（行政管理专业论文）事业单位绩效评估机制研究.pdf

中文摘要 事业单位绩效评估是伴随当代公共管理改革运动兴起的公共管理学新课题。 它既是一个前沿理论问题，同时，由于它与公共部门的日常管理实践紧密相关， 又是一个具有极强操作性的现实问题。本文从整理和分析事业单位绩效评估的基 本理论出发，通过对事业单位绩效评估机制作一全方位的分析，试图提出一个既 遵循事业单位绩效评估一般规律又符合我国开展事业单位绩效评估具体情况的 绩效评估模式，从而为改善我国事业单位的绩效状况和服务水平作一些尝试性研 究。 全文共分七个部分： 导论：主要介绍事业单位绩效评估的若干基本理论问题。主要包括本文的选 题缘由、意义、国内外研究现状、研究方法、主要概念、重点难点及创新之处。 第一章：事业单位改革与事业单位绩效评估。介绍事业单位绩效评估中存在 的问题及评估的必要性和可行性，并提出了事业单位绩效评估的两个目标：判断 型和发展型目标。 第二章：事业单位绩效评估的价值标准和实现手段。论述了事业单位绩效评 估的价值标准主要有经济、效率、效能、公平、公众满意度五个标准，并分析了 事业单位绩效评估的实现手段。 第三章：事业单位绩效评估的主体和主要内容。首先介绍了事业单位绩效评 估的主体然后着重介绍了事业单位绩效评估的主要内容，包括确定绩效评佶内 容应遵循的原则：绩效评估内容的划分：具体绩效评估项目的设计：绩效评估程 序的设计四个方面。 第四章：事业单位绩效评估的指标体系和基本方法。事业单位绩效评估的指 标体系包括投入、能量、产出、结果、效率和成本效益以及生产力六个指标，并 提出了事业单位绩效评估的基本方法有依表评估法、平衡记分法、目标管理法等 几种方法。 第五章：事业单位绩效评估中的误差及其纠偏。首先指出了引起事业单位绩 效评估产生误差的因素有评估过程中的先天不足和后天不足两个方面，然后提出 了减少误差的措施及绩效改进计划。 第六章：事业单位绩效评估活动的有效实施。主要从外部保障和内部管理方 面提出了加强和完善事业单位绩效评估机制的对策，希望能为我国事业单位绩效 评估活动提供些许参考和启示。 关键词：事业单位；绩效评估；机制：体系构建 a b s t r a c t p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ni san e w l y b o r ns u b j e c ta r i s i n gw i t ht h er e v o l u t i o n o fm o d e r np u b l i cm a n a g e m e n ts c i e n c e i ti sn o to n l ya na d v a n c e dt h e o r e t i c u n d e d a k i n g ，b u ta l s oah i g h l yo p e r a t i o n a lp r a c t i c eb e c a u s e o fi t sc l o s el i n kw i t h t h ed a i l ym a n a g e m e n to fp u b l i ci n s t i t u t i o n t h i st h e s i s o nt h eb a s i so ft h e f u l l r a n g ea n a l y s i s t ot h e p e r f o r m a n c e e v a l u a t i o nm e c h a n i s ma n dt h e s u m m a r i z a t i o na n da n a l y s i so ft h eb a s i ct h e o r i e sr e g a r d i n gt h ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o no fp u b l i ci n s t i t u t i o n ，a i m st ob r i n gf o r w a r dap e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n m o d et h a ta c c o r d sw i t ht h eg e n e r a lr u l e sa n dt h es p e c 币cs i t u a t i o n si nt h e p u b l i ci n s t i t u t i o n s a n du l t i m a t e l y , t of i n do u t a w a y t oe n h a n c et h ep e r f o r m a n c e e v a l u a t i o na n dt h es e r v i c eo ft h ep u b l i ci n s t i t u t i o no fo u r c o u n t r y t h i st h e s i sf a l l si n t o7p a r t s ： i n t r o d u c t i o n ：t h i s p a r t i s m a i n l