（行政管理专业论文）基于平衡计分卡的公安机关绩效评估研究.pdf

浙江大学硕士学位论文卿卡鬟姚量燃怂 摘要 公安绩效评估是公安管理中的热点和难点。绩效评估对于克服公安管理的瓶 颈，实现管理机制创新，改进公安绩效有着现实的意义。而在我国，有关公安机 关绩效评估的理论研究和实践探索都与现实要求有很大的差距。 为了解决公安机关绩效评估存在的问题，本研究采用平衡计分卡这一先进的 绩效评估系统来设计公安机关的绩效评估体系。 本论文的研究内容如下； 首先探讨了公安机关绩效评估的内涵、绩效评估体系的要素，总结和回顾了 国内外公安机关绩效评估的理论研究现状。 接着阐述了企业和政府机关平衡计分卡的理论和实践，指出平衡计分卡既是 先进的绩效评估系统，也是先进的战略管理工具，它不仅在私人部门可以获得成 功，在政府机关同样也有成功的机会和可能性。 随后在分析了我国公安机关目前绩效评估体系、存在的问题及原因的基础 上，引入平衡计分卡的理论和评估模型，结合我国公安机关的特点和实际情况， 构建了平衡计分卡绩效评估系统，从而为公安机关绩效评估提供了可操作性的管 理工具。并分析了平衡计分卡的四个方面的具体要素和应用步骤，以及我国公安 机关应用平衡计分卡的意义和应具备的条件。 然后，本文将该绩效评估模型应用于杭州市某公安机关的绩效评估中，明确 了个寨机关的使命，并建立了各项具体评估指标和应用于该机关的为期三年的战 略规划，从而对平衡计分卡在我国应用的可行性和实效性进行了探讨。 最后，在总结个案机关平衡计分卡的实践基础上，提出了平衡计分卡在我国 公安机关实施过程中可能通到的障碍及解决方案。 关键词：绩效评估平衡计分卡公安机关 堕鬯2 堂塑生! ! 鎏堕苎 茔主! 煎生坌塑坌塞垫羞塑垫塑堡竺窒 a b s t r a c t p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n to fp o l i c eh a sa l w a y sb e e n b e i n gah o ta n dh a r di s s u ei n t h e a d m i n i s t r a t i o no fp o l i c e p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti so f g r e a ts i g n i f i c a n c ef o rb r e a k i n gt h r o u g h t h eb o t t l e n e c k si np o l i c ea d m i n i s t r a t i o n i t i s h e l p f u l f o ri n n o v a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o n m e c h a n i s ma n di m p r o v e m e n to fp o l i c e sp e r f o r m a n c e h o w e v e r , t h ec u r r e n tt h e o r yr e s e a r c ha n d p r a c t i c eo f p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n to f p o l i c ei no u rc o u n t r yh a sn o t y e tm e t t h er e q u i r e m e n to f r e a l i t y t os o l v et h e s ee x i s t i n gp r o b l e m si np o l i c ep e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ，t h i s p a p e ra d o p t e dt h e b a l a n c e ds c o r e c a r d0 3 s cf o rs h o r t ) ，a na d v a n c e ds t r a t e g i cp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t s y s t e m ，t o d e s i g nap e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ts y s t e mf o rp o l i c e t h i sp a p e ri n c l u d e dt h ef o l l o w i n gp a r t s i np a r to n e ，i tf i r s t l ym a d ead i s c u s s i o no nt h e c o n n o t a t i o no fp o l i c ep e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta n dt h ee l e m e n t so fp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t