择这个难题来做，虽是引玉之砖，但勇气 应是值得肯定的。 2 文章采用了个案进行典型研究，通过解剖一个麻雀，来了解事物内部的 硕士学位论文 m a s t e r s t h e s i s 五脏六腑及运行规律，是一个较为踏实较为可行的方法。文章通过黄州市在城 中村土地流转中的政策分析，揭示了城中村土地政策的总体精神及运行功效。 3 文章所建构的黄州市城中村土地政策模型，是笔者学习进行政策分析的 一个尝试，尽管可能很不成熟，但笔者耗费了大量心血，尽可能地运用多学科 的知识，努力用更科学的方法来描述和分析政策。 4 文章对于城中村土地管理政策存在问题的分析有一定的深度，所提出的 完善城中村土地政策的思路也是从实际出发，虽然平实，但有可操作性，特别 是提出从政策上引导与推动城中村土地进入市场运行的机制之中，通过各方筹 措资金，启动整体购置方式，加快城中村城市化的步伐；政府宏观调控与社会 治理相结合，给中介组织更大作为的空间等构想都是有建设意义的。 关键词：城中村土地政策土地流转数理模型 硕士学位论文 m a s t e r s1 l 让s i s a b s t r a c t t h e 船o nl a i l dm 眦a g e m e n tp o l i c yo ft h ev i l l a g ei 娜i d cc 毋i sc ：h o s 鹊也e 跚均e c to f t l l i sp a p 盯i st b a t ：ag a td e a lo f p e 够a n t sl o s tt h e i rl 锄d 勰a 托s i l l to f a b u i l d a mc o u e c t i v el 姐d c 五a t i o ni n 也ev i l l a g ci n s i d ec i 劬m i 粥f o r e 也el 孤d p r o b l 锄a n d l 锄d p o l i c yo f t i 艟v i l l a g ei 商d ec 毋b e e t l l ef o c 璐o f v i u a g e 格姐d m a n a g e ro ft h ev i l l a g ei n s i d ec i 魄t h ec d 涮o ni si n c o m p a l i b l ea n dm 瓤唧e ri s u n i l a t e r a i g a r d i n gc l 】盯髓ts e m i n g - p o l i c yo f l 蛆dc 锄a l i o n a nt h a 士r e 鲫l t si i l c o l i c t sa n dd e t e r i o m t e d 1 瓶o nb 吒婀v 溉m 嘲g e 瑙托dv i l l 硼r e sm o r e 缸dm o r e o b v i o l l s l y c 8 u s i l l g t h ei n n l l e n c eo ns o c i a ls t a b i l i 哆缸d 岫锄刎o np r o c e s s h o 、v e v e r ，i ti sr e l a t i v ew e a kf o ro l l rc o u n n yt os m d yl 如dp o l i c yc u 撇u y ，t l l e c o n s t i t i m o n 越l di m p r o v 锄e mo fp o l i c y 谢也r e g a r dt ol 姐ds h i f t s e m i n g f 醅o f l a n d c o n ：f i s c a t i o nc o m p e n 刚o na n dv a l u e a d d e di n c o m e ，e t c i st h ef i e l dn e s s 8 r y t oe x p l o r e ，a l t h o u g hs o m es c h o l a 巧h a v ec 枷e do mal a r g e 锄o u m0 f 舱s e a r c ho n e m e r g i n g ，m a n a g 钮n 雠ts y s t e m 蛆dl 雠dp o l i c yi nt e l m so f t h ev i l l a g ei i l s i d