y a b o u tb a s i ct h e o r i e s r e g a r d i n g t h e p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n o fp u b l i ci n s t i t u t i o n ，c a u s e sa n ds i g n i f i c a n c eo ft h i s t o p i c c u r r e n ts i t u a t i o n so fi t sd o m e s t i ca n do v e r s e a ss t u d i e s ，s t u d ym e t h o d s ， m a i nc o n c e p t i o n s k e y s t o n e s ，d i f f i c u l t i e sa n di n n o v a t i o n c h a p t e r1 ：r e f o r ma n dp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o n t h i sp a r tm a i n l yd e a l sw i t h t h ep r o b l e m se x i s t i n gi np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o na n dr e l e v a n tn e c e s s i t ya n d p r a c t i c a b i l i t y t h et w oo b j e c t i v e sf o rp u b l i cp e r f o r m a n c e ，j u d g m e n t - o r i e n t e d o b j e c t i v ea n dd e v e l o p m e n t - o r i e n t e do b j e c t i v ea r ea l s om e n t i o n e d i nt h i sp a r t c h a p t e r2 ：v a l u es t a n d a r d sa n di m p l e m e n t a t i o nm e a n sf o rp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o no f p u b l i ci n s t i t u t i o n t h ef i v ev a l u es t a n d a r d s ：e c o n o m i c a l e f f e c t i v e ， e f f i c i e n t f a i ra n ds a t i s f a c t o r y , a n dt h ei m p l e m e n t a t i o nm e a n sf o r t h e 1 3 e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i ci n s t i t u t i o na r e d i s c u s s e di nt h i sp a r t c h a p t e r3 ：s u b j e c t sa n dm a t t e r s o fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i c i n s t i t u t i o n s u b j e c t s a n dm a t l e m r e g a r d i n gp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o na r e i n t r o d u c e di nt h i s p a r t m a t t e r si n c l u d et h e r u l e so fc h o o s i n go b j e c t st ob e e v a l u a t e d ，c l a s s i f i c a t i o no fr e l e v a n to b j e c t s p r o j e c td e s i g nf o re v a l u a t i o na n d t h ee v a l u a t i o np r o c e d u r e s c h a p t e r4 ：i n d i c a t o r sa n db a s i cm e a n sr e g a l i n gp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n o fp u b l i ci n s t i t u t i o n s i xi n d e x e s i n c l u d i n gi n v e s t m e n t 。