s y s t e m t h e n i tm a d ea c o m p r e h e n s i v ei n t r o d u c t i o n o ft h et h e o r i e so fp o l i c e p e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ta b r o a da n dh o m e ，a n df u r t h e r , i t a n a l y z e d t h er e a l i s t i cc o n d i t i o no fp o l i c e p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ts y s t e mi no u rc o u n t r ya n dp o i n t e do u tt h ee x i s t i n gp r o b l e m sm a di t s r e a s o n s i nt h es e c o n dp a r t ，i te x p o u n d e dt h et h e o r yo fb s ca n di t s a p p l i c a t i o ni ne n t e r p r i s e sa n d g o v e m m e n td e p a r t m e n t s b a s e do b t h e s e i td e m o n s t r a t e dt h a tb s c i sa na d v a n c e dp e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ts y s t e ma sw e l la sa na d v a n c e ds t r a t e g i cm a n a g e m e n tt o o l ，w h i c hc a nb ea p p l i e dt o s u c c e s s f u l l yi nn o to n l yp r i v a t es e c t o i 3b u tp u b l i cs e c t o r s a f t e rt h a t ，i td e s i g n e da s t r a t e g i cp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ts y s t e mf o rp o l i c eo n t h eb a s i so f c o m b i n i n g t h em e a s u r e m e n tm o d e lo f b s cw i t ht h ec h a r a c t e r i s t i c sa n dr e a lc o n d i t i o no f p o l i c ei n o a r c o t m t r y , a n d t h e n i t a n a l y z e d t h o s ee l e m e n t s o f f o u r a s p e c t s a n d p r o c e s s e s i n t h ea p p l i c a t i o n o f b s c m e a n w h i l e ，i tp o i n t e do u ti t ss i g n i f i c a n c ea n dr e q u i r e dc o n d i t i o n sa p p l y i n gt h eb s c t o p o l i c ei no u r c o u n t r y i nt h ef o l l o w i n gp a r t ，i ta p p l i e dt h ea b o v e - d e s i g n e dp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n tm o d e lt o a p o l i c eu n i ti nh a n g z h o uc i t y a c c o r d i n gt o f a c t u a lc o n d i t i o n so ft h ep o l i c eu n i t , i tw o r k e do u t e v e r yd e t a i l e dm e a s u r i n gi n d e xa n d at h r e e y e a r - l o n gs t r a t e g i cp l a n t h r o u g ht h i sc a s e ，i tp r o v e d t h a ta p p l y i n gt h eb s ct op o l i c ep e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ti sf e a s i b l ea n dp r a c t i c