ec i 够 s c i e m i f i c 强dr e a s o n a b l ec o n s t i t i m o n & e v a l 嘣0 nf o r 也el 跹dp o l i c yo f t l l e 、，i n a g e i 1 1 s i d ec 时i s 也ep r o b l 锄o l | rc o 衄廿y ss c h o l a 嚣s p e c i a li np o l i c ys c i e n c ea n d g o v e m m e n tc m n o ti 弘o ni sb eo fg r e a ti m l 燃ei nt h e 也r e t i c a l 锄d r e a l i s 吐cm c a n i n gf o r1 1 st o s e a r c hm 孤l a g e m e n tp o l i c yi i l 也ev i u a g ei n s i d ec i 够 b e g 缸砒h t l 坞d c f i n i t i o no ft h ev i l l a g ci 璐i d ec i 劬t h ep 印盯i l l 埘n i t e s 跹d 缸a l y z 懿也e 劬m s es i t i l a 土i o fl a n da n d c a 岫eo f f o 】r m a l i g 砌n g 也ev i l l a g e i i l s i d ec 慨s o n so u t 仃即d yc l l a n g eo fo 啊c o u 哪sl a n dm 姐a g e 脚mp o l i c y a n d b a s e do n 也峨t h e 引t h o rc h o o s 髂t h el a n d 瑚聃g e m 髓tp o h c yo ft l l c “n a g ei 璐i d e c i t yi nh 1 i a n g z h o u 船i n d i 、，i d u a lc 硒et o 锄a l y 船t y p i c a i l y ，a n a i y z i n g 蛆di n d u c i n g b e n e f i c i a li m p n c a 矗o n a n df i l r t b c n n o ，孤m l o re s t a b l i s h e sd i g i t a l 豫a n i n gm o d e l ， c 哪i n gp o l i c ya n a l y s i st 0 h a v es c i t i & f i 肋e rf o u n 妇d o n f 舢p o i n i st 0t l l e w h o l c n e s s ，也e 锄】t b o rc b a n g e st h ep e r s p e c 吐v c 丹o mt h ei n d i v i d l l a lt o 也ec m 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a s t e r s 丁h e s i s 前言 2 1 世纪是人类更加重视知识、重视技术、重视管理的世纪。一些管理实践 性很强的知识门类正引起人们的日渐关注，现代公共政策就是其中之一。自二 战结束以后，公共政策分析在西方国家特别是在美国取得了丰硬的成果，为经 济的繁荣和政府行政效率的提高提供了良好的决策工具。到2 0 世纪7 0 年代末， 美国不少大学的校园内成立了独立的公共政策研究机构。如密歇根大学、哈佛 大学、耶鲁大学、匹兹堡大学都先后有了公共政策研究所。日本在公共管理政 策分析方面则着力于充实其行政能力，这是日本政策研究者做出的一大实质性 贡献。他们提出在城中村建设中用足用好国家资金、政策和技术的同时，要更 新观念，改善投资环境，从政策研究学者型领导人才着手，确定政策的模型框 架和主导方向。 中国公共管理领域开展政策分析的研究是在8 0 年代中期以后，迄今为止， 还处于探索阶段，特别是在实践领域里的运用还相当不够，因而中国各级政府 在重大政策上出现反复较为多见。此外，已有的现代公共政策分析的实践研究 主要集中在：宏观经济政策的变化；科技政策的变化；教育政策的变化；福利 保障政策的变化；环境保护政策的变化。