（行政管理专业论文）从公共政策执行视角看《物权法》实施的状况.pdf

内容摘要 物权法的颁布是“中国民法典诞生的关键一步，回顾物权法的立 法过程，可谓异常艰辛。从萌生立法构想，到瓜熟蒂落，辗转1 3 载，经历7 次 审议，其间的调查研究、座谈讨论、征求意见、收集民意、激烈争论、修改补充， 在中国立法历上可谓前所未有。对中国的法治社会建设和公民的基本权利保障来 讲，物权法的制定是一个良好开端，物权法的制定决不是过程的终结，而 仅仅是立法目标体系建设的开始。本文在对物权法和公共政策的基本认识的 基础上，提出了物权法在公共政策执行层面上的梗阻，并进而探讨了具体的 消解措施。 本文认为，法律的执行离不开公共政策的辅助执行，公共政策是法律的内在 构成要素。公共政策执行能有效弥补物权法在实施中局限性，同时也能很好 的平衡法律权利本位和政策权力本位的矛盾。在当前，物权法在政策执行层 面上的梗阻的主要包括实施准备阶段的梗阻、具体执行阶段的梗阻和信息反馈阶 段的梗阻，产生这些梗阻的原因既有政策实施的主体因素，也有政策本身的因素， 还有政策配置机制因素、政策执行监督因素等。如何积极有效的消解这些梗阻， 更好的落实物权法，本文提出了以下几点解决措施：第一，完善和健全配套 的相关法律制度；第二，完善政策执行系统的运行机制；第三，构建政策执行参 与机制；第四，改善政策执行系统的环境；第五，确保政策执行权的相对集中。 关键词：物权法；公共政策；公共政策执行 a b s t r a c t “p r o p e r t yl a w w a sak e ys t e po fc h i n a sc i v i lc o d e ，r e c a l l i n gt h e ”p r o p e r t y r i g h t s ”o ft h el e g i s l a t i v ep r o c e s s ，i se x t r e m e l yd i f f i c u l t f r o mt h ei n v e s t i g a t i o na n d s t u d y , d i s c u s s i o nf o r u mt os o l i c i to p i n i o n sa n dc o l l e c tp u b l i co p i n i o na n dh e a t e d d e b a t e ，m o d i f ya d d e dt h a tc h i n a sl e g i s l a t i o no nt h ec a l e n d a ri su n p r e c e d e n t e d t o c h i n a sb u i l d i n go ft h er u l eo fl a wa n dp r o t e c tt h eb a s i cr i g h t so fc i t i z e n s ，”p r o p e r t y l a w ”i st h ef o r m u l a t i o no fag o o ds t a r t , ”p r o p e r t yr i g h t s ”o ft h ed e v e l o p m e n tp r o c e s s i sn o tt h ee n d ，b u tm e r e l yl e g i s l a t i v eg o a lo ft h es t a r to fc o n s t r u c t i o no fas y s t e m i n t h i sp a p e r ，o nt h eb a s i so ft h e ”p r o p e r t yr i g h t s ”a n dt h eb a s i ck n o w l e d g eo fp u b l i c p o l i c y ，p o i n tt h e ”p r o p e r t yr i g h t s ”i nt h ei m p l e m e n t a t i o no fp u b l i cp o l i c ya tt h el e v e l o fo b s t r u c t i o n , a n dt h u st h e r e s o l u t i o no fs p e c i f i cm e a s u r e s 1 a we n f o r c e m e n tc a l ln o tb es e p a r a t e df r o mt h es u p p o r tt h ei m p l e m e n t a t i o no f p u b l i cp o l i c y ，p u b l i cp o l i c yi st h ei n h e r e n tl e g a le l e m e n t s t h ei m p l e m e n t a t i o no f e f f e c t i v ep u b l i cp o l i c yc a nm a k eu pf o rt h e ”p r o p e r t yr i g h t s ”i nt h ei m p l