e n e m y o u t p u t ，o u t c o m e ， e f f i c i e n c ya n d b e n e f i ta n dp r o d u c t i v i t ya r ed i s c u s s e di nt h i sp a r t e v a l u a t i o no n w d t 【e ns t a n d a r d s ，b a l a n c es c o r e c a r d ，m a n a g e m e n tb yo b j e c t i v e sa n do t h e r e v a l u a t i o nm e a s u r e sf o rt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no fp u b l i ci n s t i t u t i o na r e a l s oi n t r o d u c e di nt h i sp a r t c h a p t e r5 ：e r r o r sa n dr e l e v a n tc o r r e c t i o n si nt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n r e a s o n sf o re r r o r si np e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nm a yb ea t c d b u t e dt oi t si n t r i n s i c d e f e c t sa n dt h ep o s t n a t a ld e f e c t s t h i sp a r tt h e np u tf o r w a r dm e a s u r e sa n d i m p r o v e m e n tp l a n s t ol e s s e ne r r o r s c h a p t e r6 ：e f f e c l i v ei m p l e m e n t a t i o n o f p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n o ft h e p u b l i c i n s t i t u t i o n t h i s p a r tb r i n g s f o r w a r ds e v e r a l p r o p o s a l sr e g a l i n g s t r e n g t h e n i n ga n dc o n s u m m a t i n gt h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o ns y s t e mo fp u b l i c i n s t i t u t i o nb yc a r r y i n go u te x t e r i o ra n di n t e r n a lm a n a g e m e n t ，s oa st op r o v i d e s o m es u g g e s t i o nt ot h ep e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h ep u b l i ci n s t i t u t i o no fo u r c o u n t r y k e y w o r d s ：p u b l i ci n s t i t u t i o n ；p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ；m e c h a n i s m s y s t e ms t r u c t u r i n g 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名： 碴二，盔 日 期。垃止堑a 导论 一、选题缘由及意义 政府部门、事业单位和企业构成了我国社会生活中的三大组织形态，三者各 自内部机制的健全与完善与否以及三者之闻的协调发展与否直接影响到整个社 会的政治效益、经济效益和社会效益。就目前的现状看来，政府和企业的改革如 火如荼，并已有向纵深方向发展的趋势。但是相对政府改革和企业改革而言，事 业单位的改革却要滞后许多，处于刚刚起步阶段。在事业单位改革的各个方面和 环节中，如何提高事业单位的效率是不可回避的一个问题，也是改革的重中之重， 它直接关系到事业单位的经济效益和服务质量，而效率的改进和提高是绩效评估 工作的出发点和归宿。所以着眼于事业单位绩效评估问题的研究对提高事业单位 的效率，进而推动事业单位改革都有着重大意义。 绩效评估作为改进公共管理的关键一环在管理学、组织行为学，特别是人力 资源管理当中得到广泛的研究。在国外，无论是个人还是组织层面的绩效评估技 术在私营部门管理中的应用都由来己久。近年来，由于财政的压力、竞争的加剧 及公共部门管理观念的变化，各国行政改革浪潮风起云涌，绩效评估也被奉为新 公共管理主义的圭桌和技术保证而广泛地运用于公共部门，甚至被认为是改进公 共管理的关键问题。