还很少有人关注土地管理政策的变化， 特别是土地管理政策的改革与完善等一系列问题。 中国随着现代城中村经济的发展，已有不少人对城中村土地政策提出了许 多建设性的意见。如周大鸣对广东都市里的村庄“南景村”的研究，王春光、 项飙风、王汉生等对都市外来流动民工和农民小业主聚居地北京“浙江村”的 研究，折晓叶对高度工业化的东南地区超级村庄“万丰村”的研究，陆学艺等 人对北方地区初步工业化的“行仁庄”的研究，黄平等人对欠发达的民工流出 地4 省8 村的研究等等。o 在城中村政策研究中最需要讨论的是其政策是否可 行和好坏优劣，这就涉及到价值评判问题，即伦理学。还有些学者则主张城中 村政策研究应采用城市单位制特点的村社区模式，且认为它是公共政策研究中 。李培林t 巨变：村落的终鳍，中田社会科学) 2 0 0 2 年，第l 期 项士学位论文 m a s l e r st h e s i s 的典型实证研究，主张在城中村土地管理政策中引入单位制视角，这就涉及 到有关改制的政策问题等等。可见，城中村土地政策分析作为公共政策分析的 一个内容，是随着实践和研究的深入而日益合理化的，其理论的积累和整合也 是随着实践的增多和研究的发展而不断走向完善。 本文选择城中村土地管理政策作为研究课题，是基于中国在城市化进程 中，城中村集体土地大量被征用，大量农民成为失地农民，城中村的土地问题 及土地政策问题成为城中村村民及管理者关注的焦点，现行的征地安置政策标 准不一且方式单一，由此引发的矛盾及干群关系的恶化越来越明显，其结果必 然会影响到社会的安定：而城中村地政策的研究又相当薄弱这样一个现实， 科学合理制定和评估城中村土地政策，是我国政策科学研究者和政府不容忽视 的一个问题。有很多学者已从社会保障体系方面作了大量研究，但征地补偿安 置费和土地转用后的增值收益等政策的制定与完善还是一个有待探索的领域， 所以本文综合运用系统分析与经济学的定量分析方法，及理论与模型结合的方 式，再加上政治学的定性分析方法，借助于模型和各种解决问题的技巧，处理 和整理信息，以识别和发现可能的政策选择，从而制定出既反映城中村村民的 公众利益，又符合社会发展目标的满意政策显然是十分必要的。研究城中村土 地管理政策，有着重要的理论与实践意义。 中国现行的农村( 包括城中村) 土地制度经历了2 0 多年的发展，应该说 对中国的农业乃至整个国民经济的迅猛发展，对维持农村社会乃至整个中国社 会的稳定起了十分正面的促进作用，功不可没。但是，从长远说，现行的土地 制度在效率上仍然是问题丛生，与典型市场经济的要求仍有很大的距离。在中 国加入w t o 后，世界经济一体化的背景之下，中国的土地管理政策改革和发展 正一步一步走向深入。在这样的形式下，探讨城中村土地管理政策，不仅成为 可能，也已经成为必须。学术界应抓住这一契机，本着高度的责任感，事业心 和危机感，以建构和完善城中村土地制度作为突破口，推进土地政策的创新和 制度发展，最大限度地调动政策决策者的积极性和创造性，加快我国城中村土 地管理政策的现代化建设，使土地管理政策更加充分体现效率和公正。 李培林t 巨变；村落的终绪 中国社会科学2 0 0 2 年，第l 期 2 硕士学位论文 m a s t r st e s i s 一、城中村土地管理政策问题的提出 ( 一) 城中村 1 城中村 城中村的出现是城市经济发展的必然要求。广义而言，城中村是指农村的 土地已纳入城市总体规划发展区内的，且农业用地很少或没有，居民也基本上 非农化的村落；狭义而言，城中村特指那些农地与居民早已非农化，村庄也已 经转制为城市建制，只是习惯上仍称为村的社区聚落。上述二种村落往往都处 于城市建筑的包围之中，居民虽以原村民为主，但却聚居了数倍、数十倍于原 村民的外来人口。本文指涉的城中村包容上述二层含义。分为三种类型：一是 处于繁华市区，已完全没有民用地的村落，二是处于市区周边，还有少量农用 地的村落，三是处于远郊，还有较多农用地的树落。均属在居民职业结构与生 存方式的主要指标上已完成向城市社区的转型，但在基本素质上仍缺乏城市社 区的内涵特征。 在城市化异常迅速的沿海发达地区，城中村已是一个存在已久的现象，只 是近年来才被人们意识到问题的严重。以广州市为例，城中村一直是广州市一 个说不清，道不明的话题。作为华南政治、经济、文化中心，广州市在近二十 多年来发生了巨大变化，并以令人目眩的速度向四周膨胀着。在扩张的过程中， 又以令人难以置信的速度吞进了大量原本还是翠绿农田的村庄。