a l i nt h ef i n a lp a r t , i tp u tf o r w o r ds o m ep o s s i b l ed i f f i c u l t i e sd u r i n ga p p l y i n gt h eb s c t op o l i c e p e r f o r m a n c e m e a s u r e m e n ti no u rc o u n t r y , a n dp r o p o s e dt h er e l e v a n ts o l u t i o n s k e y w o r d s ：p e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t ；t h eb a l a n c e ds c o r e c a r d ；p o l i c e 浙江大学硕士学位论文 基于平衡计分卡的公安机关绩效评估研究 l 导论 1 。1 研究背景及问题的提出 “政府必须对结果负责”，“政府必须用更少的钱提供更好的服务”，“政府的 底线是。”面对社会公众这样的要求和呼声，政府唯一可能的应对之道就是 提商政府绩效。2 0 世纪7 0 年代以来，为了有效解决政府效率难题，为了适应全 球化和国际竞争的环境条件，为了重建政府能力和公众信任，西方国家掀起了一 场声势浩大的政府再造或新公共管理运动。这场运动的主题之一便是建立绩效导 向的政府模式。与此相伴，绩效评估作为评价、测量和改进政府绩效的管理实用 工具，逐渐在西方发达国家的公共管理实践中得到普遍应用。以致于许多人认为 当今世界各国在政府治理方面正出现一种评估国的趋势。 警察机关作为政府职能部门的重要组成部分，也顺应时代发展的要求，随着 新公共管理的浪潮，广泛开展了绩效评估的实践。早在上世纪7 0 年代，美国的 警察机关丌始着手设计衡量警察机关绩效的一系列指标，力图使警察机关绩效评 估系统化、规范化、经常化。9 0 年代之后，国家绩效评论( n p r ) 的提出和政 府绩效和结果法( g p r a ) 的颁布，使警察机关的绩效评估上升到了法律的高度， 大大推动了绩效评估在警务管理中的应用，美国警察机关的绩效评估开始走上规 范化、科学化之路。上世纪9 0 年代以来，英国警务机关从提高公共责任、同应 性、有效性出发，陆续发布了新世纪警务：改革蓝图白皮书、警务改革法 案和国家警务计划，确立了英国警务绩效管理的改革建议、原则和评估框 架，大大提升了公共服务绩效，提高了公众满意度并重新赢得了公民对警务机关 的信任。此外，绩效评估在荷兰、澳大利亚、加拿大等国的警察机关也得到了广 泛的应用。鉴于各国政府对绩效评估的迷恋，一位英国专栏作家对此感叹道：“我 们已经生活在这样一个时代：一个东西若不能测量，那它就不存在”。 近几年来，随着我国改革开放力度不断加大和政府行政改革实践的不断深 入，我国各级公安机关在绩效评估方面也做了很多有益的探索和实践，并且涌现 出来一些具有创新性和典型性的先进做法，如“上海市民警等级制管理”，本溪 市公安局的“执法监督绩效评估”，三水市公安局的“目标考核”，绍兴市的“开 门评警”等。但是，这些绩效评估的做法大都只从个人层面，也就是仅仅停留于 对公安干警的考核，而对公安机关组织绩效的评估还未引起足够的注意。然而， 对公安机关绩效评估的认识显然不能单从个人层面来理解，目前被西方公共部门 。转引自刘旭涛：政府绩效管理制度、战略与方法，机械工业出版社，2 0 0 3 ，p 2 l 浙大学硕士学位论文 基于平衡计分卡的公安机关绩效评估研究 广泛采用的绩效评估技术的一大进展便是从以往侧重个人层面转向对组织绩效 的评估。从总体上看，我国公安机关的绩效评估还处于实践的起步阶段，与现实 要求还有很大的距离，表现在诸如绩效评估实践缺乏系统理论指导、绩效评估采 取突击运动式的大检查、大评比形式、绩效评估指标选择不合理等等方面。绩效 评估具有很大的盲目性、随意性，而且往往流于形式，难以使组织绩效在不断反 馈的基础上得到持续改进。因此，研究并建立科学合理的公安机关绩效评估体系 在我国已经显得尤为迫切而重要。本文正是在此背景下尝试对我国公安机关组织 绩效评估作出探索性的研究。 1 2 研究意义 作为公安机关绩效评估的应用性研究，本文将在以往国内外公安机关绩效评 估理论文献研究的基础上，引入平衡计分卡绩效评估理论和管理模型，结合我国 国情及公安机关的具体情况，提出了一种新的基于平衡计分卡的公安机关绩效评 价系统，从而为公安机关在绩效评估和队伍管理方面提供可操作性的管理工具。 本研究的意义主要在于以下两个方面： 首先，从实践角度来说，绩效评估作为重要的管理工具，对于改进公安工作， 提升公安机关绩效具有极为重要的意义。而我国目前的公安机关绩效评估还处于 实践的起步阶段，存在着很多问题和缺陷，难以使组织绩效在不断反馈的基础上 得到持续改进。平衡计分卡作为一种创新性、革命性的战略绩效评估系统，它的 引入，能够很好地克服我国公安机关绩效评估中存在的问题，实现公安机关绩效 的科学合理评价。目前，我国各级各类政府机关都在进行绩效评估的探索，公安 机关平衡计分卡绩效评估系统的构建，不仅对于我国公安机关的绩效评估具有现 实的指导意义，而且对于我国其他政府机关的绩效评估具有重大的借鉴意义和参 考价值。 