在我国，虽然个人层面的绩效评估( 如公务员考核) 源运流 长，对企业部门的绩效评估也建立起了一整套科学的测评体系，但对公共部门尤 其是事业单位组织绩效的评估还停留在“原始的手工业水平上”，缺乏系统的理 论指导，具有很大的盲目性、随意性，所采取的一些有限评估不是流于形式就是 由于突击运动式的大检查、大评比难以使组织绩效在不断评估反馈的基础上得到 持续改进。学术界对事业单位续效评估的研究也比较薄弱，只有一些零星的介绍， 有关事业单位绩效评估的内容只在事业单位改革的论著中提及，未做深入探讨。 目前还没有关于事业单位绩效评估的专著出版，相关论文也比较少，论文大多也 只是涉及评估的基本概念和理论框架，对绩效评估指标体系的设计等核心内容的 研究几乎是空白，可以说事业单位绩效评估是我国公共管理研究中的一个全新的 前沿领域。由此看来，无论是政界还是学界，对这一问题的研究还远远不够，因 而开展事业单位绩效评估的研究，对我国在全球化背景下改进事业单位管理方 式，转变事业单位管理理念，提高事业单位效率和提升事业单位管理能力和回应 力，都有重大的理论和现实意义。 论文试图构建我国事业单位绩效评估机制的框架体系，为我国事业单位绩效 评估走入科学化、规范化、制度化的轨道作些理论和实践探索。 二、国内外研究现状 ( 一) 国外研究现状 绩效评估技术的研究与应用在西方国家颇受重视，企业绩效评估早已有之， 以政府绩效评估为代表的公共部门的绩效评估，在2 0 世纪7 0 年代开始也蓬勃兴 起。国外对政府绩效评估的研究始于二战期间，其标志是克莱伦斯雷德和赫伯 特西蒙的市政工作衡量：行政管理评估标准的调查一书，大规模的公共部 门绩效评估始于7 0 年代初期。1 9 7 3 年，尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测 定方寨”，力图使公共部门绩效评估系统化、规范化、经常化。1 9 7 6 年，美国科 罗拉多州通过了“日落法”，规定各项政策到期都必须重新得到批准。否则就此 失败，这迫使政府部门定期对其政策的后果进行评估。 公共部门绩效评估在8 0 年代受到极大的重视，最为典型的当属英国。1 9 7 9 年，撒切尔政府开展了著名的“雷纳评审”，以拟订提高效率的具体方法和措施。 1 9 8 0 年，英国环境事务部率先建立了“部长管理信息系统”。它集目标管理和绩 效评估为一体，旨在向部长提供全面、规范化的信息。1 9 8 2 年，英国政府公布 了“财务管理新方案”，要求政府各部门树立浓厚的“绩效意识”。1 9 8 3 年，英 国卫生与社会保障部第一次提出了较为系统的绩效评估方案。在这一时期，政府 绩效评估的侧重点是经济和效率，争取投入产出比率的最大化。 进入9 0 年代，人民关注的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被提到 了重要地位，“效率优先”的口号被“质量优先”所取代。特别是美国克林顿政 府推动的“国家绩效评审”活动，声势浩大，成就显著。此时，政府绩效评估在 西方各国被普遍接受，其过程也更加规范化、系统化，在指标的确立和分析方法 的选择上。逐步呈现出定性转向定性与定量相结合、采取科学的数学分析方法等 趋势。 这里还需要特别说明的是，事业单位是中国特有的一种社会组织形式，而国 外与我国事业单位相对应的组织形式是非营利组织( n p o ) 或第三部门( n g o ) 。 目前，国外研究的相关成果有：美国学者里贾纳e 赫兹琳杰等著的非营利 组织管理，英国学者布莱恩沃特林著的绩效评估手册帮助你的团队获 得企业和员工希望的结果，美国著名公共行政学者马克霍哲先生发表在中 国行政管理杂志上的论文公共部门业绩评估与改善等。总的看来这些研究 成果对我国事业单位绩效评估机制的研究有一定借鉴意义，但毕竟国情不同，评 估的背景也有差别。因此我们在参考国外研究成果的时候还有一个去粗取精、去 伪存真的过程。 ( - - ) 国内研究现状 由于我国学界和政界把眼光主要投放在企业、政府体制改革上。对事业单位 2 的改革关注相对较少，所以专门研究事业单位绩效评估的成果不多，有代表性的 成果主要有吴江教授模式创新：事业单位改革的绩效评估一文，吴教授把事 业单位改革和绩效评估两个问题结合起来进行研究，主要是从宏观层面来谈事业 单位绩效评估的，分析了事业单位管理体制改革的出发点，强调改革中的基本取 向；应坚持扩大事业单位自主权与坚持政府监管职能并重，要改善事业单位的治 理结构，推行绩效管理和绩效评估。其他研究成果大多分别从事业单位改革和绩 效评估两个视角各自展开研究。 有关事业单位改革可供借鉴的学术成果有：专著类：成思危先生主编的中 国事业单位改革模式选择与分类指导，书中花了一节的篇幅介绍了国外部 分非营利机构的绩效评价，且提出了事业单位的绩效评估应制度化，但未加以深 入阐述。另有北大黄恒学教授的我国事业单位管理体制改革研究，该书主要 从事业单位管理体制的现状分析入手，提出了我国事业单位管理体制改革的目标 与方向，界定事业单位的职能范围，并分门别类的就我国科、教、文、卫、体几 种类型的主要事业单位提出了改革的方向和对策。论文类：刘建军的市场经济 条件下事业单位改革的构想、许振兰的事业单位改革的初步思考等，这些 文章都提出了事业单位改革的一个共同话题压缩编制，提高效率的问题，但 就如何减员增效并未作深入探讨。 