广州摩天大楼 背后大片肮脏、杂乱、低矮的村落大煞风景，置身于其中，人们很难想象自己 居然还是置身于繁华的南国大都市。其实，不仅广州这样的老牌城市拥有如此 众多的城中村，就连新兴的城市如珠海、深圳也同样拥有为数不少的城中村。 仅珠海香洲区就拥有多个正在改造或急待改造的城中村。另据相关报道，湖北、 浙江等地区也存在程度不等的城中村问题。从目前城中村分布态势看，城中村 问题明显存在于各大中城市，成为各城市建设中的一大难点。 2 城中村的地譬张状况 作为农村村落社区彻底城市化的过渡环节，城中村的似城似村或非城非村 缒迪高国硕士学位论文 咚；熏岁m a s t e r ，st h e s i s 特征会反映在这种村落存在的各个层面上。城中村最宝贵的资源是土地，最紧 张的资源也是土地。以武汉市洪山区的黄家湾为例，因为土地的紧缺，村中建 筑密度极大，有的城中村建筑密度达到7 0 以上，甚至达到9 0 ，( 笔者在2 0 0 3 年城中村研讨会议中得知) 形成“一线天”、“握手楼”、“贴面楼”等独特风景； 由于房屋密度高、采光通风条件差、违法违章搭建与乱倒淤泥垃圾等脏乱现象 突出，村容村貌一般都比较差；城中村的道路、供水、供电、电讯、排水、垃 圾处理一般都不配套，并且缺乏公共绿地与体育等设施；安全隐患严重，城中 村内街巷狭窄弯曲，消防通道严重不足或堵塞，外围道路又往往被店铺挤占， 造成消防车难以进入；出租屋聚居了大量缺乏有效管理的外来人口，成为滋生 “黄赌毒”的温床，恶性事件屡屡发生。与之相应的是村中用地管理混乱。城 中村宅基地，集体用地管理与建设混乱，违法违章建筑相当集中，住宅多以独 家独户的传统家庭模式建筑而成，这又造成土地资源的严重浪费。而这一切都 与土地紧密相连，可见村中的土地是解决城中村问题的关键因素之一。 3 城中村土地问题成因分析 从目前掌握的情况看，城中村的土地问题是传统体制性因素与现实的政 策、管理性因素相互作用的产物。 ( 1 ) 城乡二元土地制度是造成城中村地问题的根本。众所周知，改革 开放前后相当长时间，我国实行的基本上是城乡分割的管理模式，且这种模式 的基本格局一直沿袭到今天。与城中村问题直接相关的便是土地管理制度。土 地是村落社区赖以活命的关键资源，更是非农化村庄赖以形成的基础。纵观村 庄的非农化，在一定意义上甚至可说，村庄的非农化其实就是村庄土地的非农 转化过程，正是土地非农转化过程中的复杂性与多样性，一个个似城似村、非 城非村的城中村应“运”而生。因此，农村土地的集体所有正是村庄土地非农 化出现无序性的最大源头。村庄土地非农使用权的掌握加上不同土地使用方式 的比较收益悬殊，工商服务业收益较大。一般而言，城中村地理位置优越，土 地实际与潜在的含金量甚高。作为饱经都市大市场洗礼的“理性农民”对此有 着特有的敏感，凭着这种敏感，村集体土地不断在政策许可与政策空白之间发 生着形形色色的裂变。农民有户口，可以申请建房，为满足利益最大化需要， 农民极力抢建空间最大化的私宅。从开发方式而言，由于自主开发土地的收益 4 硕士学位论文 m s t e r s1 i 止s s 十分可观，远远高于政府的土地征用费，致使农民非常排斥政府征地而想方设 法在城中村里擅自进行土地开发，兴建收益高的物业，造成土地使用十分混乱 的状况。 可见，城中村问题关键在土地。笔者认为，解决城中村的士地制度及政策 问题尤为值得关注。城乡二元的土地制度是我国长期以来的制度安排，城中村 土地问题无疑是这种制度安排的产物，但其一旦形成，则需要相当长时间与相 当大代价的付出才能改变。湖北黄州市政府明确说，城中村的改造“没有时间 表”。那么，具有前瞻性的、适应城市化要求的土地政策与制度安排就显得非 常重要。其开始实施的难度也许很大，成本很高，但长远的收效则可能是最经 济的，与城中村相关的诸多问题就是活生的例证。一些西方国家，在工业化初 期，以巨大代价一次性征地以纳入城市统一规划，且实行了城市化管理。我 国若能以此为鉴，对于更大范围的防患于未然也许不失为明智之举。 ( 2 ) 村落共同体的利益性内聚是形成城中村土地问题的关键。城中村所 在社区一般都是城市化与市场化的先发地，村庄在这种先行的与快速的非农化 中，由于土地的出让或开发积聚了厚实的集体财富，而集体财富的使用、分配 与增值又是以村籍和土地为依据，这种分配原则不断强化着村民对村落共同体 的依赖与向心力。 的确，城中村一般都有着比较雄厚的经济实力，如武汉市城中村之一的洪 山村仅在房地产方面就有几个亿的投资。