其次，从学术理论研究角度，本文把九十年代管理理论的新方法平衡计 分卡，应用于我国公安机关的绩效评估，对平衡计分卡在我国应用的可行性和思 路进行了探讨，丰富和发展了公安机关绩效评估的理论，为我匡f 公安机关绩效评 估提供了一种新的思路。 1 3 研究的思路 国内外关于公安机关绩效评估的理论研究以及对于私人部门和政府机关平 衡计分卡的分析探讨积累了丰富的理论和实践成果，为本文的研究提供了峰实的 理论和实践平台：但在国内，平衡计分卡绩效评估方法和工具从未被应用到公安 机关的绩效评估中去。这是本文研究的起点。本文从公安机关绩效评估研究出发， 2 浙江大学硕j ，学位论文 基于平衡计分卡的公安机关绩艘评估研究 回顾和总结了国内外公安机关绩效评估的理论研究现状，详细介绍了我国公安机 关目前的绩效评估体系。分析了绩效评估中存在的问题及原因。结台平衡计分卡 绩效评估工具，构建出公安机关绩效评估系统，并对平衡计分卡在杭州市某公安 机关进行了应用性的研究。最后，提出了平衡计分卡在我国公安机关应用中可能 遇到的障碍及解决方案。全文共分六章，安排如下： 第一章导论。本部分主要介绍了论文的研究背景、研究意义、研究思路与 研究方法。 第二章以往研究的回顾与探讨。本章首先阐述了公安机关绩效评估的内涵 和公安机关绩效评估体系的要素组成，总结了国内外警察机关绩效评估的理论。 接着综述了国内外企业和政府机关平衡计分卡的理论和实践，指出平衡计分卡不 仅是新的绩效评估体系，也是先进的战略管理工具，它不仅在私人部门获得了成 功，在政府机关同样有成功的机会和可能性。 第三章构建我国公安机关平筏计分卡绩效评估系统。在分析了我国公安机 关目前的绩效评估体系、存在的问题和原因基础上，引入平衡计分卡绩效评估工 具，结合我国公安机关的特点和实际情况，构建了公安机关平衡计分卡绩效评估 系统。并分析了平衡计分卡的四个方面的具体要素和应用步骤，以及我国公安机 关应用平衡计分卡的意义和应具备的条件。 第四章平衡计分卡在杭州市某公安机关的应用研究。将该评估模型和管理 工具应用于个案机关绩效测评中，明确了个案机关的使命，制定了该机关为期三 年的战略规划和各项具体评估指标，形成了发展的战略地图，从而对平衡计分卡 在我国应用的可行性和实效性进行了探讨。 第五章平衡计分卡在应用中的障碍和解决方案。结合个案机关的应用探讨 了平衡计分卡在我国公安机关运用中可能存在的障碍并提出了解决方案。 第六章讨论和结论。 具体结构框架如图1 1 所示 1 4 研究方法 图1 1 本论文的结构框架图 本研究采用的方法主要有： 1 文献研究法通过文献研究，对公安机关绩效评估理论和平衡计分卡方 法进行了回顾总结，为我国公安机关平衡计分卡绩效评价系统的设计提供依据。 2 定性分析法通过逻辑推理、归纳等定性的分析方法，根据公安机关绩 效评估理论、平衡计分卡理论和实践以及公安机关的职能和活动范围，理论推导 出我国公安机关平衡计分卡绩效评估系统及平衡计分卡的四个方面内容。 3 实证研究将平衡计分卡绩效评估系统应用于个案机关绩效测评中，对 平衡计分卡在我国公安机关的运用进行了实证研究。 4 访谈调查法为了陈述个案公安机关的使命，通过访谈调查法调查了个 案机关干警对本机关使命的认识。 5 专家组打分法在将平衡计分卡应用于个案公安机关的过程中，通过专 家组打分法确定了该机关的外部环境影响因素和社会公众、内部流程、学习与成 长、财务四方面绩效评估指标。 4 蔓堕型! 堂笙苎 茎王! 堑生坌主箜垒室垫差堡塾鲨笪塑壅 2 以往研究的回顾与探讨 2 1 公安机关的绩效评估 2 1 1 公安机关的绩效及其评估 在早期的关于警察管理的研究中，国外学者都把公安机关的绩效等同为公安 机关的效率，主要考察的是警务活动中所消耗的入力、物力、财力等要素的投入 产出之间的比率关系。m a y n e ( 1 9 8 1 ) 认为警察机关的绩效是指警察机关以及警 察在从事警务活动中产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。 但是由于警察机关内外部环境的变化及警察角色的转换，传统的对效率的评价已 经与时代的发展不相适应。 随着警察机关由职业警务机关向问题导向型和结果导向型机关的转变，传统 的警察机关的绩效及其衡量方法已经过时，必须加以改变。( k e l l i n g ，1 9 9 2 ； l a n g w o r t h y ，1 9 9 9 ) 。w a lt e r z ( 1 9 9 8 ) 认为警察机关的绩效主要包括结果( 犯罪 率、安全感等) 、产出( 警察为产生结果所付出的努力) 、投入( 警察部门的投入) 三个方面的内容。j a c k s o n ( 1 9 9 9 ) 进一步指出，衡量警察机关绩效的范围应该 超越成本的范畴，需要更多关注的是质量和效益的因素，只有质量和效益才会重 建公众对警察机关的信任。g r e e n ( 1 9 9 9 ) 提出了警察机关绩效评估就应以市场 或顾客为导向，提高服务的质量和有效性。m o o r e 和b r a q a ( 2 0 0 4 ) 在分析了过往 学者对警察机关绩效涵义后，认为警察机关的绩效具有多层次的内涵，包括投入、 产出、结果、效益、有效性、服务质量等方面。我国学者张光( 2 0 0 1 ) 也对绩效 的内涵做了界定，认为公安机关的管理绩效就是指公安机关工作成效和公安机关 整体素质状况的外在表现。 