e m e n t a t i o no f l i m i t a t i o n s ，b u ta l s oc a nb eav e r yg o o db a l a n c eb e t w e e nl e g a lr i g h t sa n dp o l i c y - b a s e d p o w e r - b a s e dc o n f l i c t s a tp r e s e n t ，”p r o p e r t yl a w ”i np o l i c yi m p l e m e n t a t i o na tt h e l e v e lo fo b s t r u c t i o n ，i n c l u d i n gt h em a i ns t a g eo fp r e p a r a t i o n sf o rt h ei m p l e m e n t a t i o n o ft h eo b s t r u c t i o n , o b s t r u c t i o no ft h ei m p l e m e n t a t i o np h a s ea n dt h ef e e d b a c kp h a s eo f t h eo b s t r u c t i o n ，t h eo b s t r u c t i o no ft h e s er e a s o n sf o rt h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c y t h e m eo fb o t hf a c t o r s ，b u ta l s ot h ep o l i c yi t s e l f , t h e r ea r em e c h a n i s m sf o rp o l i c y c o n f i g u r a t i o n , m o n i t o r i n gf a c t o r ss u c ha sp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n h o wa c t i v ea n d e f f e c t i v er e s o l u t i o no ft h e s eo b s t r u c t i o n ，b e t t e ri m p l e m e n tt h e ”p r o p e r t yr i g h t s ”，t h e p a p e rp r o p o s e d t h e f o l l o w i n gs o l u t i o n s ：f i r s t ，i m p r o v ea n dp e r f e c t t h el e g a l s y s t e m t h es e c o n d ，i m p r o v et h es y s t e mo fp o l i c yi m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m ；s e c t i o n t h i r d ，b u i l dp a r t i c i p a t i o ni np o l i c yi m p l e m e n t a t i o nm e c h a n i s m s ；f o u r t h ，t oi m p r o v e t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h ep o l i c ye n v i r o n m e n t ；f i f t h ，t h ei m p l e m e n t a t i o no fp o l i c i e st o e n s u r et h a tt h er e l a t i v ec o n c e n t r a t i o no fp o w e r k e y w o r d s ：p r o p e r t yl a w ；p u b l i cp o l i c y ；i m p l e m e n t a t i o no f p u b l i cp o l i c y 湖北大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 论文作者签名：凄) f k 望 日期： 6 学年歹月劭日 学位论文使用授权说明 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即： 按照学校要求提交学位论文的印刷本和电子版本；学校有权保存学位论文的印 刷本和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以允许采用影印、缩印、数字 化或其它复制手段保存学位论文；在不以赢利为目的的前提下，学校可以公开学位 论文的部分或全部内容。( 保密论文在解密后遵守此规定) 作者签名亥北埋 指导教师签名：z 卸厶 日期：p 孑j 彩 日期：b 乎6 、乙 引言 引言 改革开放2 0 年以来，我国社会经济迅速发展，人民群众普遍要求保护他们 通过辛勤劳动积累的合法私有财产。