只是集体村财政与村民凝聚的相互强 化并非一定成为推动社区健康发展的动力，反而有时恰好相反，它成为阻碍城 中村进一步城市化的因素。 集种种生存弊端于一身的城中村本身就是诸多非城市化取向的集中反映。 首先，以土地为基础、村籍为边界的高收入高福利强化了村民的内在认同，并 强化了村落共同体成员与都市融合的距离。城中村凭借着各种优越条件，特别 是土地价格的飞涨及发展工商服务业的便利，而使村民分享着远远高于外界的 收益与福利。因此，这里的村籍身份还是一种优越于周围市民的象征。为使村 庄利益的分配与扩展有序化，并为村民利益的实现与保护提供机制性保证，村 郑毅辱：广卅改造“城中村目标确定 南方都市报 2 0 年9 月6 日 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 庄往往都订有一整套操作性很强的村籍制度。拥有村籍就意味着一系列的村利 益分配与福利，这种福利往往覆盖村民生活的所有层面。丧失村籍的农转非在 这里实在是一件并非人人都情愿的事。因此，城中村的一些怪现象也就不难理 解了，如国家的征地政策非常明确，征了农民多少地，就应当按照每个劳动力 占多少地给予农转非，但城中村的情况是，被征地与农转非人口不相称，造成 相当多的失地农民。惧怕与不愿农转非现象在许多发达农村地区都存在，只是 城中村更甚。 其次，具有强大利益内聚为基础的城中村落共同体在与外界及上级的种种 博弈中，往往能够求得自身的权益与主动，其结果是巩固了以村为中心的路径 取向。这一点在目前的城中村形成过程中有着不可忽视的份量。正如前述所及， 城中村的个核心问题是土地使用问题，排斥征地是村民普遍性的观念与行 为，但征地却一般是政府行为。按理说，政府行为可以自上而下的强制力得以 完成，但当政府行为在面对具有强大利益驱动并有着强大利益认同与内聚的村 落共同体组织时，其自上而下的强制力往往很难不被部分化解而打折扣，一些 城中村的改造就是以接受“农民的房子已经盖在那里”的既成事实为前提的。 当然，不承认这一前提显然不是实事求是的态度，但也要看到，事实与合法性 之间还是有差距的，若假定前后者之间有着必然的因果关系，则大量城中村的 继续扩张与涌现可能会成为不争的事实。再以转制为例，这里所谓转制是指由 农村的村建制转为城市的街道居委会建制。从道理上说，城中村的转制是水到 渠成，顺理成章的事。但从目前城中村的实行情况看，转制是一个颇为敏感的 问题，即使一些已转制的村实际运作也往往还是沿袭原来的一整套。其中肯定 不乏村落共同体在与上级的博弈中求得更大土地生存空间的成份，只是这种生 存空间往往成为村民及村落共同体抗衡城市化的空间资源，这种土地资源的稀 缺及不可再生性使得城中村的改造艰难，土地政策的制定和执行极为敏感。 ( 3 ) 土地资源是城中村非正式经济赖以兴盛的土壤，亦是村民的生财之 道。 在此，非正式经济指那些除国家工商税务许可之外的所有经济成份，其中 包括相当数量的灰色黑色经济成份。非正式经济的独特性质决定了其生存发展 需要较为独特的“土壤”。而城中村恰好具备这种“土壤”条件一首先，城中 6 硕士学位论丈 m a s t e r s1 j 壮s i s 村良好的地缘区位是非正式经济发育蔓延的最佳依托。非正式经济可以说是 “地下”市场化程度很高的经济，需要有一般市场经济发展所借助的条件，诸 如便利的交通、大量的闲置圈地、邻近的供求大于市场、充足的市场信息、良 好的市场区位等等，而所有这些条件城中村往往都一应俱全，这正是城中村 非正式经济发育、“繁荣”的可能性基础。其次，城中村的城市土地管理缺 位正好成为非正式经济滋生泛滥的最佳场所。长期以来，由于城乡分割的管 理模式，农村村庄土地管理只履行村民的计生纳税等常规性的粗放型管理， 而对城市化过程中新出现的现象，特别是对大量与外来人口进入相关的活动 管理则处于近乎失控状态，。这为大量“三无”人员的流入与从事非正式经 济活动提供了绝佳的生存与发展空间。有效管理的缺位使得诸多城市土地管 理中被排斥与打击的经济成份或活动纷纷汇聚到城中村，寻求生存与发展机 会，使得城中村的出租屋成为三教九流汇集、黄赌毒俱全的“根据地”。如 前些年的武汉市的洪山区洪山村发廊触目成行，据2 0 0 2 年笔者统计共有2 6 3 间，有的连基本理发工具都没有；城中村中，要“货”很容易，毒贩道友四 处可见；有的出租屋里，“地下工厂”比比皆是，从这里，假冒伪劣源源不 断向外输出，诸如此类，不一而足。