尽管国内外很多学者从不同角度对警察机关绩效的概念进行了界定，但是在 警学界对此并没有一个统一的观点。在警学界得到广泛认同的是，警察机关的绩 效是一个多范畴的概念，具有多层次的内涵，它包括了投入、产出、服务质量、 管理效益、管理能力等方面的内容。 绩效评估是绩效管理体系中极为重要的一环，它能够发现组织管理中存在的 问题，是提升组织绩效和实现组织吕标的重要工具。对于政府机关的绩效评估， 按对象来看。可以分为组织绩效评估、个人绩效评估以及政策绩效评估。( 陈铭 林，1 9 9 8 ) 长期以来我国公安机关的绩效评估侧重于对个人绩效的考核，关于个 人绩效考核的理论探讨和实践工作都取得了长足的进步。但是，对于公共部门来 说，公共性的体现更多的在于公共部门整体职能的发挥，对于组织绩效的评估比 浙江大学硕士学位论文 基于平衡计分卡的公安机关绩效评估研究 个人绩效评估更为重器。西方公共部门广泛采用的绩效评估技术的一大进展便是 从以往侧重个人层面转向对组织绩效的评估。因此，本文中所说的绩效评估主要 是从组织层面对绩效的考核。 综合上述的分析，我们认为，公安机关绩效评估是为了有效实现组织目标， 评估主体运用一定的评估手段和方法，对公安机关整体组织的投入、产出、管理 效益、服务质量、公共责任、管理能力等方面进行评价和划分等级的行为过程。 2 1 2 公安机关绩效评估体系的分析 绩效评估是公安机关实现科学管理的重要方面，能否实现客观、科学、有效 的评价，是决定能否改善组织绩效的关键。因此，要想客观反映组织的绩效现状， 必须有一套科学、客观、合理的评估体系。刘旭涛( 2 0 0 3 ) 对政府绩效评估体系 进行了分析，认为它由绩效目标、评估标准、评估主体、评估客体、评估方法、 评估指标体系六方面构成。我们就依此划分对公安机关绩效评估体系做分析。 1 绩效目标 绩效评价不是简单的短期的行为过程，而是一个长期的系统工程。因此，必 须把绩效评价融入到公安机关的整体战略之中，使之符合组织的发展战略。相应 的，绩效目标的确定，必须以组织的战略为依据，为组织的战略服务。公安机关 的绩效目标体系主要包括：阐明评估的要求与任务、确定评估目的和可量化的目 标。具体地说，公安机关的绩效目标表现在犯罪率的降低、高质量的公共服务、 社会的安定和秩序等方面。 2 绩效标准 公安机关绩效评估的价值取向决定了评估绩效的标准。只有寻求绩效评估合 理的价值取向，才能建立科学的绩效评估标准。效率、秩序、社会安定和正义是 公安绩效评估的基本价值取向。效率的价值取向反映了社会对公安机关管理绩效 衡量的要求：秩序、社会安定和正义的价值取向是一种解决各种社会关系和利益 冲突的互动行为模式，反映了社会对公安机关管理本质的要求。 3 绩效评估的主体 公安机关作为公共部门的性质，公共责任承担者的角色，决定了其评估的对 象必然不能象企业一样仅仅是企业自身或者一些利益相关者，而必然是来自于社 会方方面面的组织和团体。公安绩效评估的主体应是多元化的，主要包括： ( 1 ) 社会公众 现代政府理念认为政府是公共服务的提供者，尤其要把社会对政府的满意程 度放在更为重要的位置，真正体现服务政府的精神，体现公共责任的理念，体现 绩效政府的机制。因此，在公安机关的绩效评估中，社会公众已经成为最重要的 浙江人学硕士学位论文 基于平衡计分卡的公安机关绩被评估研究 评估主体，应把社会公众是否满意作为衡量公安机关的最高标准。 ( 2 ) 上级机关 上级机关的评估内容以机关年度重点工作指标的完成情况和业务成果的改 善为主。年度重点工作绩效是考察机关上报年度计划中核心工作的执行情况并 提出每项工作的预期指标，年终时评估执行绩效。 ( 3 ) 机关自评 机关自评可以整合当前的公务员考绩制度、目标责任制，以及“效能建设“等 做法。公安机关可以根据机关的计划目标来选取足以反映计划执行绩效的效率指 标，如计划规划的可行性、计划目标的完成情况、预算执行情况和工作效率等对 本身的工作有一个评估。 4 绩效评估的客体 绩效评估的客体，也就是绩效评估的对象。从评估对象来看绩效评估可以分 为组织绩效评估、个人绩效评估以及政策绩效评估。依据前文所述，我们所指的 绩效评估是指从公安机关组织这一角度所进行的评价。目前我国公安机关绩效的 评估主要是对其领导者所取得成绩的评价。 5 评估方法 由于绩效评估的目的很多，所采用的具体评估方法也很多，不可能有适合一 切目的的通用方法。常用的评估方法有实绩记录法、工作标准法、相互比较法、 因素评定法、目标管理评价法、行为基础法等。我国公安机关目前所采用的绩效 评估方法是目标管理评价法，通过公安机关目标实现情况与事先制定的组织目标 相比较，以确定公安机关绩效的方法。 6 评价指标 对于任何一个组织来说，如果想准确地衡量其绩效并对组织的有效性作出j 下 确判断，就必须建立一系列科学的评价指标。评价指标的选取，是整个评价过程 中最重要也是最困难的工作。绩效指标选取的好坏，直接关系到评价工作的成败。 沃尔特斯( w a l t e r s ，1 9 9 5 ) 提出了绩效指标的五个重要标准：对实现战略目标 的贡献度：对质量的衡量：对数量和容量的衡量；对效率和货币价值的衡量：对 外部和内部顾客满意度的衡量。 