有关绩效评估的研究成果有：专著类：武欣编著的绩效管理实务手册， 该书从系统的视角展现了绩效管理的全过程。即从绩效管理的基础性工作、绩效 指标设定、绩效计划、绩效实旌与管理、绩效评估到绩效反馈面谈和绩效改进计 划的各个环节的核心工作着眼来理解绩效评估。陈黎明主编的经理人必备 绩效考评一书强调了在绩效考评的实旖中，有两点至关重要：一是制度化建设， 二是注重绩效考评文化的培养。廖小青、何家汉著的员工绩效管理系统的设计 与实施一书主要是介绍一种员工绩效管理的系统，它是以全面质量管理的原则 作为理论指导，以p d c a 循环系统作为实旅方法建立的员工绩效管理系统。论 文类：黄曼行、时侠术的非营利组织的绩效评估一文主要从“平衡记分法” 的角度来衡最非盈利组织经营管理绩效的；连云的论政府经济职能实施绩效评 估体系的框架构建一文主要从两个层面来论述政府经济职能实施绩效评估体系 的框架构建的：一个是微观层面，主要评估政府经济职能实施的各具体机构及某 项具体经济政策的实施绩效；另一个层面是宏观层面，主要评估一国政府履行其 所有经济职能的总体绩效；马宝成的试论政府缋效评估的价值取向一文主要 从政治哲学的角度对政府绩效评估的价值取向作予系统分析，不是提出一些具体 的评估指标，而是着眼于支持这些具体评估指标的价值观念，寻求一种全面合理 的政府绩效评估的价值观念体系；杨红明的政府绩效评估的现状及在我国的发 展一文主要从借鉴西方先进经验的基础上，指出我国发展政府绩效评估的必要 性和可行性，为我国政府绩效评估的制度、机构、程序等方面的改进与完善提供 借鉴意义：张璋的政府绩效评估的元设计理论：两种模式及其批判一文中提 出了政府绩效评估的元设计的两种模式：理性设计模式和社会互动设计模式；陈 捷的绩效评估研究的新进展一文从管理心理学的角度探讨评估者认知加工过 程中的有关问题与评估的关系，指出目前绩效评估的研究设计和测量仍存在某些 不足，尤其是在组织情境中的研究尚待进一步加强。 三、研究方法 马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义，以及毛泽东思想和邓小平理论 是本文的根本研究方法和指导思想。此外本文的具体研究方法还包括： 1 规范研究和实证研究相结合，以规范研究的方法为主。目前我国关于事 业单位改革研究的文章不仅数量不多，而且也缺乏理论性、系统性。事业单位绩 效评估问题的研究一般都要涉及数学工具尤其是数学建模方面的内容，对大多文 科出身的政治学、行政学专业研究人员来说，这方面的技术问题较难解决，其直 接后果是导致为事业单位绩效评估提供理论指导的文章凤毛麟角。本文试图从理 论探讨的视角出发，通过阅读大量相关文献，揭示我国事业单位绩效评估机制的 不同模式及其背后的机理，从而构建一个适合中国国情的事业单位绩效评估机制 的体系。同时，辅之以实证研究的方法，深入有代表性的城市，对其事业单位的 业务主管部门、登记管理部门进行访谈，对典型事业单位进行个案剖析，并验证 文章的理论假设。此外，还可以召开若干小型工作坊( w o r k s h o p ) ，通过与相关 领域的专家、实务界人士的座谈，对所构建的事业单位绩效评估体系进行修正。 2 宏观、中观、微观三个层面相结合，侧重中观层面的研究方法。目前有 关中国事业单位体制改革的研究主要集中在：第一。从宏观层面探讨我国事业单 经体制改革的总体目标模式、战略步骤和相关政策：第二，从微观层面探讨我国 事业单位的人事制度、财务制度、经营运作等方面的具体改革措施。这些研究为 我国下一步事业单位的改革奠定了基础。但已有的研究存在的不足是缺乏中观层 面的研究。已有的研究或者从宏观上探讨了事业单位改革的总体思路，或者从微 观上探讨了事业单位内部的管理体制改革，但是有关事业单位的治理机制( 绩效 评估机制是其中重要的一块) 这一中观层面的研究相对不足，不够具体、深入。 本论文试图把这三个层面结合起来研究，重点关注中观层面的研究。 3 系统分析法。本文的主要写作且的是要构建介事业单位绩效评估体系 的框架，这首先必须建立在把整个事业单位绩效评估体系看作是一个系统的基础 上，评估体系的每个指标都是其中的分系统。系统分析法将是本文的重要研究方 法。 4 类比分析法。通过对西方国家及我国现有的有关企业、政府绩效评估体 4 系的类比分析，总结其绩效评估制度的经验和教训，从而得出对我国事业单位绩 效评估体系构建的启示。 四、主要概念、重点难点与创新之处 从主题和文章讨论的内容来看，本文有两个主要概念：事业单位、绩效评估。 要理解事业单位这一概念，首先须界定“事业”这个概念的内涵和外延。“事 业”是一个具有多种内涵的概念，而我们所要研究的“事业单位改革”中的所谓 “事业”仅是其中一种特指的涵义，一般认为中国传统事业单位内的所谓“事业” 是指“没有生产收入”、“所需经费由国库支出”的社会工作。所谓“事业单位”， 是特指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国家经费开支，不实行经济核算， 提供非物质生产和劳务服务的社会组织，主要包括科学、教育、文化、卫生、体 育等部门和单位，例如学校、医院、演艺团体、研究机构等等。 由于绩效评估的研究广泛地散见于管理学、组织行为学、人力资源管理中， 学者们视角不同，因此对绩效评估的界定大体有两类，一是从个人层面来界定绩 效评估。