第三，作为城中树非正式经济重要 组成部分的出租屋市场与其他非正式经济相互催生，由土地的无序管理而形成 的多重利益格局是城中村具有“活力”的重要源泉。城中村由原来的农村土 地被“圈进”城市之后却往往没有或难以纳入城市的土地管理统一规划，而 村本身的规划更是滞后，使得城中村的村政土地管理建设一直处于无序局 面，村民建楼“各自为政”，以效用最大化为目标，除自己住外，其余部分 基本用于对外出租，且多是私自出租，出租屋收入成为城中村居民固定收入 的重要来源，成为村民收入的三大支柱之一。再说，相对于城市其他区位而 言，城中村的出租屋价格低廉，适合大量城市流动人口的求租需求，难以管理 的状态更适合从事各种非正式经济活动的各色人员之所需，“供”者与“求” 者共同构成两大利益群体，二者自然成为城中村非正式经济的直接与间接推动 者。值得一提的是，不论哪种形式的非正式经济往往都具有程度不等的风险性， 这种风险性又程度不等地对城中村提出了给予非正式经济以保护的需求。城中村 折晓叶：村庄的再造；个超级村庄的社会变迁) ，中置社会科学出版社】妇7 年版第6 页 7 硕士学位论文 m a s t e r st i 怔s l s 建立在地缘、血缘、情缘关系基础上的传统人际关系网络则理所当然地成为可 以借助的风险化解工具。基于此，城中村的传统人际关系在非正式经济的生产 与再生产过程中，也在经历着自身的生产与再生产，使其在更具工具性色彩的 变化中同样变得更具村落保护主义色彩，城中村的打假难、土地管理难、清查 难等都反映了这种现象。从这个意义上说，城中村还是一个非正式经济纽带联 系起来的共同体，在城中村的形成与维系中，非正式经济有着也许是难以替代 的功能。正因为如此，城中村的非正式经济应当是一个值得关注的问题。 ( 4 ) 土地与村落历史的认同。事实上，任何形态的村落记忆都是与土地深 深纠缠在一起，共同的地域所形成的心理认同在城中村共同体的维系和发展中发 挥着深层的作用。 从信任关系的视野看，地缘是城中村形成传统信任关系的纽带。费孝通曾 用石掷水中所起波纹之分布的差序格局来比喻固入的人际关系及行为特质，其 中就包含着信任关系的格局特点。靠近波纹中心的“自己人”既是一个相当空 泛，同时又是一个相当具体的概念回。村落社区中，长期以来的“聚村而居”， 村落自然成为人们生存与生活难以割舍的“领地”，与“领地”相关的一系列 习惯既内化于人们深层的意识观念之中，又外化于人们的具体行动与实践之 中，形成与村落地域共同体联系在一起的生存策略。这种生存策略无疑贯穿着 包含长期历史沉积于其中的、与村落共同体为边界( 即使是模糊边界) 的信任关 系与情结，建立在这一基础上的观念与行为取向的内外有别被认为是天然的 事。村落信任结构的这种格局直接影响到村落为背景的生存发展格局。一般的 城中村都聚居着远多于原村民的外来人口，这些人只能是村落共同体的外人， 要真正进入到村民的信任共同体中则是十分困难的事。这种以地缘为基础的认 同结构，排斥无地缘的外来势力，而形成一种相互支持的乡土力量，由土地而 生长出来的文化在这里显示了巨大的力量。它既是内聚力的核心，又是拒绝城 市化的深层次因素。 ( 二) 土地管理政策的沿革 发生在二十世纪七十年代末和八十年代初的中国农村改革，它是以土地制 费孝通t 乡土中国) 上海三联书店1 9 年版第7 0 页 8 硕士学位论文 m a s t r st i _ 【e s f s 度改革为发端的。它不仅带动了农村经济的改革和发展，而且为城市和企业改 革创造了条件，从而在短短的2 0 多年时间里，使中国经济和社会发生了巨大 的变化。但是，土地经营中出现的各种矛盾、问题和利益冲突却正在对现行制 度提出新的要求，如：保持人地对应关系，清晰土地产权等等。然而，在现行 制度安排中上述种种要求却无法同时实现。 中国现行的农村土地制度是1 9 7 8 年以来所实行的联产承包责任制的核心， 是对土地集体所有、集体使用为特征的人民公社体制的不彻底改革的产物。相 对人民公社来说，这种土地制度大大促进了生产效率，这是有目共睹的。但是 这种土地制度由于是在平均主义和效率之间妥协的产物，因而还存在许多问 题。 沿海地区和一些大城市郊区率先实行两田制，甚至三田制。在这种制度之 下，土地的所有权主体是社区( 行政村或自然村) 。取得土地使用权的依据不是 某人对土地使用的效率，而是他在该社区中的户口( 本村户口还是外来户口) 和 身份( 劳力还是非劳力) 。