2 1 - 3 国外警察机关绩效评估的研究现状 2 0 世纪末期以来，警察机关绩效评估的研究在“顾客导向”和“结果导向” 等理念的导引下，着重于提高服务的有效性和回应性，绩效评估理论获得了长 足的发展，表现在制定了比较科学的绩效评估框架和相对完善的绩效评估指标。 1 科林尔( c o l l i e r ) 的警务系统理论 新江大学硕士学位论文 基于平衡计分卡的公安机关绩效评估研究 意大利学者科林尔( c o l l i e r ) 认为警务系统是一个自功能和自组织的系统。 完整的警务系统由投入、组织功能和行动、产出和结果四方面组成。警察机关的 投入、组织功能与行动对产出有着直接的影响，而产出导致了结果的发生。反过 来，结果又关系到警察机关的投入、组织功能与行动、产出。警务机关的绩效应 从警务系统出发，即从投入、组织功能和行动、产出和结果四方面加以评价。( 图 2 1 ) 投入包括公安机关从事警务活动所耗费的人力、物力、办公设备和设施以及 外部的观念和社会压力等。组织功能和行动包括管理过程中的人力资源、技术资 源、装备和所采取的行动等。产出包括犯罪率、投诉率、巡逻率、破案率、缴获 的物品和金钱、反应时间。结果包括降低犯罪和死亡、预防犯罪、保障人身安全、 公共安全和公共秩序、公民信任及未来行动的规划。 投入组织功能和行动产出 图2 1 警务的系统组成要素 资料来源：p a u lmc o l l i e r 。c o m m u n i c a t i n gk n o w l e d g e a b o u tp o l i c ep e r f o r m a n c e ，i n t e r n a t i o n a lj o u r n a lo f p r o d u c t i v i t ya n dp e r f o r m a n c em a n a g e m e n t ，2 0 0 4 ，v 0 1 5 3 2 警务绩效评估标准框架 奠尔( m o o r e ) 和布拉克( b r a q a ) 在回顾了以往警察机关绩效评估的研究后， 认为以往警察机关的绩效评估都是侧重于技术或者物质的角度，但这并不能准确 反应警察机关的绩效。警察机关的绩效必须是从政治和价值角度去评估警察的 职能和使命包括以下几个方面：( 1 ) 降低犯罪。对公众来说，警察最重要的使命 堂堂堡主兰垒堡壅 苎主! 塑盐坌塑竺室垫差丝墼堡堡堕窒 就是降低犯罪。( 2 ) 打击犯罪并将犯罪分子绳之以法。降低犯罪和打击犯罪两方 面构成了警察机关最基本的职能。( 3 ) 提升公共安全，提高公众安全感。( 4 ) 制 定完善的交通规则并提高交通安全( 5 ) 紧急救助和社会服务。( 6 ) 提高资源成 本收益。在此基础上他们提出了警务绩效评估的标准框架：警务绩效必须从社会 和个人社团两个层面，基本价值、工具价值、执法感受和高质量的顾客服务四 个方面来衡量警察工作的绩效。( 见表2 。1 ) 社会层面的基本价值是警察机关义不容辞的追求，包括严格公正执法、将犯 罪分子绳之以法、减少腐化、人性执法、减少过度暴力、警察资源的合理利用、 承担保护公共和个人安全的责任。社会层面的工具价值是基本价值的具体实现， 包括提高公共安全、降低犯罪、提高交通安全、减少公共骚乱、提供应急的医疗 和社会服务、提高资源成本收益。个人社团层面的公正执法的感受包括被害人 和特定社团对公正执法的感受。个人社团层面高质量的顾客服务包括个人对警 察服务质量的评价及社团对警察服务质量的评价。 表2 1 警务绩效评价维度 警务绩效评价维度 基本价值工具价值 严格公正执法提高公共安全 将犯罪分子绳之以法降低犯罪 社会层面减少腐化提高交通安夸 人性执法，减少过度暴力减少公共骚乱 警察资源的合理利用提供应急的医疗和社会服务 承担保护公共和个人安全的责任提高资源成本收益 个人社 公正执法的癣受高质量的顾客服务 被害人的感受服务质量的个人评价 团层面 特定社团的感受服务质量的杜团评价 资料来源：m a r k h m o o r e , a n t h o n y a b r a q a , p o l i c e p e r f o r m a n c e m c a s u r c m c m ：a n o r m a t i v e f r a m e w o r k ， c r i m i n a lj u s t i c e e t h i c s n e w y o r k w i n i c r 2 0 0 4 v o ! 2 3 3 警务机关绩效评估框架 罗宾逊( r o b i n s o n ) 认为目前警察机关的绩效评估缺乏一套标准的、科学的 绩效评估框架，为此他在分析了警察机关的特点后制定了绩效评估框架。绩效评 估框架选取五个关键领域作为奋斗的目标：提供市民导向的公共服务、对付反社 会的行为与混乱、按照公共服务的目标持续地降低犯罪、打击重大地、有组织的 9 塑鬯i 苎苎塑望兰墅! ! 墼 茔主兰塑盐坌主堕坌塞! ! 薹塑墼塑堕坚壅 犯罪、提供正义与公平。 该绩效评估框架完全按照产出结果原则，根据警务机关业务特点，选取居 民评价、减少犯罪、犯罪调查、提升公共安全、提供救助、资源利用等六个关键 领域进行绩效评估，作为警务机关绩效评估的指导性意见。