物权法就是我国社会主义市场经济体制 建立和发展过程中急需推出的一部保护我国民事主体财产权益的重要民事法律。 1 9 9 3 年，我国正式开始了物权法起草工作，这部历时1 3 年制定的法律草案 历经九届全国人大常委会、十届人大及其常委会七次审议，创造了全国立法史上 单部法律草案的审议次数之最。期间，全国人大常委会还通过了向社会全国公布 草案，举行大型座谈会和论证会等方式，广泛听取各方面的意见，并对此进行了 多方面的修改，终于在2 0 0 7 年3 月1 6 号通过，自2 0 0 7 年1 0 月1 日起施行。物 权法是民法的重要组成部分，它是调整人对于物支配关系的法律规范的总和。 中共中央总书记胡锦涛强调，要求全社会深入宣传制定和实施物权法的重要性和 必要性，深入宣传物权法的立法主旨、基本内容和各项规定，为实施物权法营造 良好的舆论氛围。物权法的实施是推动形成中国特色社会主义法律体系的重要步 骤，是贯彻依法治国基本方略，建设社会主义法制国家的重要举措。它的实施有 利于维护国家的基本经济制度，有利于维护社会主义市场经济秩序，有利于定分 止争，促进经济发展。概言之，物权法的制定和实施具有重大的现实意义。 如何切实有效的实施物权法、贯彻物权法的立法精神、执行物权 法的法律条文，是一个急需解决的问题，本文从公共政策执行的视角出发，结 合当前社会生活中物权法实施的现状，探讨了物权法在公共政策执行层 面上产生梗阻的原因，通过分析公共政策和法律的关系，对中国公共政策执行现 状进行深入分析，并在此基础上对其经验加以总结、对其未来提高中国公共政策 的执行能力进行探索，全面、系统提出了消解这些梗阻的具体措施，通过提高政 策执行效率和效果，切实有效的保障物权法的实施。 湖北大学硕士学位论文 一、物权法及公共政策执行的基本认识 ( 一) 物权法的述评 1 、物权法的内容简介 物权法实质上就是一部“财产法 ，主要包括财产所有权的归属和财产 的利用。同时，物权法和合同法一起构成了民法的主要内容。物权法 对市场主体的财产进行平等保护，确认物的归属，保护物的利用。在市场经济发 展中有着无可取代的地位。物权法共分五个部分。第一部分，规定物权法的 总则，就是物权法的一般性问题，对物权法的基本问题做出基础性的规定： 一是物权法的基本原则，二是物权变动规则，三是物权请求权。这里的核心问题 是物权变动规则问题。第二部分，规定的是所有权，对所有权问题做出具体规定。 这一部分主要解决的是财产的归属问题，当然也有利用的问题。按照物权法的规 定，包含了三种所有权，然后规定建筑物区分所有权、相邻关系和共有，最后规 定所有权取得的特别规定，其中规定了善意取得等制度。第三部分，就是用益物 权，这一部分主要规定的是财产的利用问题，是合法利用他人的财产创造财富， 即在他人所有的财产上，设立财产用益的权利。规定的用益物权是：土地承包经 营权，建设用地使用权，宅基地使用权，地役权。第四部分，规定的是担保物权。 担保物权也是财产的利用问题，但是与用益物权相比较，利用的方式不同，方法 也不同，主要是利用财产对债权进行担保。这一部分规定的基本内容是抵押权、 质权、留置权。专第五部分，也是最后的部分，就是占有问题，对占有这种事实 状态做出法律规定。 2 、物权法的实施背景 1 9 9 9 年合同法颁布后，在当年的四月份就正式成立了一个民法典起草 小组。在这个过程中首先解决的是物权法的起草问题。2 0 0 2 年1 1 月，中国 共产党第十六次全国代表大会提出，要“完善保护私人财产的法律制度”。一月 之后，九届全国人大常委会对物权法草案进行了初次审议。物权法是确认财产、 利用财产和保护财产的基本法律，是调整财产关系的重要法律。法律专家评价说， 2 一、物权法及公共政策执行的基本认识 制定物权法主要目的就是“构建完善的私有财产保护法律制度，依法保护私有财 产，促使一切创造社会财富的源泉充分涌流 。2 0 0 4 年3 月，十届全国人大二 次会议通过宪法修正案，增加了“公民的合法的私有财产不受侵犯”这一突破性 规定，使私有财产权上升为宪法权利。“私产入宪 被认为是物权法制定过程中 重要事件。随后，十届全国人大常委会先后对物权法草案进行了二审、三审、四 审。2 0 0 5 年1 0 月，草案四次审议稿进一步强调要将维护公有制为主体、多种所 有制经济共同发展的国家基本经济制度作为立法目的和基本原则，同时又强调对 国家、集体和私有财产平等保护。2 0 0 6 年8 月，物权法草案五次审议稿专门增 加条款，明确了对国家财产、集体财产和私有财产平等保护的原则。2 0 0 6 年1 0 月，草案六审稿把维护国家基本经济制度作为物权法的立法目的，把有关基本经 济制度的规定作为基本原则写入总则，使草案关于坚持和完善社会主义基本经济 制度的规定更加准确体现了对基本经济制度的坚持和维护和对正确的政治方向 的坚持和把握。物权法经过1 3 年酝酿，八次审议，最后与2 0 0 7 年3 月1 6 日诞生。物权法的诞生体现了我国社会主义国家人民的根本利益。也是我国国家 机关履行组织和领导社会主义民主法制建设，实施依法治国方略的体现。 3 、物权法的价值功能 第一，制定和实施物权法是实行社会主义市场经济体制的必然要求。市 场交易的实质，是不同的财产所有权人相互交换其财产所有权。