如，美国学者史密斯穆飞认为：“绩效评估是组织对雇员价值秩序的 决定”；而另一位美国学者朗格斯纳认为：“绩效评估是基于事实。有组织地、客 观地评价组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业 务状态和工作适应性的过程”；日本学者伊山吹太朗则认为：“绩效评估是对雇员 与职务有关的业绩、能力、业务态度、性格、业务适应性等诸方面进行评定与记 录的过程。”。 另一类侧重从组织层面来界定绩效评估，如，“绩效评估( p e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n t ) 指发展指标、收集资料以便描述、报告和分析绩效” ：“绩效评 估是一个适应于评价政府活动、增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术 语”。；“绩效评估指政府体系的产出产品在多大程度上满足社会公众的需要”o ： “绩效评估是政府决定是否以某一合理的成本提供一定质量产品的方式。” 本文试图将以上两个方面综合起来，即从个人和组织两方面来确定事业单位 绩效评估的主要内容和指标体系，以构建我国事业单位绩效评估机制框架体系。 这是本文的重点和难点。因为能否建立一个合理的评估机制的框架，其指标体系 和基本方法的确定与选择是否恰当，赢接关系到绩效评估机制的合理性与可行 成恩危中嗣事业单位改革模式选择与分类y a 导i m 民主与建设出版社。2 0 0 0 。第3 9 页。 以上转引自吴盈存企业职业管理与雇员发展f m 】经济管理出版杜。1 9 9 6 , 第2 5 0 页 e n g a g i n g c i t i z e n s i n a c h i e v i n g r e s u l t s t h a t m a t t e e a m o d e l f b f e j 证e t i v e 2 1 。c e n t u r y g o v e m m l c e b y p a u l e s p t e i n , l y l ew r a y , m w b a m a ：s h a l la n ds t u a r to r i f e l r e i n v e n t i n gg o v e r n m e n ts e r i e s ：p e a f o r u n m c em e a s u m n e n ta n db u d g e t i n g s h e l d o ns i l v e r m a r t ) , l u s , j u l y l 9 9 5 胡宁生中国政府形象战咯 m i 。中共中央竟技出版杜，1 9 9 8 ，第1 0 7 8 页 s e r v i n gt h e a l r w r i c 4 mp u b l i c ：b e s tp r a d i c e si np c r f b 口a m e e s u m r t n t , b e n c h r n a r k i n g s t u d yr e p o r t j u n e 1 9 9 7 5 性。 从已有的研究成果来看，对事业单位绩效评估的研究大多探讨其价值取向和 具体的评估指标，缺乏对绩效评估的框架与评估机制的研究，而对后者的研究正 是本文的创新之处，如评估的框架突破了传统的成本效益指标，吸纳了企业平衡 记分法的优点，提出了面向宗旨的战略、效率与效能、品质与顾客满意度和组织 能力等四维的评估框架。 6 第一章事业单位改革与事业单位绩效评估 随着中国社会经济和各项事业的不断发展，传统事业单位本身所固有的各种 弊端日益暴露出来，严重地阻碍着中国各项事业的健康发展。特别是自改革开放 以来，中国传统的计划经济体制发生了很大的变化，社会生产、分配、流通和消 费活动的商品化范围不断扩大，市场化程度逐步提高，而事业单位改革严重滞后， 越来越难以适应经济体制改革和社会发展的客观需要。尽管中国传统的事业单位 曾经发挥过重要的历史作用，但现在已经处于僵化状态，严重地束缚着社会生产 力的发展。因此，为适应建立社会市场经济体制的需要，就必须从根本上改革传 统的事业单位，建立与市场经济体制相适应的新型事业单位，从而进一步解放和 发展生产力。目前，中国事业单位改革已走到了从局部探索到整体推进、从逐步 改良到制度创新的关节点，孕育着实质性的突破。中国事业单位改革的目标应该 是实行政事分离和企事分离，在科学界定国家事业职能范围的基础上，将现有大 部分事业单位逐步推向市场，并建立新型的现代事业管理制度，提高事业单位运 行效率。提高效率的一个重要方面就是要进行事业单位绩效评估，所以解决事 业单位绩效评估机制问题己成为事业单位改革的重中之重。 一、事业单位绩效评估的必要性和可行性 ( 一) 我国开展事业单位绩效评估的必要性 第一、开展事业单位绩效评估是推进我国政治体制改革的重要环节。由于长 期受计划经济的影响。我国事业单位过去一直强调对社会经济生活进行管制的职 能，这就造成了事业单位机构臃肿，效率低下，腐败滋生。