其考评框架如下图所 示： 居民评价( 领域a ) 该领域绩效表现受所有其他领域绩效表现的影响 i 警务指导原则都反映于本框架之中 减少犯罪犯罪谭查提升公共安全提供救助 ( 领域1 )( 领域2 )( 领域3 )( 领域4 ) 反映警方在预反映警方破案反映警方消除公反映警方互动 防和制止犯罪和提请审判的众耐犯罪事件的中公安对居民 方面的行为绩行动绩效表现担心并提升公共的救助程度和 效表现 安全的绩效衰现有效性 水平 资源利用( 领域b ) 以上各领域的绩效水平取决于可利用资源的水平和方式 图2 。2 警务机关绩效评估框架 罗宾逊还制定了警务机关绩效评估的指标： ( 1 ) 居民评价：该领域是居民对当地公安在警务活动中的各种表现和行为 能力的综合反映，体现了警务活动的效率与效益。它包括居民对公安服务质量的 满意度和对自身安全的感受以及警民关系三个指标，指标分别由公众和当事人进 行评价。 ( 2 ) 减少犯罪：该领域以警务区域内实际发生的犯罪案件数量为评价依据， 体现公安在加强日常巡逻和开展治安防范等方面工作后对抑制犯罪所发挥的作 用。巡警数量、犯罪水平和家庭暴力案件作为衡量这一作用的最佳指标。 ( 3 ) 调查犯罪：该领域以犯罪案件涉及的入数和移交司法部门审判的侦破 案件数为衡量依据，反映公安在积极调查、反应性调查、识别和拘捕罪犯等方面 的工作量和工作成效。这方面包括刑事犯罪人数、破案率指标。 ( 4 ) 提升公共安全：该领域包括犯罪畏惧感、案件发生率和重大交通事故 伤亡人数等3 个指标，体现警务区域内的整体安全程度。 浙江大学硕士学位论文 基于平衡计分卡的公安机关绩效评估研究 ( 5 ) 提供救助：该领域包括对驱逐犯罪移民的协助请求回应和操作性岗位 的公安人数比例二项内容。“操作性”岗位是指在超过5 0 的工作时间内其主 要角色是常规例行地与公众直接接触( 当面或者通过电话) 和秘密操作，这类人 员也称“一线服务提供者”。 ( 6 ) 资源利用：该领域以预算使用、资源有效利用程度和单位公务成本节 约率为评价指标，考察资金的使用状况。 4 其他相关研究 我国台湾的学者s h is u n ( 2 0 0 2 ) 运用数据包络分析法( d e a 分析法) 对台 北市十五个地区的警察机关的绩效进行了比较研究。他认为警察机关的基本职能 在于：预防和打击犯罪、维护法纪、保护和提升公共安全。相应的投入指标应包 括：犯罪率、警员数量、警察装备( 包括警车数量、计算机数量等) 、雇佣的非 警察的市民数量、地区花费。产出指标包括；破案率、交通控制能力和第一时间 处理率、犯罪调查、巡逻和检查人数、服务质量等。 英国学者阿德森塔普曼和约翰斯顿( 1 9 9 9 ) 分析了警察工作的特点，认为 警察绩效的内容，除了对刑事犯罪的打击之外，还应考虑公众权利的实现程度，公 众对警察工作的满意程度，警察工作重点与社会实际需要之间的协调与矛盾，警 民关系，社会预防犯罪的成效，公众求助的回应，社会的法制状况，突发事件( 如示 威游行、足球骚乱等) 发生的频繁程度等。 2 1 4 我国公安机关绩效评估的研究现状 近年来，随着内外部环境的变化以及我国行政改革的深入，公安机关的职能 发生了很大的转变，原有的管理体制和管理方式已不适应现实发展的要求a 绩效 评估作为提升公共服务质量、提高公安机关有效性和回应性、加强公安队伍管理 的重要工具，越来越受到公安机关内部及理论界的重视。很多警察管理研究学者 以及一些公安机关的干警在借鉴国外警察机关绩效评估研究成果的基础上，对建 立符合我国国情的公安机关绩效评估体系进行了研究和尝试，取得了一些具有理 论和实践价值的研究成果。( 见表2 2 ) 浙江大学硕士学位论文 基于平衡计分卡的公安机关绩效评估研究 表2 2 我国公安机关绩效评估研究 年份学者主要成果 通过对目前公安绩效考核指标的分析，指出考评中应注意的问题：数 1 9 9 8 杨洪据严重失真、考核结果失真、宏观决策的失误。最后总结出绩效评估 指标选用的原则：客观原则、全面原则、科学原则。 分析了公安机关绩效评价的现状、原因及不利后果。目前公安机关实 行目标管理，评价集中在发案率、破案率、刑事犯罪人数、缉捕刑事 犯罪人数四个指标。研究了曲方国家警务绩效评价理论，提出要尽快 1 9 9 8赵月增建立我国公安工作绩效评价体系。主要观点有绩效评价应改单项评价 为综合评价、注重公众评价、不过分强调犯罪率的高低，绩效指标主 要采取被害人调查、公众安全感、公众满意度、公众对警察重点工作 评价、警民关系。 针对当前公安工作绩效评价中存在的单纯依靠目标管理方法、片面注 重内部评价、指标不全面、评价工作体系不完善的问题，设计了由目 2 0 0 0袁晓鹏标、检测、评价、反馈四个子系统组成的新的评价体系，并在武汉市 公安局某派出所进行了伺单的应用。最后，对改绩效评价体系的优点 进行了理论说明。 指出目前公安机关绩效评估选择的发案率等指标缺乏科学根据，这些 指标不能全面反映公安工作的实绩，并会对公安上作产生误导作用。 2 0 0 0石宗政 对于公安机关的考核应从公安机关的职能出发制定全面系统的指标 体系、考评方法内外部相结合、评价结果应及时有效利用。 分析了公安机关绩效评估涵义的基础上提出了公安机关绩效评估的 2 0 0 l 张光等多因素综合评价模型，给出了判定矩阵和权系数矩阵的建立方法，并 结合实例描述了公安机关管理绩效的评价程序。 简要介绍了美国警察机构的绩效评价体系。