从市场参加者来 说，其参加市场交易的前提，是拥有财产所有权；参加市场交易的结果，是获得 财产所有权。完善的所有权制度和完善的合同制度，是实行市场经济体制的必要 条件。物权法的制定和实施，对于进一步改革开放和发展社会主义市场经济具有 重大而深远的意义。 第二，物权法是保护公民私有财产的基本法律。经过近3 0 年的改革发 展，我国社会经济状况已经发生了很大的变化。公有制为主体、多种所有制经济 共同发展是我国社会主义初级阶段的基本经济制度。实行社会主义市场经济体 制，要求公有制经济与非公有制经济在法律地位上平等，并获得平等的法律保护。 因此，应当完善保护私有财产的法律制度，公民合法取得的财产应当得到与国家 财产和集体财产同等的法律保护。 湖北大学硕士学位论文 第三，制定和实施物权法有助于推进依法行政。物权法第二条第三款规 定，“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利， 包括所有权、用益物权和担保物权。”所谓“排他的权利 ，是指物权具有“排 他性 ，具有“排除他人干涉的效力 。物权的“排他性 ，不仅排除一般人的 干涉，而且“排除国家的干涉”。物权的这种排他性，不是物权的自然属性，而 是法律的强行规定，并且用刑事责任、侵权责任予以维护。因为物权具有排他性， 公法上才有搜查证制度，证据法上才有违法行为取得的证据不具有证据效力的规 则。物权的排他性不仅在民法上具有重大意义，而且在刑法、程序法上也具有重 大意义。 ( 二) 公共政策执行的内涵界定 1 、公共政策执行的概念 公共政策执行就是指公共政策执行者( 主要是指政府) 将政策观念形态的内 容转化为实现效果，从而实现公共政策目标的过程。政策执行是公共政策逻辑过 程的重要环节，是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。正确的政策方案要变 成现实，则有赖于有效的执行，如果执行不力，再好的政策方案也只能是一纸空 文，政策目标也实现不了。在我国的公共政策执行实践中，执行难的问题十分突 出，要突破这一瓶颈，要挖掘政策执行的内在逻辑，把握住政策执行系统要素间 的相互作用、相互联系运行的规律，通过对政策管理方式、管理手段、管理技术、 运行过程等方面的改造革新，塑造出科学的公共政策执行机制，从而推动政策的 有效执行，以实现公共政策目标。 2 、影响公共政策执行的主要因素 政策执行是政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，以实施、 服务和宣传等行动方式将政策观念形态的内容转化为现实的效果，从而使既定的 政策目标得以实现的动态过程。任何一项政策方案，无论制定得多么科学完美， 在付诸实施之前，也仅仅是图纸而已，难以摆脱政策本身所固有的预测性特点。 政策执行通过解释、宣传、试验、实施、协调与监控等方式，将政策方案的形态 内容转化为现实效果，从而实现既定的效能。所以公共政策执行过程是公共政策 4 一、物权法及公共政策执行的基本认识 制定过程的延续，是达到公共政策预期目标、解决实际问题的关键。影响公共政 策执行的主要因素包括以下几点： ( 1 ) 执行主体 公共政策执行是一种典型的组织行为，需要依托一个坚强有力、行动高效的 组织体系。组织的框架结构、运作机制、人员素质和组织文化都会影响到执行的 效果。一般来说，组织层级越多、幅度越大，指令和信息传递越容易出现阻滞和 失真；运作机制缺乏科学性会增加工作内耗，降低执行效率；人员素质低下会直 接影响到执行的责任心和创造性；墨守陈规、拖拉推诿、形式主义等不良组织文 化更是导致政策执行失败的重要原因。 ( 2 ) 目标群体 目标群体是指公共政策执行过程中直接受到影响的公众对象。由于公共政策 本质上是一种社会利益的“调控器，它总要表现为对特定对象的利益进行确认、 分配或调整，对其行为进行指导、制约或改变。因此，公共政策的执行能否达到 预期的效果，不是公共政策制定者一厢情愿的事情，也不是公共政策执行者完全 能够决定的，它还与公共政策目标群体对待政策的态度密切相关。一般而言，目 标群体对政策的认同度越高，政策执行的阻力就越小。 ( 3 ) 执行方式 执行方式是公共政策成功实施的方法和手段，主要有行政、经济、法律和思 想教育等执行方式。行政方式主要采用命令、指示等手段开展执行活动，具有约 束力强、快速灵活等特点，但不利于调动下级执行机构的积极性和创造性，且容 易造成“一刀切现象。经济方式克服了行政方式的缺点，但存在“市场失灵” 现象。法律方式规范性、稳定性强，但对法制体系的完备性要求较高。思想教育 方式通过思想工作推动政策的执行，成本低、效果持久，但作用发挥缓慢，并且 对争议较大和亟待解决的政策问题缺乏效力。四种方式各有利弊，应针对具体情 况灵活运用。 ( 4 ) 政策制定 政策制定是公共政策运行过程的首要环节。政策制定主体的权威性，政策制 定程序的合法性，公共政策方案的科学性、合理性和可操作性，政策制定的连续 性和稳定性等，都将对后续的政策执行环节产生显著影响。政策制定主体的权威 5 湖北大学硕士学位论文 性越高，政策本身就越容易得到目标群体的态度认同。政策制定的“程序合法 则是依法行政的基本要求，也是确保公共政策科学合理的重要保障。