改革开放以来，我们 虽然已经沿着市场化的方向前进了很多，但还存在许多问题，比如社会的公平、 公正，行政管理中的民主机制等等，在进一步深化改革过程中，必须对事业单位 的投入产出、事业单位行为的效率、效果进行评价，确定问题所在，并接受人民 群众的监督，这也是民主政治的基本要求。同时，随着体制改革，事业单位职能 正在进行重大调整，许多社会经济事务，事业单位将由直接管理变为提供服务， 事业单位绩效评估以其评估结果为这种变革提供了理论上的支持和技术上的帮 助。所以说，事业单位绩效评估对于促进民主制度的建设，加快政治体制改革的 步伐具有重大意义。 第二、事业单位绩效评估有助于提高事业单位管理绩效。现代事业单位管理 的核心问题是提高绩效。要改进绩效，就必须首先了解目前的绩效水平怎么样。 如果不能测定绩效，就无法改善它。绩效评估对提高事业单位绩效的意义首先体 。成思危中国事业单位改革一模式选择与分类指导i k q 民主与建设出版社2 0 0 0 , 第4 9 页 7 现在计划辘；日能，事业单位绩效评估中的绩效指标有助于管理目标的分化。更 为重要的是：一阶段的绩效评估结果有助于确定下一阶段的指标，并依此合理 配置资源。i 的目标制定有助于提高事业单位的绩效。在行政工作走出计划而 进入实施阶舌，绩效评估为工作中的监督提供了信息支持。另外，在缺乏关于 效果的客j 5 9 ；科的情况下，资源配置大都是根据政治上的考虑做出来的：当领导 人在决定妒l 预算时，往往不知道把新增加的资金投向何处，以至于出现盲目地 花钱，但又、知道花的钱换来了什么的状况；当削减预算时，又不知道削减的是 “肌肉”巫皂“脂肪”。绩效评估是辨别成功还是失败的手段，它有助于摆脱由 于我们看7 见自己的目标而要加倍努力的窘境，有效避免了资源的浪费。总之， 事业单位纽效评估有助于在组织内部形成浓厚的绩效意识，从而把提高绩效的努 力贯穿于事业单位管理活动的各个环节。 第三、事业单位绩效评估有利于事业单位信誉和形象的提高。事业单位绩效 评估是事业单位向公众展示工作效果的机会，展示成果能赢得公众对事业单位的 支持。同时，展示事业单位绩效状况，能推动公众对事业单位的监督。事业单位 向公众提供2 共服务具有垄断性，公众无法选择，而绩效评估实际上是一种信息 活动，其特点垂评估过程的透明和信息的公开，把事业单位在各方面的表现情况 做出全面、丰；：兰的描述并公布于众，无疑有助于公众了解、监督和参与事业单位 的工作，这也是事业单位由“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径。另一方面， 事业单位绩效。平估并不只是展示成功，它也暴露事业单位的不足和失败，这并不 一定损害事业直位的信誉。相反，事业单位向公众公开所面临的困难和问题，并 展示其为提高续效所做的努力及其结果，有利于克服公众对事业单位的偏见，建 立和巩固对事虹单位的信任。 ( 二) 我国开展事业单位绩效评估的可行性 第一、民主化进程取得重大进步，事业单位改革的深入进行为事业单位绩效 评估的实施提供r 基本的政治环境。建立社会主义市场经济体制i g 标的确立，加 快了我国政治体制改革的步伐。近年来，我国的民主建设取得了很大成就，事业 单位绩效评估是民主政治的产物。同时事业单位正在进一步深化改革，对事业单 位进行绩效评估也是事业单位转换机制，建立廉洁、高效运作模式的必然结果。 第二、开展事业单位绩效评估的社会环境正在形成。首先，人民群众参与社 会事务管理的积极性日益增强。事业单位有义务向人民群众公开事业单位工作的 成果和效益。为了保证事业单位公布结果的真实准确，就必须经过专家或群众的 评估。社会公众对事业单位绩效评估感兴趣，是因为把它视为了解、参与、监督 事业单位工作的新途径。这一兴趣不仅体现在对事业单位绩效评估的支持上，还 体现在对事业单位绩效评估的亲自参与上。许多地方已经开始实行群众评议事业 单位的活动，有的甚至采取了对评议结果排在末位的事业单位的领导给予淘汰的 做法。通过公众对事业单位绩效评估的参与，一方面事业单位的职工可以根据评 估结果看到自己的工作成果，以及与其他人的差距，从而改进工作。另一方面， 事业单位的管理者可以将绩效评估视为对下层实施控制的有效手段。所以说，随 着政治改革的进一步深入，绩效观念将深入人心，这为开展事业单位绩效评估营 造了良好的社会环境。 第三、可以借鉴西方各国渐已成熟的第三部门绩效评估理论和实践。西方国 家第三部门绩效评估已有二十多年的发展历史，有些国家已经用立法形式明确了 绩效评估制度。它们在理论和实践上都取得了很大的成就。因此，我们可以拿来 加以研究，结合我国具体国情选择性的借鉴。同时应注意两点：其一、政治体制 对事业单位绩效评估理论建设及具体实施起着决定性作用，不能忽视我国与西方 国家在这一点上的不同。其二、西方国家重视实证研究，他们的理论往往建立在 案例分析、说明的基础上，并与相关的法律条文紧密结合。而我国的理论研究往 往是纯理论性的，讲求逻辑和条理，追求全面、透彻，事业单位绩效评估技术性、 操作性较强，所以需要我们在研究方法上吸收国外先进经验，并与我们的优势相 结合，取长补短。 第四、现代信息技术、分析技术、预测技术的发展为事业单位绩效评估提供 了技术支持。计算机技术的发展使事业单位绩效评估所需的大量数据资料的存 储、分析、快速查询得以实现，评估方法更为科学，增强了评估结果的真实性、 可靠性。同时节省了大量人力、物力、财力，提高了效率，减轻了事业单位的压 力。