美国的警察机构绩效评价 2 0 0 2张光体系具有下列特定：指导思想明确、评价主体多元、评价内容科学、 评价策略合理、评价方法多样及评价结果应用合理。 通过对江苏扬州市公安局绩效考核的研究，认为台理设定考核指标， 需坚持六原则：先调研后确定、服务公安中心工作、突出工作重点、 2 0 0 2韦立华下级参与上下认同、定量与定性互补、注重实际效果。公安绩效考核 的方法必须科学、合理、公平，并由专门机构负责。考核结果应作为 奖惩、干部任用依据。 界定了公安机关续效评估的内涵和基本内容。内容主要包括：评估指 标的确定、评估指标的量化、评估方式和方法的选择，评估结果的评 2 0 0 2姜理军定及运用。提出了今后绩效评估的发展方向：科学地选择考核指标和 评价目标、强化评估监督，确保评估的公平公正、保证评估结果的权 威性和合理运用、加大对评估方法的研究和更新。 通过对现有考核指标的分析，指出当前绩效考核过度注重数量指标， 绩效考核应由应注重数量指标向注重质量指标转变。并构建了公安工 作考核指标体系，其中一级指标包括增长速度指标、平均指标、强度 2 0 0 4杨洪 相对指标和结构相对指标、统计指数。提出了改进公安工作考核体系 的初步构想：从实绩、执法质量和公众安全感三方面对公安t 作进行 评价、评价方法避免人为因素的干扰。 1 2 浙扛大学硕士学位论文 基于平衡计分卡的公安机关绩效评估研究 从我国公安机关绩效评估的现有研究来看，理论界还大多停留在对公安机关 绩效评估概念的描述、界定，公安机关绩效评估的现状和问题分析以及国外警察 机关绩效评估的经验借鉴上，并没有提出一套适合我国国情的科学合理的公安机 关绩效评估体系，也缺乏对于公安机关绩效评估的实证研究。总的来看，我国公 安机关绩效评估还处于理论的探索阶段，理论发展的薄弱及滞后性在一定程度上 影响了我国公安机关绩效评估实践的开展。 2 2 平衡计分卡及其在政府部门的研究与应用 2 2 1 平衡计分卡战略绩效评价系统 平衡计分卡是美国著名管理学家卡普兰( k a p l a n ) 和诺顿( n o r t o n ) 开发出 的一种企业绩效评估和战略管理系统。作为一种有效的管理工具，平衡计分卡在 私营部门得到了广泛的应用而且取得了巨大的成功，哈佛商业评论把平衡计分卡 称为七十五年来最具影响力的战略管理工具。 2 2 1 1 平衡计分卡的发展与应用 1 产生 1 9 9 0 年，美国的诺顿研究所集合来自制造业、服务业、重工业和高科技业 等经理人，在诺顿和卡普兰的领导下，对在绩效测评方面处于领先地位的1 2 家 公司，进行了一项为期一年的崭新研究未来企业的业绩衡量方法，它在财务 衡量指标的基础上加上了如发货时间、货品质量等指标。之后。研究小组将衡量 范围定为：财务、顾客、内部、学习和成长，并将其命名为平衡计分卡。“平衡” 表示财务和非财务因素、短期和长期目标、外在和内在绩效等方面的平衡。 之后的十年里，两位研究者对平衡计分卡进行了全面深入的研究，平衡计分 卡逐步得到完善和充实。 2 平衡计分卡用于绩效考核 1 9 9 2 年，卡普兰和诺顿发表了平衡计分卡：驱动性业绩衡量( k a p l a n r s ，n o r t a nd p ，1 9 9 2 ) ，阐述了平衡性的绩效考核方法的可行性和优点。1 9 9 3 年，他们又在哈佛商业评论上发表了平衡计分卡的实际应用( k a p l a n r s 。n o r t a nd p 。1 9 9 3 ) ，介绍了多家公司成功实施平衡计分卡的案例。 3 平衡计分卡用于战略管理 1 9 9 6 年，卡普兰和诺顿发表了把平衡计分卡作为战略管理的基石。该论 文论述了高层管理者如何运用平衡计分卡作为重要的管理流程框架以支持战略 目标的实现。同年，平衡计分卡：化战略为行动一书出版，该著作更为详尽 地阐明了建立和实施平衡计分卡的原则，并从两方面阐述了平衡计分卡的作用： 浙江大学硕士学位论文 基于平衡计分卡的公安机关绩效讦估研究 一是通过四个角度来分解企业战略，二是通过目标、行动计划、预算、反馈和学 习来贯彻企业战略。 2 0 0 1 年，卡普兰和诺顿出版了他们第二本平衡计分卡著作战略中心型组 织- 提到了很多企业在实施平衡计分卡过程中出现的问题，以及如何运用平衡 计分卡来实施战略，并提出了战略型组织形式的概念。 2 0 0 2 年，保罗尼文出版了实施平衡计分卡的具体步骤，对平衡计分卡 如何渗入公司管理体制，最后持续保持取得改进效果进行了展示。 4 实际应用 据g a r t n e rg r o u p 的调查显示：在财富杂志公布的世界前1 0 0 0 位公司 中有高达4 0 的企业都使用了平衡计分卡。b a i n c o m p a n y 调查也指出，5 0 以上的北美企业都已采用平衡计分卡作为企业内绩效评估的方法。平衡计分卡已 经在不同国家的很多行业和组织内得到应用，除了在公司应用层面外，很多企业 已在它们的部门和员工层面推行平衡计分卡，不少企业通过实施平衡计分卡取得 了良好的效果。 国内对平衡计分卡的研究早期主要集中在对平衡计分卡的介绍，如栗松 ( 2 0 0 1 ) 介绍了平衡计分卡四个方面各自包含的具体内容。张悦玫( 2 0 0 3 ) 指出 平衡计分卡的精要在于其提供了一种将财务和非财务指标、内部和外部指标、滞 后性和前瞻性指标、短期和长期指标综合考虑的框架体系。之后，许多学者对平 衡计分卡在我国的实施问题进行了探