政策方案的 科学性、合理性和可操作性，是衡量政策质量的三大指标。政策制定具有连续性 和稳定性则有利于维护政策权威，确保其有效执行。 ( 5 ) 政策资源 政策资源是指保障政策有效执行所必需的各类资源条件，通常包括人财物资 源、信息资源、权威资源和管理资源。人是执行行为的载体，是执行过程中最活 跃的因素。财力物力资源是保障政策执行的经济技术条件，充足的财力物力资源 有利于执行要素的优化组合。信息是政策系统与环境之间以及系统内部沟通联系 的重要纽带，能够减少政策执行的不确定性，提高政策实施方案的针对性和适应 性。权威资源是指获取资源、实施指挥、采取行动的权力来源，是政策执行的基 础。政府诚信水平决定着社会对政府的信任程度，在建设服务型、责任型、法治 型政府过程中发挥着越来越显著的作用。 ( 6 ) 执行环境 任何一项公共政策的执行都无一例外地要与其他社会因素发生相互作用，受 到一定社会环境的影响。公共政策试图解决的问题来源于社会，公共政策针对的 目标群体是社会成员，公共政策的执行主体也处在一定的社会关系之中，因此， 适宜的社会环境无疑有助于公共政策的顺利执行。影响政策执行的社会环境因素 主要包括政治、经济、文化、社会等四个方面，分别从不同的角度对公共政策执 行活动产生影响。 6 二、公共政策执行与物权法的互动关系 二、公共政策执行与物权法的互动关系 ( 一) 公共政策与法律的关系分析 公共政策与法律皆为有关公共事务管理的规范与准则，公共性是二者共同 的基本属性。公共政策顾名思义即为“公共”而制定的政策，“公共性是公共政 策运行的出发点和归宿，是评判一切公共政策的基准性价值，成为公共政策分析 的基本理念和核心精神。，【1 】而管理社会公共事务、维持公共生活基本秩序同时 也是法律的重要职能之一，“法律的公共功能，是法律基于其社会性或共同性， 而对社会公共事务所具有的管理能力，即法律调整社会公共事务、执行社会职能 的作用能力。，【2 j 1 、法律的实施需要公共政策的辅助执行 法律的有效实施离不开公共政策的辅助执行，这种观点以美国政治学者和政 策学家哈罗德拉斯韦尔和国际法学家m s 麦克道格尔为主要代表。这是一 种用政策的观点和方法来研究法律现象的思想倾向，是一种法学研究的方向和方 法，拉斯韦尔和麦克道格尔公开宣称：“寻求用一种真实的语言来阐明问题，也 就是用规划卿分配特定价值的语言，用所要求的价值的综合画面和规划与分配价 值的实践活动，把社会期望和社会成就之间的距离减至最小。”而所谓价值，就 是人们所期望的，能满足人们需要的各种事物。拉斯韦尔和麦克道格尔认为，法 律是权威性决定的制定者的政策，法律政策所要规划和分配的价值体系包括；( 1 ) 权力；( 2 ) 启蒙；( 3 ) 财富；( 4 ) 福利；( 5 ) 技能；( 6 ) 情爱；( 7 ) 尊重；( 8 ) 正直。民主的最高价值是人的尊严和价值，法的目的在于使人们尽可能广泛地分 享价值，最终目的是建立这样一个世界共同体：民主地分配价值、最大限度地利 用自然资源和维护人类尊严，并使之成为社会政策的主要目标。由于社会目标不 断地修改，权威性决定也常常是对于社会过程中突发事件的反映，它受到这一过 程中许多不同事件的影响，也总是影响着未来社会的轮廓以及在这一过程中价值 的分配，因而拉斯韦尔和麦克道格尔非常强调法官在司法过程中的创造性和政策 、 思考。“法规在具体案件中的每一种运用，事实上都要求进行政策选择。 他们 甚至认为。“当今人类的紧迫需要是把法律作为一种政策工具予以有意识的、从 7 湖北大学硕士学位论文 容、谨慎的运用。 2 、公共政策是法律的内在构成要素 对政策的法学研究，主要以美国学者德沃金、格雷、博登海默等为数众多的 法学家为代表。表面看来，这派学者与拉斯韦尔、麦克道格尔的法律政策学研究 极为相似，也基本上认同拉斯韦尔提出的法律政策学是“政策定向的法哲学 这 一观点，而实际上最多只是殊途同归。也就是说，与拉斯韦尔和麦克道格尔从政 策学视角研究法律不同，这派学者侧重于从传统法学的内部视角来研究对法律影 响日益深广的公共政策，并把公共政策内置于法律之中，把政策看作是法律的一 个重要组成部分。如德国学者赫克、美国学者德沃金等。赫克认为，法律规范仅 仅是立法者解决利益冲突而制定的原则或准则。其中包括当局的政策。在德沃金 看来，法律不仅仅是规则，还包括非规则的其它标准，即原则和政策；任何复杂 的立法案，都既需要原则也需要政策两方面的考虑，尤其是在处理疑难案件时， 往往不是规则而是原则和政策在起作用。他因此提出了法律的“规则一原则一政 策 构成模式。与赫克、德沃金等人立足点基本一致而价值取向截然不同的是西 方马克思主义法学家和批判法学派。西方马克思主义法学家普兰查斯指出：当代 西方国家的活动和政策经常不依照法律，常常违反自己制定的法律，甚至背道而 驰，法律完全变成了国家( 也就是统治阶级) 政策的工具。在现代社会的法律 一书中，批判法学派的代表人物之一昂格尔也指出：西方福利国家目前正处于一 个政策导向的法律推理的时代；以政策为本位的法律推理和以实质正义为名的审 判中的自由裁量的发展，把法律轻率地拖进引人注目的特殊的利益平衡之中，拖 进提供一些完全避开了特定法律理论限制的一般性政策评判，从而造成了对传统 的法律普遍性和自治性概念的冲击。 ( 二) 公共政策执行对物权法实施的作用 1 、公共政策执行能有效弥补物权法在实施中的局限 法律至上是法治社会的首要特征，但是法律却并非万能而是有限的。“所谓 法律的局限性，指法律基于其防范人性弱点工具的特质在取得其积极价值之同时 不可避免地要付出的代价，是法律由于其技术上的特点不能完善地实现其目的的 8 二、公共政策执行与物权法的互动关系 情况。”【3 】古希腊思想家柏拉图、亚里士多德等都曾对法律的局限性问题有过精 辟的论述。概括而言，法律的局限主要表现在以下六个方面：一是法律具有天生 保守的倾向和难以应变的弊端；二是法律无法全面涵盖和适应已经存在或即将发 生的社会现象；三是法律语言的拙劣导致自由裁量范围的扩大化；四是法律总是 存在从管理走向强制、从控制走向压制的潜在危险；五是法律执行的成本问题； 六是法律的实现总要受制于一定的外部条件。“当代中国经历从2 0 世纪5 0 年代 的法律蒙昧阶段，到六七十年代的法律虚无阶段。直到8 0 年代的法律工具阶段， 如今法律万能的神话又自9 0 年代起在中国流行，并有在2 1 世纪泛滥的迹象。”【4 】 崇尚法治并不等于惟法是治，法治传统的缺乏使得中国在法治建设中极易走向泛 法治主义。泛法治主义“无限夸大法治的作用，无视法律自身的缺陷而引起的法 治局限性，其隐含观念为法律万能化。”它掩盖法治缺陷以及法律局限性， 违背法律信仰的本质，并视法律为纯粹的治理工具从而忽视法治的追求目标【5 】。 立法是法治的起点，也是泛法治主义泛滥的源头。政策法律化的实质就是立法， 由于受泛法治主义影响，它很容易走向过度化的极端。既然法律存在着其局限性， 就不能将所有的政策都法律化。在政策法律化的进程中，应当合理区分政策和法 律的界限，给政策留出应有的存在空间。法律是法治社会主要的却非唯一的治理 手段，法律的局限性需要依靠其他的治理手段予以补足，这其中当然也包括了公 共政策。公共政策与法律虽有着诸多相似之处，但政策在指导性、号召性、教育 性、灵活性、临时性、具体性以及非规范性等方面明显优于法律，从而可在某种 程度上充分弥补法律的不足。 2 、公共政策执行对物权法实施的影响 权利和权力( 其典型的外在表现形式分别是法律和政策) 的关系问题上，法 学和政策科学各执一端，从而难以深入地认识它们各自的功能和地位，难以准确 地把握和处理法律和政策之间复杂、微妙的关系，且在很大程度上人为地导致了 两者的对峙与紧张。由于前者以权利为本位，后者以权力为本位，因而这两重视 角的价值取向在许多情况下往往是不一致的，有时甚至是相互冲突的。从权利本 位的视角出发，政策的实施依附于；而从权力本位的视角出发，法律则成了实施 政策必须跨越的阻碍。如果在法律( 权利) 和政策( 权力) 两极对立中执其一端， 9 湖北大学硕士学位论文 是无法调和其矛盾的。一方面，从行政管理或决策者的单一视角来审视政策现象 和政策过程，构筑政策科学的理论体系，只见行政权，忽视公民权。另一方面， 由于偏重于权利视角，致使传统法学研究对权力及众多与权力紧密相关的法律现 象视而不见。公共政策执行则为这种矛盾提供了一个缓冲，构成平衡权利与权力、 法律与政策的基点。在法治社会中，法律是制度性和普遍性规范，政策是工具性 和特殊性规范。作为制度性和普遍性规范的法律当然要求是相对稳定、一视同仁 的，而作为工具性和特殊性规范的政策则可以是相当灵活、并有所偏重的。以灵 活性见长的政策当然不是无所作为的，但它只是在不违背法治精神的前提下，对 社会生活中某些处于不利状态的特殊群体或事项作倾斜性照顾。从这个意义上 说，政策的合法性是法治社会中不可逾越的门槛。法治不仅是法律的准绳，更是 政策的限制。 1 0 三、物权法实施的梗阻及其原因分析 三、物权法实施的梗阻及其原因分析 ( 一) 物权法在政策执行层面上的梗阻的主要表现 物权法的实施，离不开相关公共政策的配合与辅助执行。公共政策执行 是一个整体的过程，这个过程主要包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准 备、政策实验、全面实施、协调与监控等环节。政策主体的行为、政策问题的特 性、政策本身的因素、政策资源、政策环境、政策对象的接受认可程度等因素都 会对政策的执行产生影响，也直接决定着物权法实施的成效。在诸多因素中， 政策执行主体在政策执行过程中发挥着十分重要的作用。政策执行主体如果采取 积极的态度、采用了科学合理有效的执行手段和方法，就会大大促进政策的执行。 提高政策执行的效果；反之，如果政策执行主体对政策持消极抵制态度，或是采 取了错误无效的政策执行手段，则会大大削弱政策执行的效果，造成政策执行的 “阻滞”。这里的政策执行“阻滞”就是指在公共政策执行的过程中，政策执行 主体出于自身利益的考虑，或是由于自身理论水平低下和政策执行能力水平的不 足等原因而导致的消极、被动、低效的执行政策，甚至是干扰、阻挠政策的有效 实施的现象。在我国的政策执行过程中，政策执行“阻滞 主要有以下表现： 1 、实施准备阶段的梗阻 ( 1 ) 缺乏配套的制度保障和物资保障。政策资源主要有经费、人力资源、 信息资源以及权威资源。必要的经费是政策执行的物质基础，在我国处于政治、 经济、文化欠发达的社会转型时期，执行经费的缺乏始终是阻碍公共政策执行的 重要因素。至于人力资源的问题，在我国，虽然行政机关人员臃肿的现象十分的 严重，但是优秀高素质的公务员却是缺乏；畅通的信息渠道和信息来源是政策有 效执行的必要条件。