由于地权主体是社区，而土地使用权的分配又是基于 整个社区人口的相对变化，因而土地使用权的调整不是像在私有制下那样，而 是必须在整个社区范围内进行。于是，单个家庭内部的人口变化成了影响整个 社区土地分配公平与否的所谓牵一发动全局的问题，使得土地使用权流转的交 易费用特别高。人口的变动是每时每刻都在进行的，甚至在总人口不变的情况 下，由于年龄的变化，年幼的非劳力变劳力，劳力因年老或残疾变成了非劳力， 也会引起社区内各户实际占有土地份额的消长。因而对土地使用权的稳定性取 决于社区干部对公平原则的解释。土地使用权于是便会经常随社区人口的相对 或绝对的变化而不断变化。 实行包产到户之后，农业生产家庭化，不再有所谓收入的集体分配，若有 也仅具形式。同时原有的社办企业成了乡镇企业。本着公平的原则，要求乡镇 企业的职工一起承担责任田的耕种任务及其税负和定购任务。乡镇企业职工的 现金收入既然比农民高，口粮田的获得又取决于对责任田的承诺，他们当然没 有理由拒绝耕种责任田。当然，这种结果对社区的工业生产和农业生产都是不 利的，因为乡镇企业职工被迫兼业，既无法种好田，又无法集中精力在工厂上 好班。同时本村村民又不愿接收他们的土地，使前者的土地生产潜力无法得到 9 鳓篙篙。 充分的发挥。 为了防止社区土地的荒芜和城中村企业产量的下降，为了使社区的口粮以 及定购任务不至落空，许多社区曾制定了以工补农的政策，有的地方称为以工 养农政策。”但这种补农政策长此以往，会造成城中村农业离开大量的明补和 暗补便无法独立生存的状况。日本的经验说明，一旦走上这条高成本的道路， 这些地区的农业将会需要越来越多的补贴才能避免滑坡。幸运的是，许多地方 的城中村企业正在改制，村党政领导对村企业的直接支配权正在撤出。这就为 取消城中村企业的以工养农政策提供了个契机。希望在产权界定进一步明晰 后，农业和工业之间的关系也能随之理顺，使中国避免重蹈日本的覆辙。 在经济体制转变方面，1 9 9 4 1 9 9 5 年，为了避免村民流动和迁移带来的股 权纠纷，彻底解决集体经济产权内部边界不明、产权主体不清的问题，在“村 民”的砰吁、推动和政府的支持下，“城中村”先后实行了“一刀断”的产权 制度改革，从一个时点开始，实行“生不增、死不减、进不增、出不减”，即 村落新增人口、劳动力不再增加股份，减少人口也不再减少股份，此后不论集 体经济组织的资产增加或减少，都由股东按股份共有。这项“股份固定化”改 革以后，“村民”获得几乎完整的产权，自己的股份不仅具有收益权，也有了 自由处置权，股份不仅可以继承，也可以转让和抵押了，但退出还是有限制。 这样，产权的运作不再是遵循村规民约的非正式制度，而成为遵循法律的正式 制度，在此基础上进行“公司化”，也是顺理成章的了。但是，由于这种“公 司”的收入主要来自几乎是“无成本”的物业收入，所以产权的占有和收益具 有集体的“封闭性”，它不允许外部资金的注入来改变产权结构和分享收益。回 。车汉林：中田单位现曩与城市社区的整合桃棚 ，社会学研究，1 9 9 3 年，第s 期 。李培韩：巨变t 村落的终结l ，中国社会科举 2 0 0 2 年，第l 期 1 0 硕士学位论文 m a s t e r st i 怔s i s 二、黄州市城中村土地管理政策个案分析 ( 一) 城中村土地流转的基本情况 以湖北省黄州市城中村土地流转情况的调查为例，我们来分析目前土地流 转的基本情况及原因。 “九五”期间，由于粮价持续走低和劳力外出打工两大因素的影响，湖北 省黄州市城中村土地流转的方式越来越多，范围越来越广，面积越来越大，目 前已成为一种不可逆转的趋势。据笔者调查，到2 0 0 1 年上半年全市土地流转 面积为8 万亩，占耕地总量的1 7 ；涉及农户约5 万户，占总户数的2 2 。沿 江城市耕地资源丰富，流转率稍商，一般在2 0 以上。综合土地流转的情况， 该市城中村土地流转的成因主要有以下几点： 其一，产业结构调整拉动土地流转。“九五”期间，全市的村庄出现了两 股前所未有的产业结构调整浪潮：一股是由连续几年的特大洪涝灾害所引起的 以建立避灾农业为目标的适应性调整；一股是由农产品由卖方市场转向买方市 场所引起的以建立特色支柱产业为目标的战略性调整。调整势必要改变原来的 种植品种、种植模式，打破“种田又经商，家家小而全”的经营格局，促使土 地按照效益法则向优势产品和优势产业流动。