信息化使事业单位绩效评估的各种信息公开化、并产生资源共享的优势。 ( 三) 事业单位绩效评估的目标 事业单位评估的信息可用来作为人事计划、组织计划的依据。依据不同目的， 绩效评估可分为两大类。即判断型和发展型。 判断型的绩效评估主要强调过去的绩效，强调绩效评估的测量比较。判断型 的绩效评估经常用来作为控制职工行为过程的手段。如，受欢迎的行为会获得增 加工资、晋升、成为高层职务的培养发展对象等奖励；使人失望的行为结果会导 致减少工资、降职、调动甚至开除。判断型绩效评估同时为组织选拔程序和培养 项目提供了很有价值的反馈信息。 发展型的绩效评估主要目的在予利用评估信息为未来改进工作服务，强调改 进今后的工作绩效。发展型的绩效评估的信息用来决定培训和发展的机会，找出 排除障碍的办法，提出改进未来工作和绩效的方法以及使管理者与职工双方达成 期望的绩效协议。 绩效评估是目标设定、记录评估的过程。最高管理层拟订这个组织的大目标， 事业单位中所有部门则需制定可以促进整个组织目标实现的政策措施。每一个部 门都必须将组织和自己部门目标相结合作为职工绩效的明确目标。这一标准一旦 9 确定，实际绩效必须加以记录，并按时与所定标准比较。最后，对于实际绩效必 须采取行动与之既定标准相吻合。这个循环是一个四步骤的过程。如图所示： 确定改正 行姊才向 】 规定椅耻 依照标班 评诂晴鼓记录 2 记最蜻鼓 这四个步骤合起来即起到一种控制作用。绩效评估可用于检查，促进控制。 二、事业单位绩效评估中存在的问题 如何对职工的绩效进行考核，是事业单位管理者所面临的一个重大问题。绩 效考核，是人力资源管理的一个核心内容。很多事业单位“决策者、管理者很少 去关心结果，评估不使用或使用不足是件持续发生的憾事。”。即使有些事业单 位决策者、管理者对绩效评估工作已经产生了重视，但在绩效考核工作中仍然存 在一些误区。 ( 一) 对考核定位的模糊与偏差 考核的定位，是绩效考核的核心问题。所谓考核的定位问题，其实质就是通 过绩效考核要解决什么问题，绩效考核工作的管理目标是什么。考核的定位直接 影响到考核的实施，定位的不同必然带来实施方法上的差异。对绩效考核定位的 模糊主要表现在考核缺乏明确的目的上，仅仅是为了考核而进行考核，这样做的 结果通常是考核流于形式，考核结束后，考核的结果不能充分利用起来，耗费了 大量的时间和人力、物力，结果不了了之。考核定位的偏差主要体现在片面看待 考核的管理目标上，对考核目的的定位过于狭窄。例如，某事业单位考核的目的 主要是为了年底分奖金。 根据现代管理思想。考核的首要目的是对管理过程的一种控制，其核心的管 。e v c r tv c d u n g “p u b l i cp o l i c ya n dp r o g r a me v a l u a t i o n ”。t r a n s a c t i o np u b l i s h c a s , n e wb r u n s w i c ka n dl o n d o n ， 1 9 9 1 p 2 7 3 1 0 理目标是通过了解和考核职工的绩效以及组织的绩效，并通过结果的反馈实现职 工绩效的提升和事业单位管理的改善：其次，考核的结果还可以用于确定职工的 晋升、奖惩和各种利益的分配。很多事业单位都将考核定位于确定利益分配的依 据和工具，这确实会对职工带来一定的激励，但势必使得考核在职工心目中的形 象是一种负面的消极形象，从而产生心理上的压力。这是对考核形象的一种扭曲。 必须将考核作为完整的绩效管理中的一个环节来看待，才能对考核进行正确的定 位。 完整的绩效管理过程包括绩效目标的确定、绩效的产生、绩效的考核、绩效 的提升与新的绩效目标的确定，构成一个循环。因此，绩效考核首先是为了绩效 的提升。 考核的定位问题是核心问题，直接影响到考核盼其他方面。因此，关于考核 的其他误区很大程度上都与这个问题有关。 ( 二) 绩效指标的确定缺乏科学性 选择和确定什么样的绩效指标是考核中一个重要的、同时也是比较难于解决 的问题。许多事业单位所采用的绩效指标通常一方面是经营指标的完成情况，另 一方面是工作态度、思想觉悟等一系列因素。能够从这样两方面去考虑是很好的， 但是对于科学确定绩效考核的指标体系以及如何使考核的指标具有可操作性，许 多事业单位是考虑得不很周到的。 一般来说，职工的绩效中可评价的指标一部分应该是与其工作产出直接相关 的，也就是直接对其工作结果的评价，国外有的管理学家将这部分绩效称为任务 绩效：另一部分绩效指标是对工作结果造成影响的因素，但并不是以结果的形式 表现出来的，一般为工作过程中的一些表现，通常被称为是周边绩效。对任务绩 效的评价通常可以用质量、数量、对效、成本、他人的反应等指标来进行评价， 对周边绩效的评价通常采用行为性的描述来迸行评价。这样就使得绩效考核的指 标形成了一套体系，同时也可以操作化评价。但在事业单位的绩效指标设计中， 常犯的错误是：在任务绩效方面仅仅从经营指标去衡量，过于单一化，很多指标 没有囊括进去，因为对很多工作来说不是仅仅只关注经营的指标就可以的。而在 周边绩效中，所采用的评价指标多为评价性的描述，而不是行为性的描述，评价 时多依赖评价者的主观感觉，缺乏客观性，如果采用行为性的描述，则可以进行 客观的评价。 ( 三) 考核周期的设置不尽合理 所谓考核