由于我国政府机构的设置不合理，运转不规范、不协调等问 题，加上政府机关办公设备不同程度的落后、陈旧，政策执行者的信息渠道不畅 通，信息来源匮乏的现象在一些地方，尤其是经济不发达地区存在。这就使得政 策执行者无法制定出切实可行的行动计划，也无法对政策执行过程实施必要的控 制，从而造成政策执行中的失误或困难。权威是政策执行的根本保证，然而，伴 随我国政治、经济体制改革，地方政府权力一定程度上获得扩张，经济利益主体 湖北大学硕士学位论文 多元化日益明显。在此情况下，中央政府的权威受到影响，国家政策的权威性也 就随之削弱。当前，我国政策执行过程中广泛存在着的“有令不行，有禁不止 的现象，缺乏配套的制度保障和物资保障是十分重要的影响因素。 ( 2 ) 执行计划的灵活性、适应性不足，执行主体对相关的法律、政策理解 存在偏差。一个执行计划的好与坏直接决定着法律能否得到有效实施，自物权 法在三月份颁布以来，相关部门一直没有出台关于物权法实施的具体举措， 也没有制定具有灵活性和适应性的详细执行计划，更多的是停留在一些比较粗线 条的口号和标题上。物权法是由所有权、抵押权、质押权、留置权构成的完 整法律体系。民法通则、合同法、土地管理法等等的法律、法规、政策 与物权法都有着非常密切的联系，共同组成我国现代民法的法律体系。执行 主体在物权法的实施过程中往往忽视了对与之相关的其他民事法律规范和政 策，造成了以偏概全和其它片面性的误解，违背物权法的真正的立法本意。 2 、具体执行阶段的梗阻 ( 1 ) 宣传的途径有限 公共政策执行是公共政策信息的流转过程，即包括公共政策执行内部信息的 传播与供给，也包括公共政策系统与环境的输入与输出。物权法在政策信息 层面上的宣传不当、不力、过度和信息传播渠道的单一、阻塞、变异导致了信息 资源的大量流失，使得物权法的相关信息传播灵敏度低。要取得理想的政策 效果，首先必须使公共政策的目标群体认同该政策，而这主要依赖于政府的传播 机制。只有做好政策宣传，才能使人们了解政策的内容和意义，积极地配合政策 的实施。而目前，我国政府在公共政策的传播上，由于传播渠道不通畅，缺乏一 定的信息反馈，使公共政策在宣传过程中受阻、歪曲，严重影响公共政策的有效 执行。另外，由于缺乏科学化、民主化的执行体系，机构重叠、权责不分，公共 政策在执行过程中不能迅速、准确地进行传递、实施，缺乏必要的监督和法制约 束，也使公共政策执行中的失误得不到及时的防治和纠正。 ( 2 ) 执行机制的僵化、低效 从公共政策执行体制上看，长期以来，我们形成了经验决策和人治传统风尚， 远未形成科学化、民主化政策决策的机制。这主要表现为在政策制订、执行、评 1 2 三、物权法实施的梗阻及其原因分析 价、监督各要素之间，没有形成相对独立又相互协调整合的运行机制。政策制订 还存在依靠领导者的智慧和经验决策的情况，这难免导致政策制订工作的随意 性。在政策执行过程中，由于没有明确规定容许政策执行者自行“变通”的弹性 幅度，加之政策高度抽象，公共政策执行者根据各自理解随意执行政策就在所难 免。在政策评价和监督工作中，由于缺乏明确的检验标准，缺乏专门的评价反馈 渠道和强有力的监督机制，导致政府执行公共政策中出现的问题长期得不到纠 正。可见，不从体制上解决政策的制订、执行、评价监督等运行机制问题，政策 执行工作就不可能是科学有效的。 ( 3 ) 执行机构间的沟通、协调不畅 公共政策执行是公共政策信息的流传过程，既包括公共政策执行内部的信息 传播与供给，也包括公共政策系统与环境的信息输入与输出。内部的信息传播理 应包括作为最重要政策执行主体的各政府部门之间的交流。政策执行是由各种要 素有机组合而完成的。由于政府同时既是政策制定的主体又是政策执行的主体， 因此其中最为重要的就是政府各部门间的有机组合。但是在政府内实现协调一致 并非易事。政府的复杂性、其规模的庞大以及对专业知识的需求，使得任何一个 人甚至是委员会都不可能掌控所有的相关变量。对某一个部门来讲，制定政策所 需要的大量成本也许会抵消政策所带来的收益。这些都会严重威胁到政策的有效 执行。克服这些缺点的有效途径就是保障信息交流的畅通无阻。一方面是保障政 府部门间的横向交流。政策执行权利以及政策执行所带来的“政府人员利益 与 “市场微观利益 的横向配置在科层制中往往不是均衡的，因此各机构经常各自 为政、自行其是，从而导致一系列的诸如政出多门、政策相悖、政策失真等问题， 进而影响到执行效果。另一方面是保障政府部门间的纵向交流j 作为政策目标转 化为政策现实的实践途径，公共政策执行实质上是一个“上令下行”与“下情上 达 的循环过程。在中央政府和地方政府之间、地方各级政府之间、以及同一组 织内部各个层次之间，无论是上行沟通还是下行沟通都能够使组织成员理解政策 意图，增进对组织的满意度和忠诚度，从而进一步使执行者有良好的意向。与之 相反，如果这一循环过程屡遭阻滞，那么就会造成政策制定和执行权利过分集中、 地方保护主义甚至政策曲解等现象。 3 、信息反馈阶段的梗阻 湖北大学硕士学位论文 控制论的创始人维纳认为：“信息是人们在适应客观世界，并使这种适应反 作用于客观世界的过程中，同客观世界进行交流的内容和名称。”从控制论的角 度来分析公共政策执行，公共政策执行过程实质上是一个有效的信息流通过程。 