在所调查的村中，因调整拉动土 地流转，有的村占耕地面积的2 0 9 6 ，有的占5 0 9 6 ，有的高达9 0 。像黄州市个别 村有耕地面积1 0 5 0 亩，通过租赁实现流转达5 0 。 其二，劳动力结构的变化导致土地流转。8 0 年代以来，“打工潮”席卷全 国，黄州市区村民中的大批青壮年也纷纷走出本市，寻求新的发展天地。到目 前为止，全市外出打工人员达8 0 0 0 人以上，占农村劳动力的4 5 ，个别村甚至 达到9 0 以上。大批青壮年村民外出，一方面带回了收入，一方面也留下了大 片空房空地。尤其是经过2 0 年来的创业，一些人已在城里站住了脚跟，举家 搬离，他们原来所承包的房地己成为“飞地”。据笔者调查，有的村耕地抛荒 面积8 0 左右。为了解决抛荒问题，许多城中村不得不面对现实，积极探索土 地制度的创新。在这种情况下，租赁、转让等多种形式的土地流转在民间应运 而生。 硕士学位论文 m a s t e r st e s i s 其三，资源的优化重组引发土地流转。随着社会主义市场经济的发展，劳 动力、资金、技术等生产要素在大范围内流动重组，其中一部分流向城中村与 土地资源相结合。一大批有资金、有技术、有市场的企业、私营业主和城镇职 工、技术人员，纷纷到空地“租”田“购”地，“圈”山“买”水，兴办农业 企业或建设原料基地，这就是目前所兴起的“庄园经济”。在利益机制的驱动 下，地使用权不断易主。全市因资源重组而流转的土地面积在8 万亩左右。 其四，城镇化进程推动土地流转。近年来，黄州市小城镇、中心村迅速崛 起，对人们产生了强大的吸引力，一大批人从“离土不离乡”到“离土又离乡”， 攀比式地在城镇建房，竟相向城镇集中。“九五”期间，全市城市化率由1 8 5 上升到3 1 5 ，城镇人口比“八五”时期增长了l 倍。在这一过程中，不仅实 现了由村民向市民的转变，同时也实现了从土地向实业的转移。可以说，人们 对土地依赖的程度在逐步下降。 ( 二) 城中村土地流转中的政策 经过2 0 多年来的探索，目前黄州市城中村土地流转的形式及政策主要有6 种。 其一，互换。指城中村土地承包人交换各自承包的土地全部或部分的行为。 这种形式具有个体性、自发性的特点。互换是土地流转的初级形式，仅涉及土 地位置的变动，并未改变原承包权的归属，因而实施中矛盾较少。 其二，转让。指土地承包经营权人将其拥有未到期的土地承包经营权转移 给他人的行为。从转让的主体看，多数是非农产业户、举家搬迁户等；从转让 耕地的数量看，有全部转让的，也有部分转让的；从转让的范围看，一般限于 本集体经济组织内；从发展的趋势看，随着城镇化进程的加快，这种形式流转 的面积将有增无减。 其三，委托。指在不改变土地承包经营权的前提下，将土地使用权委托给 他人经营。就委托双方间的利益关系讲，委托经营有有偿、无偿和补偿三种不 同操作方式。 其四，租赁。指城中村土地承包人作为出租人将土地使用权出租给承租人 使用，由承租人向出租人支付租金的行为。租赁主要有两种不同方式：一是直 1 2 硕士学位论文 m a s r e r st j l e s i s 接租赁。即土地承包人直接将土地向承租人出租。二是反租倒包。一般由城中 村集体将承包的耕地以一定的价格租赁过来，经过改造后再向外出租。这种形 式大有发展之势，主要用于农业基地建设和高效农业示范园区开发。 其五，入股。即城中村土地承包人将其承包地的使用权折价入股与他人合 作经营。据笔者调查，黄州市5 l 户农民以1 0 0 亩土地的使用权入股，个体经 营者周春炎以资金、技术入股( 分别占4 9 和5 1 的股份) ，共同组建“白马农 庄”，种植经济作物，税费按股负担，收益按股分红。这种形式是土地流转的 高级形式，不仅有利于实现土地使用权的资本化，使土地在流转中增值，更重 要的是没有打乱原有的承包关系，能够较好地维护其利益。 其六，拍卖。就是将土地使用权以一定的价格、一定的期限卖给他人经营。 例如，黄州区陈策楼镇豹子墩村将2 9 4 亩土地使用权拍卖给黄州德信有限公司， 该公司以1 0 8 6 万元的价格买断3 0 年的使用权。 ( 三) 城中村土地流转政策的作用 据笔者调查，通过上述方式使土地流转产生了巨大作用与效果。 其一是提高了土地产出率。近几年来，土地流转制度的变革，使农业各种 生产要素得到了最佳配置。黄州市郊区一部分低湖田长期抛荒，2 0 0 0 年由村集 体一次投资8 0 万元，改造为高标准精养鱼池，然后出租给江苏个体经营者， 到2 0