信息是公共政策执行的重要资源，是防止执行偏差的重要条件，政策信息的不对 称或沟通渠道受阻，都将严重影响公共政策执行。因此建构公共政策执行的信息 沟通机制，以畅通信息传播和反馈渠道，尽量避免或减少政策信息的不对称性， 是防止公共政策执行偏差和提高公共政策执行效率的重要途径。执行主体仅仅将 重心放在法律的实施阶段，而忽视了健全实施后的信息反馈机制，使得很多在事 实中出现的问题和不足不能得到很好的发现和解决，极大的影响了物权法在 实施中的效率。此外，对于在政策实施过程中所反馈的信息，执行主体不能进行 科学、客观、理性的分析，使得这些的效用大打折扣，利用的不够充分，进而导 致很多实施中的问题不能得到及时合理的解决。从信息论的角度来看，公共政策 执行是一个信息的发散和汇集过程：政策执行主体一方面向社会释放、传递有效 信息，另一方面要不断从社会获取有利于政策执行的大量信息。信息沟通机制的 不健全，使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。一方面，政策制定与执行缺乏 公众参与机制，政策透明度低，政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标 一无所知，或道听途说、一知半解，因而难以在短期内认同这一政策，政策执行 难度和风险当然加大。另一方面，政策执行缺乏信息反馈机制，政策执行盲目性 大，政策评估缺少依据，政策效果难以认定。从控制论的角度来看，政策执行其 实是一个信息的控制过程。然而，没有良好的信息沟通，这一过程是无法有效控 制的。因此，政策执行过程中信息渠道不畅，信息沟通失灵，政策规避在所难免。 与此同时，公共政策实施总与一定的历史阶段的社会现实相适应，由于社会 现实变化发展的持续性，必然造成原有公共政策与当前社会现实不相符合的情况， 这就要撤销某些旧公共政策与出台新公共政策，而新旧公共政策的转换必然会有 一定的摩擦或碰撞，影响公共政策的有效执行，抵消了物权法实施的部分积 极效果。 ( 二) 物权法实施梗阻的原因分析 政策执行是由若干执行机构和人员等要素构成的系统整体，系统中各要素问 1 4 三、物权法实施的梗阻及其原冈分析 存在着相互依赖、相互制约的关系，任一要素功能的发挥都有赖于其他要素与之 适应和配合，任一要素的不合理、不协调都会引起矛盾，进而产生梗阻效应，影 响到物权法的实施。 1 、政策实施的主体因素分析 人是法律和公共政策的实际执行者，是法律和公共政策能否有效执行的关键 因素，政策执行者的执行方式在相当程度上决定了法律和公共政策执行成败。【6 】 主体积极、科学的执行行为有助于促进法律和政策的有效实施，而消极、封闭的 执行行为则容易造成物权法在公共政策执行过程的“梗阻 。着眼我国现实， 主体异化构成了当前政策执行和法律实施梗阻的主因。主体政策执行梗阻主要表 现为两个层次： 第一，价值认知梗阻。政策有效执行的前提是对政策的认知，要求政策执行 者系统、准确地领会政策价值，并从思想、感情上拥护该项政策。唯有如此，政 策才有可能获得预期的执行效果；反之，即出现政策的认知梗阻。【_ 7 从实际情况 来看，我国各级政府作为主要政策执行者，在利益分配上存在不能高度认同中央 或上级政策的状况，尤其表现为不能为实现全局利益而牺牲地方利益，更有甚者 会为地方利益而损害整体利益，存在明显的地方保护主义倾向，由此造成的梗阻 危害巨大。此外，针对公共政策，执行者往往对定量政策目标、单一政策措施明 确规定的政策界限把握较好，而对定性的政策目标、配套的政策措施，隐含的原 则界限缺乏理解，惯于打“擦边球”，导致一系列执行梗阻的出现。 第二，行动落实梗阻。政策的执行集中体现在政策落实的效果上，要求政策 执行者在完整、准确的认知基础上，切合本地或本部门实际采取具有可操作性的 行动步骤和配套措施，合理调配资源，以期将书面政策转变为具有实际效益的社 会行动，这也是公共政策执行的核心环节。然而在我国当前，象征性、口号性、 截留性、附加性决议等华而不实的“执行 充斥某些职能机构和部门，曲解、 剥离、架空原有政策，大大增加了中央政策的执行成本，降低了政策执行效能， 进而导致政策执行的走样。此外，由于执行规范不健全，缺乏科学的富有权威的 监督与评价机制，使得政策执行者在对政策执行结果的反映上，容易添加非理性 的主观因素，效果与价值目标的偏离常被掩盖，如长期以来单纯以经济“g d p 量 1 5 湖北大学硕士学位论文 化指标为评估标准的体系暴露出诸多弊端，由此造成的危害给国家可持续发展埋 下隐患。 任何政策执行都是通过政策执行者的实施行为和政策目标群体的遵从行为 来完成，而行为的根本动因是利益，“人们奋斗所争取的一切，都和他们的利益 有关”【8 1 。利益在推动或抑制行为中扮演着极为重要的角色，利益追求是政策 执行主体行为的内在驱动力，正是利益推动着人们去执行政策或违反政策。 9 1 期待政策执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的“价值中立”实际上是难以 做到的。如果一项公共政策威胁到自身利益，那么执行者无论出于公心或私心， 都有可能抵制这一政策，因而就使得该项政策很难顺利有效地得到执行。伴随着 我国市场经济的发展，独立法人